967/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 163/2019

Processo n.º 967/17

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

(Conselheira Maria Clara Sottomayor)

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. A., recorrente nos presentes autos em que é recorrido o Instituto dos Registos e Notariado, I.P., intentou contra este último, ao abrigo do disposto no n.º 1, do artigo 299.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho) – a LGTFP –, ação administrativa especial de impugnação de demissão, aplicada na sequência de processo disciplinar que lhe fora instaurado.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra considerou que, da conjugação do estipulado no artigo 225.º, n.º 4, da LGTFP com o artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º n.º 4/2015, de 7 de janeiro (diploma que aprovou o novo Código de Procedimento Administrativo) resultava o carácter necessário do recurso hierárquico consignado naquela Lei e, em consequência, julgou verificada a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado e absolveu o réu da instância (fls. 119-132).

Inconformada, a autora recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul, que negou provimento ao recurso (fls. 220-227).

Ainda irresignada, a ora recorrente interpôs recurso de revista, nos termos do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Por acórdão de 8 de junho de 2017 (fls. 324-326), o Supremo Tribunal Administrativo não admitiu a revista com base nas seguintes considerações:

«3.1. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhore apreciação do direito”. Como decorre do próprio texto legal e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excecional, […] uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

3.2. No presente caso, muito embora esteja em questão uma pena expulsiva (demissão), não foi apreciado o mérito da pretensão da recorrente, ou seja, não foi apreciada a legalidade da punição. […]

O TCA Sul entendeu que o recurso previsto neste preceito [– o artigo 225.º da LGTFP –] tinha a natureza de impugnação administrativa necessária, citando a propósito o disposto no art. 3.º, n.º 1, al. c) do Dec. Lei 4/2015, de 7 de janeiro que aprovou o CPA, donde consta - para o que agora nos interessa - que as impugnações administrativas existentes à data da sua entrada em vigor só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões: “(…) a utilização de impugnação administrativa ‘suspende’ ou ‘tem efeito suspensivo” dos efeitos da impugnação’ ”.

Como decorre da simples leitura do art. 225.º, n.º 4, acima transcrito, o recurso ali previsto “suspende” os efeitos da decisão impugnada, o que, portanto, torna a decisão do TCA Sul fundamentada e juridicamente plausível, sem que se justifique, nesta parte, a admissão de um recurso de revista excecional.

Alega ainda a recorrente que não foi notificada pessoalmente, muito embora o TCA Sul tenha o tenha admitido. Todavia, esta questão não justifica a admissibilidade da revista, uma vez que, a ter razão a recorrente e, portanto, não ter sido devidamente notificada da decisão impugnada, esse aspeto apenas permitiria (se fosse o caso) que a interessada, logo que fosse bem notificada, deduzisse (antes da impugnação judicial) o referido recurso tutelar necessário. Ou seja, para este recurso é irrelevante que tenha ou não havido notificação regular da decisão punitiva, uma vez que a absolvição da instância do réu se fundamentou na falta de prévia impugnação administrativa necessária - circunstância que se verifica quer tenha havido ou não notificação regular da interessada.

Finamente, as questões de constitucionalidade suscitadas (falta de intervenção das associações sindicais dos funcionários públicos na elaboração do CPA) não justificam por si só a admissão da revista, uma vez que a recorrente as poderá colocar diretamente, se assim o entender, no Tribunal Constitucional» (fls. 325 e 326).

2. De novo não conformada, a autora interpôs recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (doravante, LTC), nos seguintes termos (fls. 335 a 337):

«A) O recurso é interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1, do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de novembro, na redação dada pela Lei nº 85/99, de 7 de setembro;

B) Pretende ver-se apreciada a constitucionalidade da norma constante do artigo 3.º, do Decreto Lei n.º 4/2015, de 7/01, interpretada no sentido segundo o qual atribuiu a natureza necessária ao recurso tutelar de ato punitivo praticado em procedimento disciplinar, previsto nos artigos 224.º e 225.º da LGTFP, derrogando a natureza facultativa de tal recurso;

C) Atento o facto de a Lei n.º 42/2014, de 11/07 (Lei de Autorização Legislativa), não haver conferido autorização ao Governo para alterar o regime geral de punição das infrações disciplinares, matéria na qual terá que se incluir a da impugnação administrativa do ato punitivo;

D) Atento o facto de o CPA se constituir como um conjunto de normas gerais aplicáveis apenas subsidiariamente aos procedimentos especiais - artigo 2.º, alíneas b) e d) da Lei n.º 42/2014, de 11/07;

E) E o facto de o artigo 2.º, alíneas ww) e seguintes da Lei n.º 42/2014, de 11/07, sendo de aplicação geral, não se aplicar a procedimentos especiais;

F) O que gera inconstitucionalidade orgânico-formal da norma em apreço por ofensa do disposto nos artigos 161.º, alínea d) e 165.º, n. º 1, alínea d) e t) da CRP;

G) Acresce que a mesma norma, assim interpretada, isto é, considerando ter determinado a natureza necessária do recurso tutelar interposto de ato punitivo praticado em sede de procedimento disciplinar e, designadamente, de ato expulsivo, como foi o caso, configura norma inserta no âmbito da legislação do trabalho;

H) Sendo que a mesma não foi publicada com precedência de participação das organizações sindicais, ao arrepio do previsto no artigo 56.º, n.º 2, alínea a) da CRP;

I) O que constitui inconstitucionalidade orgânico-formal;

J) A questão da inconstitucionalidade foi suscitada pela ora Recorrente na resposta à exceção de inimpugnabilidade do ato punitivo, suscitada pelo Réu, precisamente com fundamento na natureza necessária do recurso tutelar do ato punitivo».

3. Admitido o recurso (fls. 339), e subidos os autos a este Tribunal, foram as partes notificadas para alegar.

A autora, ora recorrente, apresentou a sua alegação, formulado as seguintes conclusões:

«a) O artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto Lei n.º 4/2015, de 7/01, se interpretado no sentido de haver derrogado a natureza facultativa do recurso administrativo (hierárquico ou tutelar), resultante dos artigos 224.º e 225.º, n.º 1, da LGTFP, atento o disposto no n.º 4, deste preceito, consagrado a natureza necessária do mesmo, violou o disposto no artigo 2.º, alíneas ww) a bbb) da Lei n.º 42/2014, de 11/07, padecendo de inconstitucionalidade orgânico-formal, por ofensa do artigo 165.º, n.º 1, alíneas d) e t) da CRP.

b) O artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto Lei n.º 4/2015, de 7/01, se interpretado no sentido de haver derrogado a natureza facultativa do recurso administrativo (hierárquico ou tutelar), resultante dos artigos 224.º e 225.º, n.º 1, da LGTFP, atento o disposto no n.º 4, deste preceito, consagrado a natureza necessária do mesmo e, designadamente quando tal recurso seja interposto de ato punitivo extintivo da relação laboral, como sucedeu in casu, padece de inconstitucionalidade por tal disciplina não ter sido precedida de audição das associações sindicais – cf. artigo 56.º, n.º 2, alínea a) da CRP».

O réu, ora recorrido, contra-alegou, concluindo:

«1) - A LTFP ao consagrar a impugnabilidade hierárquica ou tutelar dos atos proferidos em processo disciplinar, não define a natureza necessária ou facultativa desses meios impugnatórios.

2) - A definição dessa natureza decorre, antes, da conjugação do regime desses meios impugnatórios, tal como resulta da LTFP, com o regime geral dos meios impugnatórios graciosos plasmado no CPA, para que aquele diploma expressamente remete.

3) - O antigo CPA dispunha, nos arts. 167.º n.º 1 e 177.º n.º 5, que os recursos hierárquicos ou tutelares revestiam natureza facultativa ou necessária consoante o ato a impugnar fosse ou não suscetível de recurso contencioso (atual ação de impugnação).

4) - À luz dessa definição, os recursos hierárquico e tutelar que a LTFP consagra nos seus arts. 224.º e ss., mereciam a qualificação de facultativos, uma vez que esse mesmo normativo (o art. 224.º) consagrava a sua impugnabilidade jurisdicional: sendo que,

5) - É ainda este conceito de meio impugnatório facultativo que está subjacente à pretensão formulada pela Recorrente,

6) - O atual CPA, porém, no seu art. 185.º n.º 1, estatui que os recursos são necessários ou facultativos conforme dependa ou não da sua prévia utilização a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação.

7) - Segundo esta nova definição da natureza necessária ou facultativa dos meios impugnatórios graciosos, o critério de distinção entre meios impugnatórios de uma e de outra natureza deixa de residir na impugnabilidade jurisdicional do ato a impugnar graciosamente, como acontecia na vigência do anterior CPA, para passar a radicar na definição dos pressupostos da impugnação jurisdicional desse ato, a qual em qualquer caso (seja o recurso necessário ou facultativo) se presume.

8) - Como critério supletivo de qualificação dos meios impugnatórios que venham a ser consagrados, o novo CPA estatui, no seu art. 185.º n.º 2, a regra da sua qualificação como facultativos, só merecendo a qualificação de necessários os que o legislador expressamente denomine como tal.

9) - Para o efeito da qualificação da natureza dos meios impugnatórios já previstos na abundante legislação avulsa, de entre a qual se contava a LTFP, o art. 3.º do D.L. n.º 4/2015, mantendo a regra da supletividade da sua qualificação como facultativos, prevê um conjunto de indícios que, quando ocorram, fundam a presunção iuris et de iure da consagração de um meio impugnatório necessário, como sejam (para além da sua expressa qualificação como meio impugnatório necessário), a atribuição de efeito suspensivo ao meio impugnatório em questão ou a utilização na sua previsão da expressão "existe sempre" recurso.

10) - Em face deste novo regime dos meios impugnatórios graciosos, e considerando que a LTFP não define a natureza dos meios impugnatórios graciosos que prevê nos arts. 224.º e ss., mas lhes atribui um efeito suspensivo do ato impugnado (art. 225.º n.º 4), a qualificação desses meios impugnatórios como necessários surge como inevitável.

11) - Diversamente do que a Recorrente alega, porém, tal qualificação não importe em qualquer alteração da LTFP, para além da que decorre da revogação tácita da segunda parte do n.º 4 e do n.º 5 do seu art. 255.º pelo art. 3.º n.º 4 do D.L. n.º 4/2015.

12) - As normas que regem os meios impugnatórios graciosos, e, em particular, as que definem a natureza necessária ou facultativa de que se revistam (art. 185.º do CPA), ou que fixam os critérios de determinação dessa natureza, como é o caso do mencionado art. 3.º do D.L. n.º 4/2015, não integram o "regime geral de punição das infrações disciplinares" ou constituem "legislação do trabalho", reconduzindo-se antes a normas de direito procedimental, ou, na medida em que consagrem um pressuposto processual especifico da impugnação jurisdicional dos atos objeto desse meios impugnatórios graciosos, de processo administrativo, não sendo, consequentemente, aplicável ao respetivo processo de aprovação o disposto no art. 56.º n.º 2 al. a) da CRP».

4. Pelo Acórdão n.º 563/2018 (cfr. fls. 372, também acessível, assim como os demais adiante citados a partir da ligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ), foi a recorrente notificada para, querendo, se pronunciar sobre a eventualidade de não conhecimento do recurso de constitucionalidade, em virtude de o critério normativo sindicado não coincidir com aquele que foi aplicado na decisão recorrida.

A recorrente respondeu que os mencionados critérios são coincidentes (fls. 380-381).

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

5. A utilidade dos recursos de constitucionalidade depende de a decisão recorrida ter feito aplica­ção, como sua ratio decidendi, das dimensões normativas arguidas de inconstitucionais pelo recorrente, já que, se assim não suceder, uma eventual decisão de provimento do recurso não determinaria a reforma da decisão recorrida, conforme previsto no artigo 80.º, n.º 2, da LTC.

Na verdade, cumpre recordar que a competência específica do Tribunal Constitucional «para administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional» (artigo 221.º da Constituição) se articula necessariamente com o poder constitucionalmente atribuído aos demais tribunais para apreciarem e decidirem questões de inconstitucionalidade (artigo 204.º da Constituição). Assim, a intervenção do Tribunal Constitucional ocorre em via de recurso, o qual é restrito à questão da inconstitucionalidade (artigo 280.º, n.ºs 1, 2 e 6).

Daqui decorre, desde logo, a necessidade de uma clara distinção entre a questão da inconstitucionalidade e a questão principal:

«Esta [última] constitui o objeto do litígio ou do problema (de natureza civil, penal, administrativa, laboral) submetido à decisão dos tribunais; a questão de inconstitucionalidade ou da ilegalidade traduz-se em saber se uma norma a aplicar ao caso concreto (questão principal) é contrária à Constituição […], em termos que o sentido da decisão a ser proferida no processo principal depende, da solução do juízo de conformidade ou desconformidade dessa norma com a Constituição […], Esta questão de inconstitucionalidade (ou de ilegalidade) não é, pois, uma ação destinada a impugnar de modo direto e abstrato, a conformidade constitucional (ou legal) de uma norma, mas sim um instrumento concedido às partes no processo para defenderem os seus direitos e interesses (dimensão subjetiva) e ao juiz e ao MP (dimensão objetiva) para obterem a conciliação da sua dupla sujeição aos atos normativos e à Constituição (cfr. arts. 202.º e 204.º)» (v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2014, anot. XXIII ao art. 280.º, pp. 954-955).

Mas a posição relativa do Tribunal Constitucional face aos demais tribunais – uma instância de recurso no tocante às questões de inconstitucionalidade – implica igualmente uma limitação dos seus poderes de cognição: o Tribunal Constitucional não se substitui ao tribunal recorrido; limita-se a decidir em última instância a questão de inconstitucionalidade concretamente em causa. A projeção de tal decisão no processo-base varia em função do respetivo objeto, nomeadamente consoante seja negado ou dado provimento ao recurso de constitucionalidade: no primeiro caso, a decisão recorrida mantém-se inalterada; no segundo, a mesma decisão deve ser reformada pelo tribunal recorrido «em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade» (artigo 80.º, n.º 2, da LTC).

Existe, por conseguinte, uma interdependência entre a questão de inconstitucionalidade cognoscível pelo Tribunal Constitucional e o sentido da decisão recorrida, em termos de apenas se justificar decidir a primeira, caso o sentido da segunda possa vir a ser alterado por aquela decisão, nomeadamente no caso de ser dado provimento ao recurso de constitucionalidade. Ou seja, se a concessão de provimento ao recurso de constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional for, de todo, insuscetível de determinar a reforma da decisão recorrida, não há que conhecer de tal recurso; de contrário, o Tribunal Constitucional praticaria um ato inútil.

Tal entendimento tem sido acolhido na jurisprudência constitucional.

Segundo o Acórdão n.º 556/98:

[O] recurso de constitucionalidade está também sujeito às regras gerais do Código de Processo Civil que definem os pressupostos processuais, nomeadamente em matéria de interesse e utilidade dos recursos (cfr. artigo 69º da LTC).

Assim, atenta a natureza instrumental do recurso de constitucionalidade, sempre que a decisão do mesmo seja insuscetível de produzir qualquer efeito útil no processo, faltará o pressuposto da existência de interesse processual, como é entendimento constante e uniforme deste Tribunal, - cfr., nomeadamente, os Acórdãos nº 332/94 […] e nº 343/94 […] e, mais recentemente, os Acórdãos nº 477/97 e 227/98.»

Ou segundo o Acórdão n.º 286/91:

«[A]tenta a natureza instrumental do recurso de constitucionalidade, haverá o Tribunal Constitucional de analisar se a decisão que possa vir a ser proferida sobre a questão de (in)constituciona1idade poderá ainda assumir qualquer relevância para o "desfecho do incidente" ou, se, pelo contrário, poderá ser uma "res inutilis", "coisa vã" (formulações do acórdão n.º 250/86 […].

De facto, como se escreveu no acórdão n.º 86/90 deste Tribunal […]:

"O julgamento da questão de constitucionalidade desempenha sempre, na verdade, uma função instrumental, só se justificando que a ele se proceda se o mesmo tiver utilidade para a decisão da questão de fundo. Ou seja: o sentido do julgamento da questão de constitucionalidade há-de ser suscetível de influir na decisão destoutra questão, pois, de contrário, estar-se-ia a decidir uma pura questão académica."»

No mesmo sentido, defende a doutrina:

«Embora a falta de interesse processual não configure um dos pressupostos de indeferimento do recurso previstos no art. 76.º da LTC, o facto é que a jurisprudência constitucional considera que a enumeração feita neste preceito assume caráter exemplificativo, podendo a recusa de conhecimento decorrer da aplicação supletiva do Código de Processo Civil (art. 69.º da LTC).

Mas, pese a sua não explicitação na LTC, o interesse processual, como pressuposto de admissão do recurso e condição do seu julgamento, pode ser deduzido da alínea b), do n.º 1 do art. 72.º da LTC (nomeadamente do nexo de dependência entre o processo constitucional e o processo-pretexto) e da natureza instrumental do primeiro em face do segundo.

Trata-se, de todo o modo, de um requisito ínsito numa norma de revelação jurisprudencial que preenche uma lacuna na lei processual constitucional, mediante o auxílio de um instituto do Direito Processual Civil.» (v. Blanco de Morais, Justiça Constitucional, tomo II, 2.ª ed., Coimbra Editora, 2011, § 1012, p. 713)

A mencionada inutilidade do recurso pode revelar-se ab initio ou tão só supervenientemente. No primeiro caso, o recurso é inadmissível por falta de interesse em agir; no segundo, ocorre uma caducidade do recurso já pendente.

Para a decisão do presente processo, cumpre analisar com mais detalhe o pressuposto do interesse em agir.

6. Seguindo de perto a análise desenvolvida no Acórdão n.º 565/2016, dir-se-á que o interesse em agir ou interesse processual é um dos pressupostos processuais positivos: «elementos de cuja verificação depende o dever de o juiz proferir decisão sobre o pedido formulado, concedendo ou indeferindo a providência requerida. Trata-se das condições mínimas consideradas indispensáveis para, à partida, garantir uma decisão idónea e uma decisão útil da causa» (assim, v. Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2.ª ed., Coimbra Editora, 1985, p. 104). Tal pressuposto consiste, em geral, na «necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir a ação» (v. idem, ibidem, p. 179).

Porém, como nota Miguel Teixeira de Sousa, tratando-se de recursos jurisdicionais, o interesse processual exige a consideração de uma outra perspetiva, já que então a legitimidade ad recursum é reconhecida precisamente «a quem tiver sido prejudicado pela decisão proferida», assentando, desse modo, não «numa relação da parte com o objeto da causa», como sucede na legitimidade ad causam, «mas antes nas consequências que uma decisão pode produzir na esfera jurídica de um sujeito: este sujeito pode recorrer se a decisão lhe for prejudicial e, portanto, se ele pretender afastar esse prejuízo através da revogação da decisão pelo tribunal de recurso» (v. Autor cit., “Legitimidade e Interesse no Recurso de Fiscalização Concreta da Constitucionalidade” in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, pp. 947 e ss., p. 948; existe uma versão atualizada deste texto, datada de dezembro de 2015, acessível a partir do blog do IPPC e que doravante será considerada). Daí que a legitimidade em sede recursória «não [seja] mais do que um aspeto do interesse processual (ou interesse em agir) […]. Portanto, só possui legitimidade para recorrer quem puder retirar alguma utilidade da revogação da decisão impugnada pelo tribunal ad quem» (v. idem, ibidem, p. 949; em sentido convergente, v. também Blanco de Morais, Justiça Constitucional, tomo II, cit., § 992, pp. 696-697; e § 1008, pp. 709-710).

Mas daqui não se segue que, na instância de recurso, os dois pressupostos se confundam, já que o interesse em impugnar uma decisão por esta lhe ser desfavorável não implica que o impugnante retire necessariamente vantagens práticas da sua revogação pelo tribunal ad quem. E é nesta possibilidade de retirar uma qualquer vantagem prática da revogação da decisão recorrida pelo tribunal de recurso que se traduz a relevância autónoma do interesse em agir enquanto pressuposto de admissibilidade dos recursos jurisdicionais. Densificando este aspeto, dir-se-á com Miguel Teixeira de Sousa que a relevância em apreço se cifra na possibilidade de retirar uma qualquer vantagem prática da revogação da decisão recorrida pelo tribunal de recurso:

«[S]empre que o recorrente tenha interesse em impugnar uma decisão, porque ela lhe é desfavorável, mas não retire qualquer vantagem da sua revogação pelo tribunal ad quem, esse sujeito tem legitimidade para recorrer, mas não possui qualquer interesse no recurso. Isto demonstra, em suma, que pode haver legitimidade para recorrer da decisão, mas faltar o interesse processual que justifica o recurso. Noutros termos, a legitimidade para recorrer determina quem pode impugnar a decisão; o interesse no recurso define se a eventual revogação da decisão que é requerida pelo recorrente se reveste de alguma relevância prática» (v. Autor cit., “Legitimidade e Interesse no Recurso de Fiscalização Concreta da Constitucionalidade” cit., p. 950)

Assim:

«Para a admissibilidade do recurso para o Tribunal Constitucional não basta que a parte tenha sido vencida; é ainda necessário que ela tenha interesse em ver revogada a decisão proferida, ou seja, é ainda indispensável que a eventual procedência do recurso seja útil. Como o Tribunal Constitucional já teve a oportunidade de referir, o recurso de constitucionalidade apresenta-se como um recurso instrumental em relação à decisão da causa, pelo que o seu conhecimento e apreciação só se revestem de interesse quando a respetiva apreciação se possa repercutir no julgamento daquela decisão (cfr. TC 768/93; TC 769/93; TC 272/94; TC 162/98; TC 556/98; TC 692/99; TC 687/04; TC 144/07; TC 510/07; TC 74/13; TC 725/13). Expressando esta mesma orientação noutras formulações, o Tribunal Constitucional afirmou que o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumental, pelo que só devem ser conhecidas questões de constitucionalidade suscitadas durante o processo quando a decisão a proferir possa influir utilmente na decisão da questão de mérito em termos de o tribunal recorrido poder ser confrontado com a obrigatoriedade de reformar o sentido do seu julgamento (TC 60/97), e concluiu que o recurso de constitucionalidade possui uma natureza instrumental, traduzida no facto de ele visar sempre a satisfação de um interesse concreto, pelo que ele não pode traduzir-se na resolução de simples questões académicas (TC 234/91; TC 167/92)» (v. Autor cit., na versão atualizada da ob. cit., pp. 958-959).

Por isso, o objeto (material) do recurso de constitucionalidade deve coincidir com a ratio decidendi da decisão recorrida (que constitui o seu objeto formal). A utilidade do recurso de constitucionalidade encontra-se liminarmente afastada quando, designadamente, o critério normativo sindicado não coincide com o que foi aplicado pelo tribunal a quo. Em consonância, e como já mencionado, o Tribunal Constitucional tem os seus poderes de cognição em fiscalização concreta da constitucionalidade limitados à norma que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação (cfr. o artigo 79.º-C da LTC).

7. In casu, verifica-se que a decisão recorrida corresponde ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que não admitiu o recurso de revista. O critério normativo aplicado pelo mesmo – a respetiva ratio decidendi –, conforme resulta do excerto transcrito supra no n.º 1, assenta exclusivamente no entendimento perfilhado por aquele tribunal a respeito do artigo 150.º do CPTA e da excecionalidade do recurso de revista nele previsto. Consequentemente, apenas essa interpretação normativa pode ser objeto de fiscalização concreta da constitucionalidade no âmbito do presente processo.

Ora, como resulta expresso do requerimento de recurso e das alegações apresentadas, a recorrente pretende ver escrutinada interpretações normativas extraídas do artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro em conjugação com preceitos da LGTFP, nomeadamente os seus artigos 224.º e 225.º.

Deste modo, é evidente a falta de sintonia entre o objeto formal do recurso de constitucionalidade efetivamente interposto (isto é, a decisão recorrida, e que foi adotada pelo Supremo Tribunal Administrativo) e o seu objeto material intencionado pela recorrente (a norma ou dimensão normativa cujo escrutínio constitucional se pretende e que corresponde aos critérios normativos adotados na decisão do Tribunal Central Administrativo Sul). Por outras palavras, a norma sindicada pela recorrente não coincide com aquela que foi aplicada pela decisão recorrida.

Está em causa uma deficiência estrutural do recurso, porquanto respeita à definição de elementos essenciais: tribunal recorrido, decisão recorrida e norma sindicada. A instância do recurso assim interposto estabeleceu uma relação entre o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Constitucional, pelo que a decisão deste último de conceder ou negar provimento ao recurso ou de o rejeitar apenas pode vincular o primeiro e projetar efeitos sobre a respetiva decisão.

8. Tal deficiência não pode ser ultrapassada oficiosamente (v.g. no exercício de uma cooperação ativa, mediante a “correta” interpretação do “objeto material”) nem a requerimento do recorrente (v.g. por via do deferimento de uma requerida substituição do objeto real do recurso pelo “objeto intencionado”). De resto, a mesma deficiência também não poderia ter sido sanada mediante a prolação de um despacho-convite.

Com efeito, a função do despacho-convite previsto nos n.ºs 5, 6 e 7 do artigo 75.º-A da LTC é a de suprir vícios formais do requerimento de recurso ou de permitir o esclarecimento de dúvidas sobre os termos, sentido ou alcance do impulso recursório; não a de “salvar” recursos inviáveis em razão de deficiências processuais de caráter estrutural, seja por ineptidão do respetivo requerimento (cfr., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 252/2008, 373/2012, 112/2013 e 286/2016), seja por falta de pressupostos processuais (como, por exemplo, o da utilidade do recurso por não coincidência entre a ratio decidendi da decisão recorrida e a norma sindicada no recurso de constitucionalidade; v. também, entre outros, os Acórdãos n.ºs 566/2012 e 159/2015).

No caso vertente, o requerimento de recurso respeitou todas as exigências formais estatuídas no artigo 75.º-A, n.ºs 1 e 2, da LTC: o mesmo requerimento é inequívoco quanto ao seu objeto, pois a recorrente pretendeu recorrer da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo que aplicou o artigo 150.º, do CPTA (fls. 335). Mais: tal requerimento foi endereçado ao Supremo Tribunal Administrativo (v. ibidem). – o tribunal que proferiu a decisão recorrida – e foi entregue nesse mesmo Supremo Tribunal (v. ibidem). Por isso, foi também esse o tribunal que exerceu as competências previstas no artigo 76.º, n.ºs 1 a 3, da LTC (a apreciação e admissão do recurso de constitucionalidade pelo tribunal que tiver tomado a decisão recorrida – fls. 339). De resto, a propósito do exercício de tais competências, o mesmo tribunal não considerou que o requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade estivesse incompleto ou suscitasse qualquer dúvida, e, por isso mesmo, não endereçou à recorrente qualquer despacho-convite nos termos do artigo 75.º-A, n.º 5, da LTC.

Nestas circunstâncias, inexiste qualquer deficiência formal ou dúvida carecida de esclarecimento que pudessem justificar a prolação de um despacho-convite. Foi essa a conclusão alcançada tanto no tribunal recorrido, como neste Tribunal.

Por outro lado, admitir que no presente caso ocorre um “mero lapso”, implicaria reconhecer que o relator no Supremo Tribunal Administrativo incorrera numa admissão do recurso a non domino – a qual, de todo o modo, nunca seria irrelevante em sede de apreciação do cumprimento dos pressupostos do recurso. Como se salientou no Acórdão n.º 628/2015, «o endereçamento do requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional a órgão diverso do tribunal que proferiu a decisão recorrida e a admissão do recurso por órgão sem competência para o efeito, constituem obstáculo ao conhecimento do objeto do recurso de constitucionalidade, como tem sido reiteradamente entendido por este Tribunal – cfr., entre muitos outros, os Acórdãos n.ºs 622/2004, 176/2005, 345/2005 e 618/2006».

9. Decisivo, porém, é que, no plano processual, o impulso recursório da recorrente foi dirigido à decisão do Supremo Tribunal Administrativo, impedindo, desse modo, o trânsito em julgado de tal decisão – a não admissão do recurso de revista, que, nos termos da lei processual aplicável, é um recurso ordinário (cfr. o artigo 80.º, n.º 4, da LTC) – e, consequentemente, também, o trânsito em julgado da decisão de apelação proferida pelo Tribunal Central Administrativo Sul – que corresponde, afinal, àquela que aplicou as normas cuja constitucionalidade a recorrente pretende questionar junto do Tribunal Constitucional. Ora, esta última decisão só pode ser objeto de recurso de constitucionalidade depois de transitada em julgado.

Com efeito, o recurso de constitucionalidade para apreciação das inconstitucionalidades suscitadas pela recorrente e alegadamente desconsideradas pelo Tribunal Central Administrativo Sul não depende da admissão da revista; depende apenas de a decisão deste Tribunal se tornar definitiva (cfr. artigos 70.º, n.º 2, e 75.º, n.º 2, ambos da LTC).

Assim, uma vez assente, em moldes definitivos, a inadmissibilidade da revista interposta, pode a recorrente interpor recurso de constitucionalidade do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul – e relativamente ao qual se referem todos os problemas de constitucionalidade especificados no requerimento de recurso –, desde que respeite as normas legais aplicáveis (cfr. o artigo 75.º, n.º 2, da LTC), desde logo, recorrendo de tal decisão e dirigindo o requerimento de recurso ao tribunal que a proferiu (artigo 76.º, n.º 1, da LTC).

Não o tendo feito, e recorrendo para o Tribunal Constitucional do acórdão de não admissão da revista, resta rejeitar o conhecimento do presente recurso, uma vez que o objeto do mesmo se reporta a normas que não foram aplicadas pelo mencionado acórdão.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se não tomar conhecimento do mérito do presente recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 12 (doze) UC, ponderados os critérios estabelecidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 6.º, n.º 3, do mesmo diploma).

Lisboa, 13 de março de 2019 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Maria Clara Sottomayor (vencida de acordo com declaração que junta) - Manuel da Costa Andrade

DECLARAÇÃO DE VOTO

1.Vencida na questão dos requisitos de admissibilidade do recurso.

Tendo a Relatora originária apresentado acórdão em que propôs a inconstitucionalidade da interpretação normativa questionada pela recorrente no recurso de constitucionalidade, decidiu a maioria dos Juízes Conselheiros da 2.ª Secção não admitir o recurso, por falta de identidade entre a ratio decidendi da decisão recorrida e a norma objeto do recurso de constitucionalidade.

2. Entendo, diferentemente da posição que fez vencimento, que todos os pressupostos de admissibilidade do recurso se verificam: a recorrente tem legitimidade, interpôs o recurso dentro do prazo legal, o objeto de recurso tem natureza normativa, a norma cuja constitucionalidade foi questionada, no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, foi efetivamente aplicada pela decisão recorrida e constitui a sua ratio decidendi, e foi suscitada, previamente e de modo processualmente adequado, uma questão de constitucionalidade normativa coincidente com a que foi formulada no requerimento de recurso.

O requerimento de recurso de constitucionalidade apresenta o seguinte conteúdo:

«Maria de Fátima Monteiro dos Santos, Recorrente nos autos supra identificados, tendo sido notificada do douto acórdão proferido, vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional, como se segue:

A) O recurso é interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1, do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, na redação dada pela Lei nº 85/99, de 7 de Setembro;

B) Pretende ver-se apreciada a constitucionalidade da norma constante do artigo 3.º, do Decreto Lei n.º 4/2015, de 7/01, interpretada no sentido segundo o qual atribuiu a natureza necessária ao recurso tutelar de ato punitivo praticado em procedimento disciplinar, previsto nos artigos 224.º e 225.º da LGTFP, derrogando a natureza facultativa de tal recurso;

C) Atento o facto de a Lei n.º 42/2014, de 11/07 (Lei de Autorização Legislativa), não haver conferido autorização ao Governo para alterar o regime geral de punição das infrações disciplinares, matéria na qual terá que se incluir a da impugnação administrativa do ato punitivo;

D) Atento o facto de o CPA se constituir como um conjunto de normas gerais aplicáveis apenas subsidiariamente aos procedimentos especiais - artigo 2.º, alíneas b) e d) da Lei n.º 42/2014, de 11/07;

E) E o facto de o artigo 2.º, alíneas ww) e seguintes da Lei n.º 42/2014, de 11/07, sendo de aplicação geral, não se aplicar a procedimentos especiais;

F) O que gera inconstitucionalidade orgânico-formal da norma em apreço por ofensa do disposto nos artigos 161.º, alínea d) e 165.º, n. º 1, alínea d) e t) da CRP;

G) Acresce que a mesma norma, assim interpretada, isto é, considerando ter determinado a natureza necessária do recurso tutelar interposto de ato punitivo praticado em sede de procedimento disciplinar e, designadamente, de ato expulsivo, como foi o caso, configura norma inserta no âmbito da legislação do trabalho;

H) Sendo que a mesma não foi publicada com precedência de participação das organizações sindicais, ao arrepio do previsto no artigo 56.º, n.º 2, alínea a) da CRP;

I) O que constitui inconstitucionalidade orgânico-formal;

J) A questão da inconstitucionalidade foi suscitada pela ora Recorrente na resposta à exceção de inimpugnabilidade do ato punitivo, suscitada pelo Réu, precisamente com fundamento na natureza necessária do recurso tutelar do ato punitivo;

Nestes termos requer a V. Exa se digne admitir o presente recurso e feito o mesmo subir, com o efeito próprio, seguindo-se os demais termos legais».

A recorrente entregou o requerimento de recurso no Supremo Tribunal Administrativo, após ter sido notificada do acórdão que não admitiu a revista excecional por falta de verificação dos requisitos do artigo 150.º do CPTA. Mas não indicou expressamente qual era a decisão recorrida. Contudo, e sem que seja necessário qualquer atividade construtiva ou interventiva do juiz constitucional, da simples leitura do requerimento de recurso de constitucionalidade, resulta, sem margem para dúvidas, que a decisão recorrida só pode ser o acórdão do TCA Sul, porque a interpretação normativa cuja constitucionalidade é questionada – o artigo 3.º, n.º 1, al.

c) do DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro em conjugação com o artigo 225.º da LGTFP – foi aplicada por este tribunal, e nenhuma delas foi aplicada pelo STA, que se limitou a proferir uma decisão de não admissibilidade do recurso de revista, sem se pronunciar sobre o fundo da questão. Pelo que, diferentemente da posição que fez vencimento, resulta de forma clara do requerimento de recurso, sem necessidade de qualquer esforço interpretativo ao abrigo do princípio da cooperação, que a decisão recorrida foi o acórdão do TCA Sul. Logo, não se coloca no presente caso qualquer problema de ratio decidendi, sendo completamente inúteis e fora de contexto do caso concreto os números 5 a 8 do presente acórdão.

Na verdade, trata-se, tão-só, de um erro do recorrente quanto ao tribunal onde entrega o seu requerimento de recurso, sendo desadequada a referência, pelo acórdão que fez vencimento, a um pretenso objeto formal do recurso – a decisão do STA – distinto do objeto material do recurso – a norma cujo escrutínio constitucional se pretende e que corresponde aos critérios normativos adotados na decisão do TCA Sul. É que, o objeto do recurso de constitucionalidade tem de assumir necessariamente uma natureza normativa, aferida, conforme jurisprudência deste Tribunal, exclusivamente pelo conteúdo do requerimento de recurso – as normas aplicadas pelo TCA Sul – e não pelo tribunal onde as alegações de recurso são entregues, que não é sequer enumerado pela lei como um pressuposto de admissibilidade do recurso.

Pelo que, é a partir das normas impugnadas no requerimento de recurso, que se deve inferir qual é a decisão recorrida e não a partir do tribunal onde foi entregue o citado requerimento, como entendeu o acórdão que fez vencimento. Resulta, então, da natureza necessariamente normativa do recurso de constitucionalidade, que a decisão recorrida é, de forma inequívoca, a decisão do TCA Sul, que aplicou as normas cuja constitucionalidade foi impugnada no requerimento de recurso. Verificados, então, os requisitos gerais de admissibilidade do recurso e os requisitos específicos previstos na Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, nem o Código de Processo Civil nem a Lei Orgânica do Tribunal Constitucional estabelecem, como consequência da interposição do recurso no tribunal “errado”, a não admissão do recurso de constitucionalidade.

É verdade que decorre da lei (artigo 76.º, n.º 1, da LTC) que o recurso deve ser apresentado no tribunal que proferiu a decisão recorrida. Todavia, a lei não prevê como cominação, para os casos em que assim não suceda, a não admissão do recurso.

3. Aqui chegados, resta então resolver o problema de o recurso ter sido entregue no STA e não no TCA Sul, vício que, segundo o acórdão que fez vencimento, constitui «uma deficiência estrutural do recurso». Contudo, não é líquido que este vício não possa ser sanado, no sentido do aproveitamento dos atos processuais praticados pela recorrente, sobrepondo a substância à forma e assim promovendo a celeridade processual. Uma vez que a identidade entre o tribunal onde o recurso é entregue e o tribunal que proferiu a decisão recorrida (aquela que aplica as normas impugnadas) não constitui um requisito de admissibilidade do recurso, tem o Tribunal Constitucional de admitir o recurso de constitucionalidade. Não tendo a recorrente, após ser notificada do acórdão do STA, entregue o requerimento de recurso, no TCA Sul, cabia ao STA remetê-lo ao TCA Sul para aí ser admitido o recurso de constitucionalidade, o que o STA não fez, tendo admitido o recurso a non domino. Como o Tribunal Constitucional não tem competência para revogar o despacho do STA, resta-lhe admitir o recurso de constitucionalidade, por estarem verificados todos os seus pressupostos, decidir a questão de constitucionalidade e fazer baixar o processo ao TCA Sul, para que este tribunal proceda à reforma da decisão de acordo com o juízo de constitucionalidade proferido. Esta intervenção do Tribunal Constitucional, para sanar este vício, fundamenta-se no dever de gestão processual, consagrado no artigo 6.º do CPC, aplicável ao recurso de constitucionalidade, ex vi artigo 69.º da LTC, e que estipula o seguinte: «1 - Cumpre ao juiz, sem prejuízo do ónus de impulso especialmente imposto pela lei às partes, dirigir ativamente o processo e providenciar pelo seu andamento célere, promovendo oficiosamente as diligências necessárias ao normal prosseguimento da ação, recusando o que for impertinente ou meramente dilatório e, ouvidas as partes, adotando mecanismos de simplificação e agilização processual que garantam a justa composição do litígio em prazo razoável. 2 - O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando estas a praticá-lo».

A solução proposta pelo acórdão que fez vencimento e descrita no ponto 9., segundo a qual o recorrente pode ainda, após a presente decisão de não admissibilidade do recurso, dirigir o recurso de constitucionalidade ao TCA Sul, se bem que legalmente possível porque esta decisão ainda não transitou em julgado, torna o processo mais moroso e priva a recorrente do juiz natural do processo de fiscalização concreta de constitucionalidade.

A Relatora originária, a quem o presente processo foi distribuído, apresentou projeto de acórdão em que propôs a inconstitucionalidade da norma impugnada, «por violação dos artigos 56.º, n.º 2, alínea a) e 165.º, n.º 1, alínea t), ambos da Constituição, da interpretação normativa resultante da conjugação do artigo 225.º, n.º 4, da LGTFP (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho) com o disposto no artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro (que aprovou o novo Código do Procedimento Administrativo), no sentido de que aqueles preceitos derrogaram a natureza facultativa do recurso hierárquico ou tutelar previsto no artigo 225.º, n.º 1, da LGTFP, em termos de constituir o recurso hierárquico ou tutelar pressuposto processual autónomo da impugnação judicial de ato punitivo extintivo da relação laboral».

A questão, de elevada importância para os direitos fundamentais dos trabalhadores em função pública e para a segurança jurídica, não chegou a ser discutida na 2.ª Secção, por ter a maioria decidido, a meu ver, sem fundamento, obstaculizar ao conhecimento do recurso.

Maria Clara Sottomayor