685/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 119/2019

Processo n.º 685/18

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Maria Clara Sottomayor

Acordam, em Conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos foi proferida a Decisão Sumária n.º 788/2018, que não admitiu o recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, apresentado pela Recorrente e expropriante A., ACE, contra o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa (fls. 1029 a 1035 destes autos).

Para tanto, considerou a sobredita Decisão Sumária que, por um lado, não existia ratio decidendi e, por outro lado, que o objeto do recurso não se achava revestido da imprescindível normatividade:

«(…)

Com efeito, da concatenação do disposto na alínea b), do n.º 1, do artigo 280.º da Constituição com o constante na alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC, resulta que o recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade demanda que a decisão recorrida haja feito efetiva aplicação das normas cuja inconstitucionalidade vem suscitada. Na verdade, enquanto manifestação do carácter instrumental deste recurso, é imperativo que a resolução da questão de constitucionalidade seja suscetível de se refletir na decisão recorrida, o que apenas sucede quando a norma, cuja constitucionalidade o Tribunal Constitucional aprecie, haja consubstanciado a ratio decidendi da decisão recorrida, ou seja, o fundamento normativo decisivo utilizado pelo Tribunal a quo.

Ora, adianta-se, desde já, tal requisito não se encontra verificado.

Cotejado o requerimento de recurso, constata-se que o recorrente enuncia três questões de constitucionalidade distintas, todas estribadas na violação dos artigos 13.º, 62.º e 266.º da Constituição:

A. “(…) a interpretação do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito se aplica mesmo que não se demonstre que o terreno expropriado, na data em que foi adquirido pelos expropriados ou na data do instrumento de gestão territorial que veio classificá-lo como espaço-canal (Plano Diretor Municipal de Cascais - 1997), tinha alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerado solo apto para construção”;

B. “(…) a interpretação do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito se aplica aos terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional”.

C. “(…) a interpretação do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações, no sentido de que o regime aí prescrito afasta a aplicação do regime do art. 143º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, hoje no art. 171º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial aprovado pelo Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio, devendo aquele art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações aplicar-se, portanto, mesmo que não se verifiquem, à data do instrumento de gestão territorial que veio classificar a parcela expropriada como espaço-canal, as possibilidade objetivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, referidas neste segundo preceito, e mesmo que à data da expropriação hajam decorridos mais de três anos sobre a vigência desse instrumento de gestão territorial.”

Como é sabido, o recurso de fiscalização da constitucionalidade pode ter como objeto quer normas, quer interpretações normativas, conquanto, em qualquer das circunstâncias, as questões de constitucionalidade enunciadas tenham constituído o fundamento efetivo e decisivo da decisão recorrida.

A decisão recorrida começa logo por circunscrever o âmbito da intervenção do recurso de apelação à questão de saber se o “valor da parcela expropriada deve ser aquele que lhe foi atribuído na decisão recorrida, por aceitação do relatório pericial de avaliação, ou se o mesmo deve ser fixado em € 142.000”.

E, após esta delimitação do objeto arrimado no sentido da perícia que fixou o valor da parcela expropriada, decide que:

«No relatório pericial de fls. 327 a 363 foi fixado à parcela, por unanimidade dos 5 peritos subscritores, o valor de € 210.578,94. A apelante, apesar de se arrogar detentora de especiais conhecimentos dos regimes de direito público, administrativo e de direito do urbanismo, em face do tribunal a quo, pretende com a apelação que o valor da parcela não é nenhum desses mas um seu inferior, de € 142.000.

Fá-lo, contudo, sem qualquer suporte pericial, por mera atividade interpretativa, em face de uma factualidade que ela própria pretende fixar.

Ora, a matéria de facto a considerar nesta decisão é a que foi fixada em primeira instância, a qual não pode ser alterada por ausência de base legal para o efeito.

(…)

Com efeito, ao fixar o valor indemnizatório proposto pelos Exmo.s peritos por unanimidade, a decisão sob recurso aceitou os respetivos fundamentos técnicos, que não tinha que repetir (…).

Entre esses fundamentos técnicos se incluem o disposto no art. 26.º, n.º 12 do Código das Expropriações, a que se reportam os relatórios de fls. 97 a 105 e fls. 327 a 363, contra cuja aplicação a apelante se insurge, desacompanhada de qualquer juízo pericial.

(…)

Por contraposição ao veredicto dos Exmos. Peritos pretende a apelante que a aparcela a explorar seja, pura e simplesmente, classificada como solo para outros fins e que o valor da “justa indemnização” seja determinado à razão de € 36,18 por metro quadrado, valor não indicado no recurso da decisão arbitral e só aditado na apelação.

(…)

Não vislumbramos também em que medida é que o valor indemnizatório fixado em recurso, por aceitação do veredicto dos Exmos. Peritos, possa contender com o disposto nos art.ºs 13.º, 62.º e 266.º da Constituição da República Portuguesa.

Na determinação desse valor, em cada caso concreto, não podemos deixar de considerar o especial valor da prova pericial realizada já na fase judicial do processo expropriativo. (…)

Atento o valor dessa avaliação no âmbito do processo de expropriação, a jurisprudência tem-se pronunciado no sentido de o Tribunal dever atender ao juízo técnico dos peritos maioritários.

No caso sub judice encontramo-nos perante um relatório de avaliação unânime subscrito por cinco peritos, entre eles o indicado pela apelante, o que não podia deixar de relevar para efeitos da decisão recorrida, a menos que esse relatório padecesse de vícios que inquinassem o seu juízo técnico, o que não acontece.

Não estando, pois, em causa a violação do comando constitucional que determina o pagamento de justa indemnização pelo ato expropriativo, também não vislumbramos, por ausência de fatos para o efeito, que a decisão sob recurso, viole o princípio da igualdade, consagrado no art. 13.º da CR Portuguesa ou qualquer dos princípios disciplinadores da ação da administração pública, enunciados pelo art. 266.º da mesma CR portuguesa e que aqui se devem, sempre, materializar no conceito de “justa indemnização” estabelecido no seu artigo 62.º, número 2. (…)

Em conclusão:

Em processo de expropriação com relatório de avaliação unânime, subscrito pelos cinco peritos nele intervenientes, no seguimento de jurisprudência uniforme dos tribunais portugueses, segundo o qual o tribunal deve atender ao juízo técnico dos peritos maioritários, o tribunal deve fixar a justa indemnização no valor resultante desse relatório, a menos que o mesmo padeça de vícios que inquinem o juízo técnico nele contido».

Donde, resulta assim, clarividente que, nenhuma das três questões de constitucionalidade, enunciadas pelo Recorrente, em sede de requerimento de recurso, atinentes a determinadas interpretações normativas do número 12, do artigo 26.º do Código de Expropriações (que estabelece que, “sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada”) constituiu o fundamento da decisão.

Na verdade, por um lado, a decisão recorrida arredou do objeto do recurso a apreciação das questões suscitadas pelo Recorrente que se dirigissem à impugnação da matéria de facto apurada, dado que o recurso não era, nessa parte, admissível; e, por outro lado, como o próprio Tribunal sumariou, foi a valoração da perícia realizada a propósito do valor do terreno que constituiu o fundamento da sua decisão com reporte ao parâmetro de justa indemnização. Para isso, o Tribunal invoca preceitos de natureza infra-legal sobre o valor e alcance da prova pericial, argumentário que concatena com jurisprudência de vários tribunais superiores, que corroboram o entendimento perfilhado, no sentido de que, no processo especial de expropriação, o Tribunal apenas em circunstâncias excecionais deve divergir do valor obtido pela perícia.

Por outro lado, embora as questões de constitucionalidade enunciadas no requerimento de recuso aparentem estar revestidas da exigida vocação de abstração e generalidade, a verdade é que antes veiculam o inconformismo da Recorrente sobre as especificidades concretas apreciadas e objeto da perícia, as quais, por seu turno, assentam na ponderação casuística e irrepetível do caso concreto. Na verdade, ficcionando uma interpretação normativa da constitucionalidade do artigo 26.º, n.º 12, do Código de Expropriações, a Recorrente pretende questionar neste Tribunal o valor concreto da indemnização fixada pela expropriação. Ora, tal matéria, no arquétipo constitucional português, está excluída do controlo constitucional acometido a este Tribunal, o qual tem de revestir natureza estritamente normativa.

Donde, uma vez que nenhuma das questões de constitucionalidade enunciada pelo recorrente constitui a ratio decidendi da decisão recorrida e mostrando-se as mesmas destituídas da necessária normatividade, não pode o recurso ser admitido (artigos 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC)».

2. Irresignada, a Recorrente apresentou, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, a seguinte Reclamação para a Conferência (fls. 1041 a 1047):

«A., ACE, Entidade Expropriante e Recorrente nos autos à margem referenciados, notificada da Decisão Sumária de 07.11.2018, vem, nos termos do art. 77º, nº 1, e 78º-A, nº 3, da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), reclamar para esta Conferência, o que faz nos seguintes termos e com os seguintes fundamentos:

1. A Decisão Sumária reclamada decidiu não admitir o Recurso interposto com os seguintes fundamentos: “Donde, uma vez que nenhuma das questões de constitucionalidade enunciada pelo recorrente constitui a ratio decidendi da decisão recorrida e mostrando-se as mesmas destituídas da necessária normatividade, não pode o recurso ser admitido (art. 70.º, n.º, 1, alínea b), da LTC)” – último paragrafo da página 6 da Decisão Sumária sub judice.

2. Assim, são duas as questões que se suscitam nesta Reclamação:

a. por um lado, a ratio decidendi do Acórdão recorrido e as normas cuja inconstitucionalidade vem suscitada;

b. por outro lado, a normatividade das questões de inconstitucionalidade suscitadas neste recurso.

A. A ratio decidendi do Acórdão recorrido e as normas cuja inconstitucionalidade vem suscitada

3. Com o devido respeito, que é muito, parece-nos que a Decisão reclamada não fez uma correta análise/articulação da ratio decidendi do Acórdão recorrido com as normas cuja inconstitucionalidade vem suscitada.

4. Para apurarmos a ratio decidendi do Acórdão recorrido importa constatar os seguintes essenciais:

a. o Acórdão recorrido (como bem nota a Decisão Sumária sub judice) não conheceu ex professo nenhuma das 3 questões de inconstitucionalidade que estão em causa neste recurso, questões essas que se prendem, todas, com a interpretação e aplicação do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações à situação dos autos;

b. o Acórdão recorrido manteve a Sentença aí recorrida e a solução indemnizatória aí decidida, reforçando fundamentos para a aplicação do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações que expressamente decidiu (pp. 7 e 8 deste Acórdão));

c. essa Sentença aí recorrida havia aderido, sem mais, à solução indemnizatória do Relatório pericial de 20.12.2011, onde se havia aplicado o critério indemnizatório do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações (p. 11 deste Relatório).

Isto é, a solução indemnizatória aplicada a esta expropriação foi, reforçada pela decisão final do Acórdão recorrido, a que resulta do Relatório pericial de 20.12.2011, e, portanto, a que resulta de uma determinada interpretação e aplicação do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações.

Portanto, o Acórdão recorrido, não só sancionou a aplicação desse regime indemnizatório do art. 26º, nº 12, que vinha das avaliações e decisões anteriores (Arbitragem, Avaliação pericial e Sentença da 1ª Instância), como, ocupando-se ex professo sobre a aplicação desse regime, reforçou os fundamentos que, no seu entender, determinam a aplicação do mesmo a esta situação.

5. É certo, como também nota a Decisão Sumária reclamada, que o essencial da decisão do Acórdão recorrido se ancorou numa densificação das avaliações periciais.

De facto, para o Acórdão recorrido, se todos os Árbitros e Perito aplicaram o art. 26º, nº 12, e se a pretensão da Expropriante em não poder ser aplicado este regime não vinha suportada em qualquer juízo pericial, esta pretensão não poderia proceder.

De qualquer modo, o Acórdão recorrido ainda teceu algumas considerações fundamentantes (págs. 7 e 8) da aplicação desse regime a esta situação.

6. No entanto, e este aspeto é essencial, a decisão do Acórdão recorrido, no sentido da aplicação do art. 26º, nº 12, foi proferida na sequência de a Expropriante ter invocado de modo processualmente adequado 3 questões que impediam a aplicação desse regime na situação que nos ocupa por esta não se integrar na previsão normativa desse regime (Conclusões B, B.1, B.2 e B.5 das Alegações de 13.01.2015):

B.1 Não vem demonstrado por qualquer forma no processo que esta parcela, à data em que foi adquirida pelos Expropriados ou à data em que foi classificada como Espaço Canal, Espaço de Proteção e Enquadramento e Reserva Agrícola Nacional pelo PDM de Cascais (1997), tivesse alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerada solo apto para a construção;

B.2 A parcela expropriada encontra-se parcialmente integrada na Reserva Agrícola Nacional;

B.5 O regime do art. 143º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial impede que neste processo expropriativo possam ser indemnizadas restrições a uma eventual capacidade edificativa pré-existente à classificação da parcela como espaço-canal e como Reserva Agrícola Nacional.

Isto é, portanto, apesar destas questões, o Acórdão recorrido (i) interpretou o art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações no sentido de o mesmo ser aplicável a esta situação e (ii) decidiu expressamente essa aplicação.

7. E a grande questão passa a ser, assim, a seguinte: o facto de a decisão recorrida não ter conhecido/decidido as questões em que o Recorrente suporta o juízo de inconstitucionalidade inerente à interpretação desse regime como aplicável nesta situação, impede que sobre essa decisão, onde de qualquer modo se decidiu a aplicação desse regime, possa incidir um juízo de inconstitucionalidade?

A jurisprudência deste Venerando Tribunal Constitucional é unânime na resposta negativa a esta questão.

E a análise desta questão na situação que nos ocupa sai reforçada pela seguinte constatação: (i) o Recorrente defendia que o art. 26º, nº 12, não podia ser aplicado e que a sua aplicação envolveria

a. Acórdão do Tribunal Constitucional, nº 481/94:

“O que, no entanto, pode – e deve – é verificar se o tribunal recorrido, em direitas contas, não terá mesmo aplicado aquele artigo 4º, nº 1, alínea a), com o sentido que o reclamante tem por incompatível com a Constituição.

Ora, embora o acórdão recorrido tenha decidido o pedido de extradição, fazendo, formalmente, apelo apenas ao referido artigo 2º - e não também ao mencionado artigo 4º, nº 1, alínea a) -, o certo é que, como sublinha o Ministério Público no seu visto, "numa visão substancial das coisas", do que se tratou foi de uma "implícita aplicação do regime jurídico estatuído" no dito artigo 4º, nº 1, alínea a).

(…)

Deve, na verdade, entender-se que há recurso para o Tribunal Constitucional de decisões dos tribunais que aplicam o regime estatuído pela norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada, mesmo quando essa aplicação é feita sob a invocação de outro ou outros preceitos jurídicos.

Isto é quanto basta para que se devam ter por verificados os pressupostos do recurso que, com a presente reclamação, se pretende fazer seguir para este Tribunal.” (sublinhado nosso).

uma interpretação inconstitucional do mesmo; (ii) o Acórdão recorrido aplicou expressamente esse regime.

Ora, face a diferentes ensinamentos deste Venerando Tribunal, nesta situação este recurso não pode deixar de ser admitido. Na verdade,

7.1 A teoria da aplicação implícita da norma cuja constitucionalidade vem invocada

b. Acórdão do Tribunal Constitucional, nº 49/09

“Embora o Tribunal Constitucional tenha já admitido recursos interpostos de sentenças de aplicação implícita de normas, essa jurisprudência assenta no pressuposto de que uma certa interpretação normativa (que constitui objeto de recurso) está subjacente à decisão judicial que tenha sido proferida por ser a necessária decorrência da solução jurídica que se adotou, ainda que não tenha sido invocado o preceito legal ou principio jurídico que nela está implicado ou a interpretação que tenha sido feita sob a invocação de outro ou outros preceitos jurídicos (vejam-se, entre outros, os acórdãos n.ºs 481/94 e 502/2007)” – sublinhado nosso.

c. Acórdão do Tribunal Constitucional, nº 545/07

“Poderá aceitar-se, em todo o caso, que o resultado interpretativo tenha envolvido também, ao menos de forma implícita, a aplicação do artigo 30º dos Estatutos da C., S.A.R.L., no ponto em que se entenda que essa norma, ao não prever qualquer atualização das pensões de aposentação, implica o funcionamento do regime geral do artigo 550º do Código Civil”.

d. Carlos Lopes Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, 2010:

“A aplicação da norma tanto pode ser expressa como implícita: não é naturalmente indispensável que o julgador haja explicitamente fundamentado de direito a decisão que tomou através da invocação dos preceitos legais (ou da interpretação dos mesmos) especificados pelo recorrente como estando feridos de inconstitucionalidade – cf. v.g., Acórdão nº 235/93 e 545/07.

O que importa decisivamente não são os termos literais ou verbais usados pela decisão recorrida – a expressa invocação, como fundamento jurídico do decidido, dos preceitos legais que constituem ‘fonte’ da norma cuja constitucionalidade vinha questionada pelo recorrente – mas, numa ‘visão substancial das coisas’, que a solução de direito ínsita na decisão de pleito não possa, de um ponto de vista lógico-jurídico, ter deixado de passar pela consideração das normas ou sentidos normativos – isto é dos regimes jurídicos – indicados pela recorrente como padecendo da alegada inconstitucionalidade (cfr. Acórdãos nºs 481/94, 637/94, 253/93 e 60/95)” – p. 111.

Ora, considerando que este Tribunal Constitucional aceita o recurso de decisões onde se entenda ter havido uma aplicação implícita das normas cuja inconstitucionalidade vem invocada, por maioria de razão esse recurso há de ser admitido quando, ex professo, as decisões recorridas decidem a aplicação e aplicam o regime que se reputa inconstitucional.

É precisamente este o caso dos autos:

a. o Recorrente defendia que o regime do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações não podia ser aplicado pelas razões que invocava, sob pena de uma interpretação inconstitucional do mesmo;

b. sem conhecer essas razões, o Acórdão recorrido decidiu expressamente a aplicação desse regime.

7.2 Na admissão de recurso é irrelevante o facto de a decisão judicial recorrida ter omitido o conhecimento da questão cuja inconstitucionalidade vem arguida: o que releva é a efetiva aplicação da interpretação normativa questionada e o modo processualmente adequado como a questão foi colocada ao Tribunal recorrido.

a. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 355/05: “A este propósito há que reconhecer, antes do mais, que o Tribunal Constitucional, na verificação dos pressupostos processuais do recurso, tem uma jurisprudência firme no sentido de ser irrelevante o facto de a decisão judicial recorrida omitir o conhecimento da questão de constitucionalidade que os recorrentes pretendem ver apreciada por este Tribunal. Determinante é a circunstância de a decisão judicial ter aplicado como ratio decidendi a norma ou a interpretação normativa questionada sub specie constitucionis e o reconhecimento de que essa questão foi efetivamente suscitada, pelo recorrente, perante o tribunal que proferiu aquela decisão. Nesta medida, o Tribunal Constitucional basta-se com a verificação de que o tribunal recorrido devia ter conhecido da questão de constitucionalidade suscitada.

Mas, assim sendo, competindo ao Tribunal Constitucional, em última instância, a verificação dos pressupostos do recurso interposto – no caso, por força dos artigos 70º, nº1, alínea b), e 72º nº 2, da LTC, a aplicação da norma em causa na decisão recorrida e a suscitação da questão de constitucionalidade perante o tribunal que proferiu essa decisão, de modo processualmente adequado – não se vê substancial diferença entre a situação em que o tribunal recorrido omite, pura e simplesmente, a sua pronúncia sobre a questão de constitucionalidade (e é a situação que tem merecido a aludida jurisprudência) e aquela em que o mesmo tribunal expressa as mesmas razões de direito do não conhecimento. Em ambos os casos, será o Tribunal Constitucional a proferir a última palavra sobre o preenchimento dos pressupostos do recurso para ele interposto, o que, neste ponto específico, implica tão-só o julgamento sobre se o modo como o recorrente suscitou a questão de constitucionalmente foi ‘processualmente adequado’”.

b. Carlos Lopes Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, 2010: “Por outro lado, (v.g., Acórdãos nºs. 318/90 e 176/88) entende o Tribunal Constitucional que deve ser considerado como equivalente à aplicação implícita da norma cuja constitucionalidade fora adequadamente suscitada pelo recorrente o não conhecimento, pelo tribunal ‘a quo’, de tal questão, quando dela podia e devia ter conhecido” (p. 112).

Ora, porque o Recorrente colocou as 3 questões que impediam, sob pena de inconstitucionalidade na sua interpretação, a aplicação do regime indemnizatório do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações de modo processualmente adequado (cfr. Conclusões B, B.1, B.2 e B.5 das Alegações de 13.01.2015) e porque o Acórdão recorrido aplicou (e decidiu a aplicação) desse regime indemnizatório do art. 26º, nº 12, a admissão deste recurso não pode suscitar fundadas dúvidas. Aliás,

73 Existindo fundadas dúvidas sobre a verificação dos pressupostos de admissão deste recurso, o mesmo deve ser admitido

Acórdão do Tribunal Constitucional, nº 545/07: “Assim, e na dúvida, entende-se ser de ordenar o prosseguimento do recurso de constitucionalidade, sem embargo de se manter sob escrutínio a questão, ainda não analisada – e que pela sua complexidade se justifica que seja decidida apenas a final -, de saber se o sobredito preceito do artigo 30º (resultante de atuação em autonomia privada) poderá ser qualificado como norma para os efeitos do dispostos no artigo 70º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional” (sublinhado nosso).

B.A normatividade das questões de inconstitucionalidade suscitadas neste recurso

8. Na abordagem desta questão (pág. 6), o percurso da Decisão Sumária foi o seguinte:

a. num primeiro momento, considerou que “embora as questões de constitucionalidade enunciadas no requerimento de recurso aparentem estar revestidas da exigida vocação de abstração e generalidade”,

b. acabou por não admitir o recurso nesta perspetiva pelas 2 seguintes razões: [i] por um lado, porque considerou que essas questões “veiculam o inconformismo da Recorrente sobre as especificidades concretas apreciadas e objeto da perícia, [ii] as quais, por seu turno, assentam na ponderação casuística e irrepetível do caso concreto”.

Com o devido respeito, não podemos concordar com este raciocínio.

9. Em primeiro lugar, porque no contencioso indemnizatório das expropriações por utilidade pública, onde só se discute o valor da justa indemnização devida, o facto de uma das partes recorrer significa, sempre e legitimamente, o seu inconformismo sobre concretas questões inerentes à avaliação da parcela expropriada. Recorrer nestes processos de expropriação é, sempre, discordar da avaliação efetuada à parcela (designadamente com fundamento na inconstitucionalidade dos critérios aplicados), pelo que o inconformismo face ao valor indemnizatório fixado não pode constituir uma razão que obste à admissão do recurso.

10. Em segundo lugar, as questões suscitadas não assentam na ponderação casuística e irrepetível do caso concreto. Pelo contrário, as questões suscitadas são repetidamente invocadas e decididas nos Tribunais das Relações e no Supremo Tribunal de Justiça. Na verdade,

10.1 A interpretação e aplicação do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações aos casos em que não vem demonstrado no processo que a parcela expropriada, à data em que foi adquirida pelos expropriados ou à data em que foi classificada com restrições no plano diretor municipal em causa, tivesse alguma capacidade edificativa ou pudesse ser considerada solo apto para a construção

Os nossos Tribunais superiores já proferiram dezenas de decisões sobre esta questão que se coloca recorrentemente nos processos expropriativos. Para demonstrar que não se trata de uma ponderação/questão casuística e irrepetível, basta registar a seguinte jurisprudência:

a. Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 30.05.2011 (dgsi.pt): “I – A aplicação do critério a que alude o art. 26º, nº12 do C. Exp./99 está condicionada à verificação dos seguintes pressupostos: a) que o solo tenha sido adquirido antes da entrada em vigor do plano municipal de ordenamento do território que o classifica como “zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos”; b) que o solo tivesse concreta aptidão construtiva, caso não tivesse sido classificado como “zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos” (sublinhado nosso);

b. Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 23.06.2005 (dgsi.pt): “I – A aplicação do critério a que alude o art. 26º, nº12 do C. Exp./99 está condicionada à verificação dos seguintes pressupostos: a) – que o solo tenha sido adquirido antes da entrada em vigor do plano municipal de ordenamento do território que o classifica como “zona verde, de lazer ou para instalação de infraestruturas e equipamentos públicos”; b) – que o solo tivesse concreta aptidão construtiva, caso não tivesse sido classificado como “zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos; II – A mencionada norma não tem, pois, como objetivo estabelecer um critério autónomo para avaliação de todo e qualquer terreno classificado como “espaço verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos”.

c. Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 16.11.2015, Proc. nº 972/11.0TBFLG.P1 (dgsi.pt): “I- Os pressupostos de aplicação do critério previsto no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações enquadram-se em três momentos relevantes, sequenciais: i) o Expropriado é proprietário de um terreno apto para construção; ii) mais tarde, o terreno vem a ser objcto de classificação que lhe retira a aptidão edificativa que tinha; iii) em momento posterior, à perda da aptidão edificativa o terreno vem a ser expropriado”.

10.2 A interpretação e aplicação do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações a solos integrados na Reserva Agrícola Nacional

Do mesmo modo, quanto a esta questão:

i. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 417/06, Processo nº 538/05: “Pelo exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, o artigo 26º, nº 12, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, quando interpretado no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção terreno integrado na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objetivos definidos no nº 2 do artigo 25º do mesmo Código” (no mesmo sentido, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 219/01, Processo nº 730/00, in www.tribunalconstitucional.pt);

ii. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 118/2007, Processo nº 785/06: “O facto de a parcela expropriada ser dotada das infra-estruturas a que alude a alínea a) do n.º 2 do artigo 25.º do CE99, bem como a existência de solos classificados como espaços urbanos, na sua área envolvente, não permitiriam ao expropriado, em condições normais de mercado, transacionar a parte dessa parcela incluída na RAN – só a indemnização por solo nessas condições está em causa – como se tivesse a aptidão edificativa média dos solos urbanos situados na área envolvente. Essa proximidade não funda qualquer expectativa jurídica de reclassificação do solo que imediatamente seja idónea a repercutir-se no valor de mercado desse solo, fora de situações especulativas, como apto para construção, e que possa dizer-se irremediavelmente frustrada pela expropriação. De todo o modo, para situações particulares que comprovadamente se afastem da normalidade, o sistema contém o remédio da cláusula de salvaguarda constante do n.º 5 do artigo 23.º do Código, pelo que, nesses casos extremos, a “justa indemnização” sempre está assegurada.

(…) Pelo exposto, concedendo provimento ao recurso, decide-se: a) Julgar inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, a norma do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, quando interpretado no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção, com valor calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada, terreno integrado na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objetivos definidos no n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código.

iii. Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, de 15.06.2004, Processo nº 276/04: “1. No âmbito do Código das Expropriações de 1999, não podem ser classificados como aptos para construção, apesar de reunidos os requisitos do n.º 2 do art.25, os solos inseridos na Reserva Agrícola Nacional (RAN) ou na Reserva Ecológica Nacional (REN). 2. A norma do art. 26 n.º12 do CExp.199 não é aplicável, extensiva ou analogicamente, para atribuir aptidão construtiva a solos inseridos na RANIREN. 3. Violam princípio o constitucional igualdade (art.l3 da CRP), as normas contidas no n.º l do art 23 no n.º 1 do art.26 do CExp./99, quando interpretadas no sentido de incluir na classificação de "solo apto para construção" e como tal indemnizar o solo expropriado, integrado Reserva Agrícola na Nacional Reserva Ecológica Nacional, para implantação de vias de comunicação. 4. Apenas em dois casos pode um terreno integrado RAN ou na REN ser considerado apto para construção: (1) Se o proprietário do terreno demonstrar que excecionalmente foi autorizada a construção de edifício na parcela em causa; (2) se a expropriação da parcela visa a construção de prédios urbanos”.

iv. Acórdão uniformizador de jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça nº 6/2011 (in Diário da República nº 95, Série I, de 17.05.2011): “Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do regime legal a que estão sujeitos, não podem ser classificados como «solo apto para construção», nos termos do art. 25º, n.ºs 1, alínea a), e 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo artigo 1.º da Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, ainda que preencham os requisitos daquele n.º 2”.

10.3 O regime do art. 26º, nº 12, do Código das Expropriações e o regime do art. 143º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial

Do mesmo modo, ainda, quanto a esta terceira questão:

a. Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 02.07.2015 (dgsi.pt): “Não é de considerar o disposto no art.º 143º do RJIGT – aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro – na determinação do alcance do disposto no art.º 26º, n.º 12 do C.E., seja no tocante a prazos para atuar o direito a indemnização, seja no que concerne ao montante desta”.

b. Sentença de 13.11.2014 do Tribunal de Comarca de Lisboa Oeste, Sintra – Instância Local – Secção Cível – J4, no processo nº 2393/09.5TMSNT: “O objetivo da norma do art. 26.º, n.º 12 do CE é compensar um particular, que não contando razoavelmente com uma restrição aprovada em PDM, por ter adquirido a propriedade em momento prévio à aprovação do plano, se vê em pleno ato de expropriação, confrontado com uma restrição do uso do solo.

O preceito funciona em sobreposição com o art. 143.º do DL n.º 380/99, de 22 de setembro que aprovou a indemnização o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (RJIT) e nessa conjugação deve ser interpretado.

O art. 143.º, do RJIT, sob a epígrafe, ‘Indemnização’ dispõe que:

«1. As restrições determinadas pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas geram um dever de indemnizar quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível.

2. São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objetivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização e efeitos equivalentes a uma expropriação.

3. As restrições singulares às possibilidades objetivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direitos à indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido.

4. Nas situações previstas nos números anteriores, o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocada pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculados nos termos do Código das Expropriações. (...)

7. O direito à indemnização caduca no prazo de três anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial ou da sua revisão.»

Assim, o particular com uma expectativa jurídica consolidada por intermédio de um licenciamento aprovado, e que por via de restrição do plano veja caducado ou alterado as condições do licenciamento anterior, poderá no prazo de três anos solicitar a indemnização por tal alteração, caso não tenha tido lugar qualquer mecanismo de perequação compensatória quanto à sua perda (art. 143.º, n.º 1 e 7 do RJIT).

Ocorrendo a caducidade do direito à indemnização porque o particular não o quis exercer, as mais das vezes por desconhecimento, num futuro ato de ablação da propriedade, a mesma deverá ser avaliada tendo em conta as restrições decorrentes do plano em vigor.

A assim não ser, estar-se-ia a violar a norma do plano, ficcionando para efeitos de avaliação um uso do solo com um índice não consentido pela lei” (págs. 14 e 15 desta Sentença).

Assim, fica demonstrado que as questões suscitadas não têm o casuísmo e a irrepetividade que a Decisão Sumária lhes imputou.

Nestes termos,

Deverá a presente Reclamação ser julgada procedente e admitido o recurso interposto para este Venerando Tribunal Constitucional».

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

3. Através da reclamação para a conferência, prevista no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, o recorrente constitucional tem a faculdade de reagir à Decisão Sumária de não admissão do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade. A sobredita reclamação destina-se a possibilitar a sindicância colegial da Decisão Sumária proferida pelo Relator, para o que compete ao Reclamante explanar os fundamentos que, na sua ótica, contrariam o decidido, sendo que tal desiderato ter-se-á por alcançado nas circunstâncias em que o Reclamante consiga demonstrar que, afinal, estão verificados os requisitos legais constantes nos artigos 70.º, n.º 1 e 72.º, n.º 2, ambos da LTC.

A tarefa de perscrutação da verificação dos requisitos legais, que norteiam o recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, é desenvolvida a partir do teor do requerimento de recurso, no qual o recorrente constitucional enunciou a questão de constitucionalidade normativa que pretende ver apreciada e não através do teor do articulado de reclamação para a conferência, o qual não pode ter a virtualidade de corrigir, ampliar ou esclarecer a delimitação do objeto da questão de constitucionalidade anteriormente empreendida.

Vejamos, pois, em concreto.

Como se assinalou, a Decisão Sumária considerou, desde logo, que não se verificava o requisito que demanda que a questão de constitucionalidade enunciada constitua o fundamento decisivo utilizado para dirimir o litígio, isto é, que constitua a sua ratio decidendi. E concluiu que, tal requisito, se não verificava relativamente a nenhuma das três questões de constitucionalidade enunciadas, todas estribadas na violação dos artigos 13.º, 62.º e 266.º da Constituição, desde logo, porque o aresto do Tribunal da Relação censurado arredou, por legalmente inadmissível, o conhecimento das questões suscitadas pela Recorrente, atinentes à impugnação da matéria de facto apurada, relativamente à qual não havia possibilidade de recurso para um tribunal superior. Além disso, como se assinalou, em sede de Decisão Sumária, o acórdão, com recurso a preceitos de natureza infraconstitucional, sobre o valor e alcance da prova pericial e possibilidade de reapreciação da mesma em sede de recurso, secundou a decisão recorrida na parte atinente ao quantum indemnizatório fixado a título de justa indemnização.

Sucede que, como o próprio Reclamante reconhece, no ponto 5. do articulado de reclamação junto aos autos, “é certo que, como também nota a decisão sumária, o essencial do acórdão recorrido se ancorou numa densificicação das avaliações periciais”. Pelo que, nada sobreveio que demande alteração do decidido.

Em seguida, porém, para fundar a sua reclamação, a Reclamante aventa um novo argumento, invocando, no ponto 7., segundo o qual a decisão recorrida teria sido confrontada com questões colocadas pela Recorrente sobre as quais não se pronunciou.

A este respeito importa, por um lado, assinalar que a Recorrente nunca antes imputara à decisão recorrida qualquer vício de omissão de pronúncia; por outro lado, como acima se teve oportunidade de assinalar, é o requerimento de recurso que delimita, de forma definitiva e imodificável, o objeto das questões de constitucionalidade a serem apreciadas por este Tribunal Constitucional, não podendo a Reclamação para a conferência destinar-se a suprir eventuais lacunas da estratégia processual gizada pela Recorrente, aquando da interposição de recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade.

Finalmente, a verdade é que mantém-se inalterada a conclusão sufragada em sede de Decisão Sumária: isto é, nenhuma das questões de constitucionalidade suscitadas pela Recorrente constituiu a ratio decidendi da decisão recorrida. Consequentemente, atento o carácter instrumental do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, mesmo que as questões de constitucionalidade enunciadas pela Recorrente, no requerimento de recurso, fossem conhecidas e apreciadas por este Tribunal sempre a decisão proferida se manteria incólume, dado que assentou em fundamentos distintos, não abrangidos por um eventual juízo de inconstitucionalidade.

Por último, para contrariar a falta de normatividade do objeto do recurso, a Reclamante elenca uma pluralidade de decisões proferidas pelos Tribunais superiores e por este Tribunal Constitucional. A invocação daquelas decisões, como pretenso argumento, para sustentar a admissibilidade do recurso, demonstra, por si, a incompreensão do significado deste requisito legal, incorrendo a Reclamante no lapso corrente de prefigurar o recurso de constitucionalidade como se de um recurso de amparo se tratasse (modalidade que, como é sabido, não tem consagração legal em Portugal). Verdadeiramente, a coberto da formulação de três pretensas questões de constitucionalidade normativa, o que a Reclamante pretende é questionar o concreto e casuístico quantum indemnizatório fixado na decisão recorrida, o que demandaria deste Tribunal o controlo das operações subsuntivas realizadas no plano infraconstitucional, o que lhe está legalmente vedado.

Donde, não tendo a Reclamante explanado quaisquer fundamentos suscetíveis de colocar em crise o sentido decisório perfilhado na Decisão Sumária impugnada, renova-se o juízo de não admissão do recurso, nos termos e com os fundamentos ali explanados.

III – Decisão

4. Pelo exposto, decide-se, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 4, da LTC, indeferir a reclamação apresentada, confirmando-se a Decisão Sumária proferida.

Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, independentemente do apoio judiciário de que beneficie.

Lisboa, 21 de fevereiro de 2019 - Maria Clara Sottomayor - Pedro Machete (com declaração) - Manuel da Costa Andrade

DECLARAÇÃO DE VOTO

Voto apenas a decisão.

A única questão apreciada e decidida no acórdão recorrido reveste natureza substantiva: o critério da justa indemnização aplicável a determinada situação típica.

Com efeito, o Tribunal da Relação de Lisboa, dando relevo às considerações feitas no relatório de arbitragem (fls. 97-105) e no relatório pericial (fls. 327-363) – de resto, transcritas na decisão recorrida na parte relevante –, extraiu do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações a norma segundo a qual o valor da justa indemnização por expropriação de uma parcela com aptidão (natural) para a construção que, à data da declaração de utilidade pública (DUP), e em virtude da classificação feita pelo plano diretor municipal (PDM) aplicável, não apresente qualquer capacidade (legal) edificativa, deve ser calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro se situe a 300 metros do limite da parcela expropriada, caso a aquisição desta última pelo expropriado seja anterior à entrada em vigor daquele PDM (v., em especial, as pp. 7 e 8 da decisão recorrida, a fls. 828-829).

Ora, as três questões de constitucionalidade normativa colocadas pelo recorrente afastam-se deste critério – a ratio decidendi do acórdão recorrido – em aspetos essenciais: a primeira, porque, ao contrário do que nela o recorrente assume, um dos elementos da previsão da norma acolhida pelo tribunal a quo é, justamente, a aptidão para a construção da parcela expropriada antes da entrada em vigor do PDM; a segunda, porque, mais uma vez diversamente da interpretação normativa questionada pelo recorrente, a norma aplicada no acórdão recorrido não contempla na respetiva previsão que a parcela expropriada integre a Reserva Agrícola Nacional (RAN); e a terceira, finalmente, em virtude de a decisão recorrida nem sequer ter considerado o artigo 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial. Acresce, quanto a esta última questão, que a mesma se traduz num problema referente à correta interpretação do direito infraconstitucional, matéria que extravasa o âmbito de competência do Tribunal Constitucional em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade.

As diferenças indicadas entre os critérios normativos sindicados pelo recorrente e aquele que efetivamente foi aplicado pelo tribunal a quo determinam, por si só, a inutilidade do presente recurso. Na verdade, atenta a instrumentalidade do recurso de constitucionalidade, a respetiva utilidade encontra-se liminarmente afastada quando, devido à falta de correspondência entre o critério normativo sindicado e aquele que foi aplicado pelo tribunal a quo, a decisão a proferir pelo Tribunal Constitucional não é suscetível, em caso algum, de obrigar aquele a reformar a sua decisão nos termos previstos no artigo 80.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional.

Pedro Machete