788/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 271/2019

Processo n.º 788/18

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal de Contas, em que são recorrentes A., B. e C. e é recorrido o Ministério Público, os primeiros interpuseram recurso de constitucionalidade ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua versão atual (LTC), de acórdão do Tribunal de Contas proferido no âmbito de um processo jurisdicional de efetivação de responsabilidades financeiras.

Fizeram-no, para o que aqui releva, nos seguintes termos:

Pretendem os recorrentes que o Tribunal Constitucional aprecie a (in)constitucionalidade das seguintes normas e interpretações, indicando, também as normas constitucionais violadas:

i) interpretação constante do Acórdão das normas constantes do artigo 34.º·A e 38.º, n.º 2 alínea a) do ESTATUTO DA CARREIRA DO PESSOAL DOCENTE DO ENSINO SUPERIOR Politécnico (ECDESP), no sentido de que não é devida remuneração aos docentes do Ensino Superior Politécnico, pelo trabalho docente que realizarem para além da carga letiva máxima (12h), a título de trabalho extraordinário que lhe vier a ser determinado- é manifestamente inconstitucional, porque violadora do Princípio da Remuneração do Trabalho e compensação pela restrição do direito ao descanso, positivados, designadamente, no artigo 59.º, n.º 1 alínea a) e d) da Constituição da República Portuguesa (CRP);

Neste ponto entendeu o Acórdão recorrido que os Demandados e recorrentes violaram as citadas normas do ECDESP, sendo que entendem os recorrentes que tal interpretação, inviabilizadora de pagamento de trabalho extraordinário aos docentes do ensino superior politécnico, é manifestamente inconstitucional, visto ser-lhe aplicável a norma do artigo 162.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e os princípios decorrentes da norma do artigo 59.º, n.º 1 alínea a) e d) da CRP.

ii) interpretação constante do Acórdão, segundo a qual os Diretores de Unidades Orgânicas equivalentes - legal e estatutariamente - a Escolas Superiores não tenham direito a suplemento remuneratório, porquanto o quadro legal vigente no que respeita ao regime remuneratório dos professores do Ensino Superior Politécnico (nomeadamente a Lei n.º 12-A/2008 de 27 de fevereiro, a Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, o Decreto Lei n.º 14/2003 e Decreto-Lei n.º 25/2015 de 6 de fevereiro), apenas permite a criação de suplementos remuneratórios por via de lei, quando tal suplemento não é questionado relativamente aos presidentes dos conselhos técnico-científicos, nem relativamente aos presidentes dos conselhos pedagógicos (órgãos intermédios) das 5 Unidades Orgânicas de Ensino -­ é inconstitucional, por violação dos artigos 13.º, 59.º, n.º 1 alínea a) e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa;

Neste ponto entendeu o Acórdão recorrido, ao declarar procedente a ação do M.P., que os Demandados e recorrentes ao emitirem as autorizações de pagamento das remunerações dos diretores e subdiretora das Unidades de Investigação e Unidade Pós-Secundária e Profissional violaram o disposto nos artigos 112.º, n.ºs 1 e 5, e 198.º n.º 1 a) da CRP, artigo 73.º, n.º 2 a 7 da LVCR, artigo 3.º do Dec.-Lei n.º 14/2003, artigo 24.º, n.º 1 da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (LOE 2012), artigo 35.º, n.º 1 da Lei n.º 66-8/2012, de 31 de dezembro (LOE 2014); artigo 22.º n.º 1 a) e 2 do Dec.-Lei n.º 155/92, artigo 42.º, n.º 6 a), da Lei n.º 91/2001.

Os recorrentes entendem que, estando validamente previsto o Suplemento Remuneratório nos Estatutos do IPS (artigo 75.º), norma esta que não foi declarada ilegal ou inconstitucional por nenhum tribunal, designadamente do foro administrativo, mediante a equipa[ra]ção destes dirigentes aos Diretores das Escolas, para todos os efeitos, e sendo a situação decorrente e habilitada pelo previsto no n.º 1 do artigo 2.º do DL 388/90, os Demandantes autorizaram validamente o pagamento de tais suplementos, pelo que nunca poderiam ser sancionados e condenados a reintegrar os cofres do Estado, por força de tais autorizações. Esta interpretação viola assim os artigos 13.º, 59.º, n.º 1 alínea a) e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.»

2. Através da Decisão Sumária n.º 137/2019, o Tribunal Constitucional decidiu não conhecer o objeto do recurso, por entender que as normas enunciadas no requerimento de interposição de recurso não constituíram a ratio decidendi do acórdão recorrido, e que a segunda das questões de constitucionalidade enunciadas pelos recorrentes não tem caráter normativo.

Foi a seguinte a fundamentação ali apresentada:

«4. No caso dos autos, verifica-se desde logo que as normas enunciadas no requerimento de interposição de recurso não constituíram a ratio decidendi do acórdão recorrido.

Este pressuposto constitui uma inerência da natureza instrumental dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade conforme concebidos no ordenamento jurídico português. Embora estes recursos se restrinjam à questão da invalidade da norma (artigo 280.º, n.º 6, da Constituição da República Portuguesa), a decisão que neles se profere não pode deixar de ter efeitos sobre a decisão recorrida. Como se afirmou, por exemplo, no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 498/96, de 20 de março, «o interesse no conhecimento de tal recurso há de depender da repercussão da respetiva decisão na decisão final a proferir na causa. Não visando os recursos dirimir questões meramente teóricas ou académicas, a irrelevância ou inutilidade do recurso de constitucionalidade sobre a decisão de mérito torna-o uma mera questão académica sem qualquer interesse processual, pelo que a averiguação deste interesse representa uma condição da admissibilidade do próprio recurso».

Um eventual juízo de inconstitucionalidade proferido pelo Tribunal Constitucional no âmbito de um recurso de fiscalização concreta só pode repercutir-se na solução a dar ao caso se, entre outras condições, se verificar uma coincidência entre o enunciado normativo cuja inconstitucionalidade se suscita e aquele que foi efetivamente aplicado pelo tribunal a quo para fundamentar a sua decisão – o que não se verifica in casu. Vejamos.

5. Quanto à primeira questão de constitucionalidade identificada no requerimento de interposição de recurso, alegam os recorrentes que o Tribunal de Contas baseou a sua decisão na interpretação dos artigos 34.º-A e 38.º, n.º 2, alínea a), do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico (ECDESP) segundo a qual «não é devida remuneração aos docentes do Ensino Superior Politécnico, pelo trabalho docente que realizarem para além da carga letiva máxima a título de trabalho extraordinário que lhe vier a ser determinado».

No entanto, afirma-se claramente na decisão recorrida que «não está em causa, nestes autos, o direito à remuneração por trabalho realizado, por parte dos docentes que o prestaram.» Tendo o Tribunal de Contas concluído que, em princípio, «o exercício das funções docentes, em regime de dedicação exclusiva, implica a renúncia ao exercício de qualquer função ou atividade remunerada», o que mereceu censura foi a autorização de pagamento de remunerações acessórias e suplementos remuneratórios a título de «colaboração técnica especializada» e à margem do regime de prestação de trabalho suplementar – do que manifestamente não pode deduzir-se que o tribunal a quo interpretou os dos artigos 34.º-A e 38.º, n.º 2, alínea a) do ECDESP no sentido impugnado pelos recorrentes.

6. Quanto à segunda questão enunciada no requerimento de interposição de recurso, alegam os recorrentes que é inconstitucional, «por violação dos artigos 13.º, 59.º n.º 1 alínea a) e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa», a interpretação segundo a qual «os Diretores de Unidades Orgânicas equivalentes – legal e estatutariamente – a Escolas Superiores não tenham direito a suplemento remuneratório, porquanto o quadro legal vigente no que respeita ao regime remuneratório dos professores do Ensino Superior Politécnico (…) apenas permite a criação de suplementos remuneratórios por via da lei, quando tal suplemento não é questionado relativamente aos presidentes dos conselhos técnico-científicos, nem relativamente aos presidentes dos conselhos pedagógicos (órgãos intermédios) das 5 Unidades Orgânicas de Ensino (…)».

Ora, esta interpretação normativa - que os recorrentes enunciam de modo a gerar a aparência de uma diferenciação injustificada - não corresponde a qualquer critério normativo que tenha efetivamente presidido ao juízo do tribunal a quo. Quanto a este aspeto, a decisão recorrida considerou, realmente, decisiva a circunstância de terem sido atribuídos suplementos remuneratórios sem qualquer suporte legal, realçando que «em face do princípio da legalidade, a previsão de atribuição desse suplemento remuneratório não poderá decorrer dos Estatutos do IPS ou do Regulamento da Unidade de Investigação do IPS, mas apenas da lei, sob pena de ilegalidade daqueles estatutos e deste regulamento (…).» No entanto, o tribunal recorrido não considerou válida a atribuição, sem a necessária previsão legal, de suplementos remuneratórios a titulares de quaisquer outros cargos – limitou-se a afirmar a ilegalidade da atribuição dos suplementos concretamente em apreço.

Como tal, sempre seria de reconhecer que, com esta questão, o que os recorrentes verdadeiramente pretendem contestar e ver sindicado por este Tribunal é o modo como o tribunal recorrido interpretou o direito infraconstitucional pertinente de modo a considerar ilegal a atribuição dos suplementos concretamente em causa. Não cabe, porém, ao Tribunal Constitucional substituir-se ao tribunal recorrido na apreciação dos factos e na interpretação do direito infraconstitucional aplicável às circunstâncias concretas do caso, sob pena de se desvirtuar o sistema recursivo vigente, pelo que uma tal questão não constitui outrossim objeto idóneo do presente recurso.

7. Em face do exposto, não se vislumbra que um eventual juízo de inconstitucionalidade pudesse ter qualquer efeito útil sobre a decisão recorrida, ademais considerando que a decisão do tribunal a quo sobre a ilicitude da conduta dos recorrentes assenta na consideração de que «a sua responsabilidade situa-se num patamar diferente, o da violação de normas sobre a autorização (desde logo, ou seja, em momento anterior a qualquer trabalho realizado) e pagamento de despesa pública. Quer no momento daquela autorização de despesa pública, quer do seu pagamento, aos demandados não era legalmente possível, no âmbito da função administrativa, formularem qualquer juízo de inconstitucionalidade de normas e desaplicação das mesmas, para justificarem a autorização da contratação e procederem aos pagamentos em causa.»

Não se encontrando, portanto, reunidos os necessários pressupostos, cumulativos, de admissibilidade do presente recurso, forçoso é concluir que não pode este Tribunal conhecer do seu objeto.»

3. Os recorrentes vêm agora reclamar daquela Decisão Sumária, o que fazem nos seguintes termos:

«Na Douta Decisão, entende o Mm.º Juiz Conselheiro Relator que: as normas enunciadas no requerimento de recurso não constituem a ratio decidendi do acórdão recorrido, e portanto não existe coincidência entre o enunciado normativo cuja inconstitucionalidade se suscita e aquele que foi aplicado pelo tribunal a quo; que o que está em causa nos presentes autos não é o Direito à Remuneração por trabalho realizado, mas sim a autorização de pagamento de remunerações acessórias e suplementos remuneratórios a título de colaboração técnica especializada à margem do regime de prestação de trabalho suplementar; e entende que o que os recorrentes verdadeiramente pretendem contestar é o modo como o tribunal a quo interpretou o direito infraconstitucional por forma a considerar ilegal a atribuição dos suplementos concretamente em causa.

Entendem os Recorrentes que labora em erro a Douta Decisão Sumária, porquanto não é a referida interpretação que se pretende ver apreciada na sua (in)constitucionalidade, como decorre dos autos e do requerimento de Recurso.

O que os Recorrentes pretendem seja apreciado por este Alto Tribunal não é o “modo como o tribunal recorrido interpretou o direito infraconstitucional pertinente de modo a considerar ilegal a atribuição dos suplementos concretamente em causa”, mas saber se a interpretação que é feita pelo tribunal a quo é constitucional na medida em que obsta a que seja remunerado trabalho suplementar prestado pelos docentes do Instituto Politécnico de Santarém.

Veja-se que existiu uma decisão – Sentença – em primeira instância (de 20.02.2018) e um Recurso para o Pleno da 3.ª Secção que motivou um Acórdão que nega provimento ao Recurso, na sua parte essencial, mantendo, assim, a Sentença Recorrida, apenas reduzindo a responsabilidade por infração financeira reintegratória.

Acontece, assim, que o Acórdão aqui em crise, fundamenta-se e corrobora todos os fundamentos e decisões da Sentença que lhe antecedeu, com a ligeira exceção acima alegada e que se situa apenas no domínio da responsabilidade financeira reintegratória.

Naquela Sentença, corroborada e mantida pelo Acórdão, refere-se ipsis verbis que “o exercício das funções docentes do ensino superior politécnico não permite a remuneração pecuniária suplementar por via do acréscimo de trabalho prestado. Ou seja, o exercício das funções docentes não comporta assim a possibilidade legal de pagamento de suplementos ou horas extraordinárias (…).”.

Entendem os Recorrentes que a interpretação, que é feita na decisão do Tribunal de Contas, do artigo 34.º-A do ESTATUTO DA CARREIRA DO PESSOAL DOCENTE DO ENSINO SUPERIOR POLITÉCNICO (ECPDESP), e que constitui a ratio decidendi do acórdão recorrido, como adiante veremos, é inconstitucional, quando conclui no ponto 77.º da Sentença que “O quadro legal, que regula o exercício das funções docentes do ensino superior politécnico, não permite a remuneração pecuniária suplementar por via do acréscimo do trabalho prestado. Ou seja, o exercício das funções docentes não comporta assim a possibilidade legal de pagamento de suplementos ou horas extraordinárias, sendo, por isso a conduta dos demandados, consubstanciadora de autorização e pagamento de suplementos remuneratórios sem enquadramento legal, ílicita” (sublinhado e negrito nossos).

Ora, é, como descrito na Douta Sentença inicial, esta “impossibilidade legal” de pagamento de horas extraordinárias a vicissitude que fere de ilicitude a autorização e pagamento dos suplementos remuneratórios, pois que entende que não possui enquadramento legal.

E veja-se, ainda, que o citado ponto 77.º da Sentença, segue ao artigo (76.º) em que é feita a interpretação do citado artigo 34.º-A do ECPDESP!!

Falta de enquadramento legal aquele em que a Douta Sentença, nos seus artigos 74.º a 77.º e posteriormente o Douto Acórdão a páginas 25, e de forma muito sumária, fundamentam a responsabilidade financeira sancionatória e reintegratória.

Refere o Douto Acórdão do TdC, sobre este tema, o seguinte:

O que se extrai do quadro legal que regula o exercício das funções docentes do ensino superior politécnico, nomeadamente a correta interpretação dos preceitos em causa, é que o exercício das funções docentes, em regime de dedicação exclusiva, implica a renúncia ao exercício de qualquer função ou atividade remunerada. Isto sem prejuízo da possibilidade de remuneração decorrente dos factos previstos no nº 3 do artº 34-A citado, o que não é o caso, pois o que está em causa, nos autos, é a possibilidade legal de pagamento de suplementos, por “horas extraordinárias”.

Não entendemos, assim, como se pode ter decidido, na decisão reclamada, que a interpretação do artigo 34.-A do ECPDESP e o tema da possibilidade de os docentes poderem ou não auferir remuneração pelo trabalho extraordinário não constitui a ratio decidendi dos Arestos recorridos.

Como é fácil de ver, o direito ou não à retribuição do trabalho suplementar dos docentes do Ensino Politécnico é a ratio decidendi do acórdão recorrido, tanto que faz depender da sua (in)existência a responsabilidade financeira imputada aos Recorrentes.

E que não é questão nova, nem singular, pois vem-se discutido ao longo dos últimos anos, em função de diversas auditorias a Institutos Politécnicos, importando a aferição de constitucionalidade de tamanha violação de direitos destes trabalhadores, com decisões como a de que se recorre!

Pugnam os Recorrentes pela inconstitucionalidade da interpretação feita do artigo 34.º-A do ECPDESP pelo Tribunal de Contas, interpretação essa que assenta na inexistência do Direito à Remuneração pelos Docentes, e consequentemente a responsabilidade financeira sancionatória dos Recorrentes por terem abonado quantias extraordinárias àqueles.

Para além de o entendimento descrito violar o artigo 59.º Constituição da República Portuguesa, é a interpretação do Tribunal de Contas suscetível de ofender a constitucionalidade por violação das disposições contidas nos artigos 13.º e 266.º da CRP.

Da norma contida no artigo 34.º-A do ECPDESP, resulta a contradição do entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo de que os docentes do ensino superior não podem auferir outras remunerações para além da remuneração base, porquanto: constam da norma casos em que é lícito ao professor o desempenho de outras funções e a perceção das respetivas remunerações, compensação essa que é feita em cumprimento do direito constitucionalmente consagrado à remuneração do trabalho prestado. Não resulta da lei ou do espírito do legislador que exista alguma proibição para que um docente lecione além do seu horário normal, recebendo a remuneração que em virtude desse trabalho suplementar lhe é devida, nos termos da lei geral aplicável aos Trabalhadores em Funções Públicas e aos Trabalhadores em geral.

E não podemos permitir que a pretexto de exclusividade se decida sobre impossibilidade de os docentes auferirem a justa e devida remuneração,

A par com a (dupla) responsabilidade financeira dos órgãos que autorizaram a prestação daquele trabalho e o remuneraram, independentemente da denominação ou qualificação que lhe deram (no recibo de vencimento!).

Face ao supra exposto, tendo como certo que o Direito à Retribuição – em todas as suas vertentes e naturezas - é extensível aos docentes dos Institutos Politécnicos, porque previsto constitucionalmente no artigo 59.º e considerando as disposições contidas no artigo 13.º e 266.º também da Constituição da República Portuguesa, temos que:

O Tribunal a quo quando, da leitura das disposições contidas no artigo 34.º-A e alínea a) do n.º 2 do artigo 38.º do ECPDESP, retira que não é possível remunerar o pessoal docente dos Institutos Politécnicos pelo trabalho suplementar prestado, e com essa conclusão fundamenta a responsabilidade financeira dos Recorrentes pela autorização e pagamento desse trabalho suplementar, incorre numa interpretação que entendem os Recorrentes ser INCONSTITUCIONAL, por desrespeitar a Constituição da República Portuguesa.

E que o Tribunal de Contas, neste processo, responsabiliza financeiramente os Recorrentes com fundamento numa interpretação não conforme com a Constituição.

Pelo que, nesta parte, importa que o Recurso seja recebido, com a notificação dos recorrentes para alegações, seguindo os seus termos com a declaração de inconstitucionalidade das interpretações contidas nos Arestos recorridos.

Também no tocante à segunda inconstitucionalidade assacada pelos Recorrentes, entendem estes que mal andou a Decisão reclamada.

Com efeito, no requerimento de interposição, os Recorrentes referiram que se insurgiam contra a:

- interpretação constante do Acórdão, segundo a qual os Diretores de Unidades Orgânicas equivalentes – legal e estatutariamente – a Escolas Superiores não tenham direito a suplemento remuneratório, porquanto o quadro legal vigente no que respeita ao regime remuneratório dos professores do Ensino Superior Politécnico (nomeadamente a Lei n.º 12-A/2008 de 27 de fevereiro, a Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, o Decreto Lei n.º 14/2003 e Decreto-Lei n.º 25/2015 de 6 de fevereiro), apenas permite a criação de suplementos remuneratórios por via de lei, quando tal suplemento não é questionado relativamente aos presidentes dos conselhos técnico-científicos, nem relativamente aos presidentes dos conselhos pedagógicos (órgãos intermédios) das 5 Unidades Orgânicas de Ensino – é inconstitucional, por violação dos artigos 13.º, 59.º, n.º 1 alínea a) e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa;

Neste ponto entendeu o Acórdão recorrido, ao declarar procedente a ação do M.P., que os Demandados e recorrentes ao emitirem as autorizações de pagamento das remunerações dos diretores e subdiretora das Unidades de Investigação e Unidade Pós-Secundária e Profissional violaram o disposto nos artigos 112.º, n.ºs 1 e 5, e 198.º n.º 1 a) da CRP, artigo 73.º, n.º 2 a 7 da LVCR, artigo 3.º do Dec.-Lei n.º 14/2003, artigo 24.º, n.º 1 da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (LOE 2012), artigo 35.º, n.º 1 da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (LOE 2014); artigo 22.º n.º 1 a) e 2 do Dec.-Lei n.º 155/92, artigo 42.º, n.º 6 a), da Lei n.º 91/2001.

Os recorrentes entendem que, estando validamente previsto o Suplemento Remuneratório nos Estatutos do IPS (artigo 75.º), norma esta que não foi declarada ilegal ou inconstitucional por nenhum tribunal, designadamente do foro administrativo, mediante a equiparação destes dirigentes aos Diretores das Escolas, para todos os efeitos, e sendo a situação decorrente e habilitada pelo previsto no n.º 1 do artigo 2.º do DL 388/90, os Demandantes autorizaram validamente o pagamento de tais suplementos, pelo que nunca poderiam ser sancionados e condenados a reintegrar os cofres do Estado, por força de tais autorizações. Esta interpretação viola assim os artigos 13.º, 59.º, n.º 1 alínea a) e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.

Parece-nos clara a violação da nossa Lei Fundamental a interpretação do Acórdão recorrido, na medida em que viola frontalmente o princípio da igualdade – perante outras remunerações assentes nas mesmas normas sem que a lei as especifique – assim como viola o direito constitucional dos trabalhadores à remuneração, em função da natureza das suas funções.

Os Recorrentes agiram em cumprimento da lei, dos Estatutos do IPS e em respeito pelo princípio da igualdade, que a Decisão recorrida, ao decidir em sentido contrário, violou, sendo necessária a intervenção deste Tribunal na correção de tais interpretações.

O que deverá ser feito após serem apresentadas as alegações dos Recorrentes e não sumariamente tendo apenas por base o requerimento de recurso.

E tendo também por base o princípio de que o próprio Tribunal de Contas decide em primeira e segunda instâncias (para além de fazer as auditorias), sem intervenção de outro tribunal, no âmbito dos assuntos que lhe estão cometidos.

O que por si só, levanta questões de constitucionalidade!»

4. O Ministério Público pronunciou-se pelo indeferimento da reclamação, o que fez nos seguintes termos:

«1º Pela douta Decisão Sumária n.º 137/2019, não se conheceu do objeto do recurso interposto para o Tribunal Constitucional por A., B. e C., ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC).

2º O recurso para o Tribunal Constitucional foi interposto do acórdão do Tribunal de Contas de 8 de junho de 2018, que julgou parcialmente procedente um recurso interposto pelos então demandados e agora recorrentes.

3º No requerimento foram identificadas as seguintes duas questões:

“i) interpretação constante do Acórdão das normas constantes do artigo 34.º-A e 38.º, n.º 2 alínea a) do ESTATUTO DA CARREIRA DO PESSOAL DOCENTE DO ENSINO POLITÉCNICO (ECDESP), no sentido de que não é devida remuneração aos docentes do Ensino Superior Politécnico, pelo trabalho docente que realizarem para além da carga letiva máxima (12h), a título de trabalho extraordinário que lhe vier a ser determinado – é manifestamente inconstitucional, porque violadora do Principio da Remuneração do Trabalho e compensação pela restrição do direito ao descanso, positivados, designadamente, no artigo 59.º, n.º 1 alínea a) e d) da Constituição da República Portuguesa (CRP);

(…)

ii) interpretação constante do Acórdão, segundo a qual os Diretores de Unidades Orgânicas equivalentes – legal e estatutariamente – a Escolas Superiores não tenham direito a suplemento remuneratório, porquanto o quadro legal vigente no que respeita ao regime remuneratório dos professores do Ensino Superior Politécnico (nomeadamente a Lei n.º 12-A/2008 de 27 de fevereiro, a Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, o Decreto Lei n.º 14/2003 e Decreto-Lei n.º 25/2015 de 6 de fevereiro), apenas permite a criação de suplementos remuneratórios por via da lei, quando tal suplemento não é questionado relativamente aos presidentes dos conselhos técnico-científicos, nem relativamente aos presidentes dos conselhos pedagógicos (órgãos intermédios) das 5 Unidades Orgânicas de Ensino – é inconstitucional, por violação dos artigos 13.º, 59.º, n.º 1 alínea a) e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa;(…)”

4.º Na douta Decisão Sumária demonstrou-se que as “normas” identificadas pelos recorrentes não constituíram a ratio decidendi do acórdão recorrido.

5.º Quanto à primeira das questões, consignou-se:

“5. Quanto à primeira questão de constitucionalidade identificada no requerimento de interposição de recurso, alegam os recorrentes que o Tribunal de Contas baseou a sua decisão na interpretação dos artigos 34.º-A e 38.º, n.º 2, alínea a), do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico (ECDESP) segundo a qual «não é devida remuneração aos docentes do Ensino Superior Politécnico, pelo trabalho docente que realizarem para além da carga letiva máxima a título de trabalho extraordinário que lhe vier a ser determinado».

No entanto, afirma-se claramente na decisão recorrida que «não está em causa, nestes autos, o direito à remuneração por trabalho realizado, por parte dos docentes que o prestaram.» Tendo o Tribunal de Contas concluído que, em princípio, «o exercício das funções docentes, em regime de dedicação exclusiva, implica a renúncia ao exercício de qualquer função ou atividade remunerada», o que mereceu censura foi a autorização de pagamento de remunerações acessórias e suplementos remuneratórios a título de «colaboração técnica especializada» e à margem do regime de prestação de trabalho suplementar – do que manifestamente não pode deduzir-se que o tribunal a quo interpretou os dos artigos 34.º-A e 38.º, n.º 2, alínea a) do ECDESP no sentido impugnado pelos recorrentes.”

6.º Ora, na reclamação, os recorrentes para justificarem que interpretação questionada coincidia com a aplicada, realçam, o que também foi realçado na douta Decisão Sumária para demonstrar o contrário, ou seja, que “o exercício das funções docentes, em regime de dedicação exclusiva, implica a renúncia ao exercício de qualquer função remunerada”.

7.º Porém, a questão de constitucionalidade que os recorrentes levantam não incide sobre o regime de dedicação exclusiva, sendo, pois, uma questão diferente.

8.º Aliás, na interpretação que os recorrentes reputam de inconstitucional, esse elemento essencial para a decisão está completamente ausente.

9.º Quanto à segunda questão, como se entendeu na douta Decisão Sumária, também nos parece claro que a “interpretação normativa” enunciada pelos recorrentes não corresponde a qualquer critério normativo que tenha sido aplicado na decisão recorrida.

10.º Aliás, como também se sublinha, o afirmado pelos recorrentes na enunciação da questão, não traduz a identificação de uma verdadeira questão de inconstitucionalidade normativa, antes se questiona “o modo como o tribunal recorrido interpretou o direito infraconstitucional”, o que não cabe nas competências do Tribunal Constitucional sindicar.

11.º Sobre esta parte de decisão, nada de concreto e relevante vem alegado na reclamação.

12.º Pelo exposto, deve indeferir-se a reclamação.»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. Os recorrentes reclamam da Decisão Sumária n.º 137/2019, através da qual o Tribunal Constitucional decidiu não conhecer o objeto do recurso, por entender que as normas enunciadas no requerimento de interposição de recurso não constituíram a ratio decidendi do acórdão recorrido, e que a segunda das questões de constitucionalidade enunciadas pelos recorrentes não apresenta verdadeiramente caráter normativo. A reclamação em apreço não logra abala o sentido decisório acolhido naquela Decisão Sumária.

6. Relativamente à primeira questão de constitucionalidade, os recorrentes insistem que «a interpretação, que é feita na decisão do Tribunal de Contas, do artigo 34.º-A do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico (…) é inconstitucional, quando conclui no ponto 77.º da Sentença que “O quadro legal, que regula o exercício das funções docentes do ensino superior politécnico, não permite a remuneração pecuniária suplementar por via do acréscimo do trabalho prestado. Ou seja, o exercício das funções docentes não comporta assim a possibilidade legal de pagamento de suplementos ou horas extraordinárias, sendo, por isso a conduta dos demandados, consubstanciadora de autorização e pagamento de suplementos remuneratórios sem enquadramento legal, ílicita”.»

Na Decisão Sumária aqui reclamada procurou expor-se que a decisão recorrida assentou claramente no pressuposto de que «não está em causa, nestes autos, o direito à remuneração por trabalho realizado, por parte dos docentes que o prestaram». Afirmou-se então que: «Tendo o Tribunal de Contas concluído que, em princípio, «o exercício das funções docentes, em regime de dedicação exclusiva, implica a renúncia ao exercício de qualquer função ou atividade remunerada», o que mereceu censura foi a autorização de pagamento de remunerações acessórias e suplementos remuneratórios a título de «colaboração técnica especializada» e à margem do regime de prestação de trabalho suplementar – do que manifestamente não pode deduzir-se que o tribunal a quo interpretou os dos artigos 34.º-A e 38.º, n.º 2, alínea a) do ECDESP no sentido impugnado pelos recorrentes.»

De facto, na decisão do Tribunal de Contas nunca esteve verdadeiramente em causa o regime de prestação de trabalho suplementar no sentido rigoroso da expressão, porque esse regime nunca foi aplicado. Veja-se a seguinte passagem da decisão recorrida (a fls. 109 dos autos). «O que se extrai do quadro legal que regula o exercício das funções docentes do ensino superior politécnico, nomeadamente a correta interpretação dos preceitos em causa, é que o exercício das funções docentes, em regime de dedicação exclusiva, implica a renúncia ao exercício de qualquer função ou atividade remunerada. Isto sem prejuízo da possibilidade de remuneração decorrente dos factos previstos no nº 3 do artº 34-A citado, o que não é o caso, pois o que está em causa, nos autos, é a possibilidade legal de pagamento de suplementos, por “horas extraordinárias”.» Os reclamantes citam esta passagem em abono da sua pretensão, mas dela não decorre que o Tribunal de Contas tenha adotado um critério interpretativo, geral e abstrato, que denegasse o direito à retribuição de trabalho suplementar. Tão-somente, e sem perder de vista o que est[ava] em causa nos autos, reiterou o Tribunal a falta de enquadramento legal dos pagamentos efetuados a esse título.

7. A segunda questão formulada pelos recorrentes é a seguinte: é inconstitucional, a seu ver, «por violação dos artigos 13.º, 59.º n.º 1 alínea a) e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa», a interpretação segundo a qual «os Diretores de Unidades Orgânicas equivalentes – legal e estatutariamente – a Escolas Superiores não tenham direito a suplemento remuneratório, porquanto o quadro legal vigente no que respeita ao regime remuneratório dos professores do Ensino Superior Politécnico (…) apenas permite a criação de suplementos remuneratórios por via da lei, quando tal suplemento não é questionado relativamente aos presidentes dos conselhos técnico-científicos, nem relativamente aos presidentes dos conselhos pedagógicos (órgãos intermédios) das 5 Unidades Orgânicas de Ensino (…)». Na Decisão Sumária aqui reclamada considerou-se no entanto que essa interpretação normativa «não corresponde a qualquer critério normativo que tenha efetivamente presidido ao juízo do tribunal a quo»: «Quanto a este aspeto, a decisão recorrida considerou, realmente, decisiva a circunstância de terem sido atribuídos suplementos remuneratórios sem qualquer suporte legal, realçando que «em face do princípio da legalidade, a previsão de atribuição desse suplemento remuneratório não poderá decorrer dos Estatutos do IPS ou do Regulamento da Unidade de Investigação do IPS, mas apenas da lei, sob pena de ilegalidade daqueles estatutos e deste regulamento (…).» No entanto, o tribunal recorrido não considerou válida a atribuição, sem a necessária previsão legal, de suplementos remuneratórios a titulares de quaisquer outros cargos – limitou-se a afirmar a ilegalidade da atribuição dos suplementos concretamente em apreço».

Na reclamação agora apresentada, os recorrentes também nada acrescentam de novo que permita infirmar a conclusão acolhida na Decisão Sumária n.º 137/2019. Limitam-se os mesmos a reiterar que: «estando validamente previsto o Suplemento Remuneratório nos Estatutos do IPS (artigo 75.º), norma esta que não foi declarada ilegal ou inconstitucional por nenhum tribunal, designadamente do foro administrativo, mediante a equiparação destes dirigentes aos Diretores das Escolas, para todos os efeitos, e sendo a situação decorrente e habilitada pelo previsto no n.º 1 do artigo 2.º do DL 388/90, os Demandantes autorizaram validamente o pagamento de tais suplementos, pelo que nunca poderiam ser sancionados e condenados a reintegrar os cofres do Estado, por força de tais autorizações. Esta interpretação viola assim os artigos 13.º, 59.º, n.º 1 alínea a) e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa. (…) Parece-nos clara a violação da nossa Lei Fundamental a interpretação do Acórdão recorrido, na medida em que viola frontalmente o princípio da igualdade – perante outras remunerações assentes nas mesmas normas sem que a lei as especifique – assim como viola o direito constitucional dos trabalhadores à remuneração, em função da natureza das suas funções.»

Entretanto, mantém-se aqui inteiramente válida a fundamentação já exposta na Decisão Sumária reclamada: a decisão do Tribunal de Contas debruçou-se sobre a circunstância de terem sido atribuídos suplementos remuneratórios sem suporte legal, mas não considerou válida, na falta de necessária previsão legal, a atribuição de suplementos remuneratórios a titulares de quaisquer outros cargos. O que o tribunal recorrido muito simplesmente fez foi afirmar que a atribuição dos suplementos em apreço nesse caso concreto foi ilegal.

Este juízo apresenta nitidamente caráter subsuntivo, desenvolvendo-se no estrito plano do direito ordinário. É por essa razão que a impugnação desse juízo por parte dos recorrentes não se dirige verdadeiramente a uma norma, mas antes – como igualmente se indicou já na Decisão Sumária aqui reclamada – à decisão recorrida em si mesma considerada e aos concretos termos em que aí foi aplicado pelo tribunal a quo o direito infraconstitucional. O que os recorrentes aqui contestam não é a desconformidade de dada norma de direito ordinário com a Constituição, mas a circunstância de o Tribunal de Contas ter considerado ilegal a atribuição dos suplementos em questão nesse caso. Daí que na reclamação em apreço os recorrentes, a dado ponto, tenham acabado por imputar a inconstitucionalidade à própria decisão recorrida, ao afirmarem (sublinhado nosso): «Os Recorrentes agiram em cumprimento da lei, dos Estatutos do IPS e em respeito pelo princípio da igualdade, que a Decisão recorrida, ao decidir em sentido contrário, violou, sendo necessária a intervenção deste Tribunal na correção de tais interpretações.» Nunca poderia o Tribunal Constitucional realizar este tipo de sindicância, opondo ao dos tribunais judiciais o seu próprio juízo sobre a melhor interpretação do direito ordinário.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas pelos reclamantes, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficiem, fixando-se a taxa de justiça em 20 (quinze) unidades de conta.

Lisboa, 15 de maio de 2019 - Lino Rodrigues Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers