1109/2018 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 270/2019

Processo n.º 1109/2018

3ª Secção

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I – RELATÓRIO

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em que é recorrente o MINISTÉRIO PÚBLICO e recorrido A., foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (em seguida, «LTC»), do despacho saneador-sentença proferido por aquele Tribunal, em 20 de novembro de 2018, que recusou a aplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade, da norma constante do artigo 2.º, n.º 8, do Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial (doravante, «NRFGS»), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, na interpretação segundo a qual «o prazo de um ano para requerer o pagamento dos créditos laborais, certificados com a declaração de insolvência, cominado naquele preceito legal é de caducidade e insuscetível de qualquer interrupção ou suspensão», por violação do disposto nos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa.

2. O aqui recorrido interpôs junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa uma ação administrativa de impugnação, requerendo a invalidação do despacho proferido pelo Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, que indeferira o requerimento para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho que aquele apresentara ao abrigo do Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial (doravante, «NRFGS»).

Por decisão proferida em 20 de novembro de 2018, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou totalmente procedente a ação e, em consequência, anulou o despacho do Presidente do Conselho de Gestão do Fundo de Garantia Salarial, datado de 04.01.2017, que indeferira o requerimento apresentado pelo aqui recorrente, em 08.08.2016, para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho condenando simultaneamente a entidade então demandada a reapreciar a pretensão que este havia formulado, sem fazer aplicação do disposto no artigo 2.º, 11.º 8, do Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril.

3. Na parte que aqui releva, pode ler-se em tal decisão o seguinte:

«FACTOS PROVADOS

Tendo em atenção a posição das partes expressas nos articulados e o acervo documental junto aos autos, consideramos provada, com relevância para a decisão a proferir e de acordo com as várias soluções de direito possíveis, a seguinte matéria de facto, a qual se passa a subordinar aos seguintes números:

1.1) O autor exerceu funções, ao abrigo do contrato de trabalho celebrado com a sociedade «B., S.A.», entre 01-09-2013 e 06.08.2015 (cf. doc. 3 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido).

1.2) A 03.03.2015 deu entrada na Comarca de Lisboa Oeste – Sintra – Instância Local – Secção de Comércio – Juízo 1 uma petição inicial de processo especial de revitalização (PER) da sociedade referida em 1.1), correndo aí termos sob o n.º 19084/15.0TBSNT (cf. fls. 4, 5 e 12 a 15 do processo administrativo a que aludem os artigos 1.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo e 84.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, doravante designado abreviadamente por processo administrativo instrutor, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

1.3) (…) insolvência, que viria a ser decretada por sentença datada de 27.08.2015 (idem)

1.4) A 06.08.2015 o aqui autor rescindiu unilateralmente o contrato de trabalho referido em 1.1) por salários em atraso (cf. doc. 2 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido).

1.5) A 08.08.2016 o aqui autor apresentou junto do Serviço Local de Oeiras/Paço de Arcos do Instituto da Segurança Social, IP, requerimento para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho (cf. doc. 4 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido).

1.6) A 06.01.2017 a entidade demandada expediu ofício, datado de 04.01.2017 e endereçado ao aqui autor, notificando-o do projeto da decisão de indeferimento do requerimento referido em 1.5), mais fazendo consignar como fundamento da proposta de indeferimento o seguinte: «O requerimento não foi apresentado no prazo de 1 ano a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato de trabalho, nos termos do n.º 8 do art.º 2.º do Dec.-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril»

[…]

IV. DA APRECIAÇÃO CRÍTICA DOS FACTOS E SUA SUBSUNÇÃO AO DIREITO APLICÁVEL

Em causa nos presentes autos está a impugnação do ato da entidade demandada datado de 04.01.2017, que indeferiu o requerimento do autor ara pagamento de créditos salariais, tendo por único e decisivo fundamento o seguinte: «O requerimento não foi apresentado no prazo de 1 ano a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato de trabalho, nos termos do n.º 8 do art.º 2.º do Dec.-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril».

Por conseguinte, mais do que propriamente ser relevante para o caso dos autos discorrer sobre o regime normativo cogente de acesso ao Fundo de Garantia Salarial ou sobre o mérito da pretensão impugnatória e/ou condenatória do autor, o que aqui releva é apurar se a entidade demandada podia ou não usar o pressuposto legal do citado n.º 8 do artigo 2.º do novo regime do Fundo de Garantia Salarial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, para indeferir o requerimento do aqui demandante.

Desde já se diga, atalhando caminho, que a entidade demandada não poderia ter utilizado aquela previsão normativa para indeferir a pretensão do autor. Como tem sido reconhecido por diversos tribunais de 1ª instância desta jurisdição e foi recentemente reconhecido pelo próprio Tribunal Constitucional, o citado n.º 8 do artigo 2.º do novo regime do Fundo de Garantia Salarial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, padece de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade. Certo é que, se, de facto, se prefigurar essa inconstitucionalidade, terá o tribunal de conhecê-la e daí retirar os devidos corolários.

[…]

Pois bem, sobre a questão da suposta inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.º 8, do novo regime do Fundo de Garantia Salarial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, já se pronunciou recente e reiteradamente o Tribunal Constitucional. Assim, a título de exemplo, veja-se o que se deixou estabelecido:

i) No acórdão n.º 328/2018, proferido a 27.06.2018 no âmbito do processo que correu termos na 1ª secção daquele Venerando tribunal sob o n.º 555/2017. (…)

ii) No acórdão n.º 583/2018, proferido a 08.11.2018 no âmbito do processo que correu termos na 1ª secção daquele Venerando tribunal sob o n.º 188/2018 (…).

Por se revelar de interesse para a economia da presente decisão, aqui se deixa reproduzido o tero do excurso fundamentador e dispositivo deste último aresto, que reproduz, de resto, o excurso do primeiro (ambos relatados pelo mesmo juiz Conselheiro).»

4. O requerimento de interposição do recurso tem o seguinte teor:

«1. Com fundamento em inconstitucionalidade, por violação do art. 218.º n.º 3 da CRP.,

2. A douta sentença em apreço recusou a aplicação do artigo 2.º, n.º 8, do Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, na interpretação,

3. “… segundo a qual o prazo de um ano para requerer o pagamento dos créditos laborais, certificados com a declaração de insolvência, cominado naquele preceito legal é de caducidade e insuscetível de qualquer interrupção ou suspensão, por violação do disposto nos artigos 13. o e 59. o, n. o 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa"».

5. Notificado para o efeito, o recorrente produziu alegações, nos seguintes termos:

1. «Delimitação do objeto do recurso

1.1. A. intentou contra o Fundo de Garantia Salarial ação administrativa de impugnação do despacho de 4 de janeiro de 2017, que lhe indeferiu o requerimento para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho.

1.2. O Fundo de Garantia Salarial, para indeferir o pagamento daquele crédito havia considerado que o pedido não fora apresentado no prazo de um ano a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato de trabalho, como é exigido pelo n.º 8 do artigo 2.º do Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial (NRFGS), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril.

1.3. Apreciando o pedido, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença que, baseando-se na jurisprudência do Tribunal Constitucional, decidiu:

“1. Julgar inconstitucional a norma contida no artigo 2.º, n.º 8, do Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial (NRFGS), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, na interpretação segundo a qual o prazo de um ano para requerer o pagamento dos créditos laborais, certificados com a declaração de insolvência, cominado naquele preceito legal é de caducidade e insuscetível de qualquer interrupção ou suspensão;

e, subsequentemente,

2.Ordenar a desaplicação daquele artigo 2º, nº 8, do Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial, aprovado pelo Decreto-Lei nº 59/2015, de 21 de abril, no caso dos autos;

3.Julgar totalmente procedente a presente ação, e, nessa medida:

a. anular o despacho do Presidente do Conselho de Gestão da entidade demandada datado de 04.01.2017, que indeferiu o requerimento apresentado pelo autor a 08.08.2016 para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho;

b. condenar a entidade demandada a reapreciar a pretensão do autor, sem aplicar o disposto no citado artigo 2.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, e, nada obstando, a deferir essa sua pretensão”.

1.4. Dessa decisão o Ministério Público interpôs recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional (artigo 70º, nº1, alínea a), e 72º, nº 1, alínea a) e nº 3, da LTC).

2. Apreciação do mérito do recurso

2.1. Como interesse para a questão de constitucionalidade que vem suscitada constam da sentença recorrida os seguintes factos provados:

“1.1) O autor exerceu funções, ao abrigo do contrato de trabalho celebrado com a sociedade «B., S.A.», entre 01-09-2013 e 06.08.2015 (cf. doc. 3 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido).

1.2) A 03.03.2015 deu entrada na Comarca de Lisboa Oeste – Sintra – Instância Local – Secção de Comércio – Juízo 1 uma petição inicial de processo especial de revitalização (PER) da sociedade referida em 1.1), correndo aí termos sob o n.º 19084/15.0TBSNT (cf. fls. 4, 5 e 12 a 15 do processo administrativo a que aludem os artigos 1.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo e 84.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, doravante designado abreviadamente por processo administrativo instrutor, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

1.3) (…) insolvência, que viria a ser decretada por sentença datada de 27.08.2015 (idem)

1.4) A 06.08.2015 o aqui autor rescindiu unilateralmente o contrato de trabalho referido em 1.1) por salários em atraso (cf. doc. 2 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido).

1.5) A 08.08.2016 o aqui autor apresentou junto do Serviço Local de Oeiras/Paço de Arcos do Instituto da Segurança Social, IP, requerimento para pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho (cf. doc. 4 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido)”.

2.2. Embora não conste expressamente dos factos dados como provados, do processo consta um outro elemento relevante para se poder concluir que a dimensão normativa aplicável corresponde, no essencial, àquela cuja aplicação foi recusada, com fundamento em inconstitucionalidade.

O crédito foi reclamado no processo de insolvência por A..

Efetivamente a fls. 34 v dos autos consta uma informação do Administrador da Insolvência e dirigido àquele, do seguinte teor:

“Venho pela presente informar que, no âmbito do processo em assunto, e tendo reclamado créditos, após correção, no montante de € 17.857,66 (dezassete mil oitocentos e cinquenta e sete euros e sessenta e seis cêntimos), conforme abaixo discriminado (…)”

Note-se que tendo havido processo de insolvência, os créditos têm de ser reclamados nesse processo, e tal deve ser demonstrado quando da apresentação do requerimento ao Fundo de Garantia Salarial para pagamento do crédito (artigo 5.º, n.º 2, alínea a), do NRFGS.

2.3. Como se referiu na sentença, a questão de constitucionalidade que agora constitui objeto do recurso já foi apreciada pelo Tribunal Constitucional.

Efetivamente, o Acórdão n.º 328/2018 (retificado pelo Acórdão nº 447/2018), julgou inconstitucional a norma contida no artigo 2. º, n.º 8, do Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial (NRFGS), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, na interpretação segundo a qual o prazo de um ano para requerer o pagamento dos créditos laborais, certificados com a declaração de insolvência, cominado naquele preceito legal é de caducidade e insuscetível de qualquer interrupção ou suspensão.

O Acórdão poderá sumariar-se da seguinte forma:

«I - Por força da Diretiva 80/987/CEE e, substituindo esta, da Diretiva 2008/94/CE, os Estados-Membros devem criar e manter instituições de garantia salarial que assegurem o pagamento dos créditos em dívida dos trabalhadores assalariados emergentes de contratos de trabalho ou de relações de trabalho;

II — O Estado Português deu resposta àquelas obrigações, num primeiro momento, através do Decreto-Lei n.º 50/85, de 27 de fevereiro, que instituiu "um sistema de garantia salarial com o objetivo de garantir aos trabalhadores o pagamento das retribuições devidas e não pagas pela entidade empregadora declarada extinta, falida ou insolvente". Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 219/99, de 15 de junho, procedeu à revisão do sistema de garantia salarial, criando, para o efeito, o Fundo de Garantia Salarial (FGS). O regime do FGS foi, posteriormente, regulado pelo Código de Trabalho de 2003 (aprovado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto). Por último, foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, o designado Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial (NRFGS);

III — O artigo 2. º, n.º 8, do NRFGS estabelece que "[o] Fundo só assegura o pagamento dos créditos quando o pagamento lhe seja requerido até um ano a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato de trabalho";

IV — O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) pronunciou-se, em diversas decisões, decorrentes de reenvios prejudiciais, sobre a interpretação e aplicação das Diretivas 80/987/CEE e 2008/94/CE, emergindo dessa jurisprudência as seguintes ideias-força: (i) a Diretiva 80/987/CEE não se opõe à aplicação de um prazo de prescrição de um ano, mas compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar se a configuração deste prazo, nas suas incidências, dificulta a respetiva determinação com um razoável grau de certeza, tornando impossível, na prática, ou excessivamente difícil, o exercício dos direitos reconhecidos pela ordem jurídica comunitária [acórdão proferido no processo C-69/08]; (ii) os casos em que é permitido limitar a obrigação de pagamento das instituições de garantia, previstos no artigo 4.º da Diretiva 80/987/CEE, devem ser objeto de interpretação estrita [ponto 31 da fundamentação do acórdão proferido no processo C-309/12]; e (ii) a garantia prevista pela Diretiva 2008/94/CE aplica-se perante a verificação de dois requisitos: (1) ter sido pedida a abertura de um processo coletivo (processo concursal) com base na insolvência do empregador; e (2) existir uma decisão de abertura desse processo ou, em caso de insuficiência do ativo para justificar a abertura de tal processo, uma declaração do encerramento definitivo da empresa [ponto 32 da fundamentação do acórdão proferido no processoC-247/12];

V — O artigo 59. º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP), prevê que "[o]s salários gozam de garantias especiais, nos termos da lei";

VI — Ao escolher instituir o FGS como uma das garantias especiais da retribuição, o legislador está vinculado à construção de um regime que lhe assegure um mínimo de efetividade, sem a qual resultaria esvaziada de sentido a norma constitucional, com respeito pela igualdade (artigos 13. º e 59. º, n.º 1, da CRP). Por outro lado, tratando-se de atribuir, no apontado contexto, um direito a uma prestação pecuniária e de limitar no tempo a efetividade desse direito pelo não exercício, tal atribuição deve operar, na compaginação destas duas vertentes, segundo regras claras, certas e objetivas — exigência decorrente do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2. º da CRP);

VII — Quando se considere que só a declaração de insolvência faz nascer o direito ao acionamento do FGS — interpretação do direito infraconstitucional que, no caso, provém do tribunal recorrido (e foi a adotada no decisão administrativa junto deste impugnada) —, essa interpretação, não podendo ser qualificada como tributária de um entendimento "que claramente a letra da lei não comporte" (Acórdão n.º 331/16), constitui para o Tribunal Constitucional um dado de facto, com o qual o Tribunal não interfere, devendo assumi-la e sobre ela emitir o seu juízo de conformidade ou desconformidade constitucional;

VIII — Com base nessa interpretação, importa ter presente que a declaração judicial de insolvência constitui um momento num processo judicial contraditório, que o trabalhador, por regra (e até à referida declaração), não domina, ou não domina inteiramente, para além do impulso inicial do mesmo quando dele é requerente;

IX — Nesse contexto interpretativo, incluir no cômputo do prazo referido em III (cujo esgotamento inviabiliza o direito) o período situado entre a formulação do pedido de insolvência e a efetiva declaração desta, cria uma evidente antinomia: o trabalhador-credor de um empregador insolvente que pretenda aceder à prestação pelo FGS vê-se obrigado a requerer a insolvência, sendo que, a partir desse momento, as vicissitudes do processo que fez nascer, ou cujo efeito declaratório aguarda — vicissitudes que não controla —, podem inviabilizar o direito a essas prestações, sem que um comportamento alternativo lhe seja exigível, ou possa por ele ser adotado, no sentido de evitar essa preclusão;

X — Ao fazer nascer, ainda que potencialmente, na própria condição de realização de um direito a causa da sua extinção, à qual o titular se vê impossibilitado de obstar, o legislador deixa de conferir à retribuição a tutela que lhe era devida nos termos do artigo 59. º, n.º 3, da CRP;

XI — Neste enquadramento, o próprio processo judicial apto a fazer nascer o direito constituiria causa da preclusão deste. Desta forma, potenciam-se diferenciações arbitrárias na concessão daquele direito a distintos titulares, subordinada que fica a efetividade deste à duração maior ou menor da fase inicial dos processos de insolvência, dependente de fatores alheios à vontade do trabalhador-credor;

XII — Não se mostra irrelevante a pouca clareza do regime legal assim construído por via da interpretação conferida ao n.º 8 do artigo 2.º do NRFGS, considerada em si mesma ou sistematicamente inserida no diploma que a contém. Tal incerteza compromete seriamente a efetividade da tutela que corresponde ao mecanismo do FGS. O complexo normativo resultante do NRFGS, na referenciação normativa aqui em causa, é apto a estas interpretações díspares, com uma consistência pouco definida, que induz sentidos pouco claros, geradores de situações de insegurança nos destinatários beneficiários do seu âmbito de proteção;

XIII - Assim, está ferida de inconstitucionalidade a interpretação do artigo 2.º, n.º 8, do NRFGS, segundo a qual o prazo de um ano para requerer o pagamento dos créditos laborais, certificados com a declaração de insolvência, cominada naquele preceito legal é de caducidade e, em função desta qualificação, nos termos do artigo 328.º do Código Civil, é insuscetível de qualquer interrupção ou suspensão;

XIV — Este entendimento da referida norma de direito interno, mostrando-se totalmente em linha com a jurisprudência constante do TJUE quanto ao condicionamento por prazos da obrigação de proteção aos créditos salariais, decorrente das Diretivas indicadas em I, mostra-se conforme ao Direito da União, nos termos em que este foi interpretativamente esclarecido, em termos inequívocos, pelo TJUE, assumindo esse entendimento, pois, na terminologia do acórdão Cilfit, de 6 de outubro de 1982 (respetivo ponto 14.), a natureza de "ato clarificado";

XV — Nestes casos (referindo-se a interpretação da norma de direito interno na sua relação com o Direito da União a um "ato clarificado"), nos termos do indicado acórdão Cilfit, ocorre dispensa da obrigação de reenvio interpretativo, decorrente do terceiro parágrafo do artigo 267.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia: obrigação de reenvio impendente sobre os órgãos jurisdicionais que (como sucede com o Tribunal Constitucional) julguem sem hipótese de recurso jurisdicional previsto no direito interno;

XVI — Esta opção — a não realização, nestes casos, do reenvio — traduz a aplicação na ordem interna do Direito da União, nos exatos termos definidos por este, como impõe o trecho inicial do n.º 4 do artigo 8.º da CRP: "[a]s disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respetivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo Direito da União [...]"».

2.4. Posteriormente, no mesmo sentido, foi proferido o Acórdão n.º 583/2018.

2.5. Remetendo-se para a fundamentação constante desses arestos, deve, pois, ser proferido um juízo de inconstitucionalidade.

3.Conclusão

1. A norma do artigo 2º, nº 8, do Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, na interpretação segundo a qual o prazo de um ano para requerer o pagamento dos créditos laborais, certificados com a declaração de insolvência, cominado naquele preceito legal é de caducidade e insuscetível de qualquer interrupção ou suspensão é inconstitucional, por violação dos artigos 2º, 13.º e 59º, nºs 1, alínea a), e 3, da Constituição.

2. Termos em que deve ser negado provimento ao recurso».

6. Apesar de para o efeito notificado, o recorrido não contra-alegou.

Cumpre apreciar e decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

7. Tal como definido no requerimento de interposição, o objeto do recurso interposto nos presentes autos é integrado pela norma decorrente do artigo 2.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, que aprovou o Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial (doravante, «NRFGS»), a que alude o artigo 336.º do Código do Trabalho, na interpretação segundo a qual «o prazo de um ano para requerer o pagamento dos créditos laborais, certificados com a declaração de insolvência, cominado naquele preceito legal é de caducidade e insuscetível de qualquer interrupção ou suspensão».

Na versão originariamente aprovada pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, aplicável ao caso sub judice, o artigo 2.º do NRFGS dispunha, no respetivo n.º 8, o seguinte:

«Artigo 2.º

Créditos abrangidos

[…]

8 - O Fundo só assegura o pagamento dos créditos quando o pagamento lhe seja requerido até um ano a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato de trabalho».

Os pressupostos a que o requerimento dirigido ao Fundo se encontra sujeito, bem como a os documentos que o devem instruir, encontram-se estabelecidos no artigo 5.º do NRFGS, que prescreve o seguinte:

«Artigo 5.º

Requerimento

1 - O Fundo efetua o pagamento dos créditos garantidos mediante requerimento do trabalhador, do qual constam, designadamente, a identificação do requerente e do respetivo empregador e a discriminação dos créditos objeto do pedido.

2 - O requerimento é instruído, consoante as situações, com os seguintes documentos:

a) Declaração ou cópia autenticada de documento comprovativo dos créditos reclamados pelo trabalhador, emitida pelo administrador de insolvência ou pelo administrador judicial provisório;

b) Declaração comprovativa da natureza e do montante dos créditos em dívida declarados no requerimento pelo trabalhador, quando o mesmo não seja parte constituída, emitida pelo empregador;

c) Declaração de igual teor, emitida pelo serviço com competência inspetiva do ministério responsável pela área do emprego, quando não seja possível obtenção dos documentos previstos nas alíneas anteriores.

3 - O requerimento é certificado pelo administrador da insolvência, pelo administrador judicial provisório, pelo empregador ou pelo serviço com competência inspetiva do ministério responsável pela área do emprego, consoante o caso, sendo a certificação feita:

a) Através de aposição de assinatura eletrónica; ou

b) Através de assinatura manuscrita no verso do documento.

[…]».

Da concatenação do disposto no n.º 8 do artigo 2.º com a previsão constante da alínea b) do n.º 2 do artigo 5.º, ambos do NRFGS, na versão aprovada pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, resulta, assim, que, em caso de insolvência do empregador, o requerimento a apresentar pelo trabalhador ao Fundo é obrigatoriamente instruído, entre outros, com cópia autenticada de documento comprovativo da reclamação dos respetivos créditos no âmbito daquele processo, devendo ser entregue no prazo de um ano contado a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato de trabalho, independentemente do momento em que tiver sido proferida a declaração de insolvência.

Assim contextualizada, a questão de constitucionalidade que integra o objeto do presente recurso é, como bem nota o recorrente, em tudo idêntica àquela que deu origem à prolação do Acórdão n.º 328/2018 (retificado pelo Acórdão n.º 447/2018), e, posteriormente, ao Acórdão n.º 583/2018, com base nos quais o Tribunal recorrido recusou a aplicação do sobredito normativo.

Em ambos os referidos arestos, foi julgada inconstitucional, a norma extraída do artigo 2.º, n.º 8, do NRFGS, de acordo com a qual «o prazo de um ano para requerer o pagamento dos créditos laborais, certificados com a declaração de insolvência, cominado naquele preceito legal é de caducidade e insuscetível de qualquer interrupção ou suspensão», juízo reiterado nas Decisões Sumárias n.ºs 111/2019 e 114/2019.

Conforme se lê no primeiro aresto citado:

«2.4. Estabelece o artigo 59.º da CRP:

Artigo 59.º

(Direitos dos trabalhadores)

1. Todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, cidadania, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, têm direito:

a) À retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna;

3. Os salários gozam de garantias especiais, nos termos da lei.

Reafirmando, neste específico domínio, o princípio da igualdade no corpo do n.º 1, a lei fundamental afirma, na alínea a), o direito à justa retribuição do trabalho, cujo destaque encontra evidente justificação. Nas palavras do Acórdão n.º 257/2008 (ponto 13):

“[…]

Na verdade, a retribuição da prestação laboral, quer na sua causa, quer na sua destinação típica, está intimamente ligada à pessoa do trabalhador. Ela é a contrapartida da disponibilização da sua energia laborativa, posta ao serviço da entidade patronal. Ela é também, por outro lado, o único ou principal meio de subsistência do trabalhador, que se encontra numa situação de dependência da retribuição auferida na execução do contrato para satisfazer as suas necessidades vivenciais. É esta dimensão pessoal e existencial que qualifica diferenciadamente os créditos laborais, justificando a tutela constitucional reforçada de que gozam, para além da conferida, em geral, às posições patrimoniais ativas. É, na verdade, esta perspetiva valorativa que levou à consagração do direito à retribuição do trabalho entre os direitos dos trabalhadores enumerados no n.º 1, alínea a), do artigo 59.º da CRP, por forma a ‘garantir uma existência condigna’ – direito este já expressamente considerado pelo Tribunal Constitucional como um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias (Acórdão n.º 379/91). Por outro lado, no n.º 3 do mesmo preceito estabelece-se que ‘os salários gozam de garantias especiais, nos termos da lei’. Esta previsão constitucional de garantias especiais para créditos salariais seguramente que, não só justifica, como impõe, regimes consagradores da sua discriminação positiva, em relação aos demais créditos sobre os empregadores (cfr., neste sentido, Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, I, 4.ª ed., Coimbra, 2007, 777).

[…]

Como a norma [da alínea a) do n.º 1] expressamente acentua – nos seus próprios termos, tem-se em vista ‘garantir uma existência condigna’ –, o reconhecimento de tal direito exprime o valor básico da dignidade da pessoa humana (artigo 1.º da CRP), constituindo, no seu específico âmbito de proteção, um instrumento do preenchimento das condições materiais da realização deste valor. E o relevo nuclear do direito à (justa) remuneração do trabalho é atestado pela vinculação do legislador ao estabelecimento de garantias especiais para os salários (n.º 3 do artigo 59.º).

[…]”.

Por outro lado, “é pacífico na doutrina, e este Tribunal tem também afirmado, que o direito à retribuição é um direito de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias (v., entre muitos, os Acórdãos n.ºs 620/2007 e 396/2011), que, de resto, o Estado tem o dever de proteger (cfr. artigo 59.º, n.º 2, da Constituição)” (Acórdão n.º 510/2016).

2.4.1. A proteção da retribuição inclui, nos termos do artigo 59.º, n.º 3, da Constituição, a previsão de “garantias especiais”, cuja modelação cabe ao legislador, que, para o efeito, goza de “ampla liberdade” (cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, 2.ª ed., Coimbra, 2010, p. 1166). Não obstante, a instituição do mecanismo do Fundo de Garantia Salarial (para além de – como vimos – consistir numa obrigação para o Estado Português decorrente do Direito da União) não pode deixar de ser vista como concretização de uma das garantias a que se refere aquele n.º 3 (nesse sentido, v. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra, 2014, p. 777).

Não é inócua a apontada ligação entre o mecanismo do FGS e a norma do n.º 3 do artigo 59.º da CRP. Tratando-se de uma das garantias ali previstas, ao escolher (apesar de, nessa escolha, se encontrar vinculado pelo Direito da União) instituir o FGS como uma das garantias especiais da retribuição, o legislador está vinculado à construção de um regime que lhe assegure um mínimo de efetividade, sem a qual resultaria esvaziada de sentido a norma constitucional, com respeito pela igualdade (artigos 13.º e 59.º, n.º 1, da CRP). Por outro lado, tratando-se de atribuir, no apontado contexto, um direito a uma prestação pecuniária, e de limitar no tempo a efetividade desse direito pelo não exercício, tal atribuição deve operar, na compaginação destas duas vertentes, segundo regras claras, certas e objetivas – exigência decorrente do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição).

2.5. Tendo presentes as linhas essenciais do NRFGS – em particular a norma objeto do presente recurso (cfr. itens 2.1. e 2.2., supra) – verificam-se aporias que o afastam do padrão de efetividade e certeza acabado de traçar.

De acordo com o sentido das normas relevante para a presente decisão (cfr. item 2.2., supra), a declaração de insolvência faz nascer o direito ao acionamento do FGS. Sucede que a declaração judicial constitui um momento num processo judicial contraditório, de cujos termos o trabalhador tem (ou pode ter) unicamente o domínio do impulso processual inicial, sendo que, subsequentemente, o desenvolvimento do processo como que lhe “sai das mãos”, sendo muito limitada a respetiva capacidade de determinar no elemento tempo os ulteriores passos processuais até à efetiva declaração do devedor em estado de insolvência. De facto, basta pensar que, não sendo um dos casos excecionais de dispensa da audiência do devedor (artigo 12.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas, doravante CIRE), há lugar à citação deste, que poderá ser mais ou menos demorada, podendo ser apresentada oposição e realizada audiência de julgamento, gerando-se uma dilação assinalável entre o pedido de declaração da insolvência e essa mesma declaração – circunstâncias das quais o caso dos autos constitui, aliás, exemplo vivo, tendo a declaração de insolvência ocorrido cerca de seis meses e meio após ter sido requerida pelo primeiro Recorrente. Ou seja, pegando precisamente no exemplo que os autos ilustram, observamos que se consumiu mais de metade do prazo de acionamento do FGS em vicissitudes processuais que o trabalhador credor da insolvente não esteve em condições de dominar, sendo certo que a declaração de insolvência foi pedida decorridos que foram menos de seis meses do prazo de um ano previsto no artigo 2.º, n.º 8, do NRFGS. Não estamos – deve sublinhar-se – perante a questão, sucessivamente apreciada pela jurisprudência europeia, de saber se o legislador pode fixar prazos mais ou menos alargados para o exercício do direito ao acionamento do FGS, sob pena de caducidade ou prescrição: ninguém aqui discute a existência de prazos nem o prazo em concreto estabelecido na norma referenciada na decisão.

O que está em causa é saber se, na contagem desse prazo, é possível incluir um período temporal (que, como vimos, pode ser assinalável) especificamente determinado e tendente à criação de um pressuposto essencial do direito ao acionamento do FGS (o período entre o pedido de declaração da insolvência e a sua efetiva declaração pelo tribunal competente), cujos termos escapam por completo ao controlo do trabalhador-credor, de tal forma que o mero decurso do tempo nessa fase processual provoque a extinção do direito. Assim se cria uma evidente antinomia: o trabalhador-credor de um empregador insolvente que queira ver tutelado o direito à prestação pelo FGS vê-se obrigado a pedir a declaração de insolvência e, a partir desse momento, as vicissitudes próprias do processo que fez nascer com essa finalidade, comprometem o exercício desse mesmo direito, sem que um comportamento alternativo lhe seja exigível – rectius, possa por ele ser adotado – no sentido de evitar essa preclusão.

Ao fazer nascer, ainda que potencialmente, na própria condição de realização de um direito a causa da sua extinção, à qual o respetivo titular se vê impossibilitado de obstar, o legislador deixa de conferir à retribuição – e ao “remédio” (talvez mais até ao paliativo) para a sua perda – a tutela que lhe era devida nos termos do artigo 59.º, n.º 3, da Constituição. Sendo certo que o sistema do FGS “pressupõe um nexo entre a insolvência e os créditos salariais em dívida” (acórdão do TJUE de 28 de novembro de 2013, cfr. supra 2.3.2.3.), seria o próprio processo judicial com aptidão para estabelecer o referido nexo que constituiria causa da preclusão do direito.

Geram-se, por outro lado, diferenciações arbitrárias na concessão (na realização) daquele direito a distintos titulares, subordinado que fica este à duração maior ou menor da fase inicial dos processos de insolvência, em função de ter sido deduzida oposição, da duração das audiências de julgamento, das diferentes capacidades de resposta dos tribunais, etc. Tudo fatores alheios à vontade do trabalhador-credor e que, por isso mesmo, não suportam a afirmação de existência de algo semelhante a um “domínio do facto” por este, cujo efeito de condicionamento do respetivo direito não encontra justificação na tutela de qualquer outro valor que possamos considerar relevante no confronto com a necessidade de tutela da retribuição que se verifica no contexto apontado.

A este respeito, não releva, propriamente, de forma direta, a qualificação do prazo como de caducidade ou de prescrição – questão que, na ausência de uma opção legal expressa, se prefigura como de âmbito fundamentalmente doutrinário que, em todo o caso, nos aparece aqui ligada a uma opção interpretativa do direito infraconstitucional –, relevando antes a circunstância de, no contexto descrito, a contagem de tal prazo ocorrer sem qualquer suspensão ou interrupção, gerando um sinal – rectius, potenciando um efeito – de valor contrário ao próprio direito.

Note-se, todavia – sublinhando o sentido atuante que a qualificação jurídica do prazo aqui acabou por assumir –, que o Fundo, na fundamentação da respetiva posição de indeferimento da pretensão dos ora Recorridos (cfr. item 1.2.1. supra) – e sublinha-se, pois, que foi nesse quadro que a decisão recorrida, como não podia deixar de ser, se forjou –, qualificou expressamente o prazo em causa no artigo 2.º, n.º 8, do NRFGS como de caducidade, referindo-lhe expressamente a circunstância, que é própria do regime da caducidade nos termos do artigo 328.º do CC, de só comportar suspensão ou interrupção mediante previsão legal, no caso inexistente. E, de facto, é neste contexto que se afirma que, “[e]m matéria de contagem do prazo de caducidade[,] aplicam-se, em princípio, tal como na prescrição, as regras gerais, com uma importante diferença. Na caducidade vale muito mais plenamente o princípio segundo o qual o tempo se conta ininterruptamente”, já que, “[…] como resulta do artigo 328.º do CC, ‘o prazo de caducidade não se suspende nem se interrompe, senão nos casos em que a lei o determine’. Assim, se a lei, em cada caso concreto, não admitir, expressamente, a suspensão e a interrupção do prazo de caducidade (ou algum destes institutos), o prazo corre sempre sem intermitências de qualquer ordem” (Luís A. Carvalho Fernandes, Teoria Geral do Direito Civil, Vol. II, 4.ª ed., Lisboa, 2007, p. 703). Ora, tendo sido a invocação, por parte do FGS, desta característica do regime da caducidade que conduziu à construção do indeferimento (por inexistir previsão legal a permitir a suspensão ou a interrupção do decurso do prazo), não poderia a decisão recorrida, ao sindicar esse indeferimento, deixar de pressupor essa interpretação e construir em função dela a questão de inconstitucionalidade que constituiu a respetiva ratio decidendi.

Porém, não é irrelevante a pouca clareza do regime legal, espelhada na norma em causa, considerada em si mesma ou sistematicamente inserida no diploma que a contém. O elemento de incerteza deste regime (evidenciado à saciedade, nestes autos, pelas posições assumidas na decisão recorrida, nas alegações e contra-alegações de recurso e no item 2.2., supra) compromete seriamente a efetividade da tutela que corresponde ao mecanismo do FGS, apresentando-se o complexo normativo do NRFGS, ao gerar estas interpretações díspares, com uma consistência pouco definida – para não dizer insuportavelmente ambígua –, cuja interpretação muito dificilmente assumirá um sentido minimamente claro, gerador de segurança nos destinatários beneficiários do seu âmbito de proteção. Isto ao ponto d[e] estes não disporem, consistentemente, da possibilidade de, agindo com normal diligência, anteverem com suficiente segurança o comportamento que devem adotar para formular atempadamente a sua pretensão junto do FGS, assim se comprometendo as exigências mínimas de certeza decorrentes do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição).

2.5.1. Aliás, em hipóteses como a dos presentes autos, pode mesmo dizer-se, tomando de empréstimo as palavras do acórdão do TJUE de 16 de julho de 2009, no caso Visciano (referido supra no item 2.3.2.1.), que a configuração do prazo pode tornar “[…] impossível na prática ou excessivamente difícil” o exercício do direito do trabalhador credor, além de que – como justamente se assinalou naquela decisão – “[…] uma situação caracterizada por uma considerável incerteza jurídica pode constituir uma violação do princípio da efetividade, uma vez que a reparação dos danos causados a particulares por violações do direito comunitário imputáveis a um Estado-Membro pode, na prática, ser extremamente dificultada se estes não puderem determinar o prazo de prescrição aplicável, com um razoável grau de certeza”.

2.6. As razões que antecedem são, pois, aptas a fundar um juízo de censura constitucional à norma sub judicio, confirmando a esse respeito a decisão recorrida. (…)»

8. Tal como sucedeu no âmbito do litígio que culminou no julgamento levado a cabo no Acórdão n.º 328/2018, também o juízo de inconstitucionalidade formulado nos presentes autos tem subjacente a rescisão unilateral pelo trabalhador, aqui recorrido, do respetivo contrato de trabalho, com fundamento no incumprimento, pela entidade empregadora, do dever de pagamento das retribuições devidas.

Tal rescisão teve lugar em 06 de agosto de 2015, tendo a insolvência da entidade empregadora vindo a ser declarada por sentença proferida em 27 de agosto do mesmo ano, na sequência da não aprovação de um processo especial de revitalização (doravante, «PER»), apresentado em juízo aos 03 de março de 2015.

Tendo determinado o vencimento imediato das obrigações da entidade empregadora insolvente, à sentença proferida em 27 de agosto de 2015 seguiu-se a fase de verificação do passivo, no âmbito da qual foram reclamados pelo aqui recorrido os respetivos créditos laborais, de acordo com o regime previsto nos artigos 128.º a 135.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (doravante, «CIRE»).

Aos 14 de novembro de 2015 foi emitida pelo administrador de insolvência a declaração a que se refere a alínea a) do n.º 2 do artigo 5.º do NRFGS, comprovativa dos créditos reclamados pelo ora recorrido (cf. fls. 34 v.).

Em 8 de agosto de 2016 — isto é, um dia depois do terminus do prazo de um ano contado a partir do dia seguinte àquele em que havia rescindido o respetivo contrato de trabalho —, o ora recorrido apresentou junto do Fundo de Garantia Salarial requerimento destinado a obter o pagamento dos créditos que havia reclamado no âmbito do processo em que fora declarada a insolvência da respetiva entidade empregadora, requerimento esse que foi indeferido com fundamento no facto de não ter sido entregue «no prazo de 1 ano a partir do dia seguinte àquele em que cess[ara] o contrato de trabalho, nos termos do n.º 8 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril».

As incidências do litígio subjacente ao juízo de inconstitucionalidade alcançado pelo Tribunal a quo são, assim, também elas inequivocamente reveladoras de que, ao sujeitar o direito do trabalhador ao acionamento do Fundo de Garantia Salarial ao prazo de caducidade de um ano, contado a partir do dia seguinte àquele em que tem lugar a cessação do contrato de trabalho, independentemente do momento em que, em caso de insolvência da entidade empregadora, tiver sido proferida a sentença com que é dado início à fase de reclamação dos créditos laborais, a norma cuja aplicação foi recusada na sentença recorrida coloca a possibilidade de tais créditos virem a ser efetivamente pagos nos termos previstos no NRFGS na dependência de um evento — a prolação da sentença de insolvência — cuja verificação escapa por completo ao controlo do trabalhador-credor.

Tendo em conta que a declaração de insolvência da entidade empregadora do aqui recorrido foi precedida da apresentação de um PER, que não veio a ser aprovado, tal conclusão é, no caso presente, ainda mais evidente.

9. Conforme decorre do regime que resulta das disposições conjugadas dos artigos 17.º-G, n.ºs 3 e 4, e 17.º-E, n.º 6, todos do CIRE, o processo conducente à declaração de insolvência na sequência de um PER que não vem a obter aprovação reveste especificidades próprias.

Veja-se que, se a conclusão do processo negocial sem a aprovação de plano de recuperação pode culminar na declaração da insolvência da empresa, tal pode também não suceder (artigo 17.º-G, n.º 2, do CIRE), sendo um ou outro desfecho alcançado através de uma tramitação especial centrada na posição, sob a forma de parecer, do administrador judicial provisório nomeado no PER, para a qual os credores contribuem de forma meramente marginal: apesar de se encontrar prevista a respetiva audição, a respetiva pronúncia não reveste caráter vinculativo para o administrador judicial.

De enorme relevância é, igualmente, a circunstância de os processos em que eventualmente tenha sido requerida a insolvência da empresa, designadamente por iniciativa dos seus trabalhadores-credores, serem obrigatoriamente suspensos, por efeito da publicação do despacho de nomeação de administrador no âmbito do PER (artigo 17.º-E, n.º 6, do CIRE), o que inviabiliza qualquer possibilidade de controlo, por parte dos credores requerentes, do momento em que a declaração de insolvência, no caso de vir a ocorrer, acabará por ser proferida, situação que persistirá durante todo o tempo em que o processo especial de revitalização se encontrar pendente.

A acentuada impossibilidade de o trabalhador–credor controlar o momento de efetiva declaração da insolvência pelo tribunal competente nas situações em que a entidade empregadora dá início a um PER, torna a argumentação expendida no Acórdão n.º 328/2018 integralmente transponível para o caso presente, justificando, assim, a reiteração sem desvios do juízo de inconstitucionalidade ali formulado.

10. Importa notar, por último, que, certamente no ensejo de expurgar da lei o vício que conduziu ao julgamento de inconstitucionalidade levado a cabo nos Acórdãos n.º 328/2018 e 583/2018, o NRFGS foi objeto de recente alteração legislativa, através da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, que, através do aditamento ao respetivo artigo 2.º o seu atual n.º 9, introduziu no prazo de um ano para o exercício do direito de acionamento do Fundo, previsto no n.º 8, uma causa de suspensão que contempla, entre outras, as hipóteses em que é declarada a insolvência da entidade empregadora do trabalhador-credor.

Por força das alterações levadas a cabo pela Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, o artigo 2.º do NRFGS tem agora a seguinte redação:

«Artigo 2.º

Créditos abrangidos

[…]

8 - O Fundo só assegura o pagamento dos créditos quando o pagamento lhe seja requerido até um ano a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato de trabalho.

9 - O prazo previsto no número anterior suspende-se com a propositura de ação de insolvência, a apresentação do requerimento no processo especial de revitalização e com a apresentação do requerimento de utilização do procedimento extrajudicial de recuperação de empresas, até 30 dias após o trânsito em julgado da decisão prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 1.º ou da data da decisão nas restantes situações.»

Uma vez que a alínea a) do n.º 1 do artigo 1.º do NRFGS se refere, justamente, à «sentença de declaração de insolvência do empregador», é de concluir que, ao abrigo da lei atualmente em vigor, o requerimento apresentado pelo ora recorrente junto do FGS com vista ao pagamento dos respetivos créditos laborais teria de considerar-se tempestivamente apresentado.

III – DECISÃO

Em face do exposto, decide-se:

a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 2.º, n.º 8, do Novo Regime do Fundo de Garantia Salarial, aprovado e na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, na interpretação segundo a qual o prazo de um ano para requerer o pagamento dos créditos laborais reconhecidos no processo de insolvência, cominado naquele preceito legal, é de caducidade e insuscetível de qualquer interrupção ou suspensão, por violação dos artigos 2.º, 13.º e 59.º, n.ºs 1, alínea a) e 3, da Constituição;

e, em consequência,

b) Julgar improcedente o presente recurso.

Sem custas.

Lisboa, 15 de maio de 2019 - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers