65/2019 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 332/2019

Processo n.º 65/2019

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. A., administrador judicial, no quadro de um procedimento disciplinar respeitante ao exercício dessas funções, requereu, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, contra a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça, a suspensão da eficácia, bem como a declaração de nulidade ou anulação do ato administrativo, datado de 20/11/2017, praticado pela senhora Diretora da Comissão de Disciplina dos Auxiliares da Justiça pelo qual foi determinada a suspensão preventiva do exercício de funções pelo Requerente. Os processos em causa (cautelar e principal) correram os seus termos naquele tribunal com os números 307/18.0BEAVR e 308/18.9BEAVR.

1.1. Entendeu o senhor juiz titular do processo que, no caso, se encontravam verificados os pressupostos previstos no artigo 121.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) – “[q]uando, existindo processo principal já intentado, se verifique que foram trazidos ao processo todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo prazo de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que constituirá a decisão final desse processo” –, determinando, pois, a antecipação do juízo sobre a causa principal e a convolação dos autos em processo declarativo de natureza urgente, pelo que proferiu a respetiva decisão, datada de 09/01/2018, cujo dispositivo tem o seguinte teor:

“[…]

– Recuso a aplicação, neste caso concreto, por inconstitucional, do artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio;

– Julgo a presente ação parcialmente procedente e, em consequência, anulo o ato impugnado, por:

a) – violação do disposto no artigo 211.º, n.º 2, da Lei do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 73/2017, de 16/08;

b) – violação do disposto no artigo 18.º, n.º 2, do Estatuto dos Administradores Judiciais, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16/05, bem assim do disposto no artigo 121.º do Código do Procedimento Administrativo,

[…]” (sublinhados acrescentados).

Assentou tal decisão nos fundamentos seguintes (transcrição parcial que se cingirá aos elementos com relevância no presente recurso):

“[…]

4. Da subsunção jurídica dos factos ao direito:

[…]

4.2 Dos vícios imputados à decisão impugnada:

– Quanto ao vício de falta de assinatura e do vício da inexistência de proposta:

[…]

[I]mpõe-se proceder à anulação da decisão impugnada, que aplica ao Autor, ao abrigo do artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, a medida cautelar de suspensão do exercício de funções de Administrador Judicial, por preterição do direito de audiência e defesa porquanto é o regime de anulação o aplicável.

Pelo que, mostrando-se violada a norma que impunha à Ré conceder ao Autor o direito de audiência prévia á aplicação da sua suspensão provisória do exercício de funções de Administrador Judicial, o ato impugnado padece de vício de violação de lei que determina a sua anulação.

[…]

– Quanto ao vício de falta de fundamentação:

[…]

[Do] descritivo da proposta que conduziu à aplicação da sanção mostram-se evidenciadas as concretas razões que levaram à proposta de suspensão provisória do Autor do exercício das funções de Administrador Judicial, do que concluiu a Ré que tais atuações ou omissões, constituem a violação reiterada dos deveres funcionais e dos princípios previstos no artigo 12.º da Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, que estabelece o Estatuto do Administrador Judicial, nomeadamente o n.º 1 e 2 do citado artigo, do que mais não resulta que não seja o respeito pelo comando previsto no artigo 18.º, n.º 1, alínea a, in fine, ou seja, a prevenção de ocorrência de factos ilícitos.

Pelo exposto, improcede o invocado vício de insuficiência ou falta de fundamentação ou ainda de obscuridade da decisão impugnada.

É, pois, inequívoco que o ato em crise se encontra devidamente fundamentado, apropriando-se da motivação, plasmada na proposta da equipa disciplinar que no âmbito do Processo Disciplinar propôs a medida de suspensão preventiva do aqui Autor.

– Quanto ao vício da inversão da presunção da inocência, da violação da proporcionalidade e da prescrição do procedimento disciplinar:

Alega o Autor:

Que a decisão suspendenda viola o princípio de presunção de inocência e o estruturante princípio da proporcionalidade consagrados nos artigos 2.º, 18.º, 19.º, n.º 1 e 32.º da CRP.

Que a norma contida no artigo 18.º, n.º1, alínea a) do EAJ, ao permitir a suspensão preventiva até à decisão do processo disciplinar ou contraordenacional, sem estabelecer qualquer prazo máximo, viola a referida garantia da presunção de inocência e o princípio da proporcionalidade, dado que, assim o processo pode arrastar-se durantes vários anos, atentos os alargados prazos de prescrição supletivos previstos no artigo 118.º do Código Penal.

E que assim se não entendendo, a suspensão preventiva aplicada mais não é do que a antecipação da pena a título cautelar, o que é inconstitucional.

Que a norma vertida no artigo 18.º, n.º 1 do EAJ ao prever a simples existência de processo disciplinar ou contraordenacional contra o arguido e receio de ocorrência de factos ilícitos e sem determinar os critérios legais para a aplicação administrativa dessa medida, determina a sua inconstitucionalidade, por violação dos princípios da proibição do arbítrio e da legalidade, que no âmbito do direito administrativo sancionatório, tem o conteúdo essencial de não poder haver agressão/infração/ilícito, nem suspensão ou pena que não resultem de uma lei prévia, escrita, estrita e certa, o que deriva do próprio princípio estruturante do Estado de Direito, da justiça e da proporcionalidade, cfr. artigos 2.º, 13.º, 18.º, 19.º, n.º 1, 32.º e 266.º da CRP.

Que a medida de suspensão preventiva, aplicada sem termo, viola de forma desigualitária e desproporcionada, o direito fundamental do Autor ao exercício da sua profissão enquanto Administrador Judicial, violando os artigos 2.º, 18.º, 19.º, n.º1, 47.º, 61.º, n.º 1 e 266.º da CRP.

[…]

Vejamos.

A Constituição da República Portuguesa consagra, ente as «Garantias de processo criminal», que «Todo o arguido se presume inocente até ao trânsito em julgado da sentença de condenação, devendo ser julgado no mais curto prazo compatível com as garantias de defesa.» (artigo 32.º, n.º 2, da CRP).

«Tem-se admitido, em todo o caso, que os princípios da constituição criminal, e especificamente os previstos nos artigos 29.º e 32.º da CRP, apesar de se restringirem no seu teor literal ao direito criminal, devam valer, no essencial, e por analogia, para todos os domínios sancionatórios: o princípio da legalidade das penas, o princípio da não retroatividade e o princípio da lei mais favorável ao arguido e o princípio da culpa (acórdãos do TC n.ºs 161/95, 227/92, 574/95 e 160/2004). A jurisprudência constitucional tem igualmente admitido, em processo disciplinar, o princípio da presunção de inocência do arguido, como decorrência do direito a um processo justo, não apenas na sua vertente probatória, correspondendo à aplicação do princípio in dubio pro reo, pelo qual é à Administração que cabe o ónus da prova dos factos que integram a infração, quer ao nível do próprio estatuto ou condição do arguido em termos de tornar ilegítima a imposição de qualquer ónus ou restrição de direitos que, de qualquer modo, representem e se traduzam numa antecipação da condenação (…)» (Ac. do Trib. Const. n.º 62/2016, de 03-02-2016).

Citando anterior jurisprudência, lembra o Tribunal Constitucional que o ‘princípio da presunção de inocência dos arguidos, consagrado expressamente para o processo criminal no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição é “igualmente válido, na sua ideia essencial, nos restantes domínios sancionatórios e, agora, em particular, no domínio disciplinar’ (Ac. n.º 327/2013, de 12/06/2013).

Como se sabe, a suspensão preventiva no domínio disciplinar tem sido considerada medida cautelar.

Assim, numa primeira abordagem, poderíamos ser levados a afirmar que tal medida não se funda numa presunção de culpabilidade, não está prevista como lógica de antecipação da condenação do arguido, não brigando com a presunção de inocência (cfr., em paralelo, o Parecer do CC da PGR n.º P000261988, votado em 10-11-1988).

Na determinação do princípio da presunção de inocência, Gomes Canotilho e Vital Moreira, apontam, como decorrências do seu conteúdo, as seguintes concretizações: “(a) proibição de inversão do ónus da prova em detrimento do arguido; (b) preferência pela sentença de absolvição contra o arquivamento do processo; (c) exclusão da fixação da culpa nos despachos de arquivamento; (d) não incidência de custas sobre o arguido não condenado; (e) proibição da antecipação de verdadeiras penas a título de medidas cautelares (cfr. AcTC n.º 198/90); (f) proibição de efeitos automáticos da instauração do procedimento criminal; (g) natureza excecional e de última instância das medidas de coação, sobretudo as limitativas ou proibitivas da liberdade; (h) princípio in dubio pro reo, implicando a absolvição em caso de dúvida do julgador sobre a culpabilidade do acusado” (Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra, 2007, pág. 518).

No confronto entre as necessidades cautelares e a presunção de inocência o Tribunal Constitucional tem obtido ponto de equilíbrio por intervenção do princípio da proporcionalidade.

Assim, p. ex., no Ac. n.º 439/87, de 04/11/87, o Tribunal afirmou que «essa garantia não torna ilegítima toda e qualquer suspensão de funções do arguido, que seja funcionário ou agente, aplicada antes do trânsito em julgado da sentença de condenação. A própria prisão preventiva é admitida pela Constituição, «pelo tempo e nas condições que a lei determinar», no caso de «flagrante delito» ou «por fortes indícios de prática de crime doloso a que corresponda pena maior» [artigo 27.º, n.ºs 2 e 3, alínea a)]. A suspensão só será constitucionalmente ilegítima quando viole o princípio da proporcionalidade, «o qual - como se lê no citado acórdão n.º 282/86 - encontra afloramento no artigo 18.º, n.º 2, da CRP e sempre há de reputar-se como componente essencial do princípio do Estado de direito democrático (cf. o artigo 2.º da CRP)».

Também no Ac. n.º 273/2016, de 04-05-2016, sublinhou que «não merece acolhimento o entendimento que perspetive, sem mais – isto é, sem ponderação de proporcionalidade -, a medida em apreço como implicando a transposição de um juízo probatório penal para o campo disciplinar, ou lhe associe um efeito antecipatório da aplicação de uma sanção, principal ou acessória.».

Com efeito, decorre do disposto no artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, que a suspensão preventiva do Autor ocorrerá até à decisão dos processos disciplinares ou contraordenacionais.

A medida de suspensão preventiva do Autor dura desde o dia 29 de novembro de 2017, data em que foi dela notificado, cfr., ponto 2 do probatório.

Tendo a ela precedido uma outra medida de suspensão do exercício de funções que lhe foi determinado em sede de Processo de Inquérito Criminal e que conheceu o seu termo em 29/11/2017, por força do disposto nos artigos 199.º, 218.º e 215.º do Código do Processo Penal.

Também no domínio do procedimento disciplinar, na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 73/2017, de 16/08 , prevê o artigo 211.º, n.º 1, a possibilidade de ser determinada a suspensão preventiva do trabalhador, por período não superior a 90 dias.

Como também e a título de outro exemplo, o Estatuto da Câmara dos Solicitadores prevê no seu artigo 165.º que a eventual suspensão de funções não pode ser superior a três meses, sendo que, no caso dos agentes de execução, a decisão de suspensão preventiva pode ser renovada até á decisão final do processo – cfr. n.º 4 do mencionado artigo 165.º.

Na verdade, o Autor, na sequência da suspensão que lhe foi determinada quer no âmbito do Inquérito Criminal, n.º 3655/15.8 T9 AVR, quer pela decisão vinda de impugnar, encontra-se suspenso das funções de Administrador Judicial, há mais de 18 meses.

Sem bem que ao abrigo de contextos e normas diferentes, a verdade é que uma suspensão sucedeu à outra e determinaram todo este período de tempo de suspensão de funções.

Sendo que, a decisão vinda de impugnar determinou que o Autor se mantivesse suspenso das funções de Administrador Judicial por período superior a um ano.

Não se pretende, com isso, que o prazo de duração dessa suspensão se devesse quedar por esse período, mas tão pouco trazer aos autos, com lucidez, o período de tempo em que o Autor se encontra suspenso do exercício das suas funções de Administrador Judicial, sem conhecer a acusação no Inquérito Criminal e a existir dela não foi dada notícia nos autos, bem assim, sem conhecer qualquer decisão do processo disciplinar.

O princípio político-jurídico da presunção de inocência, contido no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição da República, enformando todo o processo penal, traduz-se, no âmbito da apreciação da prova, no princípio in dubio pro reo, a significar que um non liquet na questão da prova tem de ser sempre valorado a favor do arguido.

É inquestionável que «o princípio da presunção de inocência não cinge o seu campo de atuação ao direito criminal, tendo também plena aplicação no âmbito disciplinar, pois o procedimento disciplinar deve, também ele, ser conformado como um “processo justo”, o que implica que lhe sejam extensíveis algumas das regras que enformam o processo penal» (assim, v. g. o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, secção do contencioso, de 23/02/2016 (processo n.º 104/15.5YFLSB).

No domínio da aplicação do princípio in dubio pro reo, ensina Figueiredo Dias, in Direito Processual Penal, Primeiro Volume, Coimbra Editora Limitada, 1974, § 6. Princípios de prova, ponto 3., p. 215, que, relativamente ao facto sujeito a julgamento o princípio aplica-se sem qualquer limitação e, portanto, não apenas aos elementos fundamentadores e agravantes da incriminação, mas também às causas de exclusão da ilicitude, de exclusão da culpa e de exclusão da pena, «bem como às circunstâncias atenuantes, sejam elas modificativas ou simplesmente gerais. Em todos estes casos, a persistência de uma dúvida razoável após a produção da prova tem de atuar em sentido favorável ao arguido e, por conseguinte, conduzir à consequência imposta no caso de se ter logrado a prova completa da circunstância favorável ao arguido».

Neste domínio, estamos em sede de fiscalização concreta de constitucionalidade.

No caso em presença, deve lançar-se mão do princípio da interpretação em conformidade com a Constituição, enquanto princípio de conservação de normas.

Na ‘relação concretamente existente entre a carga coativa decorrente da medida adotada e o peso específico do ganho de interesse público que com tal medida se visa alcançar’ (Ac. do Trib. Const. n.º 632/2008, de 23/12/2008) – não esquecendo a ‘prerrogativa de avaliação’, o ‘crédito de confiança’ que há de ser reconhecido no exercício legiferante - o princípio da proporcionalidade aflora ainda como não preservado, também face ao princípio da presunção de inocência, quando se admita que a suspensão preventiva possa ter como limite o prazo de prescrição do procedimento criminal.

Na verdade, não é consentâneo com a duração do prazo de prescrição do procedimento criminal, que no caso do inquérito criminal instaurado contra o Autor, poderá elevar-se a 10 anos.

E vem vistas as coisas, a suspensão do exercício das funções de Administrador Judicial pelo tão extenso período afigura-se configurar a aplicação de uma pena sem, sequer, ter tido a oportunidade de exercer o seu direito de defesa.

Quanto à questão da violação do princípio da presunção da inocência e da proporcionalidade em sede de medida de suspensão preventiva de funções, mais recentemente o Tribunal Constitucional pronuncia pelo Acórdão n.º 62/2016, do qual resulta e no que de essencial importa á economia dos presentes autos, o seguinte:

‘(…)

Tem-se admitido, em todo o caso, que os princípios da constituição criminal, e especificamente os previstos nos artigos 29.º e 32.º da CRP, apesar de se restringirem no seu teor literal ao direito criminal, devam valer, no essencial, e por analogia, para todos os domínios sancionatórios: o princípio da legalidade das penas, o princípio da não retroatividade e o princípio da lei mais favorável ao arguido e o princípio da culpa (acórdãos do TC n.os 161/95, 227/92, 574/95 e 160/2004). A jurisprudência constitucional tem igualmente admitido, em processo disciplinar, o princípio da presunção de inocência do arguido, como decorrência do direito a um processo justo, não apenas na sua vertente probatória, correspondendo à aplicação do princípio in dubio pro reo, pelo qual é à Administração que cabe o ónus da prova dos factos que integram a infração, quer ao nível do próprio estatuto ou condição do arguido em termos de tornar ilegítima a imposição de qualquer ónus ou restrição de direitos que, de qualquer modo, representem e se traduzam numa antecipação da condenação (assim, o acórdão do TC n.º 123/92, que julgou inconstitucional a norma que determina, na sequência da prolação do despacho de pronúncia, e durante a suspensão do exercício de funções da mesma decorrente, a perda da totalidade do vencimento).

Analisando à luz desse parâmetro de constitucionalidade, a norma do artigo 6.º, n.º 1, do Estatuto Disciplinar de 1984 (que tinha plena correspondência com a norma agora sindicada), o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 439/87, pronunciou-se no sentido da não inconstitucionalidade, consignando, no essencial, o seguinte:

Mas essa garantia [a presunção de inocência do arguido] não torna ilegítima toda e qualquer suspensão de funções do arguido, que seja funcionário ou agente, aplicada antes do trânsito em julgado da sentença de condenação. A própria prisão preventiva é admitida pela Constituição, «pelo tempo e nas condições que a lei determinar», no caso de «flagrante delito» ou «por fortes indícios de prática de crime doloso a que corresponda pena maior»(-). A suspensão só será constitucionalmente ilegítima quando viole o princípio da proporcionalidade, «o qual - como se lê no citado Acórdão n.º 282/86 - encontra afloramento no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição e sempre há de reputar-se como componente essencial do princípio do Estado de direito democrático (cf. o artigo 2.º)».

Ora, fundando-se a suspensão de funções cominada no n.º 1 do artigo 6.º do Estatuto Disciplinar (-) na «defesa do prestígio dos serviços» (-), sendo ela consequência de «despacho de pronúncia em processo de querela com trânsito em julgado» e determinando tal suspensão apenas a suspensão do «vencimento de exercício» - que é constituído por um sexto do vencimento total (-), não se afigura que com ela saia violado o princípio da proporcionalidade.

Poderá dizer-se que as considerações de índole funcional que, na perspetiva desse acórdão, podem justificar o afastamento do serviço efetivo em relação ao trabalhador em funções públicas, por efeito da prolação do despacho de pronúncia em processo-crime, valem por maioria de razão para os agentes dos serviços e das forças de segurança.

Desde logo, porque esses agentes dispõem de um estatuto jurídico-constitucional próprio. O artigo 270.º da Constituição, na redação introduzida pela revisão constitucional de 2001, ainda que inserido no título referente à Administração Pública - o que permite pressupor a sua aplicação a uma categoria de pessoas que se integram ainda no conceito de trabalhadores da Administração Pública -, consagra expressamente, na estrita medida das exigências das suas funções próprias, a possibilidade de a lei estabelecer restrições a alguns direitos, liberdades e garantias, em relação a «militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efetivo», bem como «agentes dos serviços e das forças de segurança», embora com alguma diferença de grau entre estas diferentes categorias.

O que tem também reflexo, no que diz respeito ao pessoal policial, no respetivo estatuto profissional, que é caracterizado, não apenas pela restrição a alguns direitos e liberdades, mas também pela sujeição a um conjunto de princípios orientadores e deveres especiais, que justificam o reconhecimento da sua especificidade face aos demais trabalhadores da Administração Pública. O que permite compreender que o pessoal policial, para além da sujeição aos deveres gerais aplicáveis aos trabalhadores que exercem funções públicas, se encontre também subordinado a um código deontológico próprio e a estatuto disciplinar especial (artigos 4.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro). Condicionamentos estes que estão associados naturalmente às atribuições próprias da PSP, entre as quais, se destaca a prevenção da criminalidade em geral e o desenvolvimento de ações de investigação criminal e contraordenacional [artigo 2.º, n.º 2, alíneas c) e e), da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto].

A medida de suspensão automática de funções, em consequência da emissão do despacho de pronúncia em processo-crime instaurado contra um agente da PSP, pode ser encarada, por isso, como uma medida cautelar destinada a preservar, independentemente de qualquer outra ponderação, a integridade e o prestígio da função policial na sua relação com os cidadãos e o público em geral.

Como se assinalou no Acórdão n.º 123/92, o princípio da presunção da inocência do arguido não proíbe a antecipação de certas medidas cautelares e de investigação, e, como no caso do processo disciplinar, a suspensão provisória do exercício de funções.

A questão que no caso vertente se coloca é que uma tal medida surja como efeito automático da prolação do despacho de pronúncia, sem qualquer ponderação de um juízo de necessidade no contexto do caso concreto. A sujeição do arguido a uma medida, ainda que de natureza cautelar, que se baseie num juízo de probabilidade de futura condenação viola prima facie o princípio da presunção de inocência que se encontra constitucionalmente garantido até à sentença definitiva, pois que é aplicada com o exclusivo fundamento numa presunção de culpabilidade.

Por outro lado, não parece que uma tal medida, ainda que encontre a sua razão de ser em considerações de ordem funcional, se mostre justificada à luz do ordenamento jurídico, sendo possível divergir, neste estrito plano, do juízo que genericamente foi formulado no citado Acórdão n.º 439/87.

(…)

Por outro lado, a possibilidade de aplicação da suspensão preventiva por iniciativa da entidade administrativa que ordene a instauração do processo disciplinar, ou, no decurso desse processo, por proposta do instrutor (n.º 2) - e ainda que se encontre pendente um processo-crime pelos mesmos factos -, é a necessária decorrência do princípio da autonomia do processo disciplinar relativamente ao processo penal (cf. artigos 179.º, n.os 3 e 4, da LGT), e que tem, entre outras, as seguintes consequências: (a) é possível a aplicação de duas sanções - a disciplinar e a criminal - sem violação do princípio non bis in idem; (b) o caso julgado absolutório penal não impede que os mesmos factos sejam considerados provados em matéria disciplinar; (c) a Administração não está vinculada aos resultados probatórios obtidos em processo-crime, podendo decidir, segundo a sua livre convicção, em termos divergentes do caso julgado penal; (d) sendo imputado ao arguido em processo disciplinar os mesmos factos que constituem matéria de acusação em processo-crime, não há motivo para a suspensão do procedimento até que seja proferida decisão final no processo-crime (sobre todas estas questões, cf. os acórdãos do TC n.os 161/95 e 263/94 e os acórdãos do STA de 12 de maio de 2005, Processo n.º 930/04, de 4 de dezembro de 1997, Processo n.º 36390, de 21 de maio de 2008, Processo n.º 989/07, de 21 de janeiro de 2011, Processo n.º 1079/09, de 14 de outubro de 1993, Processo n.º 31885 e de 9 de maio de 1995, Processo n.º 35837).

Nada justifica, por conseguinte, mesmo à luz do princípio da proporcionalidade (numa dimensão da necessidade), que, em benefício dos interesses funcionais dos serviços, se verifique a suspensão do exercício de funções por efeito de um ato processual penal, quando está na disponibilidade da Administração, independentemente da prossecução do processo penal e da decisão final que nele venha a ser proferida, decretar uma medida cautelar instrumental de idêntico alcance e pela qual é possível atingir as mesmas finalidades de prevenção geral.

Não pode ignorar-se, por outro lado, que a obrigatoriedade do processo disciplinar, que se encontra consagrada na lei (artigos 194.º e 298.º da LGT), deve entender-se como uma das regras ou princípios que caracterizam o estatuto específico da função pública, com assento constitucional e que decorre essencialmente do disposto nos artigos 269.º e 271.º da Lei Fundamental (cf., neste sentido, o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 154/2010).

Ora, só por via do procedimento disciplinar, em que seja assegurada ao a garantia de audiência e defesa do arguido, é que é possível fazer cessar o vínculo de emprego público por motivo disciplinar, e só nessa sede é admissível a adoção de medidas cautelares que se destinem a proteger, na pendência do procedimento, a capacidade funcional da Administração, e que sempre depende, por aplicação de um princípio de proporcionalidade, de um juízo de ponderação da necessidade da medida nas circunstâncias do caso concreto.

Tudo leva a concluir no sentido da inconstitucionalidade da norma sub judicio por violação do princípio da presunção de inocência do arguido, consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 18.º, n.º 2, ficando consequentemente prejudicada a apreciação do princípio da igualdade que serviu igualmente de parâmetro para o julgamento feito pelo tribunal recorrido.

III - Decisão. - Termos em que se decide:

a) Julgar inconstitucional a norma do artigo 38.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, na parte em que determina a suspensão de funções por efeito do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos, por violação do princípio da presunção de inocência do arguido, consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 18.º, n.º 2.’

E com a devida vénia se adere integralmente, mutatis mutandis, à fundamentação do Acórdão do Tribunal Constitucional acabado de transcrever, pelo que haverá agora que retirar as devidas consequências em sede da presente ação.

Com efeito, atento o que resulta do probatório, é por demais evidente que a Ré dispõe dos elementos necessários à qualificação dos factos em sede de procedimento disciplinar.

Não obstante o Tribunal haver indagado se a Ré já havia proferido decisão quanto ao processo disciplinar, a propósito da decisão que proferiu nos processos disciplinares que converteu em processos contraordenacionais, ou se, após a conversão de tais processos em processos disciplinares, teria reavaliado a medida da suspensão preventiva de funções do Autor, a isso que foi respondido que tal seria efetuado em sede de decisão do processo disciplinar – cfr. fls. 2114 (SITAF).

E isso é inaceitável.

Com efeito, tal como resulta do Acórdão do Tribunal Constitucional,

‘Por outro lado, a possibilidade de aplicação da suspensão preventiva por iniciativa da entidade administrativa que ordene a instauração do processo disciplinar, ou, no decurso desse processo, por proposta do instrutor (n.º 2) - e ainda que se encontre pendente um processo-crime pelos mesmos factos -, é a necessária decorrência do princípio da autonomia do processo disciplinar relativamente ao processo penal (cf. artigos 179.º, n.os 3 e 4, da LGT), e que tem, entre outras, as seguintes consequências: (a) é possível a aplicação de duas sanções - a disciplinar e a criminal - sem violação do princípio non bis in idem; (b) o caso julgado absolutório penal não impede que os mesmos factos sejam considerados provados em matéria disciplinar; (c) a Administração não está vinculada aos resultados probatórios obtidos em processo-crime, podendo decidir, segundo a sua livre convicção, em termos divergentes do caso julgado penal; (d) sendo imputado ao arguido em processo disciplinar os mesmos factos que constituem matéria de acusação em processo-crime, não há motivo para a suspensão do procedimento até que seja proferida decisão final no processo-crime (sobre todas estas questões, cf. os acórdãos do TC n.os 161/95 e 263/94 e os acórdãos do STA de 12 de maio de 2005, Processo n.º 930/04, de 4 de dezembro de 1997, Processo n.º 36390, de 21 de maio de 2008, Processo n.º 989/07, de 21 de janeiro de 2011, Processo n.º 1079/09, de 14 de outubro de 1993, Processo n.º 31885 e de 9 de maio de 1995, Processo n.º 35837).

Nada justifica, por conseguinte, mesmo à luz do princípio da proporcionalidade (numa dimensão da necessidade), que, em benefício dos interesses funcionais dos serviços, se verifique a suspensão do exercício de funções por efeito de um ato processual penal, quando está na disponibilidade da Administração, independentemente da prossecução do processo penal e da decisão final que nele venha a ser proferida, decretar uma medida cautelar instrumental de idêntico alcance e pela qual é possível atingir as mesmas finalidades de prevenção geral.’

Recorde-se que a medida de suspensão de suspensão de funções decidida pela Ré dura há mais de um ano e acresce à que lhe foi aplicada em sede do processo de inquérito criminal.

Com efeito uma medida de tal ordem, que não encontra semelhança no espectro jurídico de normas de suspensão do exercício de funções, a perpetuar-se no tempo, como a que aqui vem impugnada, viola o princípio da presunção da inocência e da proporcionalidade, atento o seu carater transitório, que não de sanção.

Assim, o artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16/05, afigura-se materialmente inconstitucional, por ofensa aos princípios constitucionais da presunção da inocência e da proporcionalidade.

Consequentemente, aderindo, no que à economia dos presentes autos aproveita, aos fundamentos do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 62/2016, será de desaplicar ao caso dos presentes autos, a norma contida no 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16/05, por violadora dos princípios constitucionais da presunção da inocência e da proporcionalidade e em face do que se mostra inútil a apreciação dos demais vícios invocados e atinentes à declaração de inconstitucionalidade quer da norma do artigo 18.º, n.º 1, al. a) do Estatuto dos Administradores Judiciais, quer ainda da decisão impugnada.

E por assim ser, a Ré, ao abrigo do artigo 17.º, n.º 2, do Estatuto do Administrador Judicial, sempre poderia lançar mão do disposto no artigo 211.º, n.º 1, da Lei do Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 73/2017, de 16/08.

Do n.º 1 desse artigo 211.º, resulta que “O trabalhador pode, sob proposta da entidade que tenha instaurado o procedimento disciplinar ou do instrutor, e mediante despacho do dirigente máximo do órgão ou serviço, ser preventivamente suspenso do exercício das suas funções, sem perda da remuneração base, até decisão do procedimento, mas por prazo não superior a 90 dias, sempre que a sua presença se revele inconveniente para o serviço ou para o apuramento da verdade.”

De todo o modo o ato impugnado, por efeito desta norma, mostra-se ilegal, porquanto, dele não resulta um limite temporal da vigência da medida de suspensão provisória de funções do Autor.

À luz disposto no artigo 163.º, n.º 1, do CPA, “São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção.”

Por sua vez, o regime da nulidade é o que resulta do artigo 161.º, também do CPA, que consagra no seu n.º 1, que “São nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.”, enquanto que o seu n.º 2 elenca os atos nulos, nos quais não cabe o que resulte da violação de lei.

Pelo exposto, por força do artigo 17.º, n.º 2 do Estatuto dos Administradores Judiciais, aplicando-se o regime de suspensão preventiva de funções constante do n.º 2, do artigo 211.º, da Lei do Trabalho em Funções Públicas, o limite legal para a suspensão preventiva do Autor seria de 90 dias, o que claramente não foi respeitado e em face do que o ato impugnado se mostra eivado do vício de violação de lei, que determina a sua anulação.

E no que concerne à invocada prescrição do procedimento disciplinar, nos termos do n.º 2 do artigo 17.º do EAJ, o regime da prescrição que decorre do Estatuto disciplinar dos Trabalhadores que exercem funções públicas, aprovado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 73/2017, de 16/08.

[…]

O que basta para concluir que o procedimento disciplinar não se mostra prescrito, nomeadamente por apelo ao disposto no artigo 178.º, n.º 1 e 3 da LTFP.

Pelo que improcede a invocada prescrição do procedimento disciplinar.

[…]” (sublinhados acrescentados).

1.2. A Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça e o Ministério Público interpuseram recurso da referida decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LTC – recursos esses que foram admitidos no tribunal a quo, com efeito suspensivo, e deram origem aos presentes autos.

1.2.1. Já no Tribunal Constitucional, o Recorrido apresentou um requerimento tendo em vista a atribuição ao recurso de efeito devolutivo, pretensão que foi negada pelo Acórdão n.º 87/2019.

1.2.2. O relator determinou a notificação das partes para alegarem.

1.2.3. O Ministério Público ofereceu as suas alegações, que culminaram nas seguintes conclusões:

“[…]

62. O Ministério Público interpôs em 15 de janeiro de 2019, a fls. não numeradas do Processo n.º 308/18.9BEAVR, recurso para este Tribunal Constitucional, do teor da douta sentença proferida em 9 de janeiro de 2019, nos presentes autos, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, “(…) nos termos dos artigos 70.º, n.º 1, al. a), e 75.º-A da Lei do tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15/11, com as alterações introduzidas pelas Leis n.º 85/89, de 1.09 e 13-A/98, 26.2) (…)”.

63. O recurso tem por objeto “a douta sentença em apreço [na parte em que] recusou a aplicação do artigo 18, n.º 1, alínea a) do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16-5”.

64. Os parâmetros constitucionais cuja violação é imputada à interpretação normativa contestada são os “princípios da presunção da inocência e da proporcionalidade”.

65. Conforme tivemos ocasião de reproduzir nesta alegação, o Mm.º Juiz a quo, antes de se pronunciar sobre a questão de constitucionalidade que o levou a recusar a aplicação da norma jurídica contida na alínea a), do n.º 1, do artigo 18.º, do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio – lógica e cronologicamente –, julgou verificada a “violação do disposto no artigo 18.º, n.º 2, do Estatuto dos Administradores Judiciais, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16/05, [e], bem assim do disposto no artigo 121.º do Código do Processo Administrativo”, tendo concluído que ‘o ato impugnado padece de violação de lei que determina a sua anulação’.

66. Ora, conforme é, incontestadamente, aceite pelas doutrina e jurisprudência, a intervenção do Tribunal Constitucional dá-se, nos processos de fiscalização concreta da constitucionalidade, ainda que interpostos ao abrigo do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º, da Lei do Tribunal Constitucional, por via incidental e de recurso.

67. Por tal motivo, a apreciação, pelo Tribunal Constitucional, do objeto substantivo do processo encontra-se dependente da sua efetiva utilidade para a dirimição do litígio concreto, escusando-se aquele Tribunal a conhecer dos recursos cuja solução se revele despicienda na economia da decisão principal.

68. No caso da douta sentença, agora recorrida, é patente a inutilidade da apreciação do juízo de inconstitucionalidade que recaiu sobre a norma contida na alínea a), do n.º 1, do artigo 18.º, do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio, na medida em que, qualquer decisão que venha a ser proferida pelo Tribunal Constitucional se revela insuscetível de repercussão na decisão impugnada, uma vez que a ratio decidendi desta radica (também) na invalidade processual resultante do desrespeito da ‘norma que impunha à Ré conceder ao Autor o direito de audiência prévia [à] aplicação da sua suspensão provisória do exercício de funções de Administrador Judicial’, por vício de violação de lei, a saber, de ‘violação do disposto no artigo 18.º, n.º 2, do Estatuto dos Administradores Judiciais, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16/05, [e], bem assim do disposto no artigo 121.º do Código do Processo Administrativo’.

69. Assim sendo, e pelos motivos expostos, não deverá o Tribunal Constitucional, no vertente processo, em nosso entender, conhecer do objeto do presente recurso.

70. Todavia, para a hipótese, que admitimos sem conceder, de que o Tribunal entenda dever conhecer da substância do litígio, não deixaremos de tecer, sobre ela, algumas breves considerações.

71. A debilidade crucial que encontramos na fundamentação da douta sentença recorrida radica, em nosso entender, na opção pelo acolhimento do teor do douto Acórdão n.º 62/2016, do Tribunal Constitucional, enquanto pressuposto decisivo da decisão de inconstitucionalidade alcançada.

72. Não só porque aquele douto aresto do Tribunal Constitucional incide sobre um quadro normativo distinto do vertente, não sendo a sua doutrina, consequentemente, transponível para o presente dissídio mas, igualmente – e fulcral quando se recorre ao, sempre falível, argumento de autoridade –, porque a jurisprudência consagrada no referido Acórdão n.º 62/2016 foi, posteriormente, contrariada por diversos outros arestos e, determinantemente, pelo douto Acórdão n.º 194/2017, proferido pelo Plenário do Tribunal Constitucional.

73. Ou seja, aceitando os termos da argumentação expendida pelo Mm.º Juiz recorrido, no sentido da aplicabilidade ao caso dos presentes autos da tese acolhida pelo Tribunal Constitucional no referido Acórdão n.º 62/2016, no sentido de que a norma escrutinada revelar-se-ia violadora do princípio da presunção de inocência do arguido, consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 18.º, n.º 2, teremos que lhe contrapor o conteúdo do acomodado pelo Plenário do Tribunal, no mencionado Acórdão n.º 194/2017, o qual decidiu não declarar inconstitucional com força obrigatória geral a mesma norma legal.

74. Todavia, esta não é a única razão pela qual a remissão para o teor do decidido no Acórdão n.º 62/2016 do conteúdo argumentativo aplicável ao caso vertente se não revela pertinente.

75. Com efeito, a situação agora sob escrutínio respeita a norma integrada no diploma que estabelece o Estatuto do Administrador Judicial, a Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio, reguladora da medida não necessária de suspensão preventiva de funções de administrador judicial contra o qual tenha sido instaurado processo disciplinar ou contraordenacional, podendo ser deliberada pela entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores judiciais, com vista a prevenir a ocorrência de factos ilícitos.

76. Distinta e relevantemente, a norma apreciada no douto Acórdão n.º 62/2016, a constante do artigo 38.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro, rege uma suspensão de funções, de caráter essencialmente não disciplinar, que ocorre, automaticamente, sempre que seja proferido despacho de pronúncia ou equivalente com trânsito em julgado em processo penal, relativamente a funcionário ou agente da PSP.

77. Consequentemente, revela-se a argumentação expendida pelo Mm.º Juiz “a quo”, na parte em que “ader[e], no que à economia dos presentes autos aproveita, aos fundamentos do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 62/2016”, intransponível para a boa solução do presente litígio, frustrando, assim, a consideração e aplicação instintivas do princípio da presunção de inocência do arguido, consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 18.º, n.º 2, enquanto parâmetro pertinente da compatibilidade constitucional da norma contida na alínea a), do n.º 1, do artigo 18.º, do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio.

78. Nestes termos, e se atendermos exclusivamente a esta dimensão da argumentação expendida na douta sentença recorrida, não poderemos deixar de concluir pela não inconstitucionalidade da norma encerrada na alínea a), do n.º 1, do artigo 18.º, do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio.

79. Recusada a argumentação comparatística que suportou a decisão de inconstitucionalidade encontrada pelo Mm.º Juiz “a quo”, cabe-nos procurar apurar se a conclusão jurídico-constitucional alcançada se revela, ainda assim, aceitável, mesmo que sustentada em diferentes premissas.

80. Para tanto, começamos por aceitar, por se nos afigurar um dado incontestável, conforme foi sustentado pelo Mm.º Juiz recorrido, citando abundante jurisprudência do Tribunal Constitucional, que os princípios da constituição criminal, nomeadamente o princípio da presunção de inocência do arguido, “dev[e]m valer, no essencial, e por analogia, para todos os domínios sancionatórios”, nomeadamente para o domínio processual disciplinar.

81. Dito isto, também não se nos afigura excessivamente polémico afirmar que a estipulação de medidas preventivas e cautelares em sede de processo de natureza sancionatória, designadamente de procedimento disciplinar, não se revelam “prima facie”, constitucionalmente inadmissíveis, não violando, só por si, o referido princípio da presunção de inocência do arguido.

82. Atento o explanado, e considerando que, no caso vertente, a norma cuja desaplicação foi decidida nos autos, e nos termos em que o foi, se limita a, específica e exclusivamente, atribuir à entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores judiciais competência para, na sequência de processo disciplinar, prognosticando, fundamentadamente, o risco de ocorrência da prática de factos ilícitos e para fazer face a tal risco, suspender preventivamente o arguido administrador judicial contra o qual tenha sido instaurado o mencionado processo disciplinar, não se verifica que a mesma se revele suscetível de violar per se o constitucional princípio constitucional da presunção de inocência do arguido, uma vez que, também ela não configura uma antecipação dos efeitos de qualquer pena que possa vir a ser aplicada naquele processo.

83. Devemos, pois, concluir que a norma que constitui objeto do presente recurso e que foi formalmente desaplicada na decisão agora impugnada, a ínsita na alínea a), do n.º 1, do artigo 18.º, do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio, não se revela, per se, desconforme com quaisquer princípios ou regras constitucionais, designadamente com o invocado princípio da presunção de inocência do arguido.

84. Esta inferência, porque meramente parcial e provisória, não oblitera, por isso mesmo, a apreciação que, complementarmente, deverá incidir sobre as considerações respeitantes ao limite temporal de duração da suspensão preventiva, carreadas para a fundamentação da sentença pelo Mm.º decisor “a quo”.

85. Na verdade, uma medida de suspensão preventiva de funções, apesar de ponderada e não automática, que pudesse vigorar (quase) ilimitadamente, restringiria, por força do excesso da sua duração e da desproporção do constrangimento incidentes sobre o fundamental direito à presunção de inocência do arguido e, bem assim, sobre o direito ao trabalho e ao livre exercício da profissão, direitos fundamentais de qualquer cidadão, ainda que arguido em processo disciplinar.

86. Por isso mesmo, deveremos procurar perceber se a disposição legal que corporiza a norma legal cuja desaplicação foi decidida nos autos impõe uma única, e necessária, interpretação, no sentido da inexistência de um prazo ou de qualquer outro limite temporal aos quais se encontre sujeita a medida de suspensão preventiva consagrada na alínea a), do n.º 1, do artigo 18.º, do Estatuto do Administrador Judicial, ou se, pelo contrário, aquele suporte normativo comporta outras interpretações, maxime, interpretações compatíveis com o texto e, essencialmente, com o espírito da Constituição.

87. Ora, de todas as possíveis interpretações daquele segmento legal do Estatuto do Administrador Judicial apenas se revelarão conformes com o teor da Constituição da República Portuguesa aquelas que nele desvendem o estabelecimento de um prazo ou de um outro limite temporal de vigência da medida preventiva, necessariamente adequados, necessários e proporcionais.

88. Acontece que tal limitação temporal, seguindo o iter interpretativo canónico, pode, não só, ser encontrada em lugares paralelos do nosso sistema jurídico, mas, mais eficaz e pertinentemente, nas normas do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado em anexo à Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, regime disciplinar supletivamente aplicável aos administradores judiciais e integrante do Estatuto do Administrador Judicial por força do disposto no seu artigo 17.º, n.º 2, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio.

89. Isto é, considerando que o Mm.º Juiz “a quo” reconheceu a pertinência da aplicação do disposto naquele artigo 211.º, n.º 1, da Lei do Trabalho em Funções Públicas, por via da remissão do prescrito no artigo 17.º, n.º 2, do Estatuto do Administrador Judicial, à situação ‘sub juditio’, não se vislumbra razão para que, respeitando o princípio da presunção de constitucionalidade das normas infraconstitucionais, tenha aquele, desde logo, julgado inconstitucional a interpretação literal do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 18.º, do Estatuto do Administrador Judicial, em vez de, aplicando-as conjugadamente, e por analogia, proceder a uma interpretação conforme à Constituição.

90. Com efeito, a interpretação do previsto na alínea a), do n.º 1, do artigo 18.º, do Estatuto do Administrador Judicial, resultaria, inevitavelmente, conforme à Constituição da República Portuguesa desde que conjugada com o disposto no artigo 211.º, n.º 1, da Lei do Trabalho em Funções Públicas, disposição que o Mm.º decisor recorrido considerou aplicável no caso vertente, por força do consagrado no artigo 17.º, n.º 2, do Estatuto do Administrador Judicial.

91. Isto dito, somos forçados a concluir que, mesmo aceitando a abordagem assumida pelo Mm.º Juiz de primeira instância, não poderemos deixar de deduzir que a norma escrutinada e, erradamente, desaplicada, terá que, distintamente do professado, ser interpretada de acordo com a Constituição, no sentido da imposição de um prazo de 90 dias e, consequentemente, não ser julgada inconstitucional.

92. Acontece que, conforme já observámos, a norma ínsita na alínea a) do n.º 1 do artigo 18.º do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio, admite, a par de uma interpretação potencialmente inconstitucional, uma interpretação conforme ao conteúdo da Constituição da República Portuguesa, a qual, no confronto entre ambas as leituras, não poderá deixar de ser a adotada.

93. Nestes termos, por força do explanado, deverá o Tribunal Constitucional, nesta parte, impor a interpretação conforme à Constituição da República Portuguesa da norma ínsita na alínea a) do n.º 1 do artigo 18.º do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio, não julgando inconstitucional, por violação do princípio da presunção de inocência do arguido conjugado com o princípio da proporcionalidade, da aludida norma jurídica.

94. Assim, atento o exposto, conclui o requerente Ministério Público, que não deverá o Tribunal Constitucional conhecer do objeto do presente recurso ou, caso assim não o entenda, que não deverá julgar inconstitucional a norma contida no artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio, procedendo à sua interpretação em conformidade com a Constituição, concedendo, consequentemente, provimento ao presente recurso.

[…]”.

1.2.4. A Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça também alegou, assim concluindo:

“[…]

1. Ao contrário do que se julgou na sentença recorrida, o artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, não é materialmente inconstitucional, por ofensa aos princípios constitucionais da presunção da inocência e da proporcionalidade.

2. Segundo a sentença nada justifica, mesmo à luz do princípio da proporcionalidade (numa dimensão da necessidade), que, em benefício dos interesses funcionais dos serviços, se verifique a suspensão do exercício de funções por efeito de um ato processual penal, o que só pode assentar num erro, ao que se crê de transposição acrítica de um acórdão deste tribunal, que a sentença cita profusamente e a que adere, o Ac. do TC n.º 62/2016, de 7 de março.

3. O Recorrido esteve efetivamente suspenso ao abrigo de processo penal, por razões que não foram discutidas nos autos e foi igualmente suspenso preventivamente nos autos disciplinares. Porém, as duas medidas são perfeitamente autónomas, nos seus pressupostos, como diferentes são as previsões legais e seus pressupostos de aplicação ao abrigo dos quais foi determinada tal suspensão, não se somando entre si.

4. Resulta igualmente de um erro de transposição do Ac. do TC n.º 62/2016, pois ali foi apreciado um regime em que, além da suspensão automática, se prevê uma outra medida disciplinar de suspensão (artigo 74.º, n.ºs 1, al. c), 6 e 7, do RDPSP), a parte da sentença que considera que poderia ser decretada uma medida cautelar instrumental de idêntico alcance e pela qual é possível atingir as mesmas finalidades de prevenção geral.

5. Só a suspensão preventiva impede o Arguido de continuar a prática das infrações indiciadas, pois só assim poderá deixar de tramitar os processos de insolvência em que se mostra designado como administrador judicial e de receber novos processos e só esta atuação impede ou limita as eventuais consequências das suas condutas.

7. Diferentemente do que acontece em processo disciplinar em que são arguidos trabalhadores, públicos ou privados, não há aqui a possibilidade de a entidade com poder disciplinar dosear ou modificar as funções do arguido, pois a mesma é de todo estranha à sua nomeação ou destituição como administrador judicial, e em nada participa na atribuição das tarefas que desenvolve em tal qualidade.

8. A sentença em recurso, além de assentar numa situação de facto e de direito em tudo diferenciada da dos autos, assenta numa doutrina desatualizada do Tribunal Constitucional: no Ac. 194/2017, de 26/4, do Plenário do Tribunal Constitucional – chamado a apreciar e declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada inconstitucional em três casos concretos – afastou-se a orientação jurisprudencial antes seguida, designadamente no Ac. 62/2016.

9. Cremos não assistir igualmente razão ao tribunal a quo quando julga que a suspensão preventiva, a perpetuar-se no tempo, viola o princípio da presunção da inocência e da proporcionalidade, atento o seu carater transitório, que não de sanção.

10. A falta de previsão legal de um prazo certo para a duração da suspensão preventiva é uma opção do legislador, pelo que o juízo de invalidade com fundamento em inobservância de qualquer um dos testes que compõem a proporcionalidade, se há de estribar sempre em manifesto incumprimento, por parte do legislador, dos deveres que sobre ele impendem por força do princípio constitucional da proibição do excesso.

11. Dificilmente poderá considerar-se como violado o subprincípio da adequação, pois a medida de suspensão aplicada ao Recorrido é um meio adequado à prossecução do fim visado, qual seja, conforme resulta do artigo 18.º do EAJ, a prevenção da ocorrência de factos ilícitos. O mesmo se diga da não violação do subprincípio da exigibilidade, pois nenhuma outra medida se antevê como possível para evitar a ocorrência de outros factos ilícitos

12. No caso dos autos não estão em causa meras considerações de ordem funcional, orientadas na defesa do prestígio dos serviços públicos. Além dos fins da prossecução da justiça, assegurando a realização dos interesses dos intervenientes no processo de insolvência, e da economia, designadamente saneando o seu seio entidades que não estão em condições de continuar a desenvolver atividades económicas, estão mesmo em causa fins exteriores aos serviços e não limitados ao Estado Instituição.

13. Só a suspensão preventiva impede o Arguido de continuar a prática das infrações indiciadas, pois só assim poderá deixar de tramitar os processos de insolvência em que se mostra designado como administrador judicial e de receber novos processos e só esta atuação impede ou limita as eventuais consequências das suas condutas.

14. Diferentemente do que acontece em processo disciplinar em que sejam arguidos trabalhadores, públicos ou privados, não há aqui a possibilidade de a entidade com poder disciplinar dosear ou modificar as funções do arguido, pois a mesma é de todo estranha à sua nomeação ou destituição como administrador judicial e em nada participa na atribuição das tarefas que desenvolve em tal qualidade.

15. Por outro lado, e não obstante a inexistência de um prazo certo para a duração da suspensão, não é verdadeiro o pressuposto da sentença recorrida, quanto à perpetuação da medida em causa, suporte da decisão recorrida.

16. Como desde logo resulta do artigo 18.º do EAJ, a suspensão preventiva é temporalmente limitada, tendo efetivamente um termo final fixado na lei: a decisão do processo disciplinar pi contraordenacional, sendo que estes, por seu lado, têm igualmente um prazo previsto para a sua conclusão.

17. A falta de fixação de um prazo certo tem aqui diversas justificações, decorrentes de diversos fatores, desde logo facto de o Arguido pode continuar a exercer outras atividades, dada a não exclusividade do exercício das funções de administrador judicial, podendo mesmo continuar a auferir (elevados) rendimento relativamente aos processos em que venha a cessar funções por força da suspensão.

18. Tendo o Recorrido auferido, a este título, a quantia de 39.850,64 €, entre 29/11/2017, data da suspensão, e 18/7/2018, afastada fica desde logo qualquer desproporcionalidade fundada na perda de rendimentos.

19. Não auferindo o Administrador Judicial uma remuneração, a ser paga por uma entidade patronal, também a limitação temporal não vai justificada pela necessidade de não oneração da entidade pagadora.

20. Idênticas regras vigoram para os outros auxiliares de justiça sujeitos ao mesmo regime disciplinar, os agentes de execução, pelo que a criação de dois regimes diferenciados para dois oficiais públicos sujeitos a regimes de fiscalização e disciplina idênticos violaria o princípio da igualdade.

21. Sobre proporcionalidade em sentido estrito, saliente-se ainda que não pode deixar de se atender à gravidade das condutas imputadas ao Arguido, que todo o período de suspensão é descontado na sanção que possa vir a ser aplicada e que a qualquer momento, pode aquele, através do mecanismo da providência cautelar, requerer a suspensão eficácia da medida em causa, tratando-se, pois, de uma medida cuja duração se mostra sujeita a controlo judicial.

22. Por outro lado, é o interesse da boa aplicação da justiça no processo de insolvência e a salvaguarda dos interesses dos credores dos insolventes e destes que se mostra necessário acautelar, impedindo a continuação de condutas semelhantes às que deram origem ao processo onde foi aplicada a suspensão preventiva.

23. Também não se verifica a invocada violação do princípio da inocência – que a sentença em recurso funda no errado pressuposto da possível perpetuação da suspensão preventiva –, que não torna ilegítima toda e qualquer suspensão de funções do arguido, não representando a suspensão preventiva uma antecipação da aplicação da pena, nem um imediato juízo de censura.

24. A suspensão preventiva sequer reveste, neste caso, natureza disciplinar, razão pela qual não poderá então ser posta em causa a sua validade constitucional através da aplicação do princípio da presunção da inocência, pois a finalidade específica da suspensão preventiva não se reconduz, no presente caso a qualquer benefício dos interesses funcionais dos serviços,

25. No caso dos administradores judiciais, a suspensão preventiva, visando “prevenir a ocorrência de factos ilícitos” ultrapassa a mera natureza disciplinar, visando a salvaguarda do fim último da boa Justiça.

Por a decisão recorrida ter incorrido em erro de julgamento da questão da inconstitucionalidade suscitada pela norma contida no artigo 18.º, alínea a), do EAJ, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se aquela decisão.

[…]”.

1.2.5. O Recorrido A. juntou contramotivação que sintetizou nas conclusões ora transcritas:

“[…]

1. Em primeiro lugar, esta atuação do digno MP ao considerar que o recurso por si interposto não é admissível representa (pelo menos de forma tácita) uma renúncia ao direito de recurso (cfr. [artigo] 681.º do CPC), que desde já se aceita para não mais ser retirada e com todos os legais efeitos.

2. Em segundo lugar mas sem prescindir, o Recorrido não pode deixar de manifestar a sua concordância com o propugnado pelo Recorrente no segmento em que considera que o presente recurso não é admissível, pois, a apreciação do juízo de inconstitucionalidade que recaiu sobre a norma contida na al. a), do n.º 1, do artigo 18.º EAJ, afigurar-se-á inútil do ponto de vista processual, uma vez que, independentemente deste juízo, o ato manter-se-á anulado, atento os vícios de violação de lei verificados.

3. Caso assim não se entenda (o que não se concede), sempre se diga que o Recorrido não se pode conformar com o entendimento propugnado pelo Ministério Público nas suas alegações, pois a medida de suspensão preventiva consagrada na al. a) do n.º 1 do artigo 18.º do EAJ é completamente vazia de quaisquer critérios concretos que presidam à sua aplicação e que a caracterizem.

4. Sempre salvo o devido respeito, temos que o entendimento do Digno Ministério Público é até contrário ao princípio da constitucionalidade (cfr. artigos 1.º, 2.º e 3.º, n.os 2 e 3, da CRP) e às garantias do arguido, uma vez que, naturalmente, não basta uma boa interpretação de uma norma inconstitucional para que esta, se transmute, automaticamente, em constitucional ou conforme a Constituição.

5. Desde logo, na medida em que a interpretação e a aplicação de uma norma está, como é sabido, nas mãos do intérprete e do aplicador (neste caso, a CAAJ), que pode efetivamente aplicá-la conforme a Constituição e, bem assim, corrigir em concreto, por essa via, a sua inconstitucionalidade, mas que, também, pode interpretá-la e aplicá-la na sua literalidade e, assim, cometendo uma ilegalidade agravada – que foi o que sucedeu precisamente, in casu.

6. Assim, deixar ao mando (e desmando), ou melhor, ao livre arbítrio do aplicador da lei a sua aplicação, e por aí, tentar controlar a constitucionalidade de uma norma, afigura-se amplamente desproporcional, inadequando, desnecessário por desrazoável.

7. Por outro lado, o entendimento propugnado pelo Recorrente atenta contra o princípio da legalidade – recorde-se, pois, que no âmbito sancionatório, o princípio da legalidade tem várias vertentes ou concretizações, sendo que, o conteúdo essencial deste princípio traduz-se na máxima de que ‘não pode haver crime, nem pena que não resultem de uma lei prévia, escrita, estrita e certa’ – cfr. doutrina e jurisprudência citada.

8. O que, como vimos, não sucede in casu, posto que, a norma em apreço (a al. a) do n.º 1 do artigo 18.º do EAJ), não é nem certa, nem precisa, nem clara, nem rigorosa, quanto aos concretos termos em que um administrador judicial pode ser suspenso preventivamente (quer do ponto de vista das circunstâncias que ditam a sua aplicação, quer do ponto de vista dos seus limites, que, pura e simplesmente, não existem).

9. O que é completamente incomportável do ponto de vista das garantias do arguido (cfr. artigo 32.º da CRP), posto que perante qualquer regime jurídico sancionatório os cidadãos têm de poder saber o que é ilícito ou lícito, tal como têm de poder saber que, caso cometam um ilícito isso acarretará consequências, mormente punitivas, sabendo também que penas são essas, qual a sua moldura e termos de execução.

10. Também, na vertente do princípio da presunção de inocência, referiu e muito bem, a douta sentença injustamente recorrida e que sempre deverá ser mantida na ordem jurídica, que, ‘... uma medida de tal ordem, que não encontra semelhança no espectro jurídico de normas de suspensão do exercício de funções, a perpetuar-se no tempo, como a que aqui vem impugnada, viola o princípio da presunção da inocência e da proporcionalidade’ – cfr. autos a fls... .

11. Destarte e em suma, impõe-se concluir que uma tal indeterminação legislativa faz com que, naturalmente, a norma em causa (vertida no artigo 18.º, n.º 1, al. a) do EAJ) seja inconstitucional por afronta grosseira ao princípio da proibição do arbítrio e ao princípio de legalidade, (cfr. artigos 1.º, 2.º, 13.º, 18.º, 19.º, n.º 1, 32.º e 266.º da CRP) e, bem assim, por afronta à garantia de presunção de inocência e ao estruturante princípio da proporcionalidade (cfr. artigos 2.º, 18.º, 19.º, n.º 1 e 32.º da CRP) e ainda ao direito constitucional de exercício da profissão (cfr. artigos 2.º, 13.º, 18.º, 19.º, n.º 1, 47.º, 61.º, n.º 1 e 266.º da CRP).

12. Por seu turno, no que concerne às alegações da Recorrente CAAJ, impõe-se referir que em momento algum o entendimento jurisprudencial sustentado no Acórdão n.º 62/2016, de 7 de março se revela desatualizado, como pretende fazer passar a Recorrente.

13. Pois que os segmentos deste Acórdão, aos quais o digno Tribunal a quo aderiu para sustentar a inconstitucionalidade do disposto na al. a) do n.º 1 do artigo 18.º do EAJ, são e mantêm-se plenamente atuais e em momento algum sofreram quaisquer inversões jurisprudenciais (é o exemplo, do princípio da presunção da inocência, na sua vertente da proibição da antecipação da pena, da legalidade e da proporcionalidade).

14. Depois, impõe-se referir que coisa distinta é o entendimento do Digno Tribunal Constitucional sobre a concreta questão que aí se colocava, ou seja, a automaticidade da medida de suspensão por efeito da prolação do despacho de pronúncia, sem qualquer ponderação de um juízo de necessidade no contexto do caso concreto, consagrada no artigo 38.º, n.º 1 do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (doravante RDPSP), norma esta sobre a qual alguns Acórdãos deste Alto Tribunal Constitucional pronunciaram-se no sentido da sua constitucionalidade.

15. Salvo o merecido respeito, não se pode estender esse juízo ao caso concreto dos presentes autos, como pretende, errónea, a Recorrente e até o Digno Ministério Público nas suas alegações, pois, a questão que presenteamos nestes autos é bem distinta.

16. Esta refere-se à não previsão de quaisquer concretos critérios quanto à aplicação da medida de suspensão prevista na al. a) do n.º 1 do artigo 18.º do EAJ, o que, naturalmente, não sucede, nem jamais sucedeu, no caso da PSP (naquele Regulamento Disciplinar sempre existiu uma previsão normativa concreta sobre a aplicação dessa medida de suspensão).

17. Veja-se a este respeito, o citado Acórdão n.º 194/2017, de 26/04 a que tanto apela a Recorrente, que refere que ‘Por mais grave que seja a acusação criminal, e por mais fortes que sejam os indícios da prática de um crime, o arguido, no fim de tal período, é obrigatoriamente reintegrado no serviço.”

18. Por outro lado, alega a Recorrente que nenhum princípio constitucional foi violado. Contudo, carece integralmente de qualquer razão, porquanto:

19. A norma em apreço consubstancia uma verdadeira antecipação de uma pena a título de medida cautelar..., pois conforme asseverou a douta sentença do Tribunal a quo, “a jurisprudência constitucional tem igualmente admitido, em processo disciplinar, o princípio da presunção de inocência do arguido, como decorrência do direito a um processo justo (due process), não apenas na sua vertente probatória, correspondendo à aplicação do princípio in dubio pro reo, pelo qual é à Administração que cabe o ónus da prova dos factos que integram a infração, quer ao nível do próprio estatuto ou condição do arguido em termos de tornar ilegítima a imposição de qualquer ónus ou restrição de direitos que, de qualquer modo, representem e se traduzam numa antecipação da condenação’.

20. No confronto entre as necessidades cautelares e a presunção de inocência, este Tribunal Constitucional tem obtido ponto de equilíbrio por intervenção do princípio da proporcionalidade, que encontra afloramento no artigo 18.º, n.º 2 e 19.º, n.º 1 a contrario da CRP, e sempre há de reputar-se como componente essencial do princípio do Estado de direito democrático e da dignidade da pessoa humana (cf. os artigos 1.º e 2.º da CRP).

21. Por outro lado ainda, a própria norma vertida no artigo 18.º, n.º 1, al. a) do EAJ, ao permitir a suspensão preventiva até à decisão do processo disciplinar ou contraordenacional, sem estabelecer qualquer prazo máximo, viola, de forma grosseira, a referida garantia de presunção de inocência e o estruturante princípio da proporcionalidade, dado que o processo pode arrastar-se, assim, durante anos e anos e até bem mais de uma década.

22. Acresce que, a norma vertida no artigo 18.º, n.º 1 do EAJ prevê os factos propulsivos da medida cautelar (basta haver “processo disciplinar ou contraordenacional” contra o arguido e receio de “ocorrência de factos ilícitos”), mas não prevê os critérios legais para a aplicação administrativa dessa medida, como escrutinámos supra.

23. Sendo que, nos Estatutos de outros servidores da justiça, é fácil encontrar diversos critérios legais que servem de arrimo à Administração decisora (desde a inconveniência para o serviço ou para o apuramento da verdade, mas passando sempre pela prática de “infração punível com sanção de suspensão ou superior”, de “graves infrações disciplinares” ou de crime punível “com pena superior a 3 anos de prisão” ou de “pena de transferência”).

24. No caso da norma em questão do EAJ, nada disso sucede: sabemos o que interessa para implementar a medida (basta haver processo e receio de ocorrência de factos ilícitos), mas pouco ou nada sabemos sobre o que interessa para a decidir.

25. Deste modo, tanto um arguido num processo por delito gravemente desonroso como o arguido por uma bagatela disciplinar, pode ser objeto desta medida cautelar, desde que “seja necessário”, no entendimento obscuro da Administração.

26. Não valendo, naturalmente, os considerandos da Recorrida acerca da alegada finitude desta medida de suspensão, quando sustenta que a mesma é delimitada temporalmente, tendo como termo final a decisão do processo disciplinar ou contraordenacional.

27. Salvo o merecido respeito, este é… um não critério, amplamente vago e abstrato, variável de caso para caso, afigurando-se, assim, contrário às fundamentais garantias do arguido, que pressupõem que o mesmo conheça, com exatidão e clareza, quais os termos da aplicação de uma medida gravosa preventiva ou punitiva (entre o mais, cfr. artigo 32.º da CRP).

28. É que, pese embora se reconheça que as medidas cautelares ou preventivas têm uma relação de dependência com o decurso do processo disciplinar ou contraordenacional (posto que, visam, assegurar, entre o mais, que a descoberta da verdade material a que tendem os mesmos não sofra perturbações), estas não podem ser de duração incerta ou interminável.

29. Com efeito, confrontando-se os interesses subjacentes à aplicação destas medidas com os princípios fundamentais da presunção da inocência e da proporcionalidade, estes últimos ditam, de modo absolutamente derradeiro e perentório, que a certeza e a segurança jurídica deva prevalecer na sua aplicação.

30. E isto, ainda que possam corresponder ao risco do suposto infrator cometer novas infrações, pois não se pode olvidar que o processo disciplinar pode culminar, tanto numa punição como numa absolvição, e, culminando numa absolvição, não há valor constitucional que justifique a desmesurada manutenção do inocente em arrasadora suspensão de funções – sendo aqui de relembrar a velha máxima de Voltaire, de que “é melhor correr o risco de salvar um homem culpado do que condenar um inocente".

31. Doutra via, refere ainda a Recorrente que a falta de fixação de um prazo certo tem por justificação o facto do arguido poder continuar a exercer outras atividades, dada a não exclusividade do exercício de funções de administrador judicial.

32. Salvo o merecido respeito, esta alegação é absurda e atenta gravemente contra o princípio da liberdade de exercício da profissão (cfr. artigos 2.º, 18.º, 47.º e 61.º, n.º 1 da CRP) – note-se, pois, que o recorrido é administrador judicial há mais de 36 anos, e desde há 15 anos que se dedica praticamente em exclusivo a essa mesma profissão, não sabendo fazer outra – cfr. autos a fls... .

33. Como é sabido, o princípio da liberdade de exercício da profissão pressupõe que cada indivíduo possa escolher livremente uma profissão e, bem assim, que possa exercer livremente a sua profissão, o que in casu está a ser absolutamente vedado ao Recorrido.

34. Em suma, a norma constante da al. a) do n.º 1 do artigo 18.º do EAJ é inconstitucional por afronta grosseira ao princípio da proibição do arbítrio e do princípio de legalidade (cfr. artigos 2.º, 13.º, 18.º, 19.º, n.º 1, 32.º e 266.º da CRP), à garantia de presunção de inocência e ao estruturante princípio da proporcionalidade (cfr. artigos 2.º, 18.º, 19.º, n.º 1 e 32.º da CRP) e ainda ao direito constitucional de exercício da profissão (cfr. artigos 2.º, 13.º, 18.º, 19.º, n.º 1, 47.º, 61.º, n.º 1 e 266.º da CRP).

35. Pelo que devem improceder as alegações das Recorrentes, e consequentemente, deve ser julgada inconstitucional a al. a) do n.º 1 do artigo 18.º do EAJ, mantendo-se a douta sentença proferida pelo Tribunal a quo.

Termos em que deve ser negado provimento aos recursos interpostos, com todas as consequências legais, só assim se fazendo, Justiça!

[…]”.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

2. O presente recurso – interposto nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC refere-se à inconstitucionalidade da norma contida no artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio, preceito que tem a seguinte redação:

Artigo 18.º

Processo disciplinar

1 – A entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores judiciais pode, por deliberação fundamentada e na sequência de processo disciplinar:

a) Suspender preventivamente o administrador judicial contra o qual tenha sido instaurado processo disciplinar ou contraordenacional, até à decisão dos referidos processos, a fim de prevenir a ocorrência de factos ilícitos;

2 – A aplicação de qualquer das sanções previstas no número anterior é sempre precedida de audiência do interessado.

O Ministério Público e o Recorrido suscitam, porém, a questão prévia da admissibilidade do recurso, pelo que dela há que conhecer em primeiro lugar.

2.1. Sustenta o Ministério Público a inutilidade do recurso, “[…] na medida em que, qualquer decisão que venha a ser proferida pelo Tribunal Constitucional se revela insuscetível de repercussão na decisão impugnada, uma vez que a ratio decidendi desta radica (também) na invalidade processual resultante do desrespeito da norma que impunha à Ré conceder ao Autor o direito de audiência prévia à aplicação da sua suspensão provisória do exercício de funções de Administrador Judicial, por vício de violação de lei, a saber, de violação do disposto no artigo 18.º, n.º 2, do Estatuto dos Administradores Judiciais, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16/05, e, bem assim, do disposto no artigo 121.º do Código do Processo Administrativo”.

O Recorrido secunda este entendimento do Ministério Público, acrescentando que a posição assim manifestada “[…] representa (pelo menos de forma tácita) uma renúncia ao direito de recurso (artigo 681.º do CPC)”.

No Acórdão n.º 418/2017, foi apreciada questão semelhante à que foi suscitada nos presentes autos pelo Ministério Público, ali merecendo a seguinte apreciação:

“[…]

2.1. Em síntese, sustenta o Recorrente (no que é acompanhado pela Impugnante) que se deve verificar a inutilidade da apreciação do juízo de inconstitucionalidade que recaiu sobre as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia (doravante, RTMPC), ‘[…] na medida em que qualquer decisão que venha a ser proferida pelo Tribunal Constitucional se revela[rá] insuscetível de repercussão na decisão impugnada, uma vez que a ratio decidendi desta radica na declaração de ilegalidade [transcrita no ponto 66 das alegações, cfr. item 1.2.1., supra], determinante da anulação da liquidação em causa nestes autos, e neles impugnada’.

A decisão recorrida contém, inequivocamente expresso no respetivo dispositivo, um pronunciamento de recusa por inconstitucionalidade de determinadas normas do RTMPC nas quais assentou a imposição, pelo Município de Vila Nova de Gaia, do tributo aqui em causa. Todavia, contém a mesma decisão, para além deste juízo de inconstitucionalidade, um juízo de ilegalidade das normas impugnadas, por violação do artigo 106.º, n.º 1 da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro (v. fls. 165). Embora este último entendimento (ilegalidade do tributo) não tenha sido levado, de forma expressa, à decisão da impugnação, constitui ele, paralelamente à inconstitucionalidade orgânica das normas em causa na aplicação do mesmo tributo, fundamento bastante de uma decisão de procedência da impugnação.

Não obstante esta aparente concorrência de rationes decidendi, não deverá o Tribunal deixar de considerar positivamente a utilidade do recurso na medida em que se possa projetar, ainda que indiretamente, no desfecho do processo. Nesta perspetiva, sendo certo que uma decisão de improcedência do presente recurso manteria a decisão recorrida nos seus precisos termos, a sua eventual procedência eliminaria o fundamento de inconstitucionalidade. Pois bem, perante a subsistente mera ilegalidade das normas, devemos ter presente o seguinte encadeamento de circunstâncias: (a) o valor fixado à ação é de €47.262,52 (cfr. fls. 184); (b) o processo foi instaurado em 11/06/2012 (cfr. fls. 2 e 3); (c) a admissibilidade dos recursos por efeito das alçadas é regulada pela lei em vigor ao tempo em que seja instaurada a ação (cfr. artigo 6.º, n.º 6, do ETAF); (d) tendo por referência a data de 11/06/2012, a alçada dos tribunais tributários de primeira instância corresponde (correspondia) a um quarto da que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância e a alçada dos tribunais centrais administrativos corresponde à que se encontra estabelecida para os tribunais da Relação (artigos 6.º, n.ºs 2 e 4, do ETAF e 280.º, n.º 4, do CPPT, na redação anterior às alterações introduzidas pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro); (e) até 2015, a LGT não regulava diretamente o valor das alçadas (artigo 105.º da LGT); e (f) das decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância cabe recurso, a interpor no prazo de 10 dias, pelo impugnante, recorrente, executado, oponente ou embargante, recorrente, executado, oponente ou embargante, pelo Ministério Público, pelo representante da Fazenda Pública e por qualquer outro interveniente que no processo fique vencido, para o Tribunal Central Administrativo, salvo quando a matéria for exclusivamente de direito, caso em que cabe recurso, dentro do mesmo prazo, para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo (artigo 280.º, n.º 1, do CPPT).

Da conjugação destas incidências processuais – rectius, dos referidos preceitos – retiramos, pois, que a eventual procedência do presente recurso de constitucionalidade teria a utilidade de cingir o vício à ilegalidade, o que, por sua vez, permitiria ao Ministério Público e/ou ao Município de Vila Nova de Gaia interpor recurso, quanto a essa matéria, para o TCA ou o STA. Assim, entendemos que o recurso não se prefigura como inútil, no sentido em que a sua eventual procedência permitirá às partes dar impulso a uma nova instância de recurso ordinário, com a consequente abertura de uma nova frente de discussão da questão de fundo suscitada na impugnação.

Como tal, considerando esta incidência como um elemento indutor de uma utilidade indireta – mas processualmente operante – do recurso de constitucionalidade, tomar-se-á conhecimento do objeto deste, improcedendo a questão prévia invocada pelo Ministério Público.

[…]” (sublinhado acrescentado).

Esta posição (na linha do anteriormente decidido, inter alia, nos Acórdãos n.os 159/93 e 256/2004) – que traduz um entendimento amplo quanto à utilidade do recurso de fiscalização concreta interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC –, que se tem por correta e aqui se renova, projeta-se, sem dificuldade, no caso dos presentes autos (considerando o valor da causa, €30.000,01, é admissível recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo quanto à questão da legalidade – cfr. artigo 6.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, ainda, artigos 121.º, n.º 2, e 142.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – recurso esse que, de resto, a Ré já informou pretender vir a interpor), pelo que não se verifica a invocada inutilidade do recurso.

Sublinha-se, ainda, que, ao contrário do que sugere o Recorrido, a posição assumida pelo Ministério Público não é enquadrável na figura da “renúncia ao direito de recurso”, não só porque admite que o Tribunal venha a conhecer do respetivo objeto, pronunciando-se sobre a matéria (cfr. conclusão 70. e subsequentes termos das alegações do Ministério Público, item 1.2.3., supra), mas também porque a desistência do recurso (e não a renúncia, visto que o direito a recorrer já havia sido exercido) teria de ser expressa ou, pelo menos, inequívoca, não se confundindo, obviamente, com a suscitação de questões prévias que podem ou não ser atendidas. Por fim, uma (hipotética) desistência do Ministério Público (que, como vimos, não ocorreu), não seria impeditiva de uma decisão de mérito, visto que também a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça interpôs recurso nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.

Não se prefigurando outros motivos que obstem ao conhecimento do mérito do recurso, impõe-se, pois, a respetiva apreciação.

2.2. Na decisão recorrida, a aplicação da norma contida no artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio, foi recusada, no essencial, por remissão para os fundamentos do Acórdão n.º 62/2016, acrescentando, ainda:

“[…]

No confronto entre as necessidades cautelares e a presunção de inocência o Tribunal Constitucional tem obtido ponto de equilíbrio por intervenção do princípio da proporcionalidade.

[…]

Com efeito, decorre do disposto no artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, que a suspensão preventiva do Autor ocorrerá até à decisão dos processos disciplinares ou contraordenacionais.

A medida de suspensão preventiva do Autor dura desde o dia 29 de novembro de 2017, data em que foi dela notificado, cfr., ponto 2 do probatório.

Tendo a ela precedido uma outra medida de suspensão do exercício de funções que lhe foi determinado em sede de Processo de Inquérito Criminal e que conheceu o seu termo em 29/11/2017, por força do disposto nos artigos 199.º, 218.º e 215.º do Código do Processo Penal.

[…]

Não se pretende, com isso, que o prazo de duração dessa suspensão se devesse quedar por esse período, mas tão pouco trazer aos autos, com lucidez, o período de tempo em que o Autor se encontra suspenso do exercício das suas funções de Administrador Judicial, sem conhecer a acusação no Inquérito Criminal e a existir dela não foi dada notícia nos autos, bem assim, sem conhecer qualquer decisão do processo disciplinar.

O princípio político-jurídico da presunção de inocência, contido no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição da República, enformando todo o processo penal, traduz-se, no âmbito da apreciação da prova, no princípio in dubio pro reo, a significar que um non liquet na questão da prova tem de ser sempre valorado a favor do arguido.

É inquestionável que «o princípio da presunção de inocência não cinge o seu campo de atuação ao direito criminal, tendo também plena aplicação no âmbito disciplinar, pois o procedimento disciplinar deve, também ele, ser conformado como um “processo justo”, o que implica que lhe sejam extensíveis algumas das regras que enformam o processo penal» (assim, v. g. o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, secção do contencioso, de 23/02/2016 (processo n.º 104/15.5YFLSB).

No domínio da aplicação do princípio in dubio pro reo, ensina Figueiredo Dias, in Direito Processual Penal, Primeiro Volume, Coimbra Editora Limitada, 1974, § 6. Princípios de prova, ponto 3., p. 215, que, relativamente ao facto sujeito a julgamento o princípio aplica-se sem qualquer limitação e, portanto, não apenas aos elementos fundamentadores e agravantes da incriminação, mas também às causas de exclusão da ilicitude, de exclusão da culpa e de exclusão da pena, «bem como às circunstâncias atenuantes, sejam elas modificativas ou simplesmente gerais. Em todos estes casos, a persistência de uma dúvida razoável após a produção da prova tem de atuar em sentido favorável ao arguido e, por conseguinte, conduzir à consequência imposta no caso de se ter logrado a prova completa da circunstância favorável ao arguido».

Neste domínio, estamos em sede de fiscalização concreta de constitucionalidade.

No caso em presença, deve lançar-se mão do princípio da interpretação em conformidade com a Constituição, enquanto princípio de conservação de normas.

Na “relação concretamente existente entre a carga coativa decorrente da medida adotada e o peso específico do ganho de interesse público que com tal medida se visa alcançar” (Ac. do Trib. Const. n.º 632/2008, de 23/12/2008) – não esquecendo a ‘prerrogativa de avaliação’, o ‘crédito de confiança’ que há de ser reconhecido no exercício legiferante – o princípio da proporcionalidade aflora ainda como não preservado, também face ao princípio da presunção de inocência, quando se admita que a suspensão preventiva possa ter como limite o prazo de prescrição do procedimento criminal.

Na verdade, não é consentâneo com a duração do prazo de prescrição do procedimento criminal, que no caso do inquérito criminal instaurado contra o Autor, poderá elevar-se a 10 anos.

E vem vistas as coisas, a suspensão do exercício das funções de Administrador Judicial pelo tão extenso período afigura-se configurar a aplicação de uma pena sem, sequer, ter tido a oportunidade de exercer o seu direito de defesa.

[…]

Com efeito, atento o que resulta do probatório, é por demais evidente que a Ré dispõe dos elementos necessários à qualificação dos factos em sede de procedimento disciplinar.

Não obstante o Tribunal haver indagado se a Ré já havia proferido decisão quanto ao processo disciplinar, a propósito da decisão que proferiu nos processos disciplinares que converteu em processos contraordenacionais, ou se, após a conversão de tais processos em processos disciplinares, teria reavaliado a medida da suspensão preventiva de funções do Autor, a isso que foi respondido que tal seria efetuado em sede de decisão do processo disciplinar – cfr. fls. 2114 (SITAF).

E isso é inaceitável.

[…]

Recorde-se que a medida de suspensão de suspensão de funções decidida pela Ré dura há mais de um ano e acresce à que lhe foi aplicada em sede do processo de inquérito criminal.

Com efeito uma medida de tal ordem, que não encontra semelhança no espectro jurídico de normas de suspensão do exercício de funções, a perpetuar-se no tempo, como a que aqui vem impugnada, viola o princípio da presunção da inocência e da proporcionalidade, atento o seu carater transitório, que não de sanção.

Assim, o artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16/05, afigura-se materialmente inconstitucional, por ofensa aos princípios constitucionais da presunção da inocência e da proporcionalidade.

[…]”.

No Acórdão n.º 62/2016, em fiscalização concreta, a 3.ª secção do Tribunal julgou inconstitucional a norma do artigo 38.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, na parte em que determina a suspensão de funções por efeito do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos, por violação do princípio da presunção de inocência do arguido, consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 18.º, n.º 2.

No entanto, pedida a generalização deste juízo – na sequência das decisões dos Acórdãos n.os 62/2016, 107/2016 e 273/2016 – o Plenário do Tribunal Constitucional, através do Acórdão n.º 194/2017, decidiu não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, daquela norma. Para assim decidir, considerou que o caráter fundamental da norma não é disciplinar, mas “[…] algo de diferente e conexionado com a defesa do prestígio dos serviços públicos, ou seja, uma realidade situada num plano diverso e voltada para o exterior, nomeadamente para o público destinatário da atuação desses mesmos serviços”, que resultaria posta em causa perante a “[…] gravidade objetiva da acusação formal da prática de crimes graves […]”, concluindo que o regime legal não constitui restrição desproporcionada para o arguido, perante o fim (constitucionalmente legítimo) a prosseguir.

Para além de o sentido decisório dos Acórdãos n.os 62/2016, 107/2016 e 273/2016 não ter sido acolhido pelo Plenário – facto não considerado pela decisão recorrida –, importa sublinhar que nos presentes autos está em causa uma medida de suspensão que se distingue da que se encontra prevista no artigo 38.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, em, pelo menos, três pontos decisivos.

Em primeiro lugar, pela sua natureza inequivocamente disciplinar. Prevista no preceito relativo aos poderes disciplinares da entidade responsável pelo acompanhamento, fiscalização e disciplina dos administradores judiciais, consagra um poder de suspensão “[…] a fim de prevenir a ocorrência de factos ilícitos […]” – ou seja, está em causa uma medida preventiva, destinada a evitar a continuação da prática ilícita indiciada.

Em segundo lugar, pelo seu caráter não automático – tratando-se, como vimos, de uma decisão preventiva, destinada a prevenir a ocorrência de factos ilícitos, tal obriga, designadamente, à correspondente fundamentação, perante factos reveladores do risco de continuação da prática de infrações, em decisão administrativa judicialmente impugnável. Ou seja, conduz a norma em causa a uma apreciação casuística, obrigatoriamente fundamentada, não automática.

Em terceiro lugar, porque não se trata de um funcionário, agente ou trabalhador subordinado, mas de um profissional liberal com prerrogativas de autoridade no processo de insolvência, o que, como mais desenvolvidamente se verá adiante (cfr. item 2.5.3., infra), mais do que simples particularidades, introduz diferenças relevantes para a decisão, face aos primeiros.

Assim, em suma, seja porque o Plenário, no Acórdão n.º 194/2017, se afastou do juízo de censura constitucional, seja porque os presentes autos versam sobre norma fundamentalmente diversa na sua substância, o sentido decisório e os fundamentos dos Acórdãos n.os 62/2016, 107/2016 e 273/2016 não são transponíveis para o objeto normativo de que se ocupa este processo.

2.3. Estabelece o artigo 32.º, n.º 10, da Constituição que “[n]os processos de contraordenação bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa”. Tem-se assinalado na jurisprudência constitucional que esta norma não impõe um nível de proteção equiparado ao do processo criminal. No Acórdão n.º 33/2002 pode ler-se:

“[…]

[A] norma que se surpreende no n.º 10 do artigo 32.º da Constituição (que, a partir da Revisão Constitucional decorrente da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro, passou a assegurar os direitos de audiência e defesa em todos os processos sancionatórios, e não apenas nos processos de contraordenação), nada veio a acrescentar ao que já se prescrevia na versão da Lei Fundamental anterior àquela Revisão relativamente aos procedimento disciplinar efetuado no âmbito da Administração Pública. De facto, no n.º 3 do artigo 269.º estabelece-se, como já se estabelecia, que em processo disciplinar são garantidas ao arguido as suas audiência e defesa. E daí que se conclua que a inclusão, levada a efeito no falado n.º 10 do artigo 32.º, do asseguramento dos direitos de audiência e defesa nos processos sancionatórios não tem o significado de fazer atrair o regime destes processos em geral, e do processo disciplinar em especial, para o regime do processo criminal.

[…]”.

Acrescenta-se, ainda, no Acórdão n.º 135/2009:

“[…]

[A] introdução dessa norma constitucional (efetuada, pela revisão constitucional de 1989, quanto aos processos de contraordenação, e alargada, pela revisão de 1997, a quaisquer processos sancionatórios) o que se pretendeu foi assegurar, nesses tipos de processos, os direitos de audiência e de defesa do arguido, direitos estes que, na versão originária da Constituição, apenas estavam expressamente assegurados aos arguidos em processos disciplinares no âmbito da função pública (artigo 270.º, n.º 3, correspondente ao atual artigo 269.º, n.º 3). Tal norma implica tão‑só ser inconstitucional a aplicação de qualquer tipo de sanção, contraordenacional, administrativa, fiscal, laboral, disciplinar ou qualquer outra, sem que o arguido seja previamente ouvido (direito de audição) e possa defender‑se das imputações que lhe são feitas (direito de defesa), apresentando meios de prova e requerendo a realização de diligências tendentes a apurar a verdade (cf. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, Coimbra, 2005, p. 363). É esse o limitado alcance da norma do n.º 10 do artigo 32.º da CRP, tendo sido rejeitada, no âmbito da revisão constitucional de 1997, uma proposta no sentido de se consagrar o asseguramento ao arguido, “nos processos disciplinares e demais processos sancionatórios”, de “todas as garantias do processo criminal” (artigo 32.º‑B do Projeto de Revisão Constitucional n.º 4/VII, do PCP; cf. o correspondente debate no Diário da Assembleia da República, II Série‑RC, n.º 20, de 12 de setembro de 1996, pp. 541‑544, e I Série, n.º 95, de 17 de julho de 1997, pp. 3412 e 3466).

Mas, como se reconheceu nesse Acórdão n.º 659/2006, é óbvio que não se limitam aos direitos de audição e defesa as garantias dos arguidos em processos sancionatórios, mas é noutros preceitos constitucionais, que não no n.º 10 do artigo 32.º, que eles encontram esteio. É o caso, desde logo, do direito de impugnação perante os tribunais das decisões sancionatórias em causa, direito que se funda, em geral, no artigo 20.º, n.º 1, e, especificamente para as decisões administrativas, no artigo 268.º, n.º 4, da CRP. E, entrados esses processos na “fase jurisdicional”, na sequência da impugnação perante os tribunais dessas decisões, gozam os mesmos das genéricas garantias constitucionais dos processos judiciais, quer diretamente referidas naquele artigo 20.º (direito a decisão em prazo razoável e garantia de processo equitativo), quer dimanados do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da CRP) (…).

[…]” (sublinhados acrescentados).

Ou, ainda, na formulação do Acórdão n.º 373/2015:

“[…]

[O] conteúdo das garantias processuais é diferenciado, consoante o domínio do direito punitivo em que se situe a aplicação […] no âmbito contraordenacional, atendendo à diferente natureza do ilícito de mera ordenação e à sua menor ressonância ética, em comparação com o ilícito criminal, é menor o peso do regime garantistico, pelo que as garantias constitucionais previstas para os ilícitos de natureza criminal não são necessariamente aplicáveis aos ilícitos contraordenacionais ou a outros ilícitos no âmbito de direito sancionatório (cfr., neste sentido, entre muitos outros, os acórdãos n.ºs 158/92, 50/99, 33/2002, 659/2006, 99/2009 e 135/2009).

[…]”.

Em suma, nas palavras do Acórdão n.º 123/2018, “[…] as garantias de processo sancionatório […] não têm, no domínio contraordenacional, o mesmo peso axiológico que têm no âmbito criminal”.

Tendo presente a diferente densidade da proteção conferida pelo n.º 10 do artigo 32.º da Constituição, resulta evidente que a dimensão normativa em causa nos presentes autos – referida à suspensão preventiva – não acarreta violação dos direitos de audição e de defesa consagrados naquele preceito, nem de quaisquer garantias do processo sancionatório. O que está em causa, segundo a decisão recorrida e no enquadramento sustentado pelo Recorrido e pelo Recorrente Ministério Público, é, no essencial, a duração da medida de suspensão, o que não contende, propriamente, com as garantias defesa.

Não está em causa, pois, e manifestamente, a inconstitucionalidade por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição.

2.4. Afastado o enquadramento da imputada inconstitucionalidade nos termos do artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, importa notar que a norma contida no artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial – que constitui objeto do presente recurso –, operando uma evidente restrição a direitos com projeção constitucional da pessoa visada no processo disciplinar (seja na perspetiva do exercício de uma profissão, previsto no artigo 47.º, n.º 1, seja – atendendo às particulares características do exercício da função em causa – na perspetiva da liberdade de iniciativa económica privada, a que se refere o artigo 61.º, n.º 1), fá-lo para proteção de outros interesses constitucionalmente relevantes.

Prevenindo a prática de (novos) ilícitos disciplinares protege-se, desde logo, o interesse do Estado correspondente ao dever de administrar a justiça (artigo 20.º, n.º 4, da Constituição), designadamente através de procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade (artigo 20.º, n.º 5, da Constituição), como é o caso do processo de insolvência.

Do mesmo modo se protegem, ainda, os interesses patrimoniais dos credores cujos direitos se realizam, através daquele processo, à custa dos bens e direitos apreendidos, confiados ao administrador judicial (cfr. artigo 81.º, n.º 1, do CIRE, caso atue nas vestes de administrador da insolvência, cfr. artigo 2.º, n.º 2, do Estatuto do Administrador Judicial). A este propósito, é de notar que o artigo 62.º, n.º 1, da Constituição não abrange apenas a tutela dos direitos reais, mas também a satisfação dos direitos de crédito à custa do património do devedor, como assinalam a doutrina (cfr. Jorge Miranda, Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed., Coimbra, 2010, pp. 1246 e ss.) e a jurisprudência do Tribunal, designadamente o Acórdão n.º 374/2003:

“[…]

2.3.1. Assinalam J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1993, pág. 331) que «o espaço semântico-constitucional do direito de propriedade não se limita ao universo das coisas, não coincidindo com o conceito civilístico tradicional, abrangendo, não apenas a propriedade de coisas (mobiliárias e imobiliárias) mas também a propriedade científica, literária ou artística (artigo 42.º, n.º 2) e outros direitos de valor patrimonial (direitos de autor, direitos de crédito, direitos sociais), etc.».

Também este Tribunal Constitucional tem, por diversas vezes, adotado uma conceção ampla do direito de propriedade privada referido no artigo 62.º da Constituição da República Portuguesa, designadamente a propósito dos juízos de inconstitucionalidade da norma do artigo 300.º, n.º 1, do Código de Processo Tributário, na parte em que estabelecia o regime de impenhorabilidade total dos bens anteriormente penhorados pelas repartições de finanças em execuções fiscais, e que culminaram com a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade dessa norma, constante do Acórdão n.º 451/95 (Diário da República, I Série-A, n.º 178, de 3 de agosto de 1995, pág. 4928; Boletim do Ministério da Justiça, Suplemento ao n.º 451, pág. 303; e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 31.º vol., pág. 129), no qual se reconheceu que da garantia constitucional do direito de propriedade há de, seguramente, extrair-se a garantia do direito do credor à satisfação do seu crédito e este direito há de, naturalmente, conglobar a possibilidade da sua realização coativa, à custa do património do devedor.

[…]” (sublinhado acrescentado).

A admissibilidade da restrição de um direito constitucionalmente protegido por uma norma que visa dar cumprimento a outro(s) valor(es) constitucionalmente relevante(s) (cfr., no caso, os artigos 20.º, n.os 4 e 5, da Constituição) só pode aferir-se mediante um juízo de proporcionalidade (cfr. o artigo 18.º, n.os 2 e 3, da Constituição). Nas palavras do Acórdão n.º 658/2006:

“[…]

Nos termos do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, se uma limitação interfere com um direito, restringindo-o, necessário se torna encontrar na própria Constituição fundamentação para a limitação do direito em causa como que esta se limite ‘ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos’ – não podendo, por outro lado, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, ‘diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais’.

[…]”.

Há, pois, que sujeitar a norma em análise a um controlo da proporcionalidade.

2.5. O artigo 18.º, n.º 2, da CRP (que constitui a base constitucional primária do princípio da proporcionalidade) convoca, como ideia central, a existência de uma relação razoável (equilibrada) entre um determinado objetivo, a ser alcançado por uma atuação do poder público interferente com interesses alheios, e os meios empregues para atingir esse objetivo. Assenta esta ideia num modelo dinâmico de controlo, que pressupõe uma aferição faseada do sentido da medida lesiva na sua interação com o interesse afetado, realizada através de testes específicos, destinados a captar a essência significativa e atuante do princípio. É assim que se fala, referenciando esses testes de concretização do princípio da proporcionalidade, em adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. No primeiro caso (teste da adequação), procura-se aferir a aptidão objetiva da medida à prossecução de um fim público legítimo: determina-se, pois, a adequação dessa medida ao fim visado, afastando atuações lesivas que não contribuam sequer para a realização de tal fim. Seguidamente, controlando a necessidade da medida em causa, ficcionam-se alternativas que, proporcionando o mesmo grau de satisfação do interesse público, sejam menos restritivas do interesse afetado. E, enfim, relativamente à proporcionalidade em sentido estrito, determina-se a existência de uma relação equilibrada entre o valor em causa na prossecução do objetivo subjacente à atuação e o nível de restrição da posição afetada por essa mesma atuação.

É através deste modelo de análise que importa controlar, no caso concreto, a restrição dos direitos relativos ao exercício da profissão de administrador judicial, operada pela norma sub judice.

2.5.1. Quanto à adequação, suspender o administrador judicial, durante a pendência do procedimento disciplinar, para prevenir o risco da prática de (novas) infrações disciplinares constitui uma solução adequada a proteger o interesse da boa administração da justiça e os interesses patrimoniais dos credores cujos direitos encontram satisfação no processo de insolvência, pois a atuação daquele profissional em desconformidade com as suas obrigações legais é, em abstrato, idónea a causar dano sério, e mesmo irreversível, àqueles interesses.

A norma em causa satisfaz, assim, o primeiro teste de proporcionalidade.

2.5.2. Na concretização do teste da necessidade, determina-se – e seguimos a formulação empregue no Acórdão n.º 1182/96 (ponto 2.5.) – se a atuação cujo controlo se pretende, “[…] nos seus exatos termos, significou a ‘menor desvantagem possível’ para a posição [afetada pela intervenção]”, equacionando-se se poderia ter sido adotado outro meio “igualmente eficaz e menos desvantajoso” (sublinhado acrescentado) para o afetado: “[o] que se pretende é garantir que entre os meios com igual eficácia se adote o menos desvantajoso, estando implícito que ao legislador cabe definir o nível de eficácia pretendido, não se excluindo que seja a mais elevada” [Vitalino Canas, O Princípio da Proibição do Excesso na Conformação e no Controlo de Atos Legislativos, Coimbra, 2017, p. 257, sublinhado acrescentado (refere-se especificamente o autor, neste trecho, à caraterização do teste da necessidade nos termos do mencionado Acórdão n.º 1182/96)]. Ou seja, dito de outra forma, “[…] não é comandada [na aferição de necessidade] a adoção do meio disponível menos interferente […]. Prescreve-se apenas que seja a menos interferente entre as alternativas capazes de atingir o fim que o legislador elegeu, com a intensidade por ele pretendida” (sublinhado acrescentado), solução esta que decorre “[…] do imperativo de preservar a liberdade de conformação do legislador” (ibidem, pp. 606 e 673).

Ora, para proteger os interesses potencialmente afetados pela atuação do administrador judicial em desvio dos seus deveres legais com a mesma intensidade – isto é, preservando-os da intervenção potencialmente lesiva até à decisão do procedimento disciplinar – não se prefiguram soluções menos restritivas. Limitar temporalmente a suspensão a um período inferior teria, manifestamente, eficácia mais reduzida enquanto medida que visa prevenir o risco da prática de outras infrações disciplinares. Outras soluções não tutelariam aqueles interesses “com a intensidade (…) pretendida [pelo legislador]” (últ. A. e loc. cit.).

Resta saber se a tutela dos referidos interesses com tal intensidade gera um desequilíbrio intolerável entre o valor em causa na prossecução do objetivo subjacente à atuação e o nível de restrição da posição afetada por essa mesma atuação. Trata-se, já, do terceiro teste de proporcionalidade.

2.5.3. Assim, quanto ao teste final de balanceamento (proporcionalidade em sentido estrito), que necessariamente nos conduz a um processo de ponderação de razões ou argumentos, não poderá o Tribunal deixar de vincar, antes de mais, a natureza e o conteúdo das funções do administrador judicial.

O Estatuto do Administrador Judicial (aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, alterada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio) define-o como “[…] a pessoa incumbida da fiscalização e da orientação dos atos integrantes do processo especial de revitalização, bem como da gestão ou liquidação da massa insolvente no âmbito do processo de insolvência, sendo competente para a realização de todos os atos que lhe são cometidos pelo presente estatuto e pela lei” (artigo 2.º, n.º 1). Por lhes serem concedidas prerrogativas de autoridade, os administradores judiciais estão sujeitos aos impedimentos e suspeições aplicáveis aos juízes (artigo 4.º, n.º 1). Devem cumprir especiais exigências de idoneidade (artigo 5.º), são equiparados aos agentes de execução para efeito de ingresso nas secretarias judiciais, acesso ao registo informático de execuções e consulta de bases de dados (artigo 11.º, alínea a)). Devem, “[…] no exercício das suas funções e fora delas, considerar-se servidores da justiça e do direito e, como tal, mostrar-se dignos da honra e das responsabilidades que lhes são inerentes” (artigo 12.º, n.º 1) e “[…] atuar com absoluta independência e isenção, estando-lhes vedada a prática de quaisquer atos que, para seu benefício ou de terceiros, possam pôr em crise, consoante os casos, a recuperação do devedor, ou, não sendo esta viável, a sua liquidação, devendo orientar sempre a sua conduta para a maximização da satisfação dos interesses dos credores em cada um dos processos que lhes sejam confiados” (artigo 12.º, n.º 2). Em suma, tem, para o caso, inteiro cabimento o retrato funcional que Lebre de Freitas traçou (referindo-se ao agente de execução, numa observação inteiramente transponível para o administrador judicial): um “[…] misto de profissional liberal e funcionário público, cujo estatuto de auxiliar da justiça implica a detenção de poderes de autoridade no processo executivo” (no caso, processo de insolvência), no que vai implicado o “desempenho de um conjunto de tarefas, exercidas em nome do tribunal” (A Ação Executiva Depois da Reforma da Reforma, 5.ª ed., Coimbra, 2011, pp. 26/27).

Atuando como administrador judicial provisório, em processo de revitalização, cabe ao administrador judicial, desde logo, autorizar a prática de “atos de especial relevo” pelo devedor, na pendência daquele processo (artigo 17.º-E, n.º 2, do CIRE), para além de orientar e fiscalizar o decurso dos trabalhos de negociações (artigo 17.º-D, n.º 9, do CIRE), podendo definir as respetivas regras, na falta de acordo (artigo 17.º-D, n.º 8, do CIRE).

Enquanto fiduciário, em caso de ser proferido despacho inicial de exoneração do passivo restante, cabe-lhe receber o rendimento disponível do devedor, durante o período da cessão, desta cessão dando conhecimento àqueles que tenham direito a haver uma parte de tais rendimentos e afetando os montantes recebidos nos termos da lei, para além de lhe poder ser confiada a tarefa de fiscalizar o cumprimento pelo devedor das obrigações que sobre este impendem (artigos 239.º, n.º 2, e 241.º, n.os 1 e 3, do CIRE).

Mas é, obviamente, no processo de insolvência – agindo como administrador da insolvência – que o administrador judicial assume o papel mais relevante na vida empresarial e no comércio jurídico. Declarada a insolvência, são apreendidos, para entrega ao administrador da insolvência, os elementos da contabilidade do devedor e todos os seus bens, ainda que arrestados, penhorados ou por qualquer forma apreendidos ou detidos (artigo 36.º, n.º 1, alínea g), do CIRE). É perante o administrador da insolvência, e não perante o insolvente, que passam a ser cumpridas as obrigações de que este seja credor (artigo 36.º, n.º 1, alínea m), do CIRE).

As dívidas resultantes da atuação do administrador da insolvência no exercício das suas funções são consideradas dívidas da massa insolvente (artigo 51.º, n.º 1, alínea d), do CIRE) e pagas com prioridade face à generalidade das dívidas do insolvente (artigo 172.º, n.º 1, do CIRE). Para além de outras importantes competências, cabe ao administrador da insolvência preparar o pagamento das dívidas do insolvente à custa das quantias em dinheiro existentes na massa insolvente, designadamente das que constituem produto da alienação, que lhe incumbe promover, dos bens que a integram (artigo 55.º, n.º 1, alínea a), do CIRE) e prover, no entretanto, à conservação e frutificação dos direitos do insolvente e à continuação da exploração da empresa, se for o caso, evitando quanto possível o agravamento da sua situação económica (artigo 55.º, n.º 1, alínea b), do CIRE), podendo contratar a termo certo ou incerto os trabalhadores necessários à liquidação da massa insolvente ou à continuação da exploração da empresa (artigo 55.º, n.º 4, do CIRE).

Dispõe de poderes para desistir, confessar ou transigir, mediante concordância da comissão de credores, em qualquer processo judicial em que o insolvente, ou a massa insolvente, sejam partes (artigo 55.º, n.º 8, do CIRE). Com a declaração de insolvência, os poderes de administração e de disposição dos bens integrantes da massa insolvente passam a competir ao administrador da insolvência (artigo 88.º, n.º 1, do CIRE), que assume a representação do devedor para todos os efeitos de caráter patrimonial que interessem à insolvência (artigo 88.º, n.º 4, do CIRE).

Daqui resultam amplos poderes, que se projetam, entre outros domínios, na legitimidade para exercício de certos direitos (artigo 82.º do CIRE), na modelação de negócios em curso (artigos 102.º e seguintes do CIRE), na verificação de créditos (artigos 128.º e seguintes do CIRE) e na administração e liquidação da massa insolvente (artigos 149.º e seguintes do CIRE).

Vale o exposto por dizer que a atuação do administrador judicial é, em geral, e em particular nas vestes de administrador da insolvência, suscetível de afetar seriamente interesses de conteúdo patrimonial de várias pessoas, designadamente os credores que fazem valer os seus direitos no processo de insolvência, e o próprio devedor.

Sucede que nenhuma das entidades com competência para fiscalizar a atuação do administrador da insolvência, em diversos planos (o juiz, nos termos do artigo 58.º do CIRE; a comissão de credores, se existir; a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça, externamente e posteriormente, já noutro contexto) está, por regra, em posição de conhecer, prever e/ou prevenir atempadamente o dano decorrente do exercício dos poderes do administrador judicial em desvio das suas obrigações legais. Pode o administrador da insolvência praticar sucessivos – e patrimonialmente relevantes – atos (formalmente válidos, eficazes) para benefício próprio ou de terceiros ou simplesmente com prejuízo para os interesses dos credores da insolvência sem que a estes, ao juiz ou à comissão de credores (e muito menos à Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça) chegue notícia em tempo útil.

Constitui este um ponto decisivo para o terceiro teste de proporcionalidade, para o qual chama a atenção a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça, nas suas alegações: “[d]iferentemente do que acontece em processo disciplinar em que são arguidos trabalhadores, públicos ou privados, não há aqui a possibilidade de a entidade com poder disciplinar dosear ou modificar as funções do arguido, pois a mesma é de todo estranha à sua nomeação ou destituição como administrador judicial, e em nada participa na atribuição das tarefas que desenvolve em tal qualidade”.

Tal circunstância é decisiva.

Não havendo a possibilidade, nem prática nem legal, de controlar os termos de um eventual regresso às funções do administrador judicial, ao contrário do que ocorreria em contexto laboral ou qualquer outro que traduzisse uma efetiva hierarquia funcional que permitisse modelar e/ou acompanhar o exercício de funções (e assim mitigar o risco de serem praticados novos atos desconformes), a cessação da suspensão implica a reposição de todo o risco da prática de novos ilícitos disciplinares, com a consequente desproteção dos interesses que a norma visou salvaguardar. Não existe, para tutela daqueles interesses, via intermédia: ou estão protegidos ou estão expostos à atuação do administrador judicial. Vale aqui, como desvalor que se pretende neutralizar, a ideia de perigo, entendido como colocação de bens protegidos numa situação de insegurança existencial na qual se não pode consistentemente confiar na incolumidade desses bens.

Afastado fica, assim, necessariamente, o paralelismo com o regime disciplinar geral da função pública, arquitetado para uma realidade substancialmente diversa e que envolve outras variáveis de ponderação.

Perante tal contexto, o legislador recorreu à única limitação idónea para assegurar a proteção dos interesses potencialmente afetados: limitou a suspensão por referência à decisão do processo disciplinar. Trata-se, efetivamente, de um limite, visto que o procedimento disciplinar se encontra sujeito aos prazos previstos na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, doravante LGTFP), por remissão do artigo 17.º, n.º 2, do Estatuto do Administrador Judicial. Prevê-se, designadamente, no artigo 178.º da LGTFP, sob a epígrafe “prescrição da infração disciplinar e do procedimento disciplinar”:

1 – A infração disciplinar prescreve no prazo de um ano sobre a respetiva prática, salvo quando consubstancie também infração penal, caso em que se sujeita aos prazos de prescrição estabelecidos na lei penal à data da prática dos factos.

2 – O direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico.

5 – O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses, a contar da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o trabalhador não tenha sido notificado da decisão final.

6 – A prescrição do procedimento disciplinar referida no número anterior suspende-se durante o tempo em que, por força de decisão ou de apreciação judicial de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar.

7 – A prescrição volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspensão.

É certo que, se se multiplicarem as (indiciadas) ocorrências disciplinares, dando origem a diferentes processos disciplinares, pode colocar-se a questão da sucessiva aplicação da norma questionada nos presentes autos. No entanto, assim acontecerá perante a dispersão e multiplicação de indícios, renovando-se do mesmo passo as necessidades cautelares. De todo o modo, não é nessa específica dimensão (de sucessiva aplicação) que a norma vem questionada no contexto do presente recurso.

Também não constitui argumento válido no sentido da inconstitucionalidade da norma a possibilidade de a suspensão preventiva ser antecedida de medidas penais ou processuais penais de efeito idêntico: estas visam realizar finalidades diversas. Ademais, e novamente, não é nessa específica dimensão (de sucessiva aplicação) que a norma vem questionada.

Resta, então, concluir que, perante o risco da prática de (novos) factos disciplinarmente relevantes que vai pressuposto na norma (e deve ser concretamente aferido) existe uma relação suficientemente equilibrada entre o valor em causa na prossecução do objetivo subjacente à atuação (a boa administração da justiça nos processos de insolvência e de revitalização; os interesses patrimoniais dos credores cujos direitos se realizam através do processo de insolvência) e o nível de restrição da posição afetada por essa mesma atuação (a restrição ao exercício da atividade do sujeito do procedimento disciplinar).

Vale o exposto por dizer que a norma satisfaz o terceiro e derradeiro teste de proporcionalidade.

2.6. Aponta-se, na decisão recorrida, que a norma sub judice importa violação do princípio da presunção de inocência, pois “afigura-se configurar a aplicação de uma pena sem, sequer, ter tido a oportunidade de exercer o seu direito de defesa”.

Como se fez notar no Acórdão n.º 675/2016:

“[…]

11. O princípio da presunção de inocência pertence àquela classe de princípios materiais do processo penal que, enquanto constitutivos do Estado de direito democrático, são extensíveis ao direito sancionatório público. Sendo expressão do direito individual das garantias de defesa e de audiência, este princípio encontra, pois, aplicação também no processo contraordenacional, como decorre dos n.os 2 e 10 do artigo 32.º da Constituição.

Nestes termos, no processo contraordenacional, como em qualquer outro processo sancionatório, o arguido presume-se inocente até se tornar definitiva a decisão sancionatória contra si proferida, o que, neste caso, se consubstancia no momento em que a decisão administrativa se torne inatacável ou, no caso de impugnação, até ao trânsito em julgado da sentença judicial que dela conhecer.

O estatuto processual do arguido no processo contraordenacional, enformado pela garantia da presunção de inocência, permite, por exemplo – e para o que agora releva –, que o tratamento do arguido ao longo de todo o processo seja configurado sem perder de vista a possibilidade de verificação da sua inocência, não sendo de admitir, designadamente, que a autoridade administrativa considere o arguido culpado antes de formalizar o juízo sancionatório de forma necessariamente fundamentada.»

[…]”.

Ora, independentemente de as garantias de processo sancionatório ─ incluindo o direito à presunção de inocência ─ não terem, neste domínio, “o mesmo peso axiológico que têm no âmbito criminal, em virtude do diferente alcance ablativo das sanções cominadas e da diferente ressonância social das infrações” (Acórdão n.º 123/2018), o certo é que a medida em causa, de natureza cautelar, não envolve um juízo tendencialmente definitivo sobre a responsabilidade disciplinar, mas apenas uma apreciação (impugnável judicialmente) sobre o risco da continuação da prática de infrações disciplinares. Tal medida não se destina a antecipar o efeito de qualquer sanção. Não envolve, em suma, qualquer decisão que pressuponha a culpabilidade, pelo que não se prefigura qualquer violação do princípio da presunção de inocência.

O Recorrido invoca, ainda, violação do princípio da legalidade, porquanto a norma posta em crise “[…] não é nem certa, nem precisa, nem clara, nem rigorosa, quanto aos concretos termos em que um administrador judicial pode ser suspenso preventivamente”. No entanto, os pressupostos resultam claros do texto legal: trata-se do risco da prática de novos atos (disciplinarmente) ilícitos, o que se prevê com uma abertura semelhante à que se encontra, por exemplo, nas normas processuais penais que contêm uma previsão correspondente. Apurar se esses pressupostos se verificam no caso concreto (questão que, de resto, pode ser colocada em impugnação judicial) é algo que exorbita a competência do Tribunal Constitucional.

Não ocorrendo violação dos assinalados princípios e normas constitucionais, nem se prefigurando que a norma afronte quaisquer outros, resulta precludida a possibilidade de fixar uma interpretação alternativa conforme à Constituição, pois esta pressuporia a inconstitucionalidade da norma apreciada, perante a qual a interpretação conforme se imporia (artigo 80.º, n.º 3, da LTC).

Pelo exposto, resta concluir pela não inconstitucionalidade da norma contida no artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio, com a consequente procedência do recurso, pelo que devem os autos baixar ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, para que este reforme a decisão recorrida em conformidade com o presente juízo de não inconstitucionalidade (artigo 80.º, n.º 2, da LTC).

III – Decisão

3. Em face do exposto, decide-se:

a) não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio; e, consequentemente,

b) julgar procedente o recurso e determinar que os autos regressem ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, a fim de que este reforme a decisão em conformidade com o presente julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade.

Sem custas (cfr. artigos 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, e 84.º, n.º 1, e n.º 2, da LTC, este a contrario).

Lisboa, 30 de maio de 2019 - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Claudio Monteiro - Manuel da Costa Andrade