226/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 519/2018

Processo n.º 226/16

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I - Relatório

1. A A., Lda., apresentou um pedido de constituição de tribunal arbitral singular, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 2.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 10/2011, de 20 de janeiro (Regime Jurídico da Arbitragem em Matéria Tributária – RJAT), em que foi requerida a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), pedindo a declaração de ilegalidade e consequente anulação da liquidação adicional do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), relativa ao ano de 2011, e bem assim da correspondente nota de compensação.

A requerente fundou a pretensão anulatória da liquidação adicional na inconstitucionalidade da norma do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março – que estabelece as normas de regulamentação necessárias à boa execução das medidas de incentivo à recuperação acelerada das regiões portuguesas que sofrem problemas de interioridade – ao mandar aplicar aos benefícios fiscais à interioridade a Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, a qual exclui a atividade agrícola do âmbito desses benefícios, derrogando assim o n.º 1 do artigo 43.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (anterior artigo 39.º-B). Alegou que a derrogação por regulamento da norma contida no n.º 1 do artigo 43.º do EBF constitui violação do princípio da legalidade fiscal, consagrado nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa (CRP), na medida em que cria uma nova norma de incidência sem intervenção da Assembleia da República.

A recorrente sintetizou a sua pretensão como correspondendo à apreciação do “juízo de inconstitucionalidade que o Tribunal Arbitral fez recair sobre o artigo 8.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26.03, ao mandar aplicar a Portaria n.º 170/2002, de 28.02, quando interpretado no sentido de excluir a aplicabilidade do art. 39.º B do EBF à atividade agrícola.”

Por decisão proferida em 30 de outubro de 2015, o tribunal arbitral julgou procedente o pedido de pronúncia arbitral, por entender que, “[s]endo a Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, um regulamento de execução, que, por via da repristinação operada pelo n.º 2 do artigo 8.º, do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, tem por objetivo regulamentar os benefícios fiscais à interioridade previstos pelo artigo 43.º, do Estatuto dos Benefícios Fiscais (artigo 39.º-B, anteriormente à renumeração operada pelo Decreto-Lei n.º 108/2008, de 26 de junho), de que podem usufruir as “empresas que exerçam, diretamente e a título principal, uma atividade económica de natureza agrícola, comercial, industrial ou de prestação de serviços nas áreas do interior, adiante designadas “áreas beneficiárias”, é forçoso concluir que as suas regras apenas poderão ser aplicáveis ao caso concreto dos presentes autos se e na medida em que não limitarem o âmbito do benefício fiscal relativo à interioridade, ou estaremos perante uma situação de inconstitucionalidade, quer por violação do disposto no n.º 5 do art. 112.º da CRP, quer por violação do disposto nos arts. 165.º, n.º 1, alínea i), e 103.º, n.º 2, da mesma Lei Fundamental”(...)”.

2. Inconformada, a AT veio interpor recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC), com fundamento em que o “Tribunal Arbitral julgou procedente a pretensão (…) por entender que o art. 8.º, n.º 2 do DL n.º 55/2008, de 26.03, quando remete para a Portaria n.º 170/2002 de 28.02, se interpretado no sentido que serviu de fundamento à liquidação sindicada, consubstancia uma violação ao princípio da legalidade e reserva de lei parlamentar previsto nos artigos 103.º, n.º 2 e alínea i) do art. 165.º, ambos da CRP, bem como uma violação ao art. 112.º, n.º 5 também da CRP, ao permitir que uma norma hierarquicamente inferior disponha de forma inovadora face à norma que visa regulamentar”.

Pelo Acórdão n.º 112/2016, o recurso de constitucionalidade foi admitido, por se considerar que a decisão recorrida recusou aplicar a norma do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, na parte em que determina que, até à aprovação da portaria prevista no n.º 1, são aplicáveis às medidas de incentivo relativas à interioridade as regras estabelecidas na Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, das quais resulta a exclusão da sua aplicação ao benefício fiscal previsto no artigo 43.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais para as atividades económicas de natureza agrícola.

Notificados para alegar, a AT apresentou alegações com as seguintes conclusões:

A. Entende a ora Recorrente que o artigo 8.º n.º 2 do DL 55/2008, de 26.03 é, ao contrário do que entendeu a decisão arbitral recorrida, constitucional.

B. Na verdade, a decisão arbitral recorrida entendeu que a remissão efetuada pelo n.º 2 do artigo 8.º da Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, para a alínea a) do n.º 2 da Portaria 170/2002, de 28 de Fevereiro, tem a virtualidade de derrogar o artigo 43.º do EBF, excluindo a atividade agrícola do âmbito da daquela medida fiscal de incentivo à recuperação de problemas de interioridade, o que consubstanciaria uma "situação de inconstitucionalidade, quer por violação do disposto no n.º 5 do art. 112.º da CRP, quer por violação do disposto nos arts. 165.º, nº 1, alínea i), e 103.º, n.º 2, da mesma Lei Fundamental".

C. Tendo, por conseguinte, adotado uma interpretação restritiva do n.º 2 daquele art. 8.º por forma a salvaguardar um conteúdo da norma constitucionalmente admissível.

D. A remissão operada pelo art. 8.º n.º 2 do DL 55/2008, de 26.03, para a Portaria 170/2002 de 28.02, apenas se limita a dar cumprimento às diretrizes comunitárias sobre as condições de atribuição de auxílios de estado quando estejam em causa empresas pertencentes ao sector agrícola.

E. Determina o art. 8.º da CRP o primado do direito comunitário sobre as demais fontes de direito.

F. Tal implica que as normas contidas nos Regulamentos que versam sobre esta matéria para além de garantirem a aplicação uniforme do direito da União a todos os Estados-Membros, têm ainda o efeito de tornar não aplicáveis quaisquer normas nacionais que sejam incompatíveis com as disposições materiais neles contidas.

G. O Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26/03, ao remeter para a Portaria n.º 170/2002, de 28/02, manteve a regulamentação já existente na ordem interna para a execução dos auxílios de minimis à generalidade dos sectores de atividade económica, com exceção, entre outros, do sector agrícola.

H. Ou seja, a Portaria n.º 170/2002, de 28/02, não é ilegal ou tão pouco inconstitucional uma vez que o seu âmbito de aplicação incide sobre os auxílios de minimis contemplados para a generalidade das atividades económicas, em conformidade com as orientações comunitárias sobre esta matéria.

I. Mais, a Portaria n.º 170/2002, de 28/02, ao excluir do seu âmbito de aplicação a atividade agrícola não está, com isso, a impedir a aprovação de outras normas regulamentares destinadas a tornar exequível a medida de minimis também ao sector agrícola, mas antes a explicitar que o seu conteúdo normativo não se destina a dar cumprimento ao Regulamento (CE) n.º 1860/2004 da Comissão, de 06/10, relativo à aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado CE aos auxílios de minimis no sector da agricultura.

J. Não se pode igualmente descurar a norma constante do n.º 8 do art. 43.º do EBF quando refere que o benefício fiscal ali consignado não pode ser cumulado com outro de idêntica natureza o que, no caso em apreço, se verifica.

K. Isto porque a entidade ora Recorrida foi beneficiária, no exercício em questão, do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), conforme atestam os documentos em anexo que comprovam o recebimento de verbas no 2.º semestre de 2010, no montante de € 184.997,53.

L. A medida de incentivo fiscal prevista no art. 43.º do EBF, ora em discussão, embora consignada pelo legislador em moldes que admitem a sua aplicabilidade às empresas que exerçam uma atividade económica de natureza agrícola, vê a sua exequibilidade dependente da aprovação das normas regulamentares necessárias a garantir o respeito pelas orientações comunitárias emitidas ao abrigo do Tratado da EU (arts. 87.º e 88. º), por força do primado do direito comunitário, consignado no art. 8.º da CRP.

M. A alínea a) do n. º 1 do art. 43.º do EBF consignou a aplicação de um benefício fiscal a uma atividade económica, no caso a atividade agrícola, que, por força do direito comunitário está obrigada ao cumprimento das condições estabelecidas pelo Regulamento (CE) n.º 1860/2004, de 06/10 e, posteriormente, Regulamento (CE) n.º 875/2007, de 24/07.

N. Na realidade, porque aqueles regulamentos vigoram direta e imediatamente na ordem jurídica interna, impondo limites que incumbe ao Estado português observar, a não aprovação de normas de execução que garantam o cumprimento daquelas orientações comunitárias impede na prática a aplicação da alínea a) do n.º 1 do art. 43.º do EBF, nos termos pretendidos pela Recorrida e aceites pela decisão arbitral, sob pena de se incorrer numa violação do direito comunitário.

O. A inexequibilidade da alínea a) do n.º 1 do art. 43. º do EBF retira qualquer sustentação legal à tese propugnada de que o n. º 2 do art. 8. º do Decreto-Lei n. º 55/2008, de 26/03, ou a Portaria n.º 170/2002, de 28/02, estariam a derrogar o benefício fiscal consignado naquela alínea a) e, consequentemente, a violar o disposto no n. º 2 do art. 103.º da CRP e a alínea i) do n.º 1 e n.º 2 do art. 165.º da CRP.

P. A Portaria n.º 170/2002, de 28/02, não exclui ou derroga o benefício pretendido pela Recorrida, simplesmente não o regulamenta porque o mesmo não faz parte do seu âmbito de incidência, como resulta do seu objeto delimitado pelo n.º 1 da mesma e supra transcrito.

Q. Tal como não existe qualquer conflito entre o art. 43.º do EBF e os diplomas que regulamentam o acesso a tal benefício, mais concretamente o Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26/03 e a Portaria n.º 170/2002, de 28/02.

R. Atendendo à primazia do direito comunitário sobre o direito interno, não se pode considerar existir aqui qualquer inconstitucionalidade, nem tão-pouco ilegalidade alguma, na medida em que a legislação nacional se limitou a dar cumprimento aos atos jurídicos comunitários, vincu1ativos para o Estado Português.

S. Logo, não é legítimo concluir que o art. 43.º do EBF tenha consignado um benefício fiscal à interioridade também para as empresas que exerçam atividade agrícola e que esse direito tenha, posteriormente, sido derrogado pelos diplomas que visavam a sua regulamentação.

A recorrida não contra-alegou.

Cumpre decidir.

II – Fundamentação

3. A AT efetuou uma correção meramente aritmética à coleta de IRC da recorrida, relativa ao exercício de 2011, eliminando o benefício fiscal de redução a 15% da taxa de IRC, previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 43.º do EBF, na redação em vigor naquele ano, com fundamento em que a alínea a) do artigo 2.º da Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, exclui as atividades de agricultura e pesca do âmbito dos benefícios fiscais à interioridade concedidos naquele artigo.

A decisão arbitral recorrida anulou a liquidação adicional que resultou dessa correção por recusar aplicar a norma extraída do artigo 8.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, na parte em que, remetendo para a Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, nomeadamente para a alínea a) do seu artigo 2.º, exclui a atividade agrícola do âmbito de aplicação do benefício previsto no artigo 43.º do EBF.

Invocando a decisão proferida no processo arbitral n.º 273/2013, de 4 de julho (disponível em https:caad.org.pt) e o Acórdão do STA n.º 0115/15 (disponível em http:www.dgsi.pt), julgou que a Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, na parte em que exclui a atividade agrícola do âmbito dos benefícios fiscais à interioridade, é inconstitucional por (i) violação do disposto no n.º 5 do artigo 112.º da CRP e (ii) por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 3, da CRP.

A recorrente AT impugna esse juízo de inconstitucionalidade, por entender que o n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, e a Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, não constituem normas inovadoras que extinguem um benefício fiscal criado por lei que visam regulamentar. Alega que os benefícios fiscais à interioridade são auxílios de Estado com enquadramento comunitário nos auxílios de minimis para efeito dos artigos 87.º e 88.º do Tratado da União Europeia (EU); que a Portaria n.º 170/2002 exclui do seu âmbito de aplicação os apoios à atividade agrícola em virtude de o seu objeto incidir apenas sobre a regulamentação dos auxílios de minimis concedidos ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1998/2006, de 15 de dezembro; com isso não está a impedir a aprovação de outras normas regulamentares destinadas a tornar exequível a medida de minimis também ao sector agrícola, mas antes a explicitar que o seu conteúdo normativo não se destina a dar cumprimento ao Regulamento (CE) n.º 1860/2004 da Comissão, de 6 de outubro, relativo aos auxílios de minimis no sector agrícola; por isso, não exclui ou derroga o benefício fiscal previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 43.º do EFB para a atividade agrícola, simplesmente não o regulamenta, porque o mesmo não faz parte do seu âmbito de incidência; a aplicabilidade do benefício de redução de taxa de IRC às empresas do sector agrícola depende da aprovação de regulamentação específica necessária ao cumprimento das condições estabelecidas nos regulamentos comunitários.

Para apreciar as referidas questões de constitucionalidade importa, desde já, realçar que a argumentação ora apresentada pela recorrente não é inteiramente coincidente com as razões que foram determinantes da liquidação adicional impugnada perante o tribunal arbitral. Com efeito, o que fundamentou a eliminação da taxa reduzida prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 43.º do EBF – que o sujeito passivo havia incluído no quadrado 4 da declaração modelo 22 de IRC do exercício de 2011 - foi a aplicação da Portaria n.º 170/2002: «retira-se da alínea a) do artigo 2.º da portaria 170/2002 que as atividades de agricultura e pescas, identificadas, nas secções A e B da Classificação Portuguesa de Atividades Económicas (CAE) não podem beneficiar do incentivo à interioridade» (cfr. ponto 2.6 da matéria de facto da decisão arbitral); mas na resposta que apresentou no Tribunal Arbitral e nas alegações do recurso de constitucionalidade, o fundamento invocado para a não inconstitucionalidade da dimensão normativa impugnada consiste na não aplicação da Portaria n.º 170/2002, por remissão do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, aos benefícios fiscais à interioridade relativos à atividade agrícola.

Ora, o critério normativo que foi efetivamente alvo de recusa de aplicação pela decisão recorrida - e que foi relevante para efeito de admissibilidade do recurso previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – tem subjacente uma interpretação do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, no sentido de operar uma remissão, «sem restrições», para as regras da Portaria. No Acórdão n.º 112/2016 afirmou-se «que o tribunal a quo interpreta restritivamente a remissão do artigo 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, para a Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, excluindo de tal remissão o preceito, que exclui expressamente a atividade agrícola do âmbito das medidas de incentivo à recuperação dos problemas de interioridade. O fundamento de tal interpretação restritiva assenta, assumidamente, na inconstitucionalidade de interpretação diversa, que acolhesse a remissão operada em toda a plenitude compreendida na literalidade do preceito do n.º 2 do artigo 8.º do referido Decreto-Lei n.º 55/2008, ou seja, a remissão, sem restrições, para as regras estabelecidas pela Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, nomeadamente para aquelas que se reportam à exclusão de certas atividades económicas do âmbito dos benefícios».

Ao Tribunal compete agora decidir sobre a conformidade da interpretação normativa, assim efetuada, com a Constituição. A simples arguição de que a decisão recorrida adotou interpretação pretensamente contraditória com a lei aplicada não constitui questão de inconstitucionalidade normativa, não cabendo ao Tribunal Constitucional resolver divergências jurídicas ou jurisprudenciais acerca da conformidade da respetiva interpretação judicial com o sentido da lei.

Vejamos então, para efeito de enquadramento, qual é o regime legal dos benefícios fiscais relativos à interioridade.

4. Os benefícios fiscais à interioridade foram criados pela Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, com o objetivo de combater a desertificação humana e incentivar o desenvolvimento acelerado de determinadas áreas do interior do país. As medidas adotadas para esse fim podiam incidir sobre a criação de infra-estruturas, investimento em atividades produtivas, estímulo à criação de emprego estável, incentivos à instalação de empresas e à fixação de jovens (artigo 1.º).

Entre outros incentivos e benefícios fiscais, essa lei previa a redução a 25% da taxa do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC) para as entidades cuja atividade principal se situasse nas zonas delimitadas como áreas beneficiárias; no caso de instalação de novas entidades, a taxa era reduzida a 20% do IRC durante os primeiros cinco exercícios de atividade (n.º 1 do artigo 7.º).

E além de fixar, no n.º 3 do artigo 7.º, as condições restritivas para as pessoas coletivas usufruírem de tais benefícios, também estabelecia que as áreas do interior que beneficiavam dos incentivos à interioridade, designadas «áreas beneficiárias», eram delimitadas de acordo com critérios que atendessem, especialmente, à baixa densidade populacional, ao índice de compensação ou carência fiscal e à desigualdade de oportunidades sociais, económicas e culturais, competindo ao Governo regular, por decreto-lei, “a definição dos critérios e a delimitação das áreas territoriais beneficiárias” (artigo 2.°, n.º 2), assim como “as normas regulamentares necessárias à boa execução da lei” (artigo 13.°).

Os artigos 2.º e 7.º dessa lei foram alterados pelo artigo 54.º da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2001). O n.º 2 do artigo 2.º passou a prescrever que compete aos Ministros do Planeamento e das Finanças regular por portaria, no prazo de 60 dias, os critérios e a delimitação das áreas territoriais beneficiárias, nos termos do número anterior; o n.º 2 do artigo 7.º estabeleceu a redução a 15% da taxa do IRC para os sujeitos passivos abrangidos pelo regime simplificado de tributação ou de acordo com as regras de simplificação de tributação; e o n.º 4 do artigo 7.º definiu o conceito de atividade principal para efeitos de usufruto do benefício de redução da taxa de IRC.

O “projeto de regime de auxílios” ao combate à desertificação e recuperação do desenvolvimento nas áreas do interior, constante da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, foi notificado pelas autoridades portuguesas à Comissão Europeia, ao abrigo do n.º 3 do artigo 88.º do Tratado; em 19 de setembro de 2001, a Comissão Europeia informou o Governo português que os «auxílios acima referidos satisfazem as condições estabelecidas para poderem ser considerados compatíveis com o mercado comum ao abrigo das derrogações previstas nas alíneas a) e c) do n.º 3 do artigo 87.º do Tratado e nas alíneas a) e c) do n.º 3 do artigo 61.º do Acordo EEE»; nessa informação, a Comissão registou o facto de o regime de auxílios - Auxílio estatual n.º 223/01 - ser aplicável «fora dos sectores da agricultura e da pesca, bem como da indústria carbonífera, e de a redução da taxa sobre o rendimento não estar abrangida pela notificação, «sendo contudo aplicada ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 69/2001 da Comissão relativo à aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado aos auxílios de minimis (JOCE L 10 de 13.1.2001)».

A portaria prevista no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 171/99 veio a ser publicada, sob n.º 1467-A/2001, de 31 de dezembro, identificando as áreas territoriais beneficiárias dos incentivos à interioridade; e as normas regulamentares necessárias à boa execução dessa lei, previstas no artigo 13.º, foram aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 310/2001, de 10 de dezembro.

No preâmbulo deste Decreto-Lei n.º 310/2001 referia-se que os incentivos à recuperação acelerada das regiões portuguesas que sofrem de problemas de interioridade, criados pela Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, «por serem suscetíveis de serem considerados como auxílios de Estado, foram, previamente à respetiva aplicação, notificados à Comissão Europeia»; e que «[n]o passado dia 19 de Setembro, a Comissão Europeia, após ter examinado as medidas constantes na Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, face às orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JOCE, C 74, de 10 de Março de 1998) e às orientações relativas aos auxílios ao emprego (JOCE, C 334, de 12 de Dezembro de 1995), decidiu não levantar objeções à sua execução, desde que respeitadas as disposições comunitárias aplicáveis»; motivo por que se encontravam «reunidas as condições para o Governo proceder à regulamentação das normas necessárias à boa execução da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, as quais, pelo disposto no seu artigo 13.º, são aprovadas por decreto-lei».

Esse Decreto-Lei regulamentou as condições de acesso das entidades beneficiárias, as entidades responsáveis pela concessão dos incentivos, as obrigações a que ficavam sujeitas as entidades beneficiárias, bem como as consequências em caso de incumprimento. E no seu artigo 6.º, sob a epígrafe "Disposições comunitárias", foi estabelecido que «As disposições que se revelem necessárias para assegurar, ao longo do período de implementação, o integral respeito pela decisão da Comissão Europeia relativamente aos incentivos em causa, nomeadamente no que se refere à sua aplicação às diferentes atividades económicas, serão objeto de portaria conjunta dos Ministérios das Finanças, do Planeamento e do Trabalho e da Solidariedade».

Esta portaria veio a ser publicada, sob o n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, cujo objeto, tal como definido pelo seu artigo. 1.º, é «fixar as regras necessárias ao integral respeito pela decisão da Comissão Europeia relativamente aos incentivos previstos na Portaria n.º 56/2002, de 14 de Janeiro, e nos artigos 7.º a 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, com a redação introduzida pela Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro».

No artigo 2.º dessa Portaria dispõe-se que «(p)odem beneficiar dos incentivos mencionados no número anterior todas as atividades económicas, com exceção das seguintes: a) Agricultura e pesca, identificadas, respetivamente, nas secções A e B da Classificação Portuguesa de Atividades Económicas - CAE, revista pelo Decreto-Lei n.º 182/93, de 14 de Maio; b) ...; c)…»; nos artigos 4.º e 5.º fixam-se as regras relativas às despesas elegíveis e aos limites dos incentivos previstos nos artigo 8.º, 9.º e 10.º da Lei n.º 171/99; no n.º 4 do artigo 5.º estabelece-se que «(os) incentivos previstos no artigo 7.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, não podem ultrapassar € 100 000 por entidade beneficiária, durante um período de três anos contado a partir da data da atribuição do primeiro incentivo, independentemente da forma dos incentivos ou do objetivo prosseguido, de acordo com as regras comunitárias aplicáveis aos auxílios de minimis, definidas no Regulamento (CE) n.º 69/2001, da Comissão, de 12 de Janeiro»; e no n.º 2 do artigo 6.º preceitua-se que «os limites a que se refere o n.º 4 do número anterior são acumuláveis com outros auxílios de minimis, no respeito do limite de € 100 000 por entidade beneficiária, durante um período de três anos contado da data de atribuição do primeiro incentivo».

A Lei n.º 171/99, de 18 de setembro, foi revogada pela alínea g) do artigo 87.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado de 2007), sendo o regime de benefícios fiscais à interioridade integrado no Estatuto de Benefícios Fiscais (EFB) – aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho – através do aditamento do artigo 39.º-B, com a epígrafe «benefícios à interioridade», que tem a seguinte redação:

1 - Às empresas que exerçam, diretamente e a título principal, uma atividade económica de natureza agrícola, comercial, industrial ou de prestação de serviços nas áreas do interior, adiante designadas «áreas beneficiárias», são concedidos os benefícios fiscais seguintes:

a) É reduzida a 20% a taxa do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC), prevista no n. º 1 do artigo 80.º do respetivo Código, para as entidades cuja atividade principal se situe nas áreas beneficiárias;

b) No caso de instalação de novas entidades, cuja atividade principal se situe nas áreas beneficiárias, a taxa referida no número anterior é reduzida a 15% durante os primeiros cinco exercícios de atividade;

c) As reintegrações e amortizações relativas a despesas de investimentos até (euro) 500000, com exclusão das respeitantes à aquisição de terrenos e de veículos ligeiros de passageiros, dos sujeitos passivos de IRC que exerçam a sua atividade principal nas áreas beneficiárias podem ser deduzidas, para efeitos da determinação do lucro tributável, com a majoração de 30%;

d) Os encargos sociais obrigatórios suportados pela entidade empregadora relativos à criação líquida de postos de trabalho por tempo indeterminado nas áreas beneficiárias são deduzidos, para efeitos da determinação do lucro tributável, com uma majoração de 50%, uma única vez por trabalhador admitido nessa entidade ou outra entidade com a qual existam relações especiais nos termos do artigo 58.º do Código do IRC.

2 - São condições para usufruir dos benefícios previstos no número anterior:

a) A determinação do lucro tributável ser efetuada com recurso a métodos diretos de avaliação;

b) Terem situação tributária regularizada;

c) Não terem salários em atraso;

d) Não resultarem de cisão efetuada nos últimos dois anos anteriores à usufruição dos benefícios.

3 - Ficam isentas do pagamento de imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis as aquisições:

a) Por jovens com idade compreendida entre os 18 e os 35 anos de idade, de prédio ou fração autónoma de prédio urbano situado nas áreas beneficiárias, destinado exclusivamente a primeira habitação própria permanente, desde que o valor sobre o qual incidiria o imposto não ultrapasse os valores máximos de habitação a custos controlados acrescidos de 50%;

b) De prédios ou frações autónomas de prédios urbanos, desde que situados nas áreas beneficiárias e afetos duradouramente à atividade das empresas.

4 - As isenções previstas no número anterior só se verificam se as aquisições forem devidamente participadas ao serviço de finanças da área onde estiverem situados os imóveis a adquirir, mediante declaração de que conste não ter o declarante aproveitado anteriormente de idêntico benefício.

5 - As isenções previstas no n.º 3 ficam dependentes de autorização do órgão deliberativo do respetivo município.

6 - Para efeitos do presente artigo, as áreas beneficiárias são delimitadas de acordo com critérios que atendam, especialmente, à baixa densidade populacional, ao índice de compensação ou carência fiscal e à desigualdade de oportunidades sociais, económicas e culturais.

7 - A definição dos critérios e a delimitação das áreas territoriais beneficiárias, nos termos do número anterior, bem como todas as normas regulamentares necessárias à boa execução do presente artigo, são estabelecidas por portaria do Ministro das Finanças.

8 - Os benefícios fiscais previstos no presente artigo não são cumuláveis com outros benefícios de idêntica natureza, não prejudicando a opção por outro mais favorável».

A integração dos benefícios fiscais no EBF pela LOE de 2007 foi, porém, acompanhada de uma disposição transitória, constante da alínea l) do artigo 88.º, que prescreve o seguinte:

«Às isenções de contribuições para a segurança social relativas à criação líquida de postos de trabalho nas áreas com regime de interioridade e aos benefícios fiscais relativos à interioridade previstos, respetivamente, no artigo 39.º da presente lei e no artigo 39.º-B do Estatuto dos Benefícios Fiscais são aplicáveis as regras estabelecidas pelo Decreto-Lei n.º 310/2001, de 10 de dezembro, e pela Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro».

Em 26 de Março de 2008 foi publicado o Decreto-Lei n.º 55/2008, que revogou o Decreto-Lei n.º 310/2001, de 10 de Dezembro, em cujo preâmbulo se refere o seguinte: «Com o aditamento do artigo 39.º-B ao Estatuto dos Benefícios Fiscais pela Lei n.º 53-A/2006, de 29 de Dezembro, alterado pela Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, foram renovadas diversas medidas de incentivo à recuperação acelerada das regiões portuguesas que sofrem de problemas de interioridade, tendo sido substituído o regime constante da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, na redação introduzida pela Lei n.º 55-B/2004, de 30 de Dezembro. Encontram-se, pois, reunidas as condições para o Governo proceder à regulamentação das normas necessárias à boa execução do artigo 39.º-B do Estatuto dos Benefícios Fiscais. Nestes termos, disciplinam-se neste decreto-lei as condições de acesso das entidades beneficiárias, as entidades responsáveis pela concessão dos incentivos, as obrigações a que ficam sujeitas as entidades beneficiárias, bem como as consequências em caso de incumprimento».

No artigo 6.º desse Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, estabelece-se que:

«1 - Para efeitos da aplicação das medidas de incentivo à recuperação acelerada das regiões que sofrem de problemas de interioridade, definidas no artigo 39.º-B do Estatuto dos Benefícios Fiscais, são consideradas como áreas territoriais beneficiárias para os factos verificados em 2007 e 2008, aquelas que são identificadas na Portaria n.º 1467-A/2001, de 31 de dezembro.

2 - Para os anos subsequentes, compete ao Ministro das Finanças, em conjunto com os membros do Governo responsáveis pelas áreas das autarquias locais e o ordenamento regional, regular por portaria as áreas territoriais beneficiárias, as quais serão identificadas com base nos indicadores definidos no presente decreto-lei, construídos com os últimos dados estatísticos disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estatística».

Por seu turno, diz o artigo 8.º do mesmo diploma legal, sob a epígrafe «Disposições comunitárias»:

«1 - As disposições que se revelem necessárias a assegurar, ao longo do período de implementação, o integral respeito pela decisão da Comissão Europeia relativamente aos incentivos em causa, nomeadamente no que se refere à sua aplicação às diferentes atividades económicas, serão objeto de portaria conjunta dos membros do governo da área das Finanças e do Trabalho e Solidariedade Social.

2 - Às medidas de incentivo regulamentadas pelo presente decreto-lei são aplicáveis as regras estabelecidas pela Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, até à aprovação da portaria referida no número anterior».

Ao abrigo da autorização legislativa contida no artigo 86.º da LOE de 2007, o Decreto-Lei n.º 108/2008, de 26 de junho, reviu e republicou, integrando todas as alterações que haviam sido introduzidas até à data da entrada em vigor daquela Lei, o Estatuto dos Benefícios Fiscais, passando o artigo 39.º-B a ser o artigo 43.º.

A Portaria n.º 1467-A/2001, de 31 de dezembro, a que se referia o n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, aplicável aos anos de 2007 e de 2008, foi substituída pela Portaria n.º 1117/2009, de 30 de setembro, para os anos subsequentes.

O artigo 43.º, foi posteriormente revogado pelo n.º 1 do artigo 146.º, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (LOE para 2012),

5. A norma em apreciação – extraída do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março – resultou de uma intervenção legislativa do Governo quanto aos incentivos à recuperação acelerada das regiões portuguesas que sofrem de problemas de interioridade, tendo sido revogado o anterior diploma legislativo sobre a mesma questão, designadamente, o Decreto-Lei n.º 310/2001, de 10 de dezembro.

Resulta do Decreto-Lei n.º 55/2008 que as Portarias n.º 1467-A/2001, de 31 de Dezembro e n.º 170/2002, de 28 de Fevereiro – emanadas para dar execução ao diploma revogado - continuam a ser aplicáveis em matéria respeitante ao regime fiscal da interioridade previsto, à data, no artigo 39.º-B do EBF: a primeira, para os anos de 2007 e 2008, ex vi do n.º 1 do artigo 6.º daquele diploma legal e relativamente às áreas territoriais beneficiárias; a segunda, enquanto não for publicada a portaria a que alude o n.º 1 do artigo 8.º do mesmo diploma legal, ex vi do n.º 2 do mesmo artigo e, designadamente, no que respeita à aplicação dos benefícios às atividades económicas beneficiárias.

É precisamente a apreciação da constitucionalidade da remissão para a Portaria n. º 170/2002, de 28 de Fevereiro, efetuada pelo n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n. º 55/2008, de 26 de março, que constitui objeto do presente recurso, em que se levantam duas questões de inconstitucionalidade: (i) uma relacionada com a questão de saber se a norma citada permite que uma norma hierarquicamente inferior disponha de forma inovatória em relação à norma que visa regulamentar, violando o disposto no n.º 5 do artigo 112.º da CRP; (ii) e a outra diz respeito à possibilidade de a matéria em causa ser objeto de regulação por ato não legislativo, nomeadamente, por portaria, já que, segundo a decisão recorrida, tal matéria se enquadra no âmbito de reserva de lei parlamentar, prevista nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP.

A primeira questão abrange naturalmente apenas a norma constante do ato legislativo, e não já do regulamento, uma vez que é o legislador que é destinatário da proibição constante do n.º 5 do artigo 112.º da CRP. Assim, o que importa determinar é se a norma legislativa confere a um ato regulamentar uma força jurídica equivalente à lei e, por isso, padece de vício de inconstitucionalidade, já que a disposição regulamentar que a contrarie sofrerá, por tal facto, de um vício (que é de legalidade e, apenas indiretamente, de inconstitucionalidade) que não cabe nos poderes de cognição deste Tribunal.

A segunda questão – atinente ao problema de determinar a possibilidade de tratamento por via regulamentar de matéria relativa a benefícios fiscais - respeita aos limites constitucionais dos poderes de normação regulamentar executiva ou complementar da administração. O reenvio da lei para o regulamento (remissão normativa) também está sujeito aos limites constitucionais da reserva de lei, pelo que a norma de ato legislativo que procede à “deslegalização” será materialmente inconstitucional se for de julgar tal matéria como pertencendo a reserva de lei. A questão poderia envolver também normas constantes do ato regulamentar, quer seriam inconstitucionais se fossem de julgar como pertencendo a reserva de lei, mas o objeto do recurso vem delimitado apenas pela norma constante do ato legislativo.

Nas alegações de recurso, a recorrente AT invoca ainda as regras de direito da União Europeia como parâmetro constitucional autónomo de sentido contrário à tese defendia pela decisão arbitral. No seu entender, a Portaria n.º 170/2002, ao excluir a atividade agrícola do seu âmbito de aplicação, dá cumprimento a atos jurídicos da UE, vinculativos para o Estado Português, pelo que a inclusão da atividade agrícola no âmbito objetivo da Portaria afigura-se contrária ao artigo 8.º da CRP, por violação do direito da UE, mais concretamente dos artigos 87.º e 88.º do Tratado da UE (cfr. artigos 54.º, 60.º e 61.º das alegações).

Todavia, o Tribunal Constitucional rejeita, em regra, qualificar a incompatibilidade do direito interno com o direito da UE como uma questão de “inconstitucionalidade” que lhe caiba apreciar. Apesar do reconhecimento constitucional do primado do direito da UE – n.º 4 do artigo 8.º da CRP – a desconformidade de norma legislativa interna com as normas comunitárias, de direito originário ou derivado, não constitui um problema de constitucionalidade que se integre na esfera cognitiva deste Tribunal (Acórdãos nºs 326/98, 621/98, 164/2001, 466/2003, 598/2004, 717/2004 e 569/2016). Apenas nas situações expressamente previstas nos artigos 70.º, n.º 1, alínea i) e 71.º n.º 2 da LTC, o Tribunal Constitucional tem competência para fiscalizar a compatibilidade do direito interno com o direito da UE (Acórdão n.º 371/91).

Isso não obsta que, em certas circunstâncias, o juízo de constitucionalidade ou inconstitucionalidade de uma norma possa estar condicionado pela questão prévia de saber se o sentido de tal norma é, ou não, predeterminado por uma exigência do Direito da União. Face ao disposto nos artigos 7.º, n.º 5 e 8.º, n.º 4, da CRP, pode bem suceder que o legislador português se encontre, em certo domínio, vinculado por imposições decorrentes do Direito da União; e que, assim sendo, saber ao certo se tais vinculações existem – qual o seu preciso sentido; qual a dimensão exata das suas exigências – pode configurar-se como uma questão que, logicamente, deve ser resolvida antes que se resolva a questão de constitucionalidade.

Não é, porém, esse o caso, como já se verá.

6. Comecemos por analisar a alegada violação do artigo 112.º, n.º 5, da Constituição, pelo reenvio normativo integrante do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março.

Argumenta a decisão arbitral recorrida que o conteúdo dessa norma permite que um regulamento - Portaria n.º 170/2002 - derrogue o conteúdo de ato legislativo, na medida em que a alínea a) do artigo 2.º da portaria prevê a exclusão da atividade agrícola do âmbito dos incentivos fiscais mencionados no artigo 43.º do EBF. Assim, a portaria teria permissão, concedida por ato legislativo, para revogar parte do conteúdo da norma do n.º 1 do artigo 43.º do EBF, que inclui a atividade agrícola no âmbito de incidência dos benefícios fiscais à interioridade, violando assim o n.º 5 do artigo 112.º da CRP.

Não decorre, todavia, do texto da norma sub judice que o seu efeito seja o de conferir à portaria a possibilidade de derrogar ou alterar, ainda que parcialmente, a norma contida no diploma legal. A norma não “delega”, nem “autoriza” ou habilita a Administração a criar por regulamento uma disciplina jurídica derrogatória, modificativa ou revogatória dessa ou de outra lei, provocando um rebaixamento ou uma degradação do grau hierárquico, expressamente proibido pelo n.º 5 do artigo 112.º da CRP.

O sentido da remissão operada pela norma impugnada é o de manter transitoriamente em vigor um regulamento que foi editado ao abrigo de uma lei habilitante já revogada. Com efeito, o Decreto-Lei n.º 310/2001, de 10 de dezembro, ao abrigo do qual foi editada a Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro (artigo 6.º), foi revogado e substituído pelo Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março. Este diploma, não só habilita o regulamento a emitir disciplina normativa sobre o mesmo espaço material de regulação da Portaria, reproduzindo ipis verbis a lei habilitante revogada (n.º 1 do artigo 8.º), como, através da norma impugnada, mantém em vigor a Portaria, enquanto não houver regulamentação da nova lei (n.º 2 do artigo 8.º).

A manutenção em vigor de regulamento emitido ao abrigo de lei habilitante revogada não o eleva à função e força de lei, pois tal é expressamente proibido pelo princípio da tipicidade das leis (artigo 112.º, n.º 5, da CRP). Apenas se verifica uma simples remissão normativa em que a lei admite que uma fonte jurídica hierarquicamente inferior se assuma como um seu complemento enquanto não houver nova regulamentação. A lei remete para um regulamento já existente a determinação de certos elementos normativos que complementam a ordenação que a própria lei reenviante estabelece. Não se trata, pois, de um reenvio normativo em que a lei, mantendo-se em vigor, autoriza a sua modificação ou revogação por ato hierarquicamente inferior, mas apenas de autolimitação da norma remitente, que renuncia a regular a totalidade da matéria e chama outra para concluir ou completar transitoriamente essa regulação.

Não obstante a inserção sistemática internormativa que se dá entre as regras materiais da lei de remissão e o regulamento, não se verifica integração da norma reenviada na norma reenviante. O reenvio para o regulamento tem natureza meramente formal. Como refere Gomes Canotilho, «a norma regulamentar executora ou complementar continua a ser uma norma separada e qualitativamente diferente da norma legal, pois a norma legal reenviante não incorpora o conteúdo regulamentar nem lhe pode atribuir força legal» (cfr. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5.ª ed. pág. 836).

Ora, no âmbito da proibição estabelecida no n.º 5 do artigo 112.º da CRP não se incluem as remissões normativas que consistem no facto de a lei remeter para normas regulamentares executivas ou complementares da disciplina por ela estabelecida. A proibição constitucional compreende apenas os reenvios normativos que se traduzem nos chamados «regulamentos delegados» ou «autorizados» (proibição dos regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis). Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira em anotação àquele artigo, «o n.º 5 também não proíbe os chamados reenvios normativos (ou remissões normativas), designadamente nos casos em que a lei remete para a administração a edição de normas regulamentares executivas ou complementares da disciplina por ela estabelecida. Através desta remissão normativa a lei prossegue dois objetivos: a) autorização ou habilitação da administração para editar regulamentos (função habilitante); b) execução ou complementação material da normação legal (função normativa)» (cfr. Constituição da República Anotada. Vol. II, 4.ª ed. pág. 70).

O n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, opera um reenvio normativo para normas regulamentares já existentes. Por via da remissão subsiste um regulamento já editado – Portaria n.º 170/2002 - cumprindo-se a função de execução e complementação material da nova legislação. A subsistência da Portaria nesses termos não constitui sequer novidade, quer porque corresponde ao regime geral da caducidade (ou revogação tácita) dos regulamentos em consequência da revogação da lei habilitante (artigos 145.º, n.º 2 e 146.º, n.ºs 2 e 3 do Código de Procedimento Administrativo - CPA), quer porque a LOE de 2007, ao revogar a Lei n.º 171/99, de 18 de setembro e integrar os benefícios fiscais à interioridade no EBF, manteve-a transitoriamente em vigor (alínea l) do artigo 88.º). O objetivo da lei da Assembleia da República e do decreto-lei que estabeleceu as normas regulamentares necessárias à execução do artigo 39.º - B do EBF (atual artigo 43.º) foi o mesmo: evitar um vazio normativo no sistema jurídico, suscetível de entravar a aplicação da nova legislação relativa aos incentivos fiscais à interioridade.

Porém, a remissão de lei para regulamento está também sujeita aos limites constitucionais da reserva de lei, não podendo a lei demitir-se da regulação do «núcleo essencial» das matérias e da fixação de critérios disciplinadores básicos. A proibição constitucional emergente do n.º 5 do artigo 112.º da CRP conduz necessariamente ao estabelecimento de limites à lei reenviante, para que a mesma não contribua para a criação de regulamentos com força ou valor de lei. Por isso, a própria lei reenviante está sujeita aos limites constitucionais da reserva de lei (artigos 164.º e 165.º da CRP), não podendo deixar de esgotar toda a regulamentação «primária» das matérias reservadas. Assim, no espaço constitucionalmente reservado à lei, cuja normação originária compete à Assembleia da República, estão vedadas remissões normativas que confiram à Administração o poder de emitir um regime jurídico inovador incidente sobre matérias reservadas.

Tratando-se de remissão para regulamento emanado ao abrigo de legislação revogada, a observância do limite intransponível da reserva de lei tem por referência o conteúdo regulamentar. A subsistência das normas regulamentares, quando a revogação da lei habilitante foi acompanhada da respetiva substituição por lei nova, depende da sua compatibilidade com o novo conteúdo legal substitutivo. Mas a sobrevivência do regulamento por vontade expressa do legislador, ainda que não se harmonize integralmente com a lei nova, não pode consentir na invasão de matérias legais por regulamento.

Uma remissão normativa que permita tal resultado será inconstitucional, por ofensiva do princípio da reserva de lei. O problema confunde-se já com a segunda questão de constitucionalidade, respeitante aos limites constitucionais dos poderes de normação regulamentar executiva ou complementar da administração.

7. A questão que neste domínio se coloca consiste em saber se o Governo, através da norma do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, invadiu a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, restringindo o âmbito de abrangência de um benefício fiscal criado por este último órgão, a pretexto de apenas proceder à sua regulamentação, criando as condições normativas necessárias à sua boa execução.

A decisão recorrida recusou a aplicação desse preceito, interpretado no sentido de remeter para todas as regras da Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, nomeadamente para aquelas que se reportam à exclusão de certas atividades económicas do âmbito dos benefícios fiscais à interioridade, por violação do princípio da legalidade fiscal, consagrado nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2 da CRP.

A exigência constitucional de os impostos serem criados e disciplinados nos seus elementos essenciais por lei parlamentar, desdobra-se em dois subprincípios: (i) reserva de lei formal, que implica a intervenção do parlamento, ainda que este se limite a autorizar o governo a disciplinar determinada matéria fiscal (artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP); (ii) reserva material de lei, que exige que a lei defina, relativamente a cada imposto, a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes (artigo 103.º, n.º 2, da CRP).

Ora, a questão colocada nos autos reconduz-se ao confronto com o princípio da reserva de lei fiscal em sentido formal, decorrente do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição – exigência da intervenção da Assembleia da República, seja diretamente, seja através de uma autorização legislativa na produção normativa atinente às matérias abrangidas pela reserva. Com efeito, o que se questiona é a incidência da intervenção legislativa do Governo materializada na remissão normativa constante do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, sem autorização legislativa da Assembleia da República.

É hoje pacífica a interpretação de que a reserva de lei formal abrange quer as matérias referidas na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º (criação de impostos, sistema fiscal e regime geral de taxas e demais contribuições financeiras das entidades públicas), quer as matérias contempladas no n.º 2 do artigo 103.º da CRP (incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes). Trata-se de garantir que a criação de impostos, bem como a definição dos seus elementos essenciais sejam definidos pelo órgão legislativo por excelência que é a assembleia representativa (Acórdãos nºs 274/86 e 680/2014). Assim, os benefícios fiscais constituem um domínio cuja normação originária também compete à Assembleia da República, ficando vedadas remissões normativas que confiram à Administração o poder de emitir um regime jurídico inovador na sua integralidade.

Assente que os benefícios fiscais à interioridade e o seu âmbito de incidência objetivo e subjetivo integram matéria de reserva de competência da Assembleia da República, será que a remissão constante do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, constituiu uma intromissão constitucionalmente ilegítima do Governo no domínio da competência reservada da Assembleia da República?

A resposta a essa pergunta já foi dada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 294/2018, nos seguintes termos:

«Como o Tribunal Constitucional tem repetidamente afirmado, uma norma emitida sem autorização parlamentar – o que abrange, em abstrato, as situações em que a lei habilitante simplesmente inexiste e os casos em que não abarca os aspetos regulados pela norma – apenas padece do vício de inconstitucionalidade orgânica, quando dispuser de forma inovadora sobre a matéria compreendida no âmbito da reserva relativa da Assembleia da República, não sofrendo, ao invés, de tal vício quando se limite a reproduzir substancialmente o regime preexistente, definido pelo órgão originariamente competente ou munido da necessária autorização (vide, entre muitos, os Acórdãos com os n.ºs 176/2010 e 479/2010).

Analisando comparativamente a norma do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, e a alínea l) do artigo 88.º da Lei do Orçamento do Estado para 2007 (Lei n.º 53 A/2006, de 29/12), constatámos que ambas remetem expressamente para a Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro. De facto, a Assembleia da República, no mesmo diploma em que determinou o aditamento do artigo 39.º B ao Estatuto dos Benefícios Fiscais, prevendo a aplicabilidade do benefício a empresas que exercessem atividades económicas em áreas diversas, nomeadamente de natureza agrícola, deixou, por um lado, consignado, no n.º 7 do artigo aditado, que as normas regulamentares necessárias à boa execução respetiva seriam estabelecidas por portaria e, por outro lado, introduziu um regime transitório, onde expressamente referiu que “aos benefícios fiscais relativos à interioridade previstos (…) no artigo 39.º-B do Estatuto dos Benefícios Fiscais são aplicáveis as regras estabelecidas pelo Decreto-Lei n.º 310/2001, de 10 de dezembro, e pela Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro” (artigo 88.º). Resulta, deste modo, claro que o Governo, no Decreto-Lei n.º 55/2008, se limitou a reproduzir – seguindo a mesma técnica remissiva – o regime transitório preexistente constante da Lei do Orçamento do Estado, emanada pela Assembleia da República. Apenas não se manteve a remissão para o Decreto-Lei n.º 310/2001, por ser a matéria das suas disposições alvo de regulamentação específica no Decreto-Lei n.º 55/2008, que, concordantemente, revogou aquele primeiro diploma (artigo 9.º).

Pelo exposto, conclui-se que a remissão operada pelo n.º 2 do artigo 8.º, norma em análise nestes autos, não constitui uma inovação relativamente à normação preexistente e emanada da Assembleia da República.

Diga-se, aliás, que resulta da conjugação do n.º 7 do artigo 39.º B, aditado ao Estatuto dos Benefícios Fiscais pelo artigo 83.º da Lei n.º 53 A/2006, com o regime transitório definido na alínea l) do artigo 88.º do mesmo diploma, que a Assembleia da República não pretendeu que a aplicabilidade do benefício fiscal à atividade económica agrícola fosse imediata ou diretamente exequível.

Conclui-se, pelo exposto, que a manutenção da exclusão de tal atividade até à publicação da portaria destinada a “assegurar, ao longo do período de implementação, o integral respeito pela decisão da Comissão Europeia relativamente aos incentivos em causa, nomeadamente no que se refere à sua aplicação às diferentes atividades económicas”, resultante da remissão operada pelo artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, para a Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, não acarreta o invocado vício de inconstitucionalidade orgânica».

A conclusão que o n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008 opera um reenvio a favor de regulamento em matéria de reserva de lei, sempre se poderá opor que ele não contem uma remissão normativa inovadora, por esta já resultar de anterior lei parlamentar – a alínea l) do artigo 88.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro.

Com efeito, no que se refere ao benefício fiscal em causa nos autos – a redução da taxa de IRC, prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 43.º do EBF – a Portaria n.º 170/2002 é inaplicável às empresas que exerçam, diretamente e a título principal, uma atividade de natureza agrícola. As únicas normas regulamentares que se referem ao benefício de redução da taxa de IRC excluem do seu âmbito de aplicação os sujeitos passivos que nas zonas beneficiárias exercem uma atividade económica nos sectores da agricultura e pesca. O n.º 4 do artigo 5.º estabelece o limite de €100 000 por entidade beneficiária, durante um período de três anos, «de acordo com as regras comunitárias definidas no Regulamento (CE) n.º 69/2001, da Comissão, de 12 de janeiro»; e o n.º 2 do artigo 6.º permite a acumulação com «outros auxílios de minimis, no respeito do limite de € 100 000 por entidade beneficiária, durante um período de três anos contado da data de atribuição do primeiro incentivo». Esse diploma comunitário, posteriormente substituído pelo Regulamento (CE) n.º 1998/2006 da Comissão, de 15 de dezembro (que ampliou para 200 000 euros o limite dos auxílios de minimis), exclui expressamente do seu âmbito de aplicação os sectores da agricultura e pesca (artigo 1.º). E isto porque os auxílios concedidos às empresas do sector agrícola são objeto de normação específica integrante do Regulamento (CE) n.º 1860/2004 da Comissão, de 6 de outubro de 2004, posteriormente substituído pelo Regulamento n.º 1535/2007 da Comissão, de 20 de dezembro de 2007.

Portanto, a Portaria n.º 170/2002 não regula todo o âmbito de incidência subjetivo dos benefícios fiscais à interioridade, mas apenas as empresas que exerçam as atividades económicas abrangidas pelo Regulamento (CE) n.º 69/2001, da Comissão, de 12 de janeiro. Isso não significa que as empresas cuja atividade principal é de natureza agrícola não tenham direito aos benefícios fiscais previstos no artigo 43.º do EBF. Simplesmente, tal como se preceitua no n.º 7 desse artigo, compete ao Ministro das Finanças produzir as normas regulamentares necessárias à execução desse tipo de benefícios à interioridade nos sectores não abrangidos pela Portaria n.º 170/2002.

De modo que a remissão normativa constante do n.º 2 do artigo 8.º da Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, não operando em matéria de reserva de lei já pela lei versada, não enferma de inconstitucionalidade orgânica.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) não julgar inconstitucional a norma do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2008, de 26 de março, na parte em que determina que, até à aprovação da portaria prevista no n.º 1, são aplicáveis as medidas de incentivo relativas à interioridade as regras estabelecidas na Portaria n.º 170/2002, de 28 de fevereiro, das quais resulta a exclusão da sua aplicação ao benefício fiscal previsto no artigo 43.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais para as atividades económicas de natureza agrícola;

b) e, em consequência, julgar procedente o presente recurso, determinando a reformulação da decisão recorrida, em conformidade com o juízo de não inconstitucionalidade formulado.

Sem custas.

Lisboa, 17 de outubro de 2018 - Lino Rodrigues Ribeiro - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers