65/2019 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 87/2019

Processo n.º 65/2019

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. A. requereu, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, contra a Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça, a suspensão da eficácia, bem como a declaração de nulidade ou anulação do ato administrativo, datado de 20/11/2017, praticado pela senhora Diretora da Comissão de Disciplina dos Auxiliares da Justiça pelo qual foi determinada a suspensão preventiva do exercício de funções pelo Requerente. Os processos (cautelar e principal) correram os seus termos naquele tribunal com os números 307/18.0BEAVR e 308/18.9BEAVR.

1.1. Entendeu o senhor juiz titular do processo que, no caso, se encontravam verificados os pressupostos previstos no artigo 121.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) – “[q]uando, existindo processo principal já intentado, se verifique que foram trazidos ao processo todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo prazo de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que constituirá a decisão final desse processo” –, determinando, pois, a antecipação do juízo sobre a causa principal e a convolação dos autos em processo declarativo de natureza urgente, pelo que proferiu a respetiva decisão, datada de 09/01/2018, cujo dispositivo tem o seguinte teor:

“[…]

– Recusa a aplicação, neste caso concreto, por inconstitucional, do artigo 18.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto do Administrador Judicial, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16 de maio;

– Julgo a presente ação parcialmente procedente e, em consequência, anulo o ato impugnado, por:

a) – violação do disposto no artigo 211.º, n.º 2, da Lei do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 73/2017, de 16/08;

b) – violação do disposto no artigo 18.º, n.º 2, do Estatuto dos Administradores Judiciais, aprovado pela Lei n.º 22/2013, de 26 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 17/2017, de 16/05, bem assim do disposto no artigo 121.º do Código do Procedimento Administrativo,

[…]”.

1.2. A Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares da Justiça e o Ministério Público interpuseram recurso da referida decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LTC – recursos esses que foram admitidos no tribunal a quo, com efeito suspensivo, e deram origem aos presentes autos.

1.2.1. Já no Tribunal Constitucional, o Recorrido apresentou um requerimento com o seguinte teor:

“[…]

1. O requerente impugnou o ato, da autoria da CAAJ e datado de novembro de 2017, de suspensão preventiva do exercício de funções de Administrador Judicial, tendo o TAF de Aveiro prolatado (em antecipação do juízo sobre a causa principal) sentença de provimento – cfr. autos a fls….

2. Porém, a Ré CAAJ e o MP interpuseram recurso para este Tribunal Constitucional, tendo o TAF de Aveiro fixado efeito suspensivo ao mesmo.

3. Ora, por força do ato e desse efeito recursivo, o requerente – que já conta com 61 anos – e o seu agregado (em que pontifica uma menor de 18 meses de idade) encontra-se em situação de absoluta rutura financeira, à míngua e na iminência de ter de se apresentar à insolvência (ficando, depois e por isso, o requerente Impedido de voltar a ser administrador judicial) – tudo cfr. prova constante dos autos a fls...

4. Tendo, aliás, já procurado crédito junto de diversos Bancos que concluíram não haver condições de ausência de risco e, por isso, recusaram a concessão de empréstimos ao requerente (cfr. doc. 2, junto em 11/10/2018/ a fls... ), sendo que apenas a ajuda financeira de alguns (poucos) amigos, tem permitido evitar uma situação de tragédia humana – amigos esses que já se recusam continuar a ajudar.

5. Como todos sabemos (e o próprio legislador da revisão de 2015 do CPTA esclareceu nos artigos 121.º, n.º 2, e 143.º, n.º 2, alínea c), do CPTA), o recurso de decisão proferida em antecipação do juízo principal tem efeito meramente devolutivo – sob pena de “a sujeição ao regime-regra dos efeitos do recurso inutilizar a própria antecipação do julgamento” e privar o particular de tutela cautelar (cfr. Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA 2017, p. 1101).

6. Salvo o merecido respeite, é ostensivo que o efeito do recurso na presente ação tem de ser meramente devolutivo e que o despacho do digno Tribunal de primeira Instância (que fixou o efeito do recurso) padece de erro manifesto, o que provoca prejuízos manifestos ao requerente.

7. Desde logo, é manifesto que cabe efeito meramente devolutivo ao presente recurso ao abrigo do n.º 2 do art. 78.º da Lei n.º 28/82, de 15/11 (O recurso interposto de decisão da qual coubesse recurso ordinário não interposto tem os efeitos e o regime de subida deste recurso, ou seja, meramente devolutivo – cfr. arts 121.º, n.º 2, e 143.º, n.º 2, alínea c), do CPTA).

8. Ainda que à tort assim não se entendesse, o que não concede, o n.º 4 do referido art. 78.º sempre teria de ser interpretado em conjugação com os arts. 121.º, n.º 2 e 143.º, n.º 2, c) do CPTA, atribuindo-se efeito devolutivo ao recurso (da sentença proferida em antecipação do juízo principal), por ser a única interpretação conforme a Constituição, sob pena de, assim não sendo, o particular ficar absolutamente privado de tutela jurisdicional (nomeadamente tutela cautelar – dado que viu deferida a sua pretensão, mas, como o recurso teria efeito suspensivo, o ato administrativo continuaria a produzir efeitos nefastos, impedindo-o de trabalhar, durante meses ou anos... até ser proferida decisão quanto a recurso), o que sempre seria inconstitucional por violação do direito fundamental de acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva e do direito fundamental ao exercício de profissão, que entroncam no princípio estruturante do Estado de direito democrático (cfr. arts. 1.º, 2.º, 18.º, 20.º, 47.º, 61.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da CRP).

9. Se assim não fosse, estaria descoberta a forma de contornar a tutela cautelar dos tribunais administrativos – interpor recurso para o Alto TC –, deixando entrar pela janela o que o legislador impediu de entrar pela porta.

10. Por último e mesmo que à tort assim não se entendesse, o que também não se concede, sempre deveria ser atribuído efeito devolutivo nos termos do n.º 5 do sobredito art. 78.º, dado que não afeta a utilidade da decisão a proferir, trata-se de uma situação pessoal, profissional e familiar absolutamente excecional (com prejuízos manifestos e irreparáveis) e é a única resolução conforme a Constituição e que concede verdadeira tutela cautelar, retirando (ainda que provisoriamente) o particular deste verdadeiro colete de forças… em que se encontra há mais de 14 meses.

Termos em que, requer respeitosamente a V. Excelências que, com urgência (face aos prejuízos manifestos e irreparáveis que sofre o requerente), seja atribuído efeito devolutivo ao recurso, sob pena de o requerente ter de se apresentar à insolvência, ficando a sentença já proferida privada de qualquer efeito útil.

[…]”.

Cumpre apreciar e decidir a questão preambular respeitante ao efeito do recurso.

II – Fundamentação

2. O Requerente questiona, em primeiro lugar, a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, considerando que lhe cabia efeito meramente devolutivo, nos termos do artigo 78.º, n.º 2, da LTC.

2.1. Não se tratando de um recurso previsto na alínea b), mas sim na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, o efeito do recurso não é determinado nos termos do n.º 2 do artigo 78.º da LTC, mas sim nos termos do n.º 4 do mesmo artigo. Como se refere no Acórdão n.º 309/2009:

“[…]

No caso, porém, de recusa de aplicação de norma com fundamento em inconstitucionalidade, e em todos os outros casos em que o recurso para o Tribunal Constitucional é obrigatório (artigos 70.º, n.º 1, alíneas a), c), g), h) e i), e 72.º, n.º 2, da LTC), não funciona a regra da exaustão dos recursos ordinários (nem se justifica que se aguarde o decurso do prazo de interposição do recurso ordinário ou a ocorrência de qualquer causa extintiva), sendo desde logo exigível que o recurso seja imediata e diretamente interposto para o Tribunal Constitucional.

Neste contexto, a alusão, no artigo 78.º, n.º 2, a recurso ordinário não interposto ou declarado extinto apenas faz sentido se se reportar a um recurso de constitucionalidade que apenas pudesse ser admitido após o esgotamento dos recursos ordinários (aqui se incluindo, por força da citada regra do n.º 4 desse artigo 70.º, as situações de não interposição ou extinção do recurso por razões processuais).

Em qualquer outra situação (não contemplada no artigo 78.º, n.º 2), em que haja lugar a recurso ordinário, e ele tenha prosseguido, o efeito do recurso de constitucionalidade da decisão proferida nessa instância de recurso é o previsto no artigo 78.º, n.º 3, correspondendo-lhe o efeito que tiver sido atribuído ao recurso ordinário que teve seguimento.

O caso dos recursos obrigatórios cai na regra residual do n.º 4 do artigo 78.º, sendo aplicável o efeito suspensivo com subida nos próprios autos; o que é consentâneo com a circunstância de a lei prever a interposição imediata do recurso em vista à apreciação da questão de constitucionalidade, diferindo para momento ulterior a prolação de decisão definitiva, na ordem judiciária comum, sobre a matéria da causa.

[…]” (sublinhado acrescentado).

Ou seja, ao contrário do que o ora Requerente procurou sustentar, no ponto 6. do requerimento acima transcrito, o recurso foi admitido com o efeito (suspensivo) adequado. A este propósito, é descabido o vertido no ponto 9. do requerimento – aplicando-se a regra às hipóteses de recusa de aplicação de norma, o enquadramento do efeito do recurso no n.º 4 do artigo 78.º da LTC não está nas mãos das partes, resultando de uma decisão (jurisdicional) de afastamento da norma potencialmente aplicável à solução do caso.

Tudo para concluir que foi fixado ao recurso o efeito adequado, sem prejuízo do disposto no artigo 78.º, n.º 5, da LTC.

2.2. “O artigo 78.º, n.º 5, da LTC permite ao Tribunal Constitucional, em conferência, ‘oficiosamente e a título excecional’, fixar efeito meramente devolutivo a um recurso, ao qual, pela aplicação das regras previstas nos n.os 1 a 4 do artigo 78.º caiba efeito suspensivo” (Acórdão n.º 48/2013) – ou seja, não se trata de um direito ou faculdade das partes a exercer mediante requerimento, mas de uma decisão oficiosa do tribunal.

De todo o modo, tratando-se de uma competência da conferência, nada impede que, nesta formação, se pondere a sugestão do Recorrido (neste sentido, cfr. Carlos Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, 2010, pág. 238).

Mantendo-se o efeito suspensivo: (i) se a decisão a proferir nos presentes autos vier a ser no sentido da procedência do recurso, os autos baixarão ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, a fim de que este reforme a decisão em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade, nos termos do artigo 80.º, n.º 2, da LTC [nessa hipótese, caso se mantenham os restantes fundamentos, manter-se-á, também, a anulação do ato, por ilegalidade (preterição do direito de audição prévia), com possibilidade de recurso da Ré (já anunciado), com efeito devolutivo (cfr. artigo 121.º, n.º 2, do CPTA) – possibilidade que, de resto, acaba por garantir a utilidade do recurso interposto nos presentes autos (cfr. Acórdão n.º 418/2017, item 2.1. da fundamentação)]; (ii) se a decisão a proferir nos presentes autos vier a ser no sentido da improcedência do recurso, a confirmação do juízo de inconstitucionalidade tornará inútil o (anunciado) recurso da Ré quanto às questões de mera ilegalidade.

Neste contexto, tem-se presente que a natureza urgente da tutela subjacente à decisão recorrida pode constituir um elemento relevante para ponderar a aplicação da faculdade prevista no artigo 78.º, n.º 5, da LTC. Assim, por exemplo, no Acórdão n.º 48/2013, decidiu-se – em processo com recurso interposto nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – pela atribuição de efeito meramente devolutivo a recurso que, inicialmente, assumira efeito suspensivo face à necessidade de não interromper a medida tutelar cautelar de guarda em centro educativo.

Não se trata, porém, do único critério a atender.

Na verdade, tratando-se de um recurso nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, que por natureza tem efeito suspensivo, “[…] a atribuição de efeito meramente devolutivo [acarreta] que os autos [sigam os] seus normais termos” (Acórdão n.º 11/2000), o que, por sua vez conduzirá a que tenham seguimento o recurso ordinário (no caso, já anunciado) da Ré sem que a questão (prévia e incidental, relativamente ao mérito) de inconstitucionalidade normativa emergente da decisão recorrida se encontre definitivamente resolvida, o que, por sua vez, implicará que uma eventual decisão desse recurso ordinário fique, também ela, dependente da decisão a proferir nos presentes autos (caso não tenha sido, entretanto, proferida), podendo a decisão do Tribunal Constitucional, no limite, em caso de procedência do recurso, prejudicar o decidido pelo tribunal de primeira instância, quer o decidido pelo Tribunal Central Administrativo.

É, precisamente, para evitar esta grave perturbação da dinâmica do processo – no limite, com prejuízo do próprio Requerente, que poderia ver revertida a decisão que lhe concedeu tutela – que a lei atribui efeito suspensivo aos recursos previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 78.º da LTC. Se a faculdade prevista no n.º 5 do artigo 78.º tem, nos termos da lei, natureza excecional, dir-se-ia que ainda mais excecional o será nos casos de recurso obrigatório, dependendo de um interesse (excecionalmente) forte, que não se confunde com os genéricos interesses das partes em processos urgentes (a que a lei não concedeu tratamento particular nesta matéria), prevalecendo sobre a necessidade de garantir a coerência da dinâmica processual perante a precedência da questão de inconstitucionalidade.

No caso presente, a decisão proferida foi de mérito, consumindo a tutela cautelar. Assim, não obstante a natureza urgente do processo (que, aliás, permitiu ao relator reduzir o prazo de alegações, nos termos do artigo 79.º, n.º 2, da LTC), este não se destina (já) a assegurar a tutela cautelar, mas apenas a decidir as questões dos vícios apontados ao ato impugnado, pelo que as razões que o ora Requerente apresenta já não se inscrevem na órbita da utilidade do processo.

Entende-se, neste contexto, que as razões avançadas pelo ora Requerente não prevalecem sobre os interesses subjacentes à previsão de efeito suspensivo do recurso interposto, o qual assenta na necessidade de estabilizar, antes de mais, a questão do afastamento da norma potencialmente aplicável por inconstitucionalidade, não se verificando as circunstâncias excecionais que poderiam, eventualmente, conduzir à modificação do efeito do recurso.

Não é inconstitucional semelhante entendimento – por um lado, porque o direito a um processo justo e à tutela jurisdicional efetiva não se estende, neste caso, ao direito a um certo efeito do recurso; por outro lado, porque a solução legal encontra, como vimos, justificação bastante em razões de racionalidade e coerência do sistema que visam, precisamente, a eficácia da justiça constitucional (precisamente aquela – e só aquela – que está em causa nos presentes autos).

III – Decisão

3. Em face do exposto, não usará o Tribunal da faculdade excecional conferida pelo n.º 5 do artigo 78.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, mantendo o efeito suspensivo fixado ao recurso no Tribunal a quo.

Lisboa, 6 de fevereiro de 2019 - José Teles Pereira - Claudio Monteiro - João Pedro Caupers