246/2018 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 467/2018

Processo n.º 246/2018

3.ª Secção

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I – RELATÓRIO

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, em que é recorrente o MINISTÉRIO PÚBLICO e recorrido A., foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (em seguida, «LTC»), em 22 de fevereiro de 2018, do despacho proferido por aquele Tribunal, em 16 de fevereiro de 2018, que recusou aplicar, com fundamento na sua inconstitucionalidade, a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, na interpretação segundo a qual o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Entidade Reguladora da Saúde em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o recorrente decorrente da execução da decisão, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da Constituição, em articulação com o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, bem como do princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional, constante do artigo 32.º, n.os 2 e 10, todos da Constituição, e ainda a reserva de lei parlamentar consagrada na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

2. O requerimento de interposição do recurso tem o seguinte teor:

«No âmbito dos autos de Recurso de Impugnação Judicial n.º 117/17.2YUSTR, o TCRS proferiu douta decisão, na qual decidiu não aplicar a norma do n.º 5 do art. 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014 de 22/08, por julgar a mesma: (i) materialmente inconstitucional na interpretação segundo a qual o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias Entidade Reguladora da Saúde em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o Recorrente decorrente da execução da decisão, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20. da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade implicado no artigo 18. º, n.º 2, e o princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional decorrente do artigo 32. º, n. 2 e 1 0, da Constituição”; e, (ii) organicamente inconstitucional, por violação da al. b) do n.º 1 do art.165.º da Constituição.

O Ministério Público foi notificado da referida decisão em 21 de fevereiro de 2018.

Deste modo, e, ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 69.º, 70.º n.º 1 al. a), 71.º, 72.º n.º 3, 75.º e 78.º n.º 4, todos da Lei n.º 28/82 de 15/1 1 (com última versão introduzida pela Lei n.º 11/2015 de 28/8), o MP vem interpor recurso (obrigatório) da mencionada douta decisão para o Tribunal Constitucional, recurso este que deverá subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito suspensivo.»

3. Notificado para o efeito, o recorrente produziu alegações, concluindo nos termos seguintes:

«1.º - Numa jurisprudência uniforme, o Tribunal Constitucional tem entendido que, sendo da competência reservada da Assembleia da República – ou do Governo se para tal habilitado – legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social (artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição), o Governo, dentro dos limites do regime geral e no exercício da sua competência legislativa concorrente, pode criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional.

2.º - Implicitamente, integra o regime geral das contraordenações, ter efeito suspensivo o recurso (impugnação judicial) interposto de decisão administrativa que aplique uma coima.

3.º - Assim, porque se trata de uma alteração substancial desse regime, só a Assembleia da República, ou o Governo se munido de uma autorização legislativa, poderia legislar no sentido de esse recurso ter, em regra, efeito devolutivo.

4.º Os Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS) foram aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, emitido ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição.

5.º Não servindo a Lei nº 67/2013, de credencial bastante, a norma do artigo 67º, nº 5, dos Estatutos, enquanto determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da ERS em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, é inconstitucional por violação do artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição.

6.º Quanto à inconstitucionalidade material, a norma do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, enquanto determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da ERS em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo condicionada à prestação de caução substitutiva e à verificação de um prejuízo considerável, para o impugnante, decorrente da execução da decisão, não viola as normas constitucionais referidas na decisão recorrida, não sendo, por isso, inconstitucional.

7.º Termos em que, ainda que com fundamentação diferente, deve ser negado provimento ao recurso.»

4. Apesar de para o efeito notificado, o recorrido não contra-alegou.

Cumpre apreciar e decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

5. Tal como definido no respetivo requerimento de interposição, o objeto do recurso interposto nos presentes autos é integrado pela norma decorrente do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto (doravante, «EERS»), com o sentido de que «o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Entidade Reguladora da Saúde em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o Recorrente decorrente da execução da decisão».

O preceito legal do qual foi extraída a norma em causa enquadra-se no âmbito do regime recursório das decisões proferidas pela EERS, e tem o seguinte teor:

«Artigo 67.º

Controlo pelo tribunal competente

1 - Cabe recurso das decisões proferidas pela ERS cuja irrecorribilidade não estiver expressamente prevista no presente decreto-lei.

2 - A ERS tem legitimidade para recorrer autonomamente de quaisquer sentenças e despachos que não sejam de mero expediente, incluindo os que versem sobre nulidades e outras questões prévias ou incidentais, ou sobre a aplicação de medidas cautelares.

3 - O Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão conhece com plena jurisdição dos recursos interpostos das decisões em que tenha sido fixada pela ERS uma coima ou uma sanção acessória, podendo reduzir ou aumentar a coima ou alterar a sanção acessória.

4 - As decisões da ERS que apliquem sanções mencionam o disposto na parte final do número anterior.

5 - O recurso tem efeito meramente devolutivo, podendo o recorrente, no caso de decisões que apliquem coimas ou outras sanções previstas na lei, requerer, ao interpor o recurso, que o mesmo tenha efeito suspensivo quando a execução da decisão lhe cause prejuízo considerável e se ofereça para prestar caução em substituição, ficando a atribuição desse efeito condicionada à efetiva prestação de caução no prazo fixado pelo tribunal.

6. Interposto recurso da decisão final condenatória, a ERS remete os autos ao Ministério Público, no prazo de 30 dias úteis, não prorrogável, podendo juntar alegações e outros elementos ou informações que considere relevantes para a decisão da causa, bem como oferecer meios de prova, sem prejuízo do disposto no artigo 70º, do regime geral do ilícito de mera ordenação social.

7. A ERS, o Ministério Público ou o arguido podem opor-se a que o tribunal decida por despacho, sem audiência de julgamento.

8. A desistência da acusação pelo Ministério Público depende da concordância da ERS.

9. O tribunal notifica a ERS da sentença, bem como de todos os despachos que não sejam de mero expediente.

10. Se houver lugar a audiência de julgamento, o tribunal decide com base na prova realizada na audiência.

11. A atividade da ERS de natureza administrativa fica sujeita à jurisdição administrativa, nos termos da respetiva legislação.» (destacado nosso)

A decisão recorrida julgou a norma que integra o objeto do presente recurso material e organicamente inconstitucional. Ora, a constitucionalidade orgânica de tal norma foi apreciada em vários arestos recentes deste Tribunal, nomeadamente os Acórdãos n.ºs 728/2017, 335/2018 e 394/2018, todos no sentido da inconstitucionalidade, no primeiro caso apenas com fundamento na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição e nos outros dois com esse fundamento e ainda com fundamento na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

No que respeita ao primeiro dos fundamentos invocados, o Acórdão n.º 728/2017 pronunciou-se nos seguintes termos:

«12.1 A norma em causa, na parte em que consagra o princípio do efeito devolutivo da impugnação judicial e condiciona a obtenção de efeito suspensivo do recurso à prestação de caução e verificação de um prejuízo considerável para o arguido, constitui uma lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, nomeadamente, do princípio da presunção de inocência estatuído no artigo 32.º, n.º 2, da CRP.

O princípio da presunção de inocência impõe os seguintes corolários: proibição de inversão do ónus da prova em detrimento do arguido; preferência pela sentença de absolvição contra o arquivamento do processo; exclusão da fixação da culpa em despachos de arquivamento; não incidência de custas sobre arguido não condenado; proibição de antecipação de verdadeiras penas a título de medidas cautelares; proibição de efeitos automáticos da instauração do procedimento criminal; natureza excecional e de última instância das medidas de coação, sobretudo as limitativas ou proibitivas da liberdade; princípio in dubio pro reu (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, Volume I, Coimbra, 2007, p. 518).

A jurisprudência europeia e a do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos têm procedido à aplicação do princípio da presunção de inocência em sede contraordenacional, tendo em conta as finalidades punitivas e dissuasoras das sanções impostas (cf. TEDH, acórdãos Öztürk c. Alemanha e Lutz c. Alemanha; acórdãos do Tribunal de Justiça, de 8 de julho de 1999, Hüls/Comissão, C-199/92 P, Colect., p. I-4287, n.ºs 149 e 150, e Montecatini/-Comissão, C – 235/92 P, Colect., p. I-4539, n.ºs 175 e 176).

No aresto do Tribunal de Justiça da Comunidade Europeia, no âmbito do processo n.º T-279/02, que opunha Degussa à Comissão, decidiu-se, em 05.04.2006 (disponível in https://e-justice.europa.eu/content_eu_case_law-12-pt.do), que o princípio da presunção de inocência, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 2, da CEDH, faz parte dos direitos fundamentais que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (reafirmada no preâmbulo do Ato Único Europeu e no artigo 6.º, n.º 2, do Tratado da União Europeia, bem como no artigo 47.º da Carta), são reconhecidos na ordem jurídica comunitária.

O princípio da presunção de inocência encontra-se, assim, entre aqueles que têm aplicação em matéria contraordenacional.

Como afirmou o Tribunal no Acórdão n.º 674/2016 «O princípio da presunção de inocência pertence àquela classe de princípios materiais do processo penal que, enquanto constitutivos do Estado de direito democrático, são extensíveis ao direito sancionatório público. Sendo expressão do direito individual das garantias de defesa e de audiência, este princípio encontra, pois, aplicação também no processo contraordenacional, como decorre dos n.ºs 2 e 10 do artigo 32.º da Constituição».

Consequentemente, estando em causa a preterição de um direito, liberdade e garantia, através de uma norma que integra um Decreto-Lei do Governo não autorizado, verifica-se a violação da reserva legislativa da Assembleia da República prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP.»

Já o Acórdão n.º 394/2018, igualmente prolatado pela 3.ª Secção do Tribunal, não obstante ter retirado o juízo de inconstitucionalidade orgânica baseado na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, encontrou na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º um fundamento alternativo (e cumulativo) para alcançar idêntica conclusão.

Como então se escreveu:

«7. (…)

Conforme do respetivo texto resulta, o Decreto-Lei n.º 126/2014, que aprovou os EERS, foi editado ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013 e sob invocação da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, que atribuiu ao Governo, no exercício de funções legislativas, competência para «[f]azer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República».

Ao estabelecer o efeito da impugnação judicial da decisão administrativa que aplica a coima, a norma sindicada inscreve-se no âmbito da modelação do processo contraordenacional instaurável em resultado das atribuições cometidas à Entidade Reguladora da Saúde, razão pela qual se deverá ponderar ainda a convocação, no presente caso, da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, segundo a qual é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o “[r]egime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo”. Aplicação que, a confirmar-se, permitiria divisar um segundo fundamento de inconstitucionalidade orgânica.

Vejamos então.

8. Estando em causa a amplitude da autonomia legislativa do Governo no domínio contraordenacional, a questão a que cumpre responder, em face da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, consiste em determinar o âmbito do regime geral sujeito à reserva relativa da Assembleia da República.

Em concreto, haverá que apurar se a reserva de competência abrange somente a disciplina do diploma geral — escapando-lhe, assim, a regulação dos processos contraordenacionais especiais — ou se as normas processuais contraordenacionais especiais (como as que estabelecem os efeitos à interposição de recurso) apenas são deixadas à competência concorrente do Governo e da Assembleia da República na estrita medida em que não divirjam do regime geral.

A resposta a tal questão não suscita, hoje, particulares hesitações: quando a Constituição reserva ao Parlamento apenas o regime geral — conforme decorre da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição —, não apenas está a permitir a existência de «regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo» (cf. Gomes Canotilho/ Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2010, p. 325), como a colocar fora da reserva relativa da Assembleia da República a definição da concreta entidade administrativa à qual é cometida, em cada domínio, a competência para sancionar ilícitos contraordenacionais (cf. Acórdão n.º 237/2003).

Ora, é justamente nesta ordem de ideias que o Tribunal Constitucional vem afirmando que o domínio de reserva da competência legislativa parlamentar é o da definição da natureza do litígio, do tipo de sanções e seus limites máximo e mínimo, bem como das regras gerais do processo (por exemplo, cf. Acórdãos n.º 74/95 e n.º 175/97), deixando-se à competência concorrente do Governo a definição de cada infração e a cominação da sanção respetiva. A criação de novos tipos de ilícito contraordenacional encontra-se suportada pela competência concorrencial do Governo, não transgredindo, portanto, em si mesma, a reserva de competência parlamentar (cf. Acórdãos n.º 56/84, n.º 158/92, n.º 578/2009, n.º 374/2013).

Sintetizando tal orientação, prevalecente na jurisprudência constitucional em matéria de competência legislativa do Governo no domínio contraordenacional, escreveu-se no Acórdão n.º 274/2012 o seguinte:

“Conforme dispõe o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, inclui-se na reserva legislativa parlamentar, a definição do regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social.

Relativamente a esta questão, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009, acessíveis na Internet, como os restantes acórdãos que a seguir se referem sem outra menção, em www.tribunalconstitucional.pt)”.

9. O conjunto das disposições legais que integra o Regime Geral das Contraordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro («RGCO»), não regula expressamente, pelo menos de forma exauriente, todos os aspetos relativos à disciplina aplicável ao processo contraordenacional.

Por força das normas remissivas constantes do artigo 41.º do RGCO, são, nos termos aí previstos, subsidiariamente aplicáveis, quer à fase administrativa, quer à fase judicial do processo contraordenacional, as normas de direito processual penal (neste sentido, por exemplo, cf. Paulo Pinto de Albuquerque, Comentário do Regime-Geral das Contraordenações, Lisboa: Universidade Católica Portuguesa, 2011, p. 150; por todos, sobre o funcionamento da norma remissiva, cf. Frederico Costa Pinto, “Acesso de particulares a processos de contraordenação arquivados – Um estudo sobre o sentido e os limites da aplicação subsidiária do Direito Processual Penal ao processo de contraordenação”, in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Isabel de Magalhães Collaço, Vol. II, Coimbra: Almedina, 2002, pp. 616 ss).

Apesar de o RGCO não estabelecer, através de norma expressa, o tipo de efeito - se devolutivo ou suspensivo - a atribuir às impugnações judiciais de decisões administrativas que apliquem coimas, daí não se segue, todavia, que tal aspeto do processo contraordenacional -mais concretamente, o efeito suspensivo-regra - não integre a disciplina que compõe aquele regime geral.

Com efeito, ainda que a remissão constante do n.º 1 do artigo 41.º do RGCO — de acordo com a qual «sempre que o contrário não resulte [do referido] diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal — não constituísse base suficiente para ter por certo que o efeito suspensivo da impugnação judicial da decisão condenatória proferida pela autoridade administrativa se encontraria em qualquer caso assegurado, enquanto elemento conformador do regime geral aplicável ao processo contraordenacional, pela previsão constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 408.º do Código de Processo Penal (doravante «CPP») — de acordo com a qual «[t]êm efeito suspensivo do processo [o]s recursos interpostos de decisões finais condenatórias» —, o certo é que o próprio RGCO, apesar de não conter nenhum preceito que estabeleça diretamente o efeito suspensivo-regra da impugnação judicial de decisão administrativa sancionatória, não deixa de o pressupor. De facto, outro não pode ser o sentido da previsão, quer da alínea a) do n.º 2 do artigo 58.º do RGCO — de acordo com a qual «[a] condenação se torna definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada» —, quer ainda da alínea a) do respetivo n.º 3  segundo a qual a decisão sancionatória proferida pela autoridade administrativa deverá conter «[a] ordem de pagamento da coima no prazo máximo de 10 dias após o carácter definitivo ou o trânsito em julgado da decisão».

De qualquer uma das referidas disposições — e, mais acentuadamente ainda, da concatenação de ambas — resulta, assim, que o efeito associado à impugnação judicial da decisão administrativa é, por força do próprio RGCO, em regra suspensivo.

10. Tendo-se concluído que a regra do efeito suspensivo do recurso se inclui no conteúdo material do RGCO — desde logo por constituir, conforme se viu, pressuposto necessário de certas das disposições contidas naquele Regime —, importa verificar em seguida se tal particular aspeto do processo contraordenacional integra a reserva relativa de competência da Assembleia da República fixada na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

Segundo resulta da jurisprudência deste Tribunal, o domínio da reserva relativa de competência estabelecido na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição abrange, em matéria de trâmites processuais, as “grandes normas adjetivas” do processo contraordenacional (cf. Acórdãos n.º 56/84 e n.º 62/2003).

Assim, aquilo que importa aqui, no essencial, determinar é se o regime relativo ao efeito do recurso judicial constitui um elemento integrante daquele núcleo cuja definição, por consubstanciar as grandes normas adjetivas do processo contraordenacional, integra a competência exclusiva da Assembleia da República.

A resposta não pode deixar de ser afirmativa.

Com efeito, sem prejuízo do vasto espetro de possibilidades deixadas à livre conformação governamental no âmbito da definição das “regras secundárias” do processo contraordenacional, é dado assente que as opções político-legislativas fundamentais subjacentes à definição da disciplina básica do regime jurídico aplicável àquele ramo do direito sancionatório não podem deixar de compreender as regras relativas ao regime recursório das decisões administrativas sancionatórias, regras essas que, dependendo do sentido em que vierem a ser conformadas, se projetarão (ou poderão projetar-se) desvantajosamente sobre várias normas de direitos fundamentais.

Ora, a norma que fixa o tipo de efeito do recurso, ao interferir diretamente com modelação do processo respeitante à eficácia da impugnação judicial das decisões administrativas sancionatórias, consubstancia uma opção suficientemente estruturante e central do modelo de justiça contraordenacional para que não possa ter sido deixada à competência concorrencial entre o Governo e a Assembleia da República.

Quando a Constituição estabeleceu a exclusividade da competência do Parlamento para estabelecer o regime geral das contraordenações “e o respetivo processo”, pretendeu assegurar que só a Assembleia definiria as garantias processuais do arguido naquele domínio sancionatório. Por esta razão, não cabe ao Governo, salvo se devidamente autorizado para o efeito, tomar uma opção político-legislativa que, tornando meramente devolutivo o efeito suspensivo-regra da impugnação judicial, permite que, no âmbito daquele específico procedimento contraordenacional em que se inscreve a norma sindicada, a sanção aplicada possa ser imediatamente executada, independentemente da impugnação em juízo da decisão que a aplicou.

Trata-se, pois, de um domínio em que, à semelhança daquilo que o Tribunal Constitucional afirmou já quanto à criação de novos tipos de contraordenações e da fixação de molduras contraordenacionais, a competência do Governo se encontra circunscrita à criação de regimes processuais especiais que se encontrem em conformidade com o regime geral, não lhe competindo a fixação de normas adjetivas que, contendendo com aspetos estruturantes do regime geral, dele se apartem radicalmente.

Neste sentido, não será por acaso que os demais desvios de idêntico sentido à regra estabelecida na alínea a) do n.º 1 do artigo 408.º do CPP, subsidiariamente aplicável ao processo contraordenacional por força dos artigos 44.º, n.º 1, e 74.º, n.º 4, do RGCO, constem, conforme se viu já, de lei formal, o que sucede não apenas com o Regulamento Sancionatório do Setor Energético e com Novo Regime Jurídico da Concorrência, como ainda — poderia acrescentar-se com o Regime Processual Aplicável às Contraordenações Laborais e de Segurança Social, aprovado pela Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro (cf. artigo 35.º). Do mesmo modo, também no que ao Código da Estrada concerne (cf. artigos 186.º e 187.º), verifica-se que, quando o Decreto-lei n.º 44/2005, de 23 de fevereiro, alterou para meramente devolutivo o efeito-regra do recurso, fê-lo ao abrigo de lei de autorização legislativa (designadamente, a Lei n.º 53/2004, de 4 de novembro) que habilitava expressamente o Governo a produzir essa alteração (cf. alínea cc)). Posteriormente, o legislador voltou a reintroduzir a regra-geral do efeito suspensivo, alteração que foi introduzida pela Lei n.º 72/2013, de 3 de setembro.

Por último, cabe notar que, mesmo para quem entenda não ser inteiramente claro que o regime relativo ao efeito do recurso judicial das decisões administrativas sancionatórias constitua matéria sob reserva relativa de competência da Assembleia da República nos termos previstos na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a conclusão a que se chegou sempre encontraria suficiente apoio no entendimento, sufragado já na jurisprudência deste Tribunal, segundo o qual, «na interpretação das normas constitucionais de competência legislativa do Parlamento deve preferir-se, se não uma interpretação extensiva, pelo menos uma interpretação não restritiva (Neste sentido, JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, pg. 518). Como dizem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, 3.º ed., pg. 663) “as dificuldades interpretativas em torno do âmbito de normas de competência devem solucionar-se recorrendo ao principio da conformidade funcional, completado pelo princípio da preminência legislativa da AR, como consequência do princípio da representação democrática”, preferindo-se nos casos de fronteira “o sentido mais favorável à reserva parlamentar de lei, por ser a mais conforme com a função constitucional da AR e com o primado da sua competência legislativa”» (Acórdão n.º 22/2009).

11. A inversão da regra-geral do efeito da impugnação judicial de decisões administrativas sancionatórias consubstancia uma alteração de um elemento basilar do regime geral aplicável ao processo contraordenacional e não uma mera reconformação de aspetos secundários ou contingenciais do mesmo, os quais, esses sim, se encontram ao alcance da competência legislativa do Governo.

Quer isto significar que, por força da reserva relativa de competência imposta pela alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, somente a Assembleia da República ou excecionalmente o Governo, se munido de autorização parlamentar, se encontram constitucionalmente habilitados a criar uma norma com o conteúdo ínsito no n.º 5 do artigo 67.º dos EERS.

Perscrutada a Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, constata-se, todavia, inexistir tal habilitação, não se divisando aí qualquer autorização, por mais genérica que seja, que delegue no Governo a necessária competência para inverter a regra do efeito devolutivo que integra o regime geral.

Note-se, por último, que a competência própria do Governo para legislar em matéria contraordenacional, assim como a obrigatoriedade de o fazer respeitando o RGCO, abrange todo o regime, aí se incluindo, naturalmente, as normas de natureza processual, incluindo aquelas que regulam o processo na sua fase administrativa.

Neste sentido aponta claramente a jurisprudência deste Tribunal, conforme pode comprovar-se, a título ilustrativo, pela síntese constante do Acórdão n.º 339/2008:

“O artigo 181.º, do Código da Estrada, incluindo o seu n.º 4, regula o conteúdo obrigatório da decisão administrativa condenatória em matéria de contraordenações estradais, integrando, pois, o âmbito do direito processual contraordenacional.

Na alínea d), do n.º 1, do artigo 165.º, da C.R.P., incluiu-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, o regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo.

(…)

No artigo 58.º deste diploma enunciou-se o conteúdo obrigatório da decisão administrativa condenatória, nomeadamente a necessidade da mesma conter a descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas (n.º 1, b)).

Uma vez que esta exigência visa garantir os direitos de defesa do acoimado, designadamente a possibilidade efetiva de impugnação judicial da decisão administrativa, entende-se que tal norma se insere no mencionado regime geral, cuja competência legislativa está reservada à Assembleia da República, não podendo, pois, a mesma ser alterada por diploma emanado do Governo, sem autorização parlamentar (vide, neste sentido, o acima citado acórdão n.º 62/2003).

Mas esta exigência de conteúdo não se estende à forma pela qual ela deve ser cumprida, desde que a forma escolhida não ponha em causa as finalidades visadas com essa exigência – a possibilidade do acoimado conhecer quais os factos por cuja prática lhe foi aplicada a coima e as respetivas provas.

A fundamentação mencionada na alínea b), do n.º 1, deste artigo diz respeito “à descrição sumária dos factos, das provas e das circunstâncias relevantes para a decisão.”

Esta forma de fundamentação da decisão administrativa de aplicação duma coima, no plano restrito da matéria de facto, continua a permitir que o acoimado tenha um conhecimento perfeito e completo dos factos e das provas que foram considerados para o condenar, uma vez que do auto de notícia devem constar “os factos que constituem a infração, o dia, a hora, o local e as circunstâncias em que foi cometida, o nome e a qualidade da autoridade que a presenciou, a identificação dos agentes da infração e, quando possível, de, pelo menos uma testemunha que possa depor sobre os factos”, (artigo 170.º, do C.E.), elementos que são notificados ao arguido para este apresentar a sua defesa perante a entidade administrativa competente para a aplicação da coima (artigo 175.º, do C.E.).

(…)

Assim, se o referido regime primário impõe que a decisão administrativa condenatória indique os factos e as provas que fundamentam a aplicação da coima, já a forma pela qual essa indicação pode ser feita, nomeadamente através de remissão para outra peça processual donde conste essa descrição (v.g., auto de notícia), escapa àquela normação primária, pelo que pode ser objeto de ato legislativo do Governo, sem necessidade de autorização da Assembleia da República (vide, neste sentido, o citado acórdão n.º 62/2003).”

12. Se dúvidas subsistissem quanto ao que se acaba de afirmar-se, bastaria rememorar o entendimento firmado pelo Tribunal no Acórdão n.º 345/87, que apreciou uma questão de constitucionalidade com contornos idênticos àquela que se suscita nos presentes autos, julgando inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, a norma constante do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de janeiro, na parte em que, como condição do seguimento dos recursos judiciais contra a aplicação de coimas, exigia o depósito prévio da coima a recorrentes que, por falta de meios, o não pudessem efetuar.

Naquele aresto pode ler-se o seguinte:

“4 - O regime substantivo e adjetivo dos ilícitos de mera ordenação social —instituído pela primeira vez, no nosso país, através do Decreto¬-Lei n.º 232/79, de 24 de julho — veio a ficar, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei n.º 411-A/79, como que em «ponto morto», isto é, sem possibilidade de aplicação direta e prática.

Mais tarde, tal regime foi integralmente substituído pelo regime constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, presentemente em vigor. Nos artigos 59.º e seguintes deste último diploma governamental prevê-se a possibilidade de a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima por comportamento contraordenacional vir a ser judicialmente impugnada por recurso para o juiz de direito da comarca em cuja área tenha sede essa mesma autoridade administrativa (idêntica era a solução consagrada no Decreto-Lei n.º 232/79, em cujo relatório expressamente se reconhecia que, após algumas hesitações, e em prejuízo da competência como que natural dos tribunais administrativos nesta área, se acabara por decidir atribuir aos tribunais comuns a competência para conhecer de tais recursos).

Ora, no capítulo IV do Decreto-Lei n.º 433/82, sujeito à epígrafe «Recurso e processo judiciais», apenas se exige, com vista ao seguimento de um qualquer recurso desta espécie, que o arguido por si, ou por intermédio de defensor, o apresente por escrito à autoridade administrativa que tenha aplicado a coima, no prazo de cinco dias após o seu conhecimento da decisão, e que, logo no requerimento de interposição de recurso, alegue e conclua sumariamente (cf., em especial o artigo 59.º, n.os 2 e 3). Nenhum outro pressuposto de admissibilidade é reclamado pelo Decreto-Lei n.º 433/82.

O n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, que impõe ao arguido o ónus de preliminarmente depositar o quantum da coima — alterou assim, ainda que apenas para um particular leque de ilícitos de mera ordenação social, e radicalmente, o regime geral de impugnação das decisões administrativas aplicativas de coimas.

5 — Com esta modificação, embora só sectorial, desse regime geral, entrou o Governo, na realidade, e como de seguida se vai ver, na área de reserva legislativa parlamentar.

Já antes da revisão constitucional, quando a situação, ao nível da CRP, não era em absoluto líquida, teve o Executivo o cuidado, para editar o Decreto-Lei n.º 433/82, de se munir antecipadamente de uma autorização legislativa, da autorização constante do artigo 2.º da Lei n.º 24/82, de 23 de agosto.

Depois da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro, tudo ficou claro nesse domínio, e o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP passou a dispor, expressamente, que competia em exclusivo à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do processo relativo aos ilícitos de mera ordenação social.

Nesse regime processual geral — o ingenium da lei proíbe mesmo outra interpretação — não podem deixar de estar compreendidas as regras onde se compendiem os pressupostos de admissibilidade de recurso das decisões administrativas aplicativas de coima, já que em causa está então um ponto crucial de tal regime (cf. o artigo 268.º, n.º 3, da CRP, que garante aos interessados o recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer atos administrativos definitivos e executórios).

Nesta perspetiva, é evidente que o apontado desvio ao regime geral do processo contraordenacional, desvio constante do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, se traduziu numa intromissão ilícita do Executivo na área que o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, desde a revisão constitucional, vinha guardando para a Assembleia da República.

Como em certa medida flui do discurso antecedente, a competência legislativa do Governo comporta um espaço interior (em que atua por direito próprio) e um espaço exterior (em que atua por delegação da Assembleia da República). In casu, todavia, o Executivo exercitou a sua competência nesse espaço exterior, mas sem que se verificasse a condição de que dependia a legitimidade de tal exercício: a autorização parlamentar.

É exato que formalmente o Decreto-Lei n.º 21/85 foi emitido pelo Governo no uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 25/84, de 13 de julho. Contudo, não se prevendo em tal autorização a possibilidade de alteração, em qualquer grau, do regime geral do processo contraordenacional, de concluir é, em última instância, que o Governo, em níveis substanciais, e pelo que se reporta à norma do artigo 15.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 21/85, agiu a descoberto (tanto monta a não invocação de autorização legislativa, como a invocação de autorização que não cobre o instituto sobre o qual se legisla).

A inconstitucionalidade orgânica de toda a norma do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85 — e já não só do segmento normativo realmente desaplicado — é assim incontestável.”

Em síntese: de forma estável e reiterada, tem este Tribunal entendido que, cabendo na competência reservada da Assembleia da República — ou excecionalmente do Governo, caso para tal lhe seja especificamente concedida habilitação — legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição), tem permissão o Governo para, no exercício da sua competência legislativa concorrente e sem com isso extravasar os limites do regime, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e modelar regras secundárias do processo contraordenacional.

Uma vez que, conforme apontado já, a regra do efeito suspensivo da impugnação judicial da decisão administrativa sancionatória integra, como um dos seus elementos essenciais, o regime geral das contraordenações, a inversão operada pela norma sindicada não pode deixar de constituir uma alteração substancial daquele regime, pelo que somente a Assembleia da República (ou excecionalmente ao Governo, desde que munido de uma autorização legislativa suficiente), teria competência para a editar.

Pese embora o Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, que aprovou o EERS, tenha sido aprovado ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o certo é que, não constituindo a Lei n.º 67/2013 credencial normativa bastante para o efeito, será forçoso concluir que a norma do n.º 5 do artigo 67.º dos EERS, com o sentido aplicado pelo Tribunal a quo, é também organicamente inconstitucional por violação do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.»

Reitera-se, nos presentes autos, o juízo de que a norma que integra o objeto do presente recurso é inconstitucional, por violação das alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

III – DECISÃO

Em face do exposto, decide-se:

a) Julgar inconstitucional a norma constante do n.º 5 do artigo 67.º dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, com o sentido de que o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Entidade Reguladora da Saúde em processos contraordenacionais tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo subordinada à prestação de caução e à verificação de um prejuízo considerável para o recorrente decorrente da execução da decisão, por violação das alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição;

e, em consequência,

b) Julgar improcedente o recurso interposto pelo recorrente, confirmando-se a decisão recorrida, na parte respeitante à inconstitucionalidade orgânica.

Sem custas judiciais, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 3 de outubro de 2018 - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração) - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers

DECLARAÇÃO DE VOTO

Acompanha-se o julgamento de inconstitucionalidade orgânica da norma sindicada constante da alínea a) da Decisão (e respetiva fundamentação, na parte em que reitera os n.ºs 7 a 12 do Acórdão n.º 394/2018) com fundamento apenas na violação da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, nos termos da declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 394/2018.

Maria José Rangel de Mesquita