91/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 532/2018

Processo n.º 91/18

2ª Secção

Relatora: Conselheira Maria Clara Sottomayor

Acordam, em Conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. A Decisão Sumária n.º 363/2018 deste Tribunal Constitucional não admitiu o recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade interposto pela Recorrente, A. S.A., em processo de execução fiscal que lhe era movido pelo Município de Chaves.

Para tanto, após considerar que o objeto do inconformismo da Recorrente se fundava na crítica à decisão do Tribunal Central Administrativo Norte (que não deu provimento ao recurso interposto da decisão que indeferiu a oposição à execução), concluiu-se na Decisão Sumária que o Recorrente não observara o requisito que demanda a suscitação prévia e processualmente adequada de uma questão de constitucionalidade normativa:

«(…) A recorrente limitou-se a invocar, nas conclusões do recurso, uma genérica ilegalidade do regulamento, mas sem indicar as normas ou interpretações normativas do regulamento que impugnava, nem a norma paramétrica violada. As pretensas questões de constitucionalidade, formuladas na parte final dos pontos 27 a 30 do requerimento de recurso, não foram suscitadas aquando da oposição à execução (fls. 4 a 12) e não o foram igualmente em sede de conclusões do recurso apresentado para o Tribunal Central, não integrando o objeto do recurso ou o thema decidendum, de forma a vincular o tribunal recorrido a pronunciar-se sobre as mesmas, pelo que não se verifica o pressuposto fundamental que exige que a questão de constitucionalidade normativa tenha sido apreciada e decidida pelo tribunal recorrido.

Em consequência, conclui-se que as pretensas questões de constitucionalidade – sem prejuízo da sindicância da verificação dos demais requisitos – não foram objeto de suscitação prévia e de modo processualmente adequado durante o processo, antes de esgotado o poder jurisdicional do tribunal recorrido, não tendo o recorrente legitimidade para as colocar ex novo no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, como resulta do artigo 72.º, n.º 2, da LTC».

2. Ainda irresignada, a Recorrente, ora Reclamante, apresentou a seguinte Reclamação para a conferência (fls. 87 a 93):

«A., S.A., nos autos de oposição supra identificados, notificada da decisão sumária, com a referência 363/2018, vem nos termos do artigo 78-A n.º 3, reclamar para V. Exa. da referida decisão sumária, nos termos e com os fundamentos seguintes:

1. Na sua decisão sumária, considerou o Tribunal Constitucional que: "O presente recurso de constitucionalidade não observa, sem prejuízo dos demais requisitos (...), o requisito da suscitação prévia e processualmente adequada de uma questão de constitucionalidade normativa.

2. Considerou, que a Recorrente limitou-se a invocar, nas conclusões do recurso, uma genérica ilegalidade do regulamento, mas sem indicar as normas ou interpretações normativas do regulamento que impugnava, nem a norma paramétrica violada.

3. Pelo que, considerou que: "as pretensas questões de constitucionalidade, não foram objeto de suscitação prévia e de modo processualmente adequado durante o processo, antes de esgotado o poder jurisdicional do Tribunal recorrido, não tendo a recorrente legitimidade para as colocar ex novo no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade."

4. Sucede que, em sede de Alegações de recurso para o Tribunal Central Administrativo, nas suas conclusões a Recorrente alegou:

A) O procedimento tributário instaurado pela Câmara Municipal de Chaves e, especificamente, a execução fiscal, por deficiência/insuficiência dos atos de liquidações de taxas, encontra-se inquinado de ilegalidade, desde logo porquanto as taxas que pretende cobrar são abstratamente inexistentes.

B) A Oposição é o meio idóneo processual para declarar a inexistência de tal ato tributário e de todo procedimento realizado pela Autarquia.

C) A ora Recorrente, enquanto empresa prestadora de serviços de comunicações eletrónicas, não se encontra sujeita, atento o quadro legal em vigor, ao pagamento das TODP.

D) Encontrando-se abrangida pelas regras específicas, constantes da Lei das Comunicações Eletrónicas (Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, na sua atual redação).

E) A Lei das Comunicações Eletrónicas entrou em vigor no dia 10 de Maio de 2004, pelo que, a partir dessa data, a TMDP passou a ser a única taxa suscetível de ser cobrada pelos municípios.

F) Com a publicação do Decreto-lei n.º 123/2009, de 21 de Maio, é inequívoca a intenção do legislador, nacional e comunitário, que às operadoras de telecomunicações apenas poderá ser, eventualmente, aplicada a TMPD.

G) A liquidação da taxa, tendo por base o mesmo pressuposto tributário - isto é, a utilização do bem de domínio público - corresponde, assim, à violação dos princípios da legalidade, previstos no artº 5.º e 8.º da Lei das Comunicações Eletrónicas.

H) Assim, o regulamento municipal invocado pela Câmara de Chaves, ao contrariar e/ou (re)definir, em matéria de taxas, o regime "específico" aplicável a empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas, traduz uma flagrante ingerência, desconforme e não permitida, do poder regulamentar, em face dos mais elementares princípios, do nosso ordenamento jurídico, legais e constitucionais.

I) Afigurando-se desconforme com o princípio da legalidade, "trave mestra" da atividade da Administração, princípio o qual, no que respeita aos regulamentos, impede que estes contrariem ou inovem lei em vigor, sendo nesta medida ilegal.

J) Vício que, nos termos do art.º 204º nº 1, alínea a) do CPPT) é fundamento de oposição à execução, inexistindo assim qualquer erro na forma do processo.

5. Considera a Recorrente, que ao contrario do decidido, a Recorrente suscitou previamente a questão da constitucionalidade perante um tribunal superior, quando nas suas conclusões no ponto a) refere que, procedimento tributário instaurado encontra-se inquinado de ilegalidade, desde logo porquanto as taxas que pretende cobrar são abstratamente inexistentes bem como no ponto H) e I), quando refere que se "traduz uma flagrante ingerência, desconforme e não permitida, do poder regulamentar, em face dos mais elementares princípios, do nosso ordenamento jurídico, legais e constitucionais.

6. Entende a Recorrente, que a questão constitucionalidade, pela forma como a Recorrente as colocou em sede de conclusões perante o Tribunal Central Administrativo, deveriam ter sido apreciadas.

7. Na medida em que ação em questão, foi deduzida contra o Município de Chaves e o seu Regulamento e consequentemente contra o facto tributário constante execução, em que recorrente invocou a sua ilegalidade.

8. Em face a esta alegação, cabia ao tribunal superior, apreciar esta questão, na medida que a ilegalidade invocada, é atinente à própria lei e à própria norma de incidência, ao Regulamento per si e não ao ato de liquidação.

9. O Tribunal Central Administrativo Norte não apreciou a ilegalidade do procedimento tributário, e manteve a decisão da 1ª instância, apesar de a Recorrente ter invocado a ilegalidade dos factos tributários, bem como a desconformidade do Regulamento da Câmara Municipal de Chaves em face do ordenamento jurídico, legais e constitucionais.

10. As conclusões de recurso da Recorrente são suportadas pelo corpo das suas alegações, em que reforça a questão da constitucionalidade, no ponto 28, 29, 30, 31, 32, 33 e 34.

11. Entende a Recorrente que as questões de constitucionalidade resultaram plenamente identificadas e alegadas, tendo em vista serem apreciadas.

12. O Tribunal a quo, ao não se pronunciar sobre a questão da legalidade do tributo e sua conformidade com as leis da República, colocou em causa a possibilidade de a Recorrente, provar a efetiva inexistência do tributo em causa, resultando na violação do princípio da indefesa ínsito no direito de acesso ao direito e aos tribunais, consagrado no artigo 20.º, n.º 1 da Constituição.

13. Resultando de tal entendimento do Tribunal num total impedimento do direito de defesa por parte do Executado contra atuação manifestamente ilícita por parte do órgão de execução fiscal.

14. Cabia, ao Tribunal superior pronunciar-se sobre esta questão, na medida que, esta é a questão principal no presente processo e não veio a Recorrente coloca-la ex novo perante o Tribunal Constitucional.

15. Coloca sim a Recorrente perante o Tribunal Constitucional a apreciação da inconstitucionalidade, e desconformidade, com os mais básicos princípios constitucionais das normas constantes do regulamento.

16. Por outro lado, como também já se invocou, os presentes autos encontram-se irremediável e completamente esgotados todos os meios ou recursos jurisdicionais ordinários, que possibilitem à Recorrente, de acordo com a previsão do artigo 280º da Constituição, reagir contra a decisão da aplicação das normas constantes do Regulamento, com a qual continua a não poder conformar-se.

17. Reforça-se que, a aplicação desta taxa viola o disposto no art.º 165º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República, contrariando a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.

18. Por outro lado, a liquidação de uma taxa sobre o mesmo pressuposto tributário, viola os princípios da legalidade e justiça material, previstos no art.º 5.º e 8.º da LGT.

19. E configurar-se-ia como uma inconstitucionalidade material, violando princípios e direitos dos administrados, nos termos do n.º 2 do art.º 266° da Constituição da República.

20.lnconformada com a decisão sumária, por razões de Direito, não resta outra solução à ora Reclamante, Recorrente nos Autos, reclamar para a conferência do Tribunal Constitucional, pelas razões supra aduzidas.

Das Conclusões:

A) Na sua decisão sumária, considerou o Tribunal Constitucional que: "O presente recurso de constitucionalidade não observa, sem prejuízo dos demais requisitos (…), o requisito da suscitação prévia e processualmente adequada de uma questão de constitucional idade normativa.

B) Sucede que, em sede de Alegações de recurso para o Tribunal Central Administrativo, nas suas conclusões a Recorrente efetivamente suscitou previamente a presente desconformidade com a lei constitucional

C) Entende assim a Recorrente, que a questão constitucionalidade, pela forma como a Recorrente as colocou em sede de conclusões perante o Tribunal Central Administrativo, deveriam ter sido apreciadas.

D) Na medida em que ação em questão, foi deduzida contra o Município de Chaves e o seu Regulamento e consequentemente contra o facto tributário constante execução, em que recorrente invocou a sua ilegalidade.

E) Em face a esta alegação, cabia ao tribunal superior, apreciar esta questão, na medida que a ilegalidade invocada, é atinente à própria lei e à própria norma de incidência, ao Regulamento per si e não ao ato de liquidação.

F) O Tribunal Central Administrativo Norte, não apreciou a ilegalidade do procedimento tributário, e manteve a decisão da 1.ª instância, apesar de a Recorrente ter invocado a ilegalidade dos factos tributários, bem como a desconformidade do Regulamento da Câmara Municipal de Chaves em face do ordenamento jurídico, legais e constitucionais.

G) O Tribunal a quo, ao não se pronunciar sobre a questão da legalidade do tributo e sua conformidade com as leis da República, colocou em causa a possibilidade de a Recorrente, provar a efetiva inexistência do tributo em causa, resultando na violação do princípio da indefesa ínsito no direito de acesso ao direito e aos tribunais, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição.

H) Resultando de tal entendimento do Tribunal num total impedimento do direito de defesa por parte do Executado contra atuação manifestamente ilícita por parte do órgão de execução fiscal.

I) Cabia, ao Tribunal superior pronunciar-se sobre esta questão, na medida que, esta é a questão principal no presente processo e não veio a Recorrente coloca-la ex novo perante o Tribunal Constitucional.

J) Coloca sim a Recorrente perante o Tribunal Constitucional a apreciação da inconstitucionalidade, e desconformidade, com os mais básicos princípios constitucionais das normas constantes do regulamento.

Mais,

K) Os presentes autos encontram-se irremediável e completamente esgotados todos os meios ou recursos jurisdicionais ordinários, que possibilitem à Recorrente, de acordo com a previsão do artigo 280° da Constituição, reagir contra a decisão da aplicação das normas constantes do Regulamento, com a qual continua a não poder conformar-se.

L) A aplicação da taxa em causa viola o disposto no art.º 165º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República, contrariando a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.

M) Igualmente, a liquidação de uma taxa sobre o mesmo pressuposto tributário, viola os princípios da legalidade e justiça material, previstos no art.º 5.º e 8.º da LGT.

N) E configura-se como uma inconstitucionalidade material, violando princípios e direitos dos administrados, nos termos do n.º 2 do art.º 266º da Constituição da República.

O) Inconformada com a decisão sumária, por razões de Direito, não resta outra solução à ora Reclamante, Recorrente nos Autos, reclamar para a conferência do Tribunal Constitucional, pelas razões supra aduzidas.

P) Fundamentos pelos quais se apresenta a presente Reclamação e se requer a V. Exas. que avoquem o processo, para conhecimento do Recurso interposto.

Pelo que, pelas razões supra aduzidas, requer-se a V. Exas, que seja a decisão sumária substituída por outra que admita o Recurso para que o mesmo seja apreciado pelo Tribunal Constitucional.

Nestes termos e no mais de direito em que dando provimento a esta reclamação fará a Douta e a Costumada Justiça!

3. Devidamente notificada, a Recorrida apresentou a seguinte Resposta, pugnando pela improcedência da Reclamação (fls. 95 a 99):

«Município de Chaves (adiante MUNICÍPIO DE CHAVES), Recorrida nos autos acima identificados, na sequência da notificação do despacho para responder ao requerimento de reclamação para a conferência, apresentada pela Recorrente A. SA (adiante Recorrente), da decisão sumária n.º 363/2018, proferida pela Exma. Senhora Juíza Conselheira Relatora, em 5 de junho de 2018, vem pronunciar-se nos seguintes termos:

1. O MUNICÍPIO DE CHAVES adere à fundamentação e sentido da decisão sumária em apreço, para onde remete e dá aqui por inteiramente reproduzida.

2. Em primeiro lugar, a decisão sumária em apreço conheceu o requerimento de recurso da Recorrente com fundamento diverso daquele que foi invocado,

3. E, portanto, ao invés de se considerar o recurso de constitucionalidade interposto pela Recorrente com base na alínea e) do n.º 1 do artigo 70º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional (LTC),

4. Foi, então, considerado, pela Exma. Senhora Juíza Conselheira Relatora, o recurso de constitucionalidade em apreço com base na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC (Cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em seção, das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo).

5. Em segundo lugar, a decisão sumária em apreço descortinou que a decisão do Tribunal da qual se pretendia recorrer era o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, proferido no processo n.º 464/15.8 BEMDL, e não o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo apenso n.º 464/15.8 BEMDL-A.

6. Assim sendo, dever-se-ão observar os requisitos específicos de admissibilidade deste tipo de recurso, quais sejam:

a) Que a decisão recorrida tenha aplicado norma arguida de inconstitucional durante o processo;

b) Que tenha sido o recorrente a suscitar essa inconstitucionalidade durante o processo (artigo 280º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP), e artigo 72º, 2, da LTC);

c) Que a decisão recorrida não seja passível de recurso ordinário, seja por já haverem sido esgotados todos os que, no caso, cabiam, seja por a Lei o não prever.

7. Portanto, a questão que aqui se prende é saber se o recurso de constitucionalidade interposto pela Recorrente cumpre ou não com o requisito previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da L TC,

8. O mesmo é dizer se a questão da constitucionalidade normativa foi prévia e processualmente suscitada, pela Recorrente, na oposição à execução, bem como nas alegações de recurso para o Tribunal Central Administrativo do Norte.

9. Ora, fazendo uma leitura, à luz do artigo 70º da L TC e da jurisprudência do Tribunal Constitucional, a Recorrida não pode deixar de acompanhar a fundamentação e o sentido da decisão sumária em apreço.

10. De facto, a Recorrente, na sua oposição à execução e nas suas alegações de recurso para o Tribunal Central Administrativo do norte, não invoca, em momento algum, a efetiva aplicação pelo Tribunal a quo (Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela) de uma norma cuja inconstitucionalidade suscitou, nem tão pouco invoca que a interpretação que esse Tribunal deu a uma determinada norma afronta a CRP.

11. A única questão de Direito suscitada prende-se em saber se (i) as taxas de ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio municipal foram legitimamente aplicadas pela Recorrida,

12. E se (ii) a taxa municipal de direitos de passagem (alegadamente) revogou tacitamente as demais taxas e passou a ser a única taxa suscetível de ser cobrada pelos municípios pelos direitos de instalação de recursos em, sobre ou sob a propriedade municipal, pelas empresas de telecomunicações.

13. Em momento algum, a Recorrente identificou expressa e individualmente a norma que (alegadamente) reputou de inconstitucional, e muito menos a interpretação dada pelo Tribunal a quo a essa norma que (alegadamente) afronta a CRP.

14. A única norma constitucional invocada pela Recorrida foi nas suas alegações de recurso e diz respeito à alínea i) do n.º 1 do artigo 165º da CRP.

15. Mas a Recorrente não indica qual a norma que se encontra (alegadamente) em conflito com a alínea i) do n.º 1 do artigo 165º da CRP.

16. Portanto, como refere com propriedade a decisão sumária em apreço, "As pretensas questões de constitucionalidade, formuladas na parte final dos pontos 27 a 30 do requerimento de recurso, não foram suscitadas aquando da oposição à execução (fls. 4 a 12) e não o foram igualmente em sede de conclusões do recurso apresentado para o Tribunal Central, não integrando o objeto do recurso ou o thema decidendum, de forma a vincular o tribunal recorrido a pronunciar-se sobre as mesmas, pelo que não se verifica o pressuposto fundamental que exige a questão de constitucionalidade normativa tenha sido apreciada e decidida pelo tribunal recorrido".

17. Aliás, a exigência que o Tribunal Constitucional dedica ao respeito pelos requisitos do artigo 70º da L TC, em particular, à alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, patente na variada e profícua jurisprudência a este respeito, é perfeitamente reveladora da importância de reconhecer que o juízo de inconstitucionalidade deve ser a verdadeira ratio decidendi da decisão recorrida,

18. E, para tal, a mesma deveria ter sido prévia e processualmente suscitada perante o Tribunal recorrido,

19. O que não sucedeu no presente caso,

Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exa. doutamente não deixará de suprir, deve o recurso interposto pela Recorrente ser indeferido e mantida a decisão sumária proferida pela Exma. Senhora Juíza Conselheira.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

4. A reclamação para a Conferência destina-se a possibilitar a sindicância colegial da Decisão Sumária proferida pela Relatora. Para tanto, incumbe ao Reclamante explanar os fundamentos que, na sua ótica, contrariam o decidido quanto à admissibilidade do recurso, e, por conseguinte, devem redundar numa inversão do sentido decisório de não conhecimento do recurso (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 293/2001, 427/2014, 275/2015, 352/2015, 285/2016, 292/2016, 534/2016 e 603/2016).

Ora, analisando o teor da reclamação apresentada, constata-se que, a respeito da não verificação dos requisitos que norteiam a admissibilidade do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, a Reclamante limita-se a alegar, sem demonstrar, que os mesmos se mostram reunidos, invocando o teor das conclusões de recurso anteriormente apresentadas – cf. ponto 4. da reclamação. Da leitura dessas conclusões de recurso, que nada de novo introduzem para o efeito aqui em causa, resulta evidente que a Reclamante confunde o mérito da questão jurídica apreciada na decisão recorrida com a tarefa, acometida a este Tribunal Constitucional, de aferição dos requisitos legais de admissibilidade do recurso, estatuídos nos artigos 70.º, n.º 1, alínea b) e 72.º, n.º 2, ambos da LTC.

Na verdade, na oposição à execução e nas alegações de recurso, a Recorrente não invoca, em momento algum, a inconstitucionalidade de qualquer norma que o Tribunal a quo tenha aplicado ou que fosse de potencial aplicação ao caso vertente, nem tão pouco invoca que a interpretação dada a uma determinada norma afrontasse a Constituição. Apenas, alega, genericamente, a ilegalidade do procedimento tributário e a violação de normas constitucionais e legais pelo Regulamento. A única questão de direito (mas não de constitucionalidade) colocada pelo recorrente ao tribunal a quo, consiste em saber, como afirma a recorrida, se (i) as taxas de ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio municipal foram legitimamente aplicadas pela Recorrida e se a taxa municipal de direitos de passagem (alegadamente) revogou tacitamente as demais taxas e passou a ser a única taxa suscetível de ser cobrada pelos municípios pelos direitos de instalação de recursos em, sobre ou sob a propriedade municipal, pelas empresas de telecomunicações (pontos 10 a 12 da Resposta à Reclamação).

Destarte, não tendo a Reclamante logrado demonstrar a observância do requisito que demanda a suscitação prévia e processualmente adequada de uma questão de constitucionalidade normativa, não há lugar à admissão do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, conforme determinado na Decisão Sumária agora reclamada.

III – Decisão

5. Pelo exposto, decide-se, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 4, da LTC, indeferir a presente reclamação e confirmar a Decisão Sumária n.º 363/2018, nos seus exatos termos.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, independentemente do apoio judiciário de que beneficie.

Lisboa, 17 de outubro de 2018 - Maria Clara Sottomayor - Pedro Machete - Manuel da Costa Andrade