742/2018 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 229/2019

Processo n.º 742/2018

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. A., Lda. intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, uma ação administrativa especial contra B., S.A. (ao tempo da propositura da ação designada B1, S.A., a ora Recorrente), que ali correu os seus termos com o número 236/12.1BEMDL, tendo em vista a impugnação de uma taxa liquidada pela Ré, no valor de €35.226,00, pelo “acesso industrial à EN 315, ao km 29+000”.

A Ré contestou, a ação foi convolada para impugnação judicial e, a final, foi proferida sentença, julgando a impugnação procedente.

1.2. Desta decisão recorreu a Ré – a B. – para o Supremo Tribunal Administrativo (STA). Na motivação desse recurso, suscitou a Ré a seguinte questão:

“[…]

E – Da inconstitucionalidade da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do DL 13/71, de 23 de janeiro, quando interpretada no sentido de não permitir a liquidação de taxa devida pela ampliação da área servida pela estrada nacional

Do vindo de referir, caso se entenda não permitir a liquidação de taxa devida pela ampliação da área servida pela estrada, independentemente da obra do acesso ser anterior ou contemporânea do DL 13/71, então estaremos perante situações que necessariamente implicam a violação do direito de igualdade de todos os cidadãos perante a lei (cfr. n.º 1 do artigo 13.º da CRP) e impede a Administração Rodoviária, aqui Recorrente de atuar no exercício das suas funções com respeito pelo princípio da igualdade (cfr. n.º 2 do artigo 266.º da CRP).

Estando demonstrado que o critério subjacente à taxa não está exclusivamente relacionado com a prestação concreta de um serviço público, a proceder o entendimento da Recorrida e do TAF de Mirandela, teríamos situações em que (i) um particular licenciava um acesso com a área industrial servida pela estrada de 100 m2 e (ii) outro com uma área de 1.000 m2, sendo que o primeiro poderia posteriormente aumentar a área servida pela estrada até aos 1.000 m2 sem que visse o valor inicial da taxa revisto.

Como poderá a lei e a Administração Rodoviária consentir com tal discriminação?

É, de facto, uma situação de manifesta injustiça que a Constituição da República Portuguesa não permite, pelo que a interpretação proposta pela Recorrida e pelo TAF de Mirandela é inconstitucional.

[…]”.

1.2.1. Pelo STA foi proferido acórdão, datado de 30/05/2018, negando provimento ao recurso, com os fundamentos seguintes:

“[…]

Suscita-se no presente recurso, a questão de saber qual a melhor interpretação a dar à alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, designadamente saber se a taxa ali prevista se aplica só aos casos em que os acessos à estrada nacional foram construídos após o início da vigência do Decreto-Lei acabado de referir (interpretação da sentença recorrida) ou se independentemente da data de construção de tais acessos desde logo a ampliação de instalações fabris determina, só por si, a aplicação de tais taxas (interpretação da recorrente que, desde logo, na conclusão de recurso VIII, expressa que os normativos de incidência da taxa em causa têm perfeita aplicação a ampliações de instalações industriais cujo acesso à estrada nacional é anterior à publicação do diploma supra referido).

Cremos que a sentença recorrida, no caso concreto dos autos, fez a interpretação correta dos preceitos legais em causa.

Não assiste razão à recorrente B., S.A. quando sustenta que o facto constitutivo da liquidação da taxa é não só a construção do acesso, mas também (só por si) as posteriores ampliações das instalações fabris.

É verdade que o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, entretanto revogado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de abril, veio estabelecer no artigo 6.º, n.º 1, al. a), a necessidade de licenciamento da Junta Autónoma de Estradas para estabelecer acesso à zona da estrada, de acordo com os critérios elencados no artigo 7.º.

E que, o seu artigo 15.º, n.º 1, al. g), previa que fosse cobrada taxa pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais, em função de cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada.

Mas, tanto o artigo 6.º, n.º 1, al. a), como o artigo 15.º, n.º 1, al. g), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, apenas faziam referência ao estabelecimento de acesso à zona de estrada.

Assim, o facto constitutivo da obrigação de pagamento de taxa é apenas e tão só a construção ou modificação desse acesso, nada sendo referido quanto à ampliação das instalações industriais, ainda que estas sirvam de referência para o cálculo da taxa a pagar quando tal deva suceder, designadamente através do fator multiplicador metro quadrado de pavimento das referidas instalações.

Nenhum dos normativos fala em ampliação de instalações fabris mas apenas em estabelecimento do acesso à zona de estrada, o que significa que a ampliação das instalações fabris que são servidas por acesso construído antes de 1971, e que no caso dos autos não se sabe se foi modificado/melhorado, não tem relevância constitutiva para efeitos de incidência da taxa em causa.

Ora, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro entrou em vigor a 01.01.1971 (artigo 19.º).

E resulta dos factos dados como provados que o acesso à estrada é anterior a 1971, ou seja, na data de construção do acesso não existia norma que exigisse o pagamento da(s) taxa(s) em causa nos autos, pelo que estamos perante uma situação em que inexistia a previsão da liquidação da taxa nas leis em vigor à data dos factos constitutivos (construção do acesso).

Assim, a construção do acesso em causa não está sujeita à liquidação da taxa, já que como resulta do artigo 12.º, n.º 1, do CC, em princípio da lei só dispõe para o futuro.

Ora, reitera-se, que do probatório não resulta que o acesso tenha sido ampliado/melhorado ou alterado/mudado e estando em causa uma lei que vem impor o pagamento de uma taxa apenas pelo estabelecimento de acesso à estrada nacional, à qual não é atribuída eficácia retroativa ou feita qualquer referência aos acessos já construídos, dúvidas não há que apenas abrange a construção de novos acessos. E não vislumbramos em como esta interpretação possa violar o princípio da igualdade previsto na constituição da república já que embora determinada por um determinado caso concreto ela é também efetuada para a generalidade de situações factuais idênticas que se venham a revelar e relativamente às quais a recorrente se poderá/deverá abster de efetuar qualquer liquidação.

Assim sendo, a interpretação dos factos e a aplicação da lei operada pela sentença recorrida não enferma de vício de erro de julgamento a determinar a sua revogação e não se patenteia que a interpretação da lei aplicável viole qualquer princípio constitucional designadamente o da igualdade. Fica prejudicado pelo presente julgamento o conhecimento de quaisquer outras questões suscitadas no presente recurso.

Tal determina a improcedência do recurso.

[…]” (sublinhados acrescentados).

1.3. Desta decisão recorreu a Ré para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – recurso que deu origem aos presentes autos – nos termos seguintes:

“[…]

3. O recurso tem por objeto a inconstitucionalidade da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, quando interpretada no sentido de não permitir a liquidação de taxa devida pela ampliação da área servida pela estrada nacional.

4. O STA, com um voto de vencido, ao interpretar aquela norma no sentido da liquidação da taxa incidir exclusivamente sobre a área do estabelecimento industrial servida pelo acesso no momento da sua abertura (construção), excluindo a possibilidade de posterior atualização da taxa de acordo com a ampliação da área do estabelecimento industrial, independentemente da obra do acesso (construção) ser anterior ou contemporânea do Decreto-Lei n.º 13/71 violou, entre outros, o direito de igualdade de todos os cidadãos perante a lei (cfr. n.º 1 do artigo 13.º da CRP) e impede a Administração Rodoviária, aqui Recorrente, de atuar no exercício das suas funções com respeito pelo princípio da igualdade (cfr. n.º 2 do artigo 266.º da CRP).

5. A proceder o entendimento da Recorrida, do TAF de Mirandela e do STA, teríamos situações em que (i) um particular licenciava um acesso com a área industrial servida pela estrada de 100 m2 e (iii) outro com uma área de 1.000 m2, sendo que o primeiro poderia posteriormente aumentar a área servida pela estrada até aos 1000 m2, sem que visse o valor inicial da taxa revisto.

6. Estava, assim, encontrada a forma para evitar a liquidação da totalidade da taxa devida pela disponibilidade do acesso à estrada nacional por parte dos estabelecimentos industriais, os quais propenderiam a licenciar o acesso (construção) quando servido, por exemplo, pela portaria ou outras áreas reduzidas, e depois de obtida a licença, poderiam implantar a restante área do estabelecimento industrial, sem que lhes pudesse ser exigível nova liquidação sobre o aumento da área servida pela estrada nacional, a qual constitui o único critério para a liquidação da taxa.

7. É, de facto, uma situação de manifesta injustiça que a Constituição da República Portuguesa não permite, pelo que a interpretação proposta pela Recorrida, pelo TAF de Mirandela e pelo STA, com voto de vencido, é inconstitucional.

8. A ora Recorrente suscitou aquela inconstitucionalidade de forma processualmente adequada, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 72.º da LOTC, mais precisamente no recurso para o STA.

9. É importante que o TC esclareça esta situação, tanto mais que o acórdão contraria a prática levada a cabo pela Administração Rodoviária ao longo de décadas, a qual não nunca teve a oposição dos particulares, a não ser a partir de 2010, decorrente da ação inspetiva efetuada de modo sistemático e a todo o território nacional.

10. Efetivamente, encontram-se ainda pendentes alguns processos relacionados com a liquidação de taxas devidas pela abertura de acessos à estrada nacional por parte de instalações industriais, onde se incluem superfícies comerciais, hospitais particulares e centrais fotovoltaicas, pelo que a pronúncia do TC sobre esta temática mostra-se necessária à uniformização da jurisprudência.

[…]”.

1.3.1. Pelo relator foi proferido despacho de notificação das partes nos termos e para os efeitos previstos no artigo 79.º, n.º 1, da LTC, delimitando o objeto do recurso por referência à “[…] norma contida na alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, quando interpretada no sentido de a taxa ali prevista apenas ser devida se a construção de acessos à estrada nacional tiver ocorrido após o início da vigência daquele diploma, consequentemente excluindo-a em caso de mera ampliação das instalações servidas pela estrada nacional”.

1.3.2. Alegou a Recorrente, assim concluindo:

“[…]

I – O teor da alínea g), do n.º 1, do artigo 15.º do Decreto-lei n.º 13/71 de 23 de janeiro, atualizado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, é o seguinte:

«Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais, por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada é devida uma taxa de 2,28€.»

II – A Recorrente pretende que o Tribunal Constitucional aprecia a constitucionalidade daquela norma quando interpretada no sentido de a taxa ali prevista ser devida se a construção do acesso à estrada nacional tiver ocorrido após o início da vigência daquele diploma, consequentemente excluindo-a em caso de mera ampliação das instalações servidas pela estrada nacional

III – De acordo com o entendimento da Recorrida, do TAF de Mirandela e do STA, com voto de vencido, a alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do DL 13/71, de 23 de janeiro, nada diz sobre a ampliação das instalações fabris, pelo que se as mesmas ocorrerem no âmbito da vigência daquela norma não podem ser tidas em eventual atualização da taxa cobrada, independentemente da abertura do acesso ser anterior a 1971 ou contemporâneo da lei, e apesar da liquidação da taxa devida pelo licenciamento ter como referência para o seu cálculo a área das instalações fabris servidas pela estrada nacional.

IV – Para a Recorrente e a Ex.ma Conselheira do STA vencida, a taxa em causa e correspondente licenciamento é devida segunda duas vertentes: (i) estabelecimento de acesso e (ii) por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada, pelo que, verificando-se aumento do número de metros quadrados de pavimento dessas instalações servidas pela estrada, impõe-se o licenciamento e a alteração da taxa.

V – Tal interpretação adequa-se à letra e ao espírito da legislação de proteção às estradas nacionais, em especial ao da alínea g), do n.º 1, do artigo 15.º do DL 13/71.

VI – É que a taxa em apreço não tem como pressuposto, exclusivamente, uma prestação concreta de um serviço público, pelas razões infra expostas:

a) As taxas rodoviárias não se confundem com os impostos por lhes ser inerente um quid pro quo entre o Estado e o contribuinte, expresso através da noção corrente “utilizador-pagador”;

b) Apesar da doutrina, da jurisprudência e da legislação à data da publicação das taxas rodoviárias não distinguir os três pressupostos subjacentes à fixação daquelas, os mesmos são facilmente discrimináveis à luz das atuais técnicas jurídico-administrativas;

c) Atendendo à incidência objetiva das taxas rodoviárias (critérios da liquidação) é manifesto que o preenchimento do pressuposto da prestação concreta de um serviço público não se concretiza na sua totalidade, sendo aliás insignificante para a fixação da taxa, tanto mais que as antecessoras da Recorrente cobravam emolumentos pelos serviços administrativos prestados;

d) O critério subjacente às taxas rodoviárias remete ou para a extensão do domínio público rodoviário ocupado (alíneas a), b), c), d), e), do artigo 1.º, do artigo 15.º do DL 13/71), ou para outros benefícios usufruídos com as facilidades de circulação provenientes de uma rede de estradas em boas condições de viabilidade.

e) No caso concreto do estabelecimento de acessos particulares à estrada, o benefício traduz-se na facilidade de escoamento das mercadorias diretamente pela estrada nacional (ganhos em tempo e eficiência), na facilidade de identificação do estabelecimento perante fornecedores e clientes (ganhos na promoção e divulgação dos serviços prestados), na facilidade de orientação do trajeto para alcançar o estabelecimento por parte de terceiros e na utilização de vias com nível de serviço rodoviário superior às estradas municipais, o que evita maior desgaste dos equipamentos.

f) Atenta a perigosidade da circulação rodoviária e a importância das vias para a atividade humana (social e económica) qualquer intervenção na mesma deve ser evitada (proibição relativa), senão mesmo proibida (proibição absoluta).

g) Se o estabelecimento de acessos à estrada nacional reduz proporcionalmente o nível de serviço rodoviário é justo que parte da taxa se destine a restringir ou reduzir a procura dos particulares a este serviço.

VII – Assim, o entendimento da Recorrida, do TAF de Mirandela e do STA estaria correto se a taxa tivesse como pressuposto tributário, exclusivamente, a prestação do serviço administrativo levado a efeito pela Recorrente no âmbito da apreciação das condições de circulação e segurança rodoviária, ou seja, a obra de abertura/criação do acesso considerando a sua localização, dimensão e pavimentação desde o limite do prédio até à plataforma da estrada nacional, sendo indiferente a área pavimentada servida pela estrada.

VIII – Se tal sucedesse, a materialização do acesso, enquanto obra, já teria sido objeto de licenciamento (neste caso presume-se que sim) e consequente liquidação no momento da sua construção (anterior a 1971), pelo que a verificar-se uma nova liquidação estaríamos perante uma duplicação da coleta.

IX – O que não sucedeu no presente caso, pois a liquidação incidiu sobre a área da instalação industrial servida pela estrada nacional e construída na pendência do DL 13/71.

X – Deste modo, considerando os critérios subjacentes à liquidação da taxa (utilização de um bem/serviço do domínio público, remoção de um obstáculo jurídico) é indiscutível que qualquer alteração à área servida pela instalação industrial, mesmo que a obra do acesso inicial seja anterior a 1971, terá de estar sujeita a nova liquidação.

XI – Portanto, a licença a emitir nos termos da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do DL 13/71 de 23 de janeiro, há de corresponder, quando o acesso é novo, à permissão administrativa de aceder à estrada nacional, a qual é precedida da liquidação da taxa devida pela área a ser servida pela estrada nacional, e quando se tratar de ampliação de área (com acesso anterior ou contemporâneo do DL 13/71), a permissão administrativa também será precedida da respetiva liquidação de taxa.

XII – É que na presente situação, a licença está indissociavelmente ligada à taxa, ou seja, não existe uma sem a outra, e tendo a licença de abertura de acesso natureza precária esta estará sempre sujeita a reapreciação pela Administração Rodoviária caso se alterem os pressupostos subjacentes à sua concessão, quer digam respeito à própria estrada (aumento do tráfego e consequente necessidade da deslocalização do acesso) ou tenham a ver com as características da instalação servida pela estrada (ampliação da área industrial).

XIII – Aliás, um dos motivos da imposição da melhoria ou da nova localização do acesso à estrada nacional já existente pode ser o aumento das urbanizações servidas por tais acessos. (cfr. n.º 6 do artigo 8.º do DL 13/71 de 23 de janeiro).

XIV – Ao impedir-se a Recorrente de liquidar oficiosamente a taxa devida pela ampliação do pavimento das instalações industriais servidas pela estrada nacional, estar-se-ia a distinguir o âmbito de aplicação da taxa quando a lei não faz qualquer distinção e, desse modo, a diferenciar os cidadãos perante a lei, o que constitui violação do direito de igualdade de todos os cidadãos perante a lei, previsto no n.º 1 do artigo 13.º da CRP.

XV – Acresce que, nos termos do artigo 266.º, n.º 2 da CRP, a Recorrente, enquanto Administração Rodoviária, está subordinada à Constituição e à lei, e deve atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.

XVI – Considerando a natureza da taxa em causa, a proceder como proposto pela Recorrida, pelo TAF de Mirandela e pelo STA, a Recorrente estaria impedida de proceder a qualquer liquidação administrativa, adicional, corretiva ou oficiosa, o que constituiria uma violação da Lei Geral Tributária, em especial das normas previstas nos artigos 81.º a 90.º da mesma lei.

XVII – Efetivamente, a proibição da liquidação oficiosa contraria frontalmente a natureza precária das licenças rodoviárias e o poder/dever da Administração Rodoviária em zelar pela manutenção permanente das condições de infraestruturação e conservação e pela segurança da circulação rodoviária. (cfr. n.º 1 do artigo 12.º do DL 91/2015, de 29 de maio, fusão da REFER e B1)

XVIII – Impedida de proceder à liquidação oficiosa devida pela ampliação do pavimento das instalações industriais servidas pela estradada nacional, a Recorrente atuaria, no exercício das suas funções, em desrespeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé perante os restantes proprietários sujeitos a pagarem taxa aquando da construção das instalações industriais com acesso à estrada nacional.

XIX – A ser assim, os proprietários de acessos criados em data anterior à publicação do DL 13/71 estariam eternamente dispensados do licenciamento e liquidação de taxas em virtude de qualquer alteração ou ampliação do pavimento servido pela estrada, o que, como se demonstrou, contraria a natureza precária das licenças rodoviárias.

XX – Defender-se que a Recorrente não proceda à liquidação oficiosa das ampliações do pavimento das instalações industriais servidas pela estrada nacional é, assim, violar dos princípios constitucionais consagrados no n.º 2 do artigo 266.º da CRP.

Nestes termos, e nos que V.ªs Ex.ªs mui doutamente suprirão, requer-se que seja declarada a inconstitucionalidade da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-lei n.º 13/71 de 23 de janeiro, quando interpretada no sentido de a taxa ali prevista ser devida se a construção do acesso à estrada nacional tiver ocorrido após o início da vigência daquele diploma, consequentemente excluindo-a em caso de mera ampliação das instalações servidas pela estrada nacional, por violação dos princípios constitucionais acima mencionados.

[…]”.

1.3.3. A Recorrida apresentou contra-alegações, que culminaram nas seguintes conclusões:

“[…]

A) o que está em causa é saber se é inconstitucional a interpretação da norma contida na alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, quando interpretada no sentido de a taxa ali prevista apenas ser devida se a construção de acessos à estrada nacional tiver ocorrido após o início da vigência daquele diploma, consequentemente excluindo-a em caso de mera ampliação das instalações servidas pela estrada nacional.

B) A Recorrente nunca quis legalizar o que quer que fosse, mas tão só faturar e taxar um acesso existente antes da data do lançamento do imposto.

C) O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, prescreve nos artigos:

6.º, n.º 1 – «só mediante aprovação e licença da Junta Autónoma de Estradas se podem: (…) b) estabelecer acessos à mesma zona».

15.º, n.º 1 – «As taxas a pagar por cada autorização ou licença sê-lo-ão em estampilhas fiscais e no montante seguinte: (…) g) pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais e por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada».

D) Nas alíneas h) e k) do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, o legislador distingue “estabelecimento” ou “ampliação” e nas alíneas f) e g) só se tributa o “estabelecimento”.

E) O enunciado linguístico da lei é o ponto de partida de toda a interpretação, mas exerce também a função de um limite, já que não pode “ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”.

F) A encapotada taxa, que mais não é do que um imposto, foi criada por Decreto-Lei, o que fere de inconstitucionalidade orgânica as normas contidas nos artigos 6.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na medida em que preveem a cobrança dum imposto, a qual, pela sua natureza, só poderia ser aprovada pela assembleia da república sob a forma de lei.

G) O princípio da igualdade na sua dimensão de proibição do arbítrio, constitui um critério essencialmente negativo, pois não pode imiscuir-se na “liberdade de conformação legislativa”, enquanto liberdade que ao legislador pertence de “definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente” e impõe aos tribunais não a faculdade de se substituírem ao legislador, “ponderando a situação como se estivessem no lugar dele e impondo a sua própria ideia do que seria, no caso, a solução razoável, justa e oportuna (do que seria a solução ideal do caso)”, mas tão só a de “afastar aquelas soluções ilegais de todo o ponto insuscetíveis de se credenciarem racionalmente”.

H) À data do estabelecimento do acesso à Estrada Nacional inexistia qualquer norma que tributasse tal facto.

I) O princípio geral de irretroatividade da lei fiscal – a mera natureza retroativa de uma lei fiscal desvantajosa para os particulares é sancionada, de forma automática, pela Constituição, qualquer que tenha sido, em concreto, a conduta da administração fiscal ou do particular tributado.

J) Estamos perante um tributo de obrigação única, incidindo sobre operações avulsas que se produzem e esgotam de modo instantâneo, em que o facto gerador do tributo surge isolado no tempo, originando, para o contribuinte, uma obrigação de pagamento com caráter avulso.

K) A tese da Recorrente levaria a que, por absurdo, um proprietário que tivesse construído um acesso em 1970 (antes do Decreto-Lei n.º 13/71) tivesse de pagar uma taxa que à data inexistia, porque posteriormente os demais foram taxados.

L) Acaso fosse dado provimento ao recurso, obrigar-se-ia a recorrida a pagar uma “taxa/imposto” que à data do facto fiscalmente relevante não era taxado, em clara violação à proibição constitucional de retroatividade das leis fiscais.

[…]”.

Relatado o desenvolvimento do processo que gerou o presente recurso, cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

2. Está em causa, nos presentes autos, a inconstitucionalidade da norma contida na alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, quando interpretada no sentido de a taxa ali prevista apenas ser devida se a construção de acessos à estrada nacional tiver ocorrido após o início da vigência daquele diploma, consequentemente excluindo-a em caso de mera ampliação das instalações servidas pela estrada nacional, devendo precisar-se que a redação em causa na decisão recorrida foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro.

2.1. Recorrente e Recorrida discutem a natureza jurídica do tributo – taxa para a Recorrente; “encapotada taxa, que mais não é do que um imposto”, para a Recorrida – pelo que, antes de mais, impõe-se apreciar a disputada qualificação.

2.1.1. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro (entretanto revogado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de abril), fornece-nos, no respetivo preâmbulo, algumas notas de contexto, que é útil ter presentes:

“[…]

A importância vital da rede de estradas nacionais impõe que se protejam essas vias em todos os aspetos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito, proteção que não pode limitar-se à própria zona da estrada, mas, sob determinados aspetos, tem de abranger mesmo as faixas limítrofes.

Por outro lado, a reforma administrativa em curso exige a simplificação dos serviços, sobretudo dos circuitos administrativos, no sentido de reduzir despesas e imprimir à Administração maior eficiência, o que, por seu turno, implica uma legislação particularmente clara e simples.

Sem prejuízo da necessária proteção da estrada, o presente diploma visa essa simplificação, reduzindo consideravelmente o número dos casos sujeitos à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas. Abstraindo dos casos referentes à zona da estrada, hipótese em que não se podem eliminar as permissões, o licenciamento apenas passa a verificar-se quanto a obras em edifícios já existentes na zona com servidão non aedificandi e ainda relativamente a vedações de caráter não removível, anúncios ou objetos de publicidade e postos de abastecimento de combustíveis.

Ao mesmo tempo, e a fim de tornar mais facilmente acessível o conhecimento do respetivo regime jurídico, agruparam-se neste diploma matérias até aqui dispersas no Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei n.º 2037, de 19 de agosto de 1949.

[…]”.

O diploma fixa a área de jurisdição da Junta Autónoma de Estradas (hoje extinta, tendo-lhe sucedido a Recorrente), definindo “zona de estrada” (artigo 2.º) e “zona de proteção de estrada” (artigo 3.º), estabelecendo, nesses espaços, proibições, limitações e obrigações.

Para o que ora releva, sujeita a “aprovação ou licença”, inter alia, o estabelecimento de acessos à zona de estrada [artigo 6.º, n.º 1, alínea b)], impondo alguns requisitos de ordem técnica a observar na respetiva construção (artigo 7.º). Tratando-se de acesso à zona de estrada por iniciativa de sujeito de direito privado (como foi no caso que deu origem aos presentes autos), o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, qualifica o ato administrativo como um licenciamento, como resulta do artigo 11.º:

“[…]

As obras a que se refere este decreto-lei estão sujeitas:

a) A aprovação do projeto pela Junta Autónoma de Estradas, nos casos referidos nos artigos 6.º, 7.º, 9.º e 10.º, quando sejam tais obras da iniciativa do Estado, pessoas coletivas de direito público ou empresas ferroviárias;

b) A autorização da mesma Junta, nos casos a que se refere o artigo 9.º, sempre que a iniciativa de tais obras seja de entidade diferente das referidas na alínea anterior e a competência para o licenciamento pertença às câmaras municipais respetivas, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de abril;

c) A licenciamento pela própria Junta Autónoma de Estradas, nos casos restantes.

[…]”.

Por fim, a taxa prevista para o referido licenciamento está prevista na norma impugnada – alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro – nos seguintes termos:

“[…]

Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: […] g) Pelo estabelecimento de acessos a instalações industriais, por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada – € 2,28;

[…]”.

2.1.2. A classificação tripartida dos tributos – taxas, contribuições e impostos – encontra-se há muito sedimentada na jurisprudência constitucional. E se, quanto à taxa, podemos afirmar, genericamente, que se trata de “[…] um tipo de tributo que se caracteriza, nas palavras do Acórdão n.º 539/2015, por ser uma «prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática.» A prestação administrativa em contrapartida da qual o respetivo beneficiário ou causador é tributado pode traduzir-se – lê-se aí – «na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária)»” (Acórdão n.º 181/2019), o certo é que a qualificação jurídica de um tributo, à luz da lei fundamental, não dispensa a consideração dos traços distintivos das apontadas categorias. A este propósito pode ler-se o seguinte, no Acórdão n.º 539/2015:

“[…]

É conhecida e tem sido frequentemente sublinhada, mesmo na jurisprudência constitucional, a distinção entre taxa e imposto.

O imposto constitui uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, exigida com o propósito de angariação de receitas que se destinam à satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas, e que, por isso, tem apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais. O que permite compreender que os impostos assentem essencialmente na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, revelada através do rendimento ou da sua utilização e do património (artigo 4.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária). A taxa constitui uma prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática. A taxa pressupõe a realização de uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta entre o contribuinte e a Administração e que poderá traduzir-se na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária).

A taxa tem igualmente a finalidade de angariação de receita. Mas enquanto que nos impostos esse propósito fiscal está dissociado de qualquer prestação pública, na medida em que as receitas se destinam a prover indistintamente às necessidades financeiras da comunidade, em cumprimento de um dever geral de solidariedade, nas taxas surge relacionado com a compensação de um custo ou valor das prestações de que o sujeito passivo é causador ou beneficiário. Assim, ‘a bilateralidade das taxas não passa apenas pelo seu pressuposto, constituído por dada prestação administrativa, mas também pela sua finalidade, que consiste na compensação dessa mesma prestação. Se a taxa constitui um tributo comutativo não é simplesmente porque seja exigida pela ocasião de uma prestação pública, mas porque é exigida em função dessa prestação, dando corpo a uma relação de troca com o contribuinte’ (Sérgio Vasques, em ‘Manual de Direito Fiscal’, pág. 207, ed. de 2011, Almedina).

Entretanto, a revisão constitucional de 1997 introduziu, a propósito da delimitação da reserva parlamentar, a categoria tributária das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, dando cobertura constitucional a um conjunto de tributos parafiscais que se situam num ponto intermédio entre a taxa e o imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i)). As contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos (porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de um atividade administrativa) (Gomes Canotilho/Vital Moreira, em ‘Constituição da República Portuguesa Anotada’, I vol., pág. 1095, 4.ª ed., Coimbra Editora).

As contribuições distinguem-se especialmente das taxas porque não se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir (sobre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Suzana Tavares da Silva, em ‘As taxas e a coerência do sistema tributário’, pág. 89-91, 2.ª edição, Coimbra Editora).

Por via da nova redação dada à norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), a Constituição autonomizou uma terceira categoria de tributos, para efeitos de reserva de lei parlamentar, relativizando as diferenças entre os tributos unilaterais e os tributos comutativos e obrigando a uma reformulação da discussão sobre a exigência da reserva de lei, relativamente às contribuições especiais que não se pudessem enquadrar no preciso conceito de taxa.

Como sublinha Cardoso da Costa, a este propósito, por via dessa autonomização, o teste da bilateralidade, no sentido preciso que lhe era atribuído como característica essencial do conceito de taxa, deixou de poder ser sempre decisivo para resolver os casos duvidosos ou ambíguos quanto à natureza do tributo; e deixou de poder manter-se, também, a orientação jurisprudencial que tendia a qualificar como imposto, mormente para efeito da aplicação do correspondente regime de reserva parlamentar, as receitas parafiscais que não pudessem ser qualificadas tipicamente como taxas (em ‘Sobre o Princípio da Legalidade das Taxas e das demais Contribuições Financeiras’, in «Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcelo Caetano», vol. I, pág. 806-807, ed. de 2006, Coimbra Editora; sobre a jurisprudência mencionada, cfr. o acórdão do o Tribunal Constitucional n.º 152/2013).

[…]”.

Como assinala José Manuel M. Cardoso da Costa (“Ainda a distinção entre «taxa» e «imposto» na jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, org. J. L. Saldanha Sanches e António Martins, Coimbra, 2006, pp. 547/573.):

“[…]

A orientação que, relativamente à distinção entre «imposto» e «taxa», se foi sedimentando na jurisprudência constitucional considerada no escrito antes referido [trata-se de “O enquadramento constitucional do direito dos impostos em Portugal: a jurisprudência do Tribunal Constitucional», in Perspetivas Constitucionais – Nos 20 anos da Constituição de 1976, Vol. II, Coimbra, 1997, do mesmo autor] pode recapitular-se nos seguintes tópicos:

– o critério básico em que essa distinção, segundo o Tribunal Constitucional, há de assentar é o que se reconduz à ideia da «unilateralidade» dos impostos e da «bilateralidade» ou «sinalagmaticidade» das taxas, ou seja, e como bem se sabe, a que atende ao facto de ao pagamento destas últimas haver de corresponder uma contraprestação «específica», por parte do ente público seu titular, a qual justificará esse pagamento – o que não acontecerá no caso dos impostos. O Tribunal começa por acolher, pois, o clássico critério «estrutural» que a doutrina fiscalista, na esteira da ciência das Finanças, vem há muito adotando (designadamente entre nós) para o efeito;

– no contexto de tal critério, entende ainda o Tribunal, em consonância com a doutrina comum e inquestionada, que não tem de haver, porém, (rigorosa) «equivalência» económica entre o montante da taxa e o valor da respetiva contraprestação – bem podendo tal montante, pois, ser designadamente superior ao custa daquela contraprestação. Trata-se, portanto, de uma bilateralidade ou sinalagmaticidade essencialmente «jurídica»;

– todavia, não deixava já o Tribunal de admitir que um certo nível de «proporcionalidade» do montante da taxa fosse exigível, de todo o modo, para que ela não se desvirtuasse num imposto. Ou seja: não deixou o Tribunal de admitir que o critério «estrutural» de base de que partia não devesse ser tomado em termos puramente «formais» e sempre houvesse de conhecer ou receber uma certa dimensão «material».

[…]” (pp. 548/549).

Deve notar-se, ainda, que a jurisprudência constitucional procedeu a um alargamento do conceito de taxa, modificando um pouco o sentido traçado em decisões anteriores (por exemplo nos Acórdãos n.ºs 436 e 437/2003), no Acórdão n.º 177/2010 (taxa camarária pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular), onde podemos ler:

“[…]

[E]ssa situação [alterou-se] com a promulgação da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro). Na verdade, o artigo 4.º, n.º 1, desse diploma veio explicitar que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». De igual modo, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro (alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e pela Lei n.º 117/2009, de 29 de dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3.º, idêntica categorização.

Perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela conceção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autossuficiente da figura. A própria formulação utilizada sugere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de contraprestação antes expressos. E não faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciado legal previsse um terceiro grupo de situações, em alternativa às duas outras anteriormente previstas, para se concluir que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da “utilização de um bem do domínio público”, pois só conta a remoção que a ela conduza.

(…)

Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, uma inovação, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à acima referida, já anteriormente presente num significativo setor da doutrina portuguesa. Na verdade, a classificação tripartida, sem qualquer restrição, das modalidades de taxas já era advogada por autores como Alberto Xavier, Manual de direito fiscal, I, Lisboa, 1974, 42-43 e 48-53 Braz Teixeira, Princípios de direito fiscal, I, Coimbra, 1985, 43, e Sousa Franco, Finanças públicas e direito financeiro, II, 4.ª ed., 1992, 64”.

[…]”.

A evolução da jurisprudência constitucional relativamente ao conceito de taxa foi, recentemente, traçada no Acórdão n.º 181/2019 do modo seguinte:

“[…]

7. O Acórdão n.º 316/2014 constitui o “marco geodésico” do conceito de taxa na jurisprudência constitucional. Nesse aresto, acolheram-se dois alargamentos significativos do conceito tradicional de taxa.

Por um lado, admitiu-se que a prestação de um serviço público possa ser presumida a partir de um dever legal específico e permanente de fiscalização da atividade tributada. A este respeito, importa notar que as prestações administrativas em que se traduz a observância de tal dever de fiscalização não correspondem a atos ou comportamentos especificamente previstos na lei – como a apreciação do pedido de licenciamento, as vistorias técnicas prévias ou posteriores ao licenciamento ou a emissão do alvará de utilização –, os quais constituem fundamentos de tributação autónoma, segundo o previsto no artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro. Constituem, pelo contrário, todo o universo – residual e potencial – de atos de fiscalização praticados em observância do dever genérico imposto aos municípios pelo artigo 25.º daquele diploma. De resto, a habilitação legal invocada para a criação destes tributos sobre postos de abastecimento de combustíveis não é qualquer disposição do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, mas o artigo 6.º do RGTAL, que delimita as categorias de incidência objetiva das taxas municipais.

Por outro lado, o Tribunal admitiu, na linha do decidido no Acórdão n.º 177/2010, que a mera inação administrativa em face de uma atividade que interfere no gozo de determinados bens públicos – como o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou a gestão do tráfego – possa consubstanciar uma contrapartida da respetiva tributação, satisfazendo o requisito, essencial ao conceito de taxa, de bilateralidade ou comutatividade. Ao fazê-lo, incluiu no domínio das taxas por remoção de um obstáculo jurídico todo o vasto conjunto das prestações de “deixar fazer” que constituem objeto das obrigações ditas de pati. Segundo este entendimento, o obstáculo jurídico removido é o direito municipal de gozo exclusivo daqueles bens, por analogia com a situação do proprietário que, mediante contrapartida pecuniária, se obriga perante terceiro a consentir na interferência no gozo do seu bem. Ou ainda com a situação do proprietário ao qual a lei impõe excecionalmente uma obrigação dessa natureza – por exemplo, caso se verifique um estado de necessidade –, ao mesmo tempo que lhe atribui o direito a uma compensação pelos prejuízos sofridos.

[…]”.

2.1.3. Ao contrário do que sugere a Recorrida, a qualificação do tributo em apreciação nos presentes autos como taxa não enfrenta dificuldades.

O acesso à zona de estrada integra a zona de proteção à estrada (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, ao qual pertencerão as normas adiante referidas sem outra menção), ou seja, faz-se através de terrenos limítrofes à zona de estrada, em relação aos quais se verificam proibições (p. ex., faixas com servidão non aedificandi) ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da B., S.A. (faixas de respeito). Existem, assim, na zona de proteção à estrada, limitações ao normal exercício das faculdades inerentes ao direito de propriedade e outros direitos de uso.

Os acessos à zona de estrada, sejam serventias públicas ou privadas, só podem ser permitidos pela B., S.A. com observância dos requisitos constantes do artigo 7.º (cfr. artigo 6.º, n.º 5):

Artigo 7.º

(Acessos à zona da estrada)

1. As ligações às estradas nacionais de vias públicas ou municipais (serventias públicas) e os acessos a vias particulares, bem como as servidões de passagem (serventias privadas), devem localizar-se e possuir características técnicas indispensáveis, de forma a não prejudicarem ou oferecerem risco para o trânsito.

2. Nas ligações das estradas nacionais entre si ou com estradas municipais, caminhos públicos ou particulares serão adotadas, em conformidade com o disposto nos artigos 31.º, 37.º e 42.º do Decreto-Lei n.º 34593, de 11 de maio de 1945, curvas de concordância dos eixos com raios não inferiores aos seguintes:

a) Nas ligações de estradas nacionais entre si: 40m, 30m e 20m respetivamente para as estradas de 1.ª, 2.ª e 3.ª classes, entendendo-se que, no caso de ligações de estradas de classe diferente, o raio a adotar é o correspondente à de classe inferior;

b) Nas ligações de estradas nacionais com estradas municipais ou estradas particulares: 20m;

c) Nas ligações de estradas nacionais com caminhos públicos ou particulares: 15m;

d) Nos casos especiais de incidências muito oblíquas ou de inclinações fortes que não convenha agravar poderão baixar-se os raios referidos neste artigo para valores compatíveis com as condições locais, através de autorização do presidente da Junta Autónoma de Estradas, em face de justificação fundamentada.

3. Não são permitidas as ligações a vias públicas ou privadas e as servidões de passagem nos locais onde o trânsito tenha de ser efetuado com especiais precauções, nomeadamente:

a) Nas curvas sem visibilidade;

b) Até 100m dos cruzamentos, entroncamentos ou dos trainéis retos que antecedem as lombas.

4. As ligações de vias públicas ou privadas às estradas nacionais devem possuir dispositivos, tais como canteiros de separação, placas de circulação e outros, a fixar pela Junta Autónoma de Estradas em cada caso, que obriguem a que a penetração de veículos na estrada nacional se faça com as precauções indispensáveis.

A Junta Autónoma de Estradas poderá impor, mediante notificação, a melhoria dos dispositivos já existentes, quando o achar conveniente.

5. Os acessos às estradas nacionais devem ser pavimentados e mantidos em bom estado de conservação, a partir da faixa de rodagem, com calçada, pavimento betuminoso ou outro equivalente.

No caso de ligações a vias públicas ou privadas, tal pavimentação deve ir até pelo menos 100m da tangente da curva de concordância mais afastada da estrada nacional, podendo essa extensão ser ampliada até à distância que a Junta Autónoma de Estradas achar conveniente quando se verificar que aquele limite é insuficiente para reter detritos e terras, nomeadamente argilas arrastadas pelos rodados dos veículos. Tal imposição poderá exercer-se em relação às ligações já existentes e que ofereçam os inconvenientes referidos nesta disposição.

6. A Junta Autónoma de Estradas poderá determinar a melhoria ou nova localização dos acessos à estrada nacional já existentes quando se verificar aumento de tráfego das instalações ou urbanizações servidas por tais acessos, sendo todas as obras indispensáveis custeadas pelos interessados.

7. O estabelecimento de acessos a fábricas e oficinas de considerável dimensão só poderá ser permitido contanto que tais instalações:

a) Possuam uma zona de espera de modo que a entrada e saída de veículos se faça sem prejuízo para o trânsito;

b) As portas e portões de acesso às mesmas instalações se situem na retaguarda do edifício em relação à estrada;

c) Possuam outros acessos além do da estrada nacional;

d) Disponham de parques de estacionamento próprios.

8. Os acessos a garagens e matadouros implicam a existência dos requisitos estabelecidos nas alíneas a), b) e d) do número anterior.

9. O estabelecimento de acessos a hotéis, restaurantes e congéneres, igrejas, recintos de espetáculos e depósitos de artigos regionais para venda só poderá ser permitido quando obedeçam ao condicionalismo das alíneas a) e d) do n.º 7 deste artigo.

10. Os acessos a quartéis de bombeiros só devem ser permitidos com observância do preceituado na alínea a) do citado n.º 7.

O estabelecimento de um acesso à zona de estrada por iniciativa de um sujeito de direito privado (é o caso dos autos) fica sujeito, como vimos, a licenciamento [artigo 11.º, alínea c)]. O pedido de licenciamento é apreciado pela B., S.A., para verificar que são observadas as condições previstas no artigo 7.º, bem como eventuais condições adicionais (cfr., designadamente, artigos 12.º, n.os 1 e 2), sendo emitido alvará que fixa “o prazo em que as obras devem ser concluídas e findo o qual aquelas devem ser revalidadas mediante novo requerimento, efetuado antes de expirar o prazo referido, e o pagamento de nova taxa” (artigo 16.º, n.º 1). Com a emissão do alvará de licenciamento, remove-se o obstáculo à construção do acesso e o particular pode realizar a obra.

A norma em causa nos presentes autos, que prevê o tributo, refere “[a taxa] a pagar por cada […] licença [para] estabelecimento de acessos a instalações industriais” e fixa o valor da taxa “por cada metro quadrado de pavimento dessas instalações servidas pela estrada” em € 2,28.

Assim se estabelece, de forma inequívoca, o sinalagma em que assenta a taxa – de um lado o respetivo valor, do outro a licença para construir o acesso à zona de estrada. O pagamento de contrapartida por uma licença de construção sujeita a certas condições impostas por motivos de interesse público não é problemático para a qualificação do tributo – pelo contrário, corresponde a um dos arquétipos de taxa.

Não tem razão a Recorrida, pois, ao afirmar que estamos perante “uma participação nos gastos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania e não perante a retribuição de um serviço concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo, pelo que a referida "taxa" não se pode qualificar como uma verdadeira taxa, mas antes como um imposto”.

Mas, se a estrutura legal do tributo não autoriza a sua qualificação como imposto, também não autoriza o alargamento do âmbito da contraprestação que a Recorrente procurou sustentar – recordemos – com os argumentos seguintes:

“[…]

VI – É que a taxa em apreço não tem como pressuposto, exclusivamente, uma prestação concreta de um serviço público, pelas razões infra expostas:

a) As taxas rodoviárias não se confundem com os impostos por lhes ser inerente um quid pro quo entre o Estado e o contribuinte, expresso através da noção corrente “utilizador-pagador”;

b) Apesar da doutrina, da jurisprudência e da legislação à data da publicação das taxas rodoviárias não distinguir os três pressupostos subjacentes à fixação daquelas, os mesmos são facilmente discrimináveis à luz das atuais técnicas jurídico-administrativas;

c) Atendendo à incidência objetiva das taxas rodoviárias (critérios da liquidação) é manifesto que o preenchimento do pressuposto da prestação concreta de um serviço público não se concretiza na sua totalidade, sendo aliás insignificante para a fixação da taxa, tanto mais que as antecessoras da Recorrente cobravam emolumentos pelos serviços administrativos prestados;

d) O critério subjacente às taxas rodoviárias remete ou para a extensão do domínio público rodoviário ocupado (alíneas a), b), c), d), e), do artigo 1.º, do artigo 15.º do DL 13/71), ou para outros benefícios usufruídos com as facilidades de circulação provenientes de uma rede de estradas em boas condições de viabilidade.

e) No caso concreto do estabelecimento de acessos particulares à estrada, o benefício traduz-se na facilidade de escoamento das mercadorias diretamente pela estrada nacional (ganhos em tempo e eficiência), na facilidade de identificação do estabelecimento perante fornecedores e clientes (ganhos na promoção e divulgação dos serviços prestados), na facilidade de orientação do trajeto para alcançar o estabelecimento por parte de terceiros e na utilização de vias com nível de serviço rodoviário superior às estradas municipais, o que evita maior desgaste dos equipamentos.

f) Atenta a perigosidade da circulação rodoviária e a importância das vias para a atividade humana (social e económica) qualquer intervenção na mesma deve ser evitada (proibição relativa), senão mesmo proibida (proibição absoluta).

g) Se o estabelecimento de acessos à estrada nacional reduz proporcionalmente o nível de serviço rodoviário é justo que parte da taxa se destine a restringir ou reduzir a procura dos particulares a este serviço.

VII – Assim, o entendimento da Recorrida, do TAF de Mirandela e do STA estaria correto se a taxa tivesse como pressuposto tributário, exclusivamente, a prestação do serviço administrativo levado a efeito pela Recorrente no âmbito da apreciação das condições de circulação e segurança rodoviária, ou seja, a obra de abertura/criação do acesso considerando a sua localização, dimensão e pavimentação desde o limite do prédio até à plataforma da estrada nacional, sendo indiferente a área pavimentada servida pela estrada.

VIII – Se tal sucedesse, a materialização do acesso, enquanto obra, já teria sido objeto de licenciamento (neste caso presume-se que sim) e consequente liquidação no momento da sua construção (anterior a 1971), pelo que a verificar-se uma nova liquidação estaríamos perante uma duplicação da coleta.

IX – O que não sucedeu no presente caso, pois a liquidação incidiu sobre a área da instalação industrial servida pela estrada nacional e construída na pendência do DL 13/71.

X – Deste modo, considerando os critérios subjacentes à liquidação da taxa (utilização de um bem/serviço do domínio público + remoção de um obstáculo jurídico) é indiscutível que qualquer alteração à área servida pela instalação industrial, mesmo que a obra do acesso inicial seja anterior a 1971, terá de estar sujeita a nova liquidação.

[…]”.

Importa notar, antes de mais, que uma parte dos argumentos apresentados não procede, nos presentes autos de fiscalização concreta, porque a interpretação normativa afirmada pelo tribunal a quo não se destina a ser (re)apreciada pelo Tribunal Constitucional. Ela constituiu um dado – em certo sentido, um dado de facto – e delimita o objeto do recurso. A tese da Recorrente assenta, em parte, numa interpretação diversa da norma objeto do recurso. Dito de outro modo, o Tribunal Constitucional não vai (re)apreciar – não pode apreciar – se a norma deve ser interpretada no sentido de que a taxa é devida pelo estabelecimento de acesso e (noutra vertente) por cada metro quadrado de pavimento das instalações servidas pela estrada (interpretação defendida pela Recorrente e afirmada em voto de vencido na decisão recorrida). O Tribunal Constitucional só pode apreciar se a interpretação segundo a qual a taxa é devida apenas pelo estabelecimento de um acesso construído após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro (interpretação da decisão recorrida, que molda o objeto do recurso) se mostra conforme à Constituição.

Ora, cingindo a norma à previsão de um facto tributário único que se reduz ao licenciamento da construção do acesso – interpretação que, insiste-se, o Tribunal Constitucional não tem competência para modificar – e tendo em conta que o sinalagma tem de ser objetivável, de algum modo, a partir da estrutura da taxa, carece de sentido afirmar, perante a norma assim delimitada, que a contraprestação tenha a amplitude que é referida pela Recorrente.

Desde logo, as contraprestações inerentes às taxas previstas nas alíneas a) a e) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro – tributos com pressupostos substancialmente muito diferentes da taxa que ora cumpre apreciar – não são transponíveis para a norma em apreço, nada demonstrando a esse respeito. No mais, os benefícios apontados pela Recorrente não podem alçar-se à categoria de contraprestação, pois esgotam-se, em parte, na construção do acesso e, no mais, são demasiado difusos para que o sinalagma se mantenha ou confundem as utilidades do acesso à estrada, com as utilidades da própria estrada, sendo que o facto tributário (que se extrai da norma na interpretação relevante para este recurso) apenas permite estruturar a contraprestação a partir do primeiro.

Ademais, o pretendido (pela Recorrente) âmbito alargado da contraprestação não pode, sequer, presumir-se a partir de “um dever legal específico e permanente de fiscalização da atividade tributada” (Acórdão n.º 316/2014), que – sem prejuízo dos poderes e deveres de fiscalização genéricos da Recorrente, antes, durante e depois da concessão da licença – não encontra correspondência com a hipótese dos autos.

A circunstância de as licenças previstas no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, terem “[…] natureza precária, não ocasionando a sua extinção qualquer indemnização aos proprietários, salvo no caso de muros ou vedações de caráter não removível” [artigo 14.º, alínea d)] em nada descaracteriza o que atrás se afirmou. A natureza precária não acarreta, é evidente, o arbítrio da decisão de extinção das licenças, apenas implica a possibilidade da sua revogação (ou modificação) futura (ocorrendo motivo justificado), eventualmente com exclusão de indemnização. A precariedade do ato administrativo “[…] significa que as situações por ele criadas podem ser modificadas pela Administração, que estas não se cristalizam; não significa (pelo menos não significa só) a revogabilidade daquele. A precariedade de uma dada situação jurídica traduz-se, sim, numa instabilidade, porque sobre ela pende, seja a ameaça de revogação, seja a ameaça de outro tipo de ato suscetível de afetar a posição jurídica até ao momento atribuída. […] O ato precário corresponde, assim, a um ato administrativo, que integra no seu conteúdo eventual uma cláusula acessória: a condição resolutiva” (Filipa Urbano Calvão, Os atos precários e os atos provisórios no direito administrativo – sua natureza e admissibilidade – as garantias do particular, Porto, 1998, pp. 105 e ss). Deste regime não resulta, só por si, um âmbito alargado da contraprestação inerente à estrutura da taxa – apenas se retira que razões de interesse público levaram o legislador a restringir a estabilidade do ato administrativo.

A imprescindível delimitação que antecede condiciona fortemente os termos do confronto da norma com os parâmetros constitucionais convocáveis.

2.2. Invoca a Recorrente que a interpretação normativa aplicada na decisão recorrida acarreta violação do princípio da igualdade. Assenta a sua tese, em primeira linha, nas seguintes premissas:

“[…]

A perfilhar-se o entendimento da Recorrida, do TAF de Mirandela e do STA, teríamos as seguintes situações:

A) Um proprietário construía e licenciava um acesso no âmbito do DL 13/71 e pagava a taxa de acordo com a área da instalação industrial servida pela estrada nacional, sendo que um outro proprietário detentor de um acesso construído antes de 1971 poderia ampliar, na pendência do mesmo DL 13/71, a área da instalação industrial servida pela estrada nacional, em valor igual ou superior ao primeiro, sem que nunca pudesse estar sujeito a qualquer liquidação adicional;

Ou seja, ambos os proprietários construíam, no vigência do DL 13/71, uma nova superfície industrial a ser servida pela estrada nacional, sendo que um deles por já ter acesso aberto à estrada em data anterior à publicação do DL 13/71 (representava uma ampliação da superfície industrial), ficaria isento de pagar a taxa devida pela serventia para todo o sempre, leia-se, enquanto vigorasse o DL 13/71.

B) No âmbito da vigência do DL 13/71 um proprietário construía e licenciava um acesso com a área industrial servida pela estrada de 100 m2 e um outro proprietário com uma área de 1.000 m2, sendo que o primeiro poderia posteriormente aumentar a área servida pela estrada até aos 1.000 m2, sem que visse o valor inicial da taxa ser revisto.

Neste último caso, a interpretação impugnada premiava o proprietário que se dispunha a licenciar a obra com uma área industrial reduzida, para que, depois de obtida a licença do acesso à estrada, pudesse ampliar livremente aquela área sem que fosse importunado com uma liquidação adicional.

Das situações vindas de referir verifica-se que a serventia da estrada nacional realizada por dois proprietários que implantaram/construíram a mesma área industrial à margem da estrada nacional - um ampliou a já existente e o outro fez uma construção nova -, seria diferentemente taxada tendo em conta que um deles era detentor do acesso à estrada em momento anterior à publicação do regime legal que exigia tal.

[…]”.

Inúmeros acórdãos do Tribunal Constitucional se ocuparam das exigências inerentes à previsão constitucional do princípio da igualdade (artigo 13.º). Para o que ora importa apreciar, recorde-se que é jurisprudência estabilizada que a Constituição só proíbe o tratamento diferenciado de situações quando o mesmo se apresente arbitrário, sem fundamento material, havendo que precisar o sentido da igualdade jurídica. A este propósito, pode ler-se no Acórdão n.º 362/2016, seguindo o curso de inúmeras decisões anteriores concordantes:

“[…]

Numa perspetiva de igualdade material ou substantiva – aquela que subjaz ao artigo 13.º, n.º 1, da Constituição e que se traduz na igualdade através da lei –, a igualdade jurídica corresponde a um conceito relativo e valorativo assente numa comparação de situações: estas, na medida em que sejam consideradas iguais, devem ser tratadas igualmente; e, na medida em que sejam desiguais, devem ser tratadas desigualmente, segundo a medida da desigualdade. Tal implica a determinação prévia da igualdade ou desigualdade das situações em causa, porquanto no plano da realidade factual não existem situações absolutamente iguais. Para tanto, é necessário comparar situações em função de um certo ponto de vista. Por isso, a comparação indispensável ao juízo de igualdade exige pelo menos três elementos: duas situações ou objetos que se comparam em função de um aspeto que se destaca do todo e que serve de termo de comparação (tertium comparationis). Este termo – o «terceiro (elemento) da comparação» – corresponde à qualidade ou característica que é comum às situações ou objetos a comparar; é o pressuposto da respetiva comparabilidade. Assim, o juízo de igualdade significa fazer sobressair ou destacar elementos comuns a dois ou mais objetos diferentes, de modo a permitir a sua integração num conjunto ou conceito comum (genus proximum).

Porém, a Constituição não proíbe todo e qualquer tratamento diferenciado. Proíbe, isso sim, as discriminações negativas atentatórias da (igual) dignidade da pessoa humana e as diferenças de tratamento sem uma qualquer razão justificativa e, como tal, arbitrárias. Nesse sentido, afirmou-se no Acórdão n.º 39/88:

‘A igualdade não é, porém, igualitarismo. É, antes, igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objetivo, “reconduz-se, na sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade” – acentua Rui de Alarcão (Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, lições policopiadas de 1972, p. 29).

O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objetivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjetivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13.º.

Respeitados estes limites, o legislador goza de inteira liberdade para estabelecer tratamentos diferenciados.

O princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio e da discriminação, só é, assim, violado quando as medidas legislativas contendo diferenciações de tratamento se apresentem como arbitrárias, por carecerem de fundamento material bastante.’

Por outro lado, não é função do princípio da igualdade garantir que todas as escolhas do legislador sejam racionais e coerentes ou correspondem à melhor solução. Nesse particular, justifica-se recordar a jurisprudência constitucional firmada no Acórdão n.º 546/2011:

‘[O] n.º 1 do artigo 13.º da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo à observância do princípio da igualdade, pode implicar a proibição de sistemas legais internamente incongruentes, porque integrantes de soluções normativas entre si desarmónicas ou incoerentes. Ponto é, no entanto – e veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 232/2003 – que o caráter incongruente das escolhas do legislador se repercuta na conformação desigual de certas situações jurídico-subjetivas, sem que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, “racionais”. O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do “merecimento” – isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face à ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir – é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstâncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificação de uma menor “racionalidade” ou congruência interna de um sistema legal, que, contudo, se não repercuta no trato diverso – e desrazoavelmente diverso, no sentido acima exposto – de posições jurídico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em última análise decorre a ideia de igualdade perante a lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição garantir que sejam sempre “racionais” ou “congruentes” as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princípios claramente proíbem é que subsistam na ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de tratamento não fundados em motivos razoáveis.».

[…]” (sublinhados acrescentados).

A comparação a que a Recorrente alude deve ser feita entre: (a) os proprietários com acessos à estrada construídos antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, e que ampliam as suas instalações industriais após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro; e (b) os proprietários com acessos à estrada construídos depois da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro. Para a Recorrente, a desigualdade decorreria de, estando os primeiros e os segundos em situações comparáveis, os segundos serem tributados nos termos da alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, não o sendo os primeiros.

Sucede que a desigualdade – leia-se, a desigualdade proibida pela constituição – não é demonstrável pela comparação que a Recorrente construiu, por dois motivos, no essencial.

Em primeiro lugar, porque não se retira com suficiente segurança da decisão recorrida que a interpretação normativa ali aplicada (que, como vimos, o Tribunal Constitucional não reaprecia) conduziria à tributação do segundo grupo. Aliás, e embora não fosse essa a hipótese em causa, os fundamentos da decisão parecem até apontar para solução contrária: nenhum dos grupos de sujeitos seria tributado (“assim, o facto constitutivo da obrigação de pagamento de taxa é apenas e tão só a construção ou modificação desse acesso, nada sendo referido quanto à ampliação das instalações industriais, ainda que estas sirvam de referência para o cálculo da taxa a pagar quando tal deva suceder, designadamente através do fator multiplicador metro quadrado de pavimento das referidas instalações. Nenhum dos normativos fala em ampliação de instalações fabris mas apenas em estabelecimento do acesso à zona de estrada, o que significa que a ampliação das instalações fabris que são servidas por acesso construído antes de 1971, e que no caso dos autos não se sabe se foi modificado/melhorado, não tem relevância constitutiva para efeitos de incidência da taxa em causa”).

Em segundo lugar – e sem perder de vista as especificidades do controlo normativo no plano do respeito pelo princípio da igualdade, atrás assinaladas – não parece possível construir um termo de comparação adequado. Na verdade, não se encontram substancialmente na mesma situação, pelo que não podem ser comparados, os sujeitos que agiram antes e os sujeitos que agiram depois da previsão legal do facto tributário (tal como resultou definido na interpretação afirmada na decisão recorrida – cfr. item 2.1.3., supra).

Sem necessidade de outros argumentos eventualmente mobilizáveis – designadamente, quanto à posição da Recorrente, que, mesmo a aceitar-se a sua tese sobre a (des)igualdade (que, como vimos, não se aceita), estaria fora da esfera de proteção do princípio, o qual se destinaria a salvaguardar sujeitos que não seriam sequer partes no processo, ou seja, os hipotéticos terceiros tributados, por oposição à Recorrida –, as considerações precedentes, dizíamos, bastam para concluir que não ocorre, in casu, violação do princípio da igualdade.

2.3. A Recorrente aponta ainda violação do comando ínsito no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição: “[o]s órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé”.

No entanto, não se trata de um parâmetro relevante para a decisão a tomar, considerando o plano em que a mesma deve operar. Como se fez notar no Acórdão n.º 846/2014:

“[…]

O n.º 2 do artigo 266.º da CRP consagra os limites à atuação das autoridades administrativas no exercício dos seus poderes discricionários. É no contexto do uso destes poderes que a Administração está obrigada a agir no respeito pelos princípios da proporcionalidade e da justiça. Ora, as taxas em causa, em si mesmas consideradas, não resultam da prática de ato discricionário, pois que se encontram diretamente previstas no ato normativo que as suporta. Por outro lado, o objeto do presente recurso é constituído, não por uma atuação administrativa, mas sim pela interpretação (jurisdicional) de uma certa norma – como, aliás, não podia deixar de ser –, norma essa incluída, de resto, em ato formalmente legislativo. Quer isto dizer que não está em causa a questão de saber se a autoridade administrativa agiu em (des)conformidade com a Constituição. O que está em causa é a questão de saber se determinada norma, constante de ato legislativo e aplicada pelo juiz da causa com certa interpretação, se conforma com as exigências constitucionais pertinentes, mormente as que decorrem os princípios da proporcionalidade e da justiça. O facto de estes últimos receberem (também) apoio textual no n.º 2 do artigo 266.º da CRP não implica, portanto, só por si, que seja este o parâmetro a aplicar ao caso sub judicio.

[…]”.

Não se verifica, pois, a inconstitucionalidade arguida por referência ao artigo 266.º, n.º 2, da lei fundamental.

2.4. Resulta do exposto que os parâmetros invocados pela Recorrente não conduzem a um juízo de censura jurídico-constitucional da norma objeto do recurso, nem se prefigura a violação de quaisquer outras normas ou princípios constitucionais, o que conduz à improcedência do recurso.

É o que resta afirmar.

III – Decisão

3. Em face do exposto, decide-se:

a) não julgar inconstitucional a norma contida na alínea g) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, quando interpretada no sentido de a taxa ali prevista apenas ser devida se a construção de acessos à estrada nacional tiver ocorrido após o início da vigência daquele diploma, consequentemente excluindo-a em caso de mera ampliação das instalações servidas pela estrada nacional; e, consequentemente,

b) julgar improcedente o recurso.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma).

Lisboa, 23 de abril de 2019 - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Claudio Monteiro - Manuel da Costa Andrade