1329/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 444/2018

Processo n.º 1329/17

1.ª Secção

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I – Relatório

1. A Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, por decisão de 21 de abril de 2017, concedeu visto à resolução autorizadora de um aumento do capital social da Sociedade A., S.A., no valor global de € 37.647.714,94, tendo sido liquidados, pela concessão do referido visto, emolumentos no valor de € 37.647,71, a satisfazer pela mencionada sociedade, ao abrigo do estabelecido nos artigos 5.º, n.º 1, alínea b), e 6.º, n.º 2, do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas (RJETdC), aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 66/96, de 31 de maio, com as alterações introduzidas pelas Lei n.º 139/99, de 28 de agosto, e Lei n.º 3-B/2000, de 4 de abril.

Inconformada, a Sociedade A., S.A., recorreu da decisão emolumentar para o Plenário da 1.ª Secção do Tribunal de Contas, requerendo a anulação dos emolumentos liquidados. Por acórdão de 19 de setembro de 2017, decidiu aquele Tribunal:

«a) Recusar a aplicação linear da norma constante do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas no processo de fiscalização prévia n.º 4/2017-SRMTC, que concedeu visto prévio ao ato de conversão dos mútuos em realização e aumento de capital da sociedade recorrente, por manifesta desproporcionalidade na aplicação à situação em concreto, em violação do artigo 18º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa;

b) Conceder provimento parcial ao recurso interposto, anulando o valor do emolumento titulado pelo documento emitido no processo n.º 4/2017-SRMTC citado;

c) Fixar os emolumentos devidos pela concessão do visto prévio no referido processo em 50 vezes o VR».

2. O Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade deste acórdão, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante designada por LTC), «na parte em que recusou, por inconstitucionalidade material do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico de Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de maio, com as alterações introduzidas pela Lei nº 139/99, de 28 de agosto, e Lei nº 3-B, de 14 de abril, por violação do princípio da proporcionalidade vertido no artigo 18º nº 2 da Constituição da República Portuguesa» (cfr. fls. 81).

A Sociedade A., S.A., interpôs também recurso de constitucionalidade do referido acórdão, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LTC, pedindo, a final, que seja «julgada inconstitucional a norma constante do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos emolumentos do Tribunal de Contas (RJETC) por fixar o valor dos emolumentos com base no valor do ato que se fiscaliza previamente permitindo que se atinjam valores manifestamente desproporcionados ao ato de fiscalização prévia, por violar o disposto no artigo 18.º da CRP» (cfr. fls. 82-85).

3. Prosseguindo os autos para alegações, o Ministério Público aderiu à conclusão alcançada pelo tribunal a quo, no sentido da inconstitucionalidade, concluindo o seguinte (fls. 135-140):

«(…)

48. Ao interpor este recurso, requereu o Ministério Público ao Tribunal Constitucional, a pronúncia sobre a inconstitucionalidade do “artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico de Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de maio, com as alterações introduzidas pela Lei nº 139/99, de 28 de agosto, e Lei nº 3-B, de 14 de abril”.

49. O objeto dessa pronúncia consubstancia-se, contudo, após a sua necessária delimitação, na dimensão normativa do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com critérios nele previstos sem qualquer limite máximo.

50. A recusa judicial de aplicação da interpretação normativa identificada fundamentou-se na “violação do princípio da proporcionalidade vertido no artigo 18º nº 2 da Constituição da República Portuguesa”.

51. Muito embora a específica questão jurídico-constitucional agora trazida perante o Tribunal Constitucional nunca dele tenha merecido pronúncia, afigura-se-nos podermos afirmar que o recurso à jurisprudência paulatinamente fixada por este órgão constitucional nos permite desvendar, com elevado grau de segurança, qual a pertinente decisão que sobre ela deverá recair.

52. A primeira sub-questão a resolver prende-se com a determinação da natureza jurídica dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas pelo exercício da fiscalização prévia.

53. Ora, se bem observarmos as características de tais emolumentos os devidos como contrapartida do exercício da atividade do Tribunal de Contas e dos seus serviços de apoio, facilmente nos apercebemos, cotejando-as com o teor da jurisprudência fixada pelo Tribunal Constitucional, que os mesmos consubstanciam uma taxa.

54. Aqui chegados, afigura-se-nos pertinente apelar ao conteúdo da jurisprudência que o Tribunal Constitucional vem produzindo sobre matéria de taxas à luz da sua compatibilidade com princípios constitucionais, v.g. com o princípio da proporcionalidade (o invocado pela douta decisão recorrida), designadamente sobre a relação entre receitas bilaterais a cuja obtenção corresponde a prestação, por parte de um tribunal, de serviços de administração de justiça - sejam elas custas judiciais ou emolumentos - e aquele princípio constitucional.

55. Reportando-se a interpretação normativa semelhante à desaplicada nos presentes autos, produziu o Tribunal Constitucional, entre muitos outros, o douto Acórdão n.º 155/2017, que, não só historiou a evolução da sua jurisprudência sobre esta matéria como, fundamentalmente, decidiu a questão substantiva em termos transponíveis para o presente dissídio, sintetizável nos seguintes termos:

“(…) decidiu-se «julgar inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da mesma Constituição, a norma que resulta dos artigos 13.º, n.º 1, e tabela anexa, 15.º, n.º 1, alínea m), e 18.º, n.º 2, todos do Código das Custas Judiciais, na versão de 1996, na interpretação segundo a qual o montante da taxa de justiça devida em procedimentos cautelares e recursos neles interpostos, cujo valor excede €49.879,79, é definido em função do valor da ação sem qualquer limite máximo ao montante das custas, e na medida em que se não permite ao tribunal que limite o montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcionado do montante em questão» (Acórdãos nºs. 227/2007 e 116/2008)”.

56. Transpondo para o atual pleito o complexo doutrinal e jurisprudencial que, sobre esta matéria, vem sendo construído pelo Tribunal Constitucional, deveremos concluir que, no caso vertente, uma vez que o tributo emolumentar consubstancia, por um lado, uma taxa, correspondente à prestação, por parte do Tribunal de Contas, do serviço público de fiscalização prévia e, por outro, que o valor de tal tributo não comporta um limite máximo (não permitindo, consequentemente, que o tribunal efetue qualquer ajustamento emolumentar suscetível de corrigir eventuais desproporções resultantes da tributação), então a interpretação normativa do disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aplicada pelo tribunal “a quo”, se revela violadora da Constituição.

57. Efetivamente, cotejando a interpretação normativa desaplicada nos presentes autos com as normas jurídicas e interpretações normativas que, em domínios semelhantes, mereceram do Tribunal Constitucional um julgamento de desconformidade constitucional, apercebemo-nos de que aquela, como estas, se revela violadora do princípio da proporcionalidade sedeado na Constituição da República Portuguesa, quer o extraiamos do prescrito no n.º 2, do artigo 18.º, do Texto Fundamental (como o fazem os decisores “a quo”), quer o retiremos do seu artigo 2.º, ou, inclusivamente, o deduzamos de ambos.

58. É certo que a jurisprudência do Tribunal Constitucional, no que tange ao apuramento da ocorrência da violação deste princípio constitucional – da proporcionalidade – em matéria de tributação judicial, tem oscilado entre a abordagem exclusivamente normativa dos fundamentos das decisões recorridas e a ponderação normativa não insensível aos efeitos das concretizações normativas de tais decisões sobre a integridade do referido princípio constitucional.

59. Acontece que, no caso que nos ocupa, quer nos limitemos a avaliar estaticamente a interpretação normativa que constituiu “ratio decidendi” da decisão recorrida – de acordo com a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com critérios nele previstos sem qualquer limite máximo -, quer decidamos apreciar a dinâmica da sua aplicação no caso concreto, consubstanciada na imputação do valor de 37.647.71 € (trinta e sete mil seiscentos e quarenta e sete euros e setenta e um cêntimos), a título de emolumentos, à Sociedade A., S.A., numa situação em que é reconhecido pelo próprio Tribunal de Contas que o emolumento “(…) parece claro que, no caso concreto (e é este apenas que está em causa), uma relação calibrada ou proporcional entre a atividade levada cabo pelo Tribunal de Contas na sua atividade de fiscalização prévia e o valor que é devido [pelo] utilizador desse serviço”, sempre teremos que concluir pela ocorrência da violação, não só geral e abstratamente mas, igualmente, individual e concretamente, do subprincípio da proibição do excesso e, consequentemente, do princípio constitucional da proporcionalidade.

60. Concordando, pois, nesta dimensão, com o teor da douta decisão recorrida, não poderemos, ainda assim, deixar de convocar, mais uma vez, a jurisprudência constitucional produzida sobre esta matéria, invocando as soluções que, no que aos parâmetros violados concerne, foram acolhidas pelo Tribunal Constitucional.

61. Efetivamente, perante casos similares ao presente, o Tribunal Constitucional, fundamentando os seus julgamentos de inconstitucionalidade de normas ou de interpretações normativas respeitantes aos critérios de fixação de valores de taxas devidas pela prestação de serviços de justiça, tem apelado, não só à ocorrência da violação do princípio da proporcionalidade, mas, igual e concomitantemente, à violação do princípio do direito de acesso aos tribunais.

64. Em face do acabado de explanar, há que concluir que, no caso vertente, a interpretação normativa do disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aplicada nos autos, segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com critérios nele previstos sem qualquer limite máximo, se revela violadora, conjugadamente, dos princípios constitucionais da proporcionalidade ínsito nos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, e do direito de acesso aos tribunais, plasmado no artigo 20.º, n.º 1, ambos da Constituição da República Portuguesa.

63. Por força do exposto, e concordando com o teor da douta decisão impugnada, afigura-se-nos que deverá o Tribunal Constitucional negar provimento ao presente recurso, julgando materialmente inconstitucional a interpretação normativa do disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, desaplicada nos autos».

Alegou também a recorrente Sociedade A., S.A., tendo formulado as seguintes conclusões (fls. 101-102):

«A) O artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 66/96, de 31 de maio) ao fixar os emolumentos devido em processo de fiscalização prévia quanto a outros atos ou contratos em 1 %o do respetivo valor, certo ou estimado, com o limite mínimo de 6% do VR, estabelece como único critério para fixar o valor desses emolumentos uma correspondência com o valor do contrato ou ato que se sujeita a visto prévio.

B) Os emolumentos devidos ao Tribunal de Contas em processo de fiscalização prévia são taxas porque são uma prestação pecuniária, coativa e bilateral, exigida a favor de entidade que exerce funções ou tarefas públicas a beneficiários ou fautores de específicos serviços públicos para a realização das referidas funções ou tarefas sem carácter sancionatório.

C) A fixação dos valores das taxas está sujeita aos princípios de proporcionalidade e equivalência jurídica que resultam do artigo 18.º, n.º 2, da CRP.

D) A Constituição da Republica, no desenvolvimento do que se preceitua no n.º 2 do artigo 18.º, impõe um critério de “proporção ou proibição do excesso - que, em Estado de direito, vincula as ações de todos os poderes públicos - referindo-se fundamentalmente à necessidade de uma relação equilibrada entre meios e fins: as ações estaduais não devem, para realizar os seus fins, empregar meios que se cifrem, pelo seu peso, em encargos excessivos (e, portanto, não equilibrados) para as pessoas a quem se destine.” (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 632/2008, de 23-12-2008)

E) “O juízo de invalidade de uma certa medida legislativa, com fundamento em inobservância de qualquer um dos testes que compõem a proporcionalidade, se há-de estribar sempre - como se disse no Acórdão n.º 187/2001 - em manifesto incumprimento, por parte do legislador, dos deveres que sobre ele impendem por força do princípio constitucional da proibição do excesso.”

F) Ora o critério fixado naquele preceito do RJETC não corresponde ao equilíbrio entre as prestações realizadas pelas entidades públicas e as correspondentes contraprestações exigidas aos destinatários, tanto mais que não fixa qualquer limite máximo para esse valor.

Pelo exposto deve ser julgada inconstitucional a norma constante do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas (RJETC) por fixar o valor dos emolumentos com base no valor do ato que se fiscaliza previamente sem qualquer limite máximo permitindo que se atinjam valores manifestamente desproporcionados ao ato de fiscalização prévia, por violar o disposto no artigo 18.º da CRP».

4. Notificado para contra-alegar, o Ministério Público remeteu para a posição assumida nas respetivas alegações (fls. 143). A Sociedade A., S.A., não contra-alegou.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

a) Delimitação do objeto do recurso

5. O presente recurso vem interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, segundo a qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade.

No caso dos autos, o tribunal a quo determinou «Recusar a aplicação linear da norma constante do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas» (cfr. alínea a) da decisão do acórdão de 19 de setembro de 2017 do Plenário da 1.ª Secção do Tribunal de Contas, fls. 77).

6. A primeira questão que se coloca, a este propósito, é a correta delimitação da norma que será objeto do presente julgamento de fiscalização de constitucionalidade.

Nas suas alegações, o Ministério Público aponta como objeto da desaplicação pelo tribunal a quo a «dimensão normativa do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com critérios nele previstos sem qualquer limite máximo» (cfr. n.º 49 das alegações do Ministério Público, fls. 135). A recorrente Sociedade A., S.A., por seu turno, aponta para o «artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 66/96, de 31 de maio) ao fixar os emolumentos devido em processo de fiscalização prévia quanto a outros atos ou contratos em 1 % do respetivo valor, certo ou estimado, com o limite mínimo de 6% do VR, estabelece como único critério para fixar o valor desses emolumentos uma correspondência com o valor do contrato ou ato que se sujeita a visto prévio» (cfr. alínea a) das conclusões da recorrente, fls. 101).

Essencial, quanto a este aspeto, é a norma efetivamente desaplicada pela decisão recorrida.

O tribunal a quo, confrontado com a alegação de inconstitucionalidade do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, por violação dos princípios da proporcionalidade e da equivalência jurídica, considerou que «um processo de fiscalização prévia relativamente a atos e contratos de valor considerável implica, em regra, a aplicação de regras e procedimentos mais complexos do que os de valor mais baixo e um conjunto de verificações e cuidados mais extenso, tanto em termos jurídicos como financeiros, o que acarreta custos mais elevados» e que «reconhecendo o Tribunal Constitucional que o visto remove um obstáculo e origina uma utilidade para o utente, e sendo esse o valor ou preço contratual uma das medidas dessa utilidade ou benefício, uma permilagem desse valor parece ajustar-se a essa dimensão do emolumento e respeitar o princípio da equivalência jurídica» (cfr. n.º 50 do acórdão de 19 de setembro de 2017 do Plenário da 1.ª Secção do Tribunal de Contas, fls. 70). Concluiu, pois, quando a esse ponto que «o critério consagrado na alínea b) do n.º 1 do artigo 5.º do RJETdC não é, por si só, inconstitucional ou inválido» (cfr. n.º 54 do mesmo acórdão, fls. 71).

No entanto, o tribunal reconheceu que «os problemas de constitucionalidade de soluções deste tipo decorrem, (…) da ausência de limites máximos ao regime de tributação crescente em função [do valor da ação], ignorando a complexidade dos autos para o efeito de evitar ou corrigir valores de tributação desproporcionados às ações de elevado valor que assumam uma tramitação reduzida» (cfr. n.º 52 do mesmo acórdão, fls. 70). Assim, depois de proceder a uma análise da complexidade da tramitação do processo, o tribunal entendeu que o valor dos emolumentos «não representa, no caso concreto, uma relação calibrada ou proporcional entre a atividade levada a cabo pelo Tribunal de Contas na sua atividade de fiscalização prévia, a utilidade que dela retira o seu beneficiário e o valor que lhe é pedido» (cfr. n.º 64 do mesmo acórdão, fls. 74), concluindo «não [existir] no atual quadro normativo dos emolumentos devidos no Tribunal de Contas pelo exercício de fiscalização prévia um limite máximo para esses emolumentos (apenas existe um limite mínimo) nem uma possibilidade legal que permita ao Tribunal efetuar um ajustamento emolumentar suscetível de corrigir uma eventual desproporção da tributação» (cfr. n.º 65 do mesmo acórdão, fls. 74). Identifica, nesse aspeto, uma inconstitucionalidade por violação do princípio da proporcionalidade.

7. A redação do artigo 5.º, n.º 1, do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas é a seguinte:

«Artigo 5.º

Emolumentos

1 – Os emolumentos devidos em processo de fiscalização prévia são os seguintes:

a) Atos e contratos relacionados com o pessoal: 2,5% da remuneração mensal ilíquida, excluindo eventuais suplementos remuneratórios, com o limite mínimo de 3‰ do VR;

b) Outros atos ou contratos: 1‰ do seu valor, certo ou estimado, com o limite mínimo de 6% do VR.

2 – (…).

3 – (…).»

A definição do que deve ser considerado VR, para estes efeitos, consta do artigo 2.º, n.º 3, do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, correspondendo «ao índice 100 da escala indiciária das carreiras de regime geral da função pública, arredondado para o milhar de escudos mais próximo ou, se a proximidade for igual, para o imediatamente superior».

8. Atendendo à dimensão normativa resultante deste conjunto de preceitos desaplicada pelo tribunal a quo, podemos concluir que a norma objeto de fiscalização é, assim, aquela que determina que, no cálculo dos emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia no Tribunal de Contas, referentes a certos atos e contratos previstos nesse preceito, não existe a fixação de qualquer limite máximo, interpretativamente extraída do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas.

b) Do mérito

9. Sobre esta mesma questão normativa o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de se pronunciar no Acórdão n.º 297/2018, da 2.ª Secção. Este aresto julgou inconstitucional a norma «segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com os critérios nele previstos sem qualquer limite máximo», extraída «do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico de Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de maio (com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 139/99, de 28 de agosto, e 3-B/2000, de 4 de abril)», por «violação do princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, da Constituição». Existe, assim, uma coincidência entre a norma apreciada nesse aresto e a que é objeto do presente processo.

10. No Acórdão n.º 297/2018, o Tribunal começou por determinar «qual a natureza jurídica dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas pelo exercício da fiscalização prévia, tendo em atenção a classificação tripartida das diversas categorias de tributos entre impostos, taxas e contribuições financeiras a favor das entidades públicas» (ponto 6 do Acórdão n.º 297/2018). Analisando o regime jurídico aplicável e a caracterização dos tributos, o Tribunal Constitucional considera, «liminarmente», «que é de afastar a possibilidade de os emolumentos devidos ao Tribunal de Contas pelo exercício da fiscalização prévia serem reconduzidos à categoria de contribuições financeiras, enquanto tertium genus de receitas fiscais» (ponto 7 do Acórdão n.º 297/2018).

Prosseguindo a sua análise do regime o Tribunal conclui que os emolumentos, «de acordo com os critérios seguidos pela jurisprudência constitucional, (…) revestirão a natureza de taxa» (ponto 8 do Acórdão n.º 297/2018). Refere, a este propósito, dois outros arestos do Tribunal Constitucional, ambos da 2.ª Secção, em que essa classificação tinha sido alcançada: o Acórdão n.º 200/2001, «em que estavam em causa emolumentos previstos no artigo 9.º, n.º 1, do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, devidos em processos de contas», e o Acórdão n.º 336/2002, «no que respeita aos emolumentos previstos no § 2.º do artigo 6.º da Tabela de Emolumentos devidos ao Tribunal de Contas, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 356/73, de 14 de Julho, pela concessão de “visto” em quaisquer contratos não abrangidos pelo artigo anterior, a pagar pela parte que contrata com o Estado». O Acórdão n.º 297/2018, de seguida, considera o «entendimento firmado nesta jurisprudência a respeito da natureza jurídica dos emolumentos» como «transponível para o caso dos autos» pois «também no caso dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas pelo exercício da fiscalização prévia (concretamente, os que se encontram previstos no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do RJETdC), está em causa a prestação de um serviço concreto, cujo custo é suportado, por quem dele beneficia».

Acompanhamos, in casu, esta fundamentação e a sua conclusão, considerando, deste modo, estarmos perante uma contrapartida devida ao Tribunal de Contas pelos serviços por este praticados, no âmbito da sua competência de fiscalização prévia, tendo como causa e justificação a prestação de tal serviço, pelo que os emolumentos consagrados na norma objeto do presente processo têm natureza de taxa.

11. Tendo em consideração essa classificação do tributo em causa como taxa, o Acórdão n.º 297/2018 aprecia a constitucionalidade da norma objeto do processo, referindo do seguinte modo:

«9. (…)

O Tribunal Constitucional já por diversas vezes se pronunciou sobre questões que apresentam similitude com a que está em causa nos presentes autos e em que apreciou a conformidade constitucional, designadamente em face do princípio da proporcionalidade, de regimes de custas processuais em que o valor da taxa de justiça é determinado exclusivamente em fundação do valor da ação, sem o estabelecimento de um qualquer limite máximo. Com efeito, é vasta a jurisprudência respeitante a custas processuais (para uma análise mais detalhada da evolução da jurisprudência do Tribunal Constitucional nesta matéria, cf. o Acórdão n.º 155/2017), nela se afirmando que a Constituição não consagra, no artigo 20.º, um direito de acesso ao direito e aos tribunais gratuito ou sequer tendencialmente gratuito; diversamente, é constitucionalmente justificado o estabelecimento da exigência de uma contrapartida pela prestação dos serviços de administração da justiça (cf., entre outros, os Acórdãos n.ºs 307/90, 214/2000 e 422/2000).

Por outro lado, este Tribunal tem também deixado claro que, embora o legislador disponha de uma larga margem de liberdade de conformação em matéria de definição do montante de taxa de justiça (cf. Acórdãos n.ºs 352/91, 1182/96, 70/98, 521/99, 708/05 227/07, 255/07, 471/07 e 301/09), tal liberdade não poderá “postergar, porém, a vinculação decorrente da tutela do acesso ao direito e à justiça, direito fundamental consagrado no artigo 20.º da Constituição, incompatível com a fixação de taxas de tal forma elevadas que percam um mínimo de conexão razoável com o custo e a utilidade do serviço prestado e, na prática, impeçam pela sua onerosidade a generalidade dos cidadãos de aceder aos Tribunais” (cf., Acórdão n.º 361/2015), estando as normas definidoras dos critérios de cálculo sujeitas ainda a um controlo de constitucionalidade no toca à sua aferição segundo regras de proporcionalidade, decorrente do princípio do Estado de Direito (cf. Acórdãos n.ºs 352/91, 467/91, 1182/96 e 247/99).

Assim, e como o Tribunal Constitucional tem também afirmado, embora a estrutura bilateral e sinalagmática das taxas pressuponha a existência de uma correspetividade entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública, a Constituição não impõe que exista uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a prestar pelo utente desse serviço (nesse sentido, entre outros, os Acórdãos nºs 1140/96, 357/99, 200/2001 e 115/2002), sendo exigível é que, de um ponto de vista jurídico, o pagamento do tributo tenha a sua causa e justificação – material, e não meramente formal –, na perceção de um dado serviço (cf. Acórdão n.º 349/2002).

Por outro lado, conforme se salienta ainda no Acórdão n.º 349/2001, “não basta uma qualquer desproporção entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado para que ao tributo falte caráter sinalagmático. Será necessário que essa desproporção seja manifesta e comprometa, de modo inequívoco, a correspetividade pressuposta na relação sinalagmática”, sendo que esta desproporção deverá ser aferida não só em face do carácter fortemente excessivo da quantia a pagar relativamente ao custo do serviço, mas também em função de outros fatores, designadamente da utilidade do serviço para quem deve pagar o tributo (cfr. Acórdãos n.ºs 1140/96, 115/2002 e 349/2002; v., também, os Acórdãos n.ºs 610/2003, 68/2007 e 622/2013).

10. Assim, tendo em atenção esta jurisprudência, o Tribunal Constitucional não afasta a conformidade constitucional de critérios normativos de fixação do montante da taxa de justiça com base no valor da causa, desde que, no caso concreto, tais critérios não tenham conduzido à fixação de um montante taxa de justiça evidentemente desproporcionado (cf., Acórdãos n.ºs 349/2001, 151/2009, 301/2009, 534/2011 e 361/2015). Contudo, nas situações em que o valor da taxa de justiça é calculado tendo por referência exclusivamente o valor da causa sem o estabelecimento de um limite máximo para a tributação em custas, ou sem que se permita ao tribunal a limitação do montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o eventual carácter manifestamente desproporcionado do montante em questão, o Tribunal Constitucional tem concluído pela inconstitucionalidade dos regimes normativos que consagram tais soluções (cfr. Acórdãos n.ºs 227/2007, 471/2007, 116/2008, 301/2009, 266/2010, 421/2013, 604/2013, 179/2014 e 844/2014).

Assim, no Acórdão n.º 427/2007, o Tribunal Constitucional decidiu julgar inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da mesma Constituição, a norma que resulta dos artigos 13.º, n.º 1, e tabela anexa, 15.º, n.º 1, alínea m), e 18.º, n.º 2, todos do Código das Custas Judiciais, na versão de 1996, na interpretação segundo a qual o montante da taxa de justiça devida em procedimentos cautelares e recursos neles interpostos, cujo valor excede 49.879,79 €, é definido em função do valor da ação sem qualquer limite máximo ao montante das custas, e na medida em que se não permite ao tribunal que limite o montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o carácter manifestamente desproporcionado do montante em questão. Escreveu-se nesse Acórdão:

“(…)

Entende-se que o aprofundamento dos limites objetivos à qualificação de um tributo como taxa ou como imposto – designadamente, a consideração de que se está perante um serviço apenas prestado pelo Estado (dado o monopólio público do uso da força) e a fixação das custas em proporção direta ao valor da causa sem qualquer limite máximo – não poderia deixar de conduzir a considerar que a “taxa de justiça” devida em procedimentos cautelares, e recursos neles interpostos, no montante de € 584.403,82, é desproporcionada ao custo do serviço ou à utilidade tirada do procedimento cautelar. Pelo que, nestas circunstâncias, ficaria mesmo posta em causa a relação de correspondência entre o serviço e o tributo, o qual dificilmente poderia ser qualificado como verdadeira taxa.

9. Deve, aliás, notar-se que o que está em causa na dimensão normativa em apreço não é tanto – ou não é apenas – a bondade constitucional do critério elegido para a fixação das custas em função do valor da causa, mas, tendo em conta os demais elementos do critério de tributação, ou seja, os concretos escalões quantitativos fixados e o modo como operam, a ausência de qualquer limite máximo para o valor da causa, e, consequentemente, para os resultados da aplicação daquele critério na determinação do valor da tributação em custas, independentemente da complexidade do processo, ou, mesmo, da sua concreta e efetiva utilidade para o recorrente (podendo tratar-se, como no caso, de um procedimento cautelar).

[…]

Na verdade, sempre poderá dizer-se que a aplicação de um tal critério conduz a que, a partir de um certo limite, não possa o montante de taxa devida encontrar justificação seja no princípio da equivalência seja no princípio da cobertura de custos

(…)”

E, a respeito da violação do direito de acesso aos tribunais, acrescentou-se ainda:

“De acordo com o que se considerou no Acórdão n.º 608/99 (publicado no Diário da República, II Série, de 16 de Março de 2000), “na área em questão” [matéria de custas judiciais], o princípio da proporcionalidade reveste, “pelo menos, três sentidos: o de ‘equilíbrio entre a consagração do direito de acesso ao direito e aos tribunais e os custos inerentes a tal exercício’; o da responsabilização de cada parte pelas custas ‘de acordo com a regra da causalidade, da sucumbência ou do proveito retirado da intervenção jurisdicional’; e o do ajustamento dos ‘quantitativos globais das custas a determinados critérios relacionados com o valor do processo, com a respetiva tramitação, com a maior ou menor complexidade da causa e até com os comportamentos das partes’”.

Ora, afigura-se claro que a interpretação normativa segundo a qual o montante da taxa de justiça devida em procedimentos cautelares e recursos neles interpostos cujo valor excede 49.879,79 € é definido em função do valor da ação sem qualquer limite máximo, e da qual resultaria, no caso, um montante de custas de € 584.403,82, não se situa logo dentro de limites razoáveis, e antes comporta uma restrição desproporcionada ao direito de acesso aos tribunais.

Com efeito, a ponderação de meios e fins a que este Tribunal é conduzido não pode deixar de ter presente o quantitativo concreto da taxa de justiça exigida às ora recorridas – que era, repete-se, de € 584.403,82 –, originando um débito de custas muito superior aos custos da prestação do serviço de administração da justiça (incluindo o montante da comparticipação nos custos globais do sistema de justiça), dada, também, a circunstância de se estar ainda no âmbito de um processo cautelar, de índole provisória, decidido com base numa apreciação perfunctória e sumária da necessidade da providência.

Em tal procedimento cautelar, não se vê, aliás, como poderia a invocação de uma hipotética utilidade da prestação do serviço que fosse proporcionada aos prejuízos sofridos – e ao valor da causa – prevalecer sobre o interesse das ora recorridas em acautelar esse ressarcimento, em termos de legitimar um montante de custas de € 584.403,82, que, não só tomando como paradigma “a capacidade contributiva do cidadão médio” (Acórdão n.º 248/94, Diário da República, II Série, de 26 de Julho de 1994) como mesmo considerando a dimensão económica das requerentes, constitui uma barreira significativa ao acesso aos tribunais. Não se trata, pois, apenas da relevância de um “juízo empírico” (a que se refere o Ministério Público) sobre o montante excessivo das custas, mas, antes, de considerar os efeitos que um (previsível) débito de tal montante, pela fixação das custas em função do valor da causa e sem qualquer limite máximo, realmente produz sobre o direito de acesso aos tribunais, sem que se permita ao tribunal que limite o montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o carácter manifestamente desproporcionado do montante em questão. O que conduz à conclusão de que está, aqui, ultrapassado já o limiar do mero “mau direito”, para se verificar uma verdadeira restrição, para além da “justa medida”, daquele direito fundamental constitucionalmente consagrado.

11. Pelo que há que concluir que o valor em causa se revela manifestamente excessivo e desproporcionado, e que a norma que prevê a fixação da taxa de justiça devida em procedimentos cautelares, e recursos neles interpostos, cujo valor excede 49.879,79 €, em proporção ao valor da acção sem qualquer limite máximo ao montante das custas, é inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, conjugado com o princípio da proporcionalidade, mas apenas na medida em que tal norma não permite ao tribunal que limite o montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o carácter manifestamente desproporcionado do montante em questão.

(…)”

Idêntico juízo de inconstitucionalidade, a respeito das mesmas normas, foi formulado no Acórdão n.º 116/2008 e, posteriormente, no Acórdão n.º 179/2014, a propósito de questão semelhante, mas respeitante às normas dos artigos 14.º, n.º 1, alínea n), e 18.º, nº 2, por referência à tabela do anexo I, do Código das Custas Judiciais (na redação dada pelo Decreto-Lei nº 324/2003, de 27 de dezembro), em que o Tribunal reiterou o entendimento firmado nos Acórdãos n.ºs 227/2007 e 116/2008.

Foi ainda com base na violação destes parâmetros que o Tribunal Constitucional formulou diversos outros juízos de inconstitucionalidade a respeito de critérios de cálculo de taxas de justiça, designadamente nos já citados Acórdãos n.ºs 471/2007, 226/2010 e 421/2013. Neste último, no seguimento da jurisprudência anterior, o Tribunal decidiu julgar inconstitucionais, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da Constituição, as normas contidas nos artigos 6.º e 11.º, conjugadas com a tabela I-A anexa, do Regulamento das Custas Processuais, na redação introduzida pelo DL 52/2011, de 13 de abril, quando interpretadas no sentido de que o montante da taxa de justiça é definido em função do valor da ação sem qualquer limite máximo, não se permitindo ao tribunal que reduza o montante da taxa de justiça devida no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcional do montante exigido a esse título. Escreveu-se o seguinte, nesse aresto:

“O Decreto-Lei n.º 52/2011, de 13 de abril, com o propósito expresso de permitir “uma maior facilidade de acesso à justiça, por parte dos seus utentes”, recuperou o sistema bipartido do pagamento da taxa de justiça antes consagrada pelo CCJ96, permitindo, de novo, o seu pagamento em duas prestações (taxa de justiça inicial e subsequente), e modificou as tabelas anexas ao RCP. Quanto a este último aspeto, justifica-se a alteração com a constatação de que “as taxas de justiça nalguns casos não estavam adequadas à complexidade da causa, pelo que se prevê um maior progresso da taxa de justiça a partir do último escalão da tabela, embora os valores se mantenham muito inferiores aos do regime anterior ao do Regulamento”. Passou, assim, a prever-se, para as ações de valor compreendido entre €250.000,00 e €275.000,00, que corresponde ao último do escalão da tabela, uma taxa de justiça de valor fixo (16 UC), a que acrescem a final 3UC por cada €25.000,00 ou fração.

(…)

Contudo, o novo regime consagrado pelo Decreto-Lei n.º 52/2011 não contempla a possibilidade, antes prevista pelo CCJ, no n.º 3 do seu artigo 27.º, na redação introduzida pelo citado Decreto-Lei n.º 324/2003, de o juiz, se a especificidade da situação o justificar, dispensar, de forma fundamentada, o pagamento do remanescente, atendendo, designadamente, à complexidade da causa e à conduta processual das partes.

Tal possibilidade só veio a ser consagrada pela Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro, que aditou ao artigo 6.º do RCP um n.º 7 em que, em paralelismo textual com a redação da norma homóloga do artigo 27.º, n.º 3, do CCJ, se prevê: “Nas causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”.

Parece, pois, poder concluir-se que o RCP, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 52/2011, de 13 de abril, julgada aplicável aos presentes autos, ao fixar para o último escalão de valor das ações (€250.000,00 a €275.000,00), no regime geral (tabela I-A), uma taxa de justiça de valor fixo (16UC) que progressivamente se agrava, sem qualquer limite máximo, na proporção direta do aumento do valor da ação (em acréscimos de 3 UC, a fixar a final, por cada 25.000,00 ou fração), adotou efetivamente, em desvio à declaração de intenções constante do respetivo diploma preambular, um sistema de taxa de justiça que, neste particular, se baseia no critério exclusivo do valor da ação, presumindo-se que a complexidade da ação, e a utilidade que as partes dela retiram, aumenta na proporção direta do respetivo valor.

É que, analisado o novo regime de custas processuais, na sua globalidade, na referida redação, verifica-se que o sistema misto de taxação, assente não apenas no valor da causa mas também na complexidade dos autos, apenas opera em sentido único, garantindo que os processos suscetíveis de serem qualificados como especialmente complexos importem para o sujeito passivo da correspondente obrigação tributária um custo que efetivamente reflita esse maior grau de complexidade. Mas não atua em sentido contrário, assegurando às ações de elevado valor que fiquem claramente aquém de um padrão médio de complexidade um nível de tributação adequado ao (menor) serviço efetivamente prestado.

(…)

E a determinação de um tal montante, no descrito contexto processual, resultou claramente da aplicação, no caso concreto, de um critério normativo que, tendo por fonte legal as normas conjugadas dos artigos 6.º, n.º 1, e 11.º do RCP, e respetiva tabela I-A, na redação aplicável, abstrai da complexidade processual para o efeito de fixação do valor da taxa de justiça, como defende o tribunal recorrido. Mas o problema de inconstitucionalidade apenas decorre da ausência de um limite máximo ao regime de tributação crescente em função do valor da ação, pois que ignora a complexidade dos autos para o efeito de evitar ou corrigir valores de tributação desproporcionados às ações de elevado valor que assumam, como é manifestamente o caso, uma tramitação reduzida. E é precisamente a impossibilidade de redução de valores tributários fixados sem qualquer limite máximo, em função da menor complexidade do processado, que o tribunal recorrido implicitamente censurou quando se referiu à impossibilidade de recorrer à dispensa do pagamento remanescente que a Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro, veio a consagrar.

Ora, ainda que no contexto de vigência do CCJ, na sua redação originária, o Tribunal Constitucional, em jurisprudência consolidada, tem censurado normas jurídicas que, sob tal aspeto, são substancialmente idênticas à ora sindicada, à luz de premissas de ordem conceitual e axiológico-normativa claramente pertinentes à apreciação do presente recurso.

Assim, decidiu-se “julgar inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da mesma Constituição, a norma que resulta dos artigos 13.º, n.º 1, e tabela anexa, 15.º, n.º 1, alínea m), e 18.º, n.º 2, todos do Código das Custas Judiciais, na versão de 1996, na interpretação segundo a qual o montante da taxa de justiça devida em procedimentos cautelares e recursos neles interpostos, cujo valor excede €49.879,79, é definido em função do valor da ação sem qualquer limite máximo ao montante das custas, e na medida em que se não permite ao tribunal que limite o montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcionado do montante em questão” (Acórdãos nºs. 227/2007 e 116/2008).

Também se julgou inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da CRP, conjugado com o princípio da proibição de excesso, decorrente do artigo 2.º da CRP, “a norma que se extrai da conjugação do disposto nos artigos 13.º, n.º 1, 15.º, n.º 1, o), 18.º, n.º 2, e tabela anexa do CCJ, na redação do Decreto-Lei n.º 224-A/96, de 26 de novembro, na parte em que dela resulta que as taxas de justiça devidas por um processo, comportando um incidente de apoio judiciário e um recurso para o tribunal superior, ascendem ao montante global de €123.903,43, determinado exclusivamente em função do valor da ação, sem o estabelecimento de qualquer limite máximo, e na medida em que não se permite que o tribunal reduza o montante da taxa de justiça devida no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcionado desse montante” (Acórdão n.º 471/2007).

E reafirmou-se um tal juízo de inconstitucionalidade, apreciando esse mesmo conjunto normativo, “na parte em que dela resulta que as taxas de justiça devidas por um recurso de agravo de um despacho interlocutório, interposto por quem não é parte na causa, sendo a questão de manifesta simplicidade e tendo o recurso seguido uma tramitação linear, ascendem ao montante global de €15 204,39, determinado exclusivamente em função do valor da ação, sem o estabelecimento de qualquer limite máximo, e na medida em que não se permite que o tribunal reduza o montante da taxa de justiça devida no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcionado desse montante” (Acórdão n.º 266/2010). O mesmo sucedeu no Acórdão n.º 470/07, que julgou inconstitucional, por violação das disposições conjugadas dos artigos 18.º, n.º 2, e 20.º, n.º 1, da Constituição, “a norma do artigo 66.º, n.º 2, do Código das Custas Judiciais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 224-A/96, de 26 de novembro, interpretada por forma a permitir que as custas devidas pelo expropriado excedam de forma intolerável o montante da indemnização depositada, como flagrantemente ocorre em caso, como o presente, em que esse excesso é superior a €100.000,00”.

Sendo também à luz das mesmas valorações constitucionais que não se censuraram soluções legais de tributação que, embora pautadas por exclusivos critérios de valor (da ação), não conduziram, nos concretos casos em apreciação, à fixação de uma taxa de justiça desproporcionada à complexidade do processo (Acórdãos nºs. 301/2009, 151/2009 e 534/2011).

Ora, o que determinou tais julgamentos, incluindo estas últimas decisões de não inconstitucionalidade, foi a ideia central de que a taxa de justiça assume, como todas as taxas, natureza bilateral ou correspetiva, constituindo contrapartida devida pela utilização do serviço público da justiça por parte do respetivo sujeito passivo. Por isso que, não estando nela implicada a exigência de uma equivalência rigorosa de valor económico entre o custo e o serviço, dispondo o legislador de uma «larga margem de liberdade de conformação em matéria de definição do montante das taxas», é, porém, necessário que «a causa e justificação do tributo possa ainda encontrar-se, materialmente, no serviço recebido pelo utente, pelo que uma desproporção manifesta ou flagrante com o custo do serviço e com a sua utilidade para tal utente afeta claramente uma tal relação sinalagmática que a taxa pressupõe» (citado Acórdão n.º 227/2007).

Os critérios de cálculo da taxa de justiça, integrando normação que condiciona o exercício do direito fundamental de acesso à justiça (artigo 20.º da Constituição), constituem, pois, a essa luz, zona constitucionalmente sensível, sujeita, por isso, a parâmetros de conformação material que garantam um mínimo de proporcionalidade entre o valor cobrado ao cidadão que recorre ao sistema público de administração da justiça e o custo/utilidade do serviço que efetivamente lhe foi prestado (artigos 2.º e 18.º, n.º 2, da mesma Lei Fundamental), de modo a impedir a adoção de soluções de tal modo onerosas que se convertam em obstáculos práticos ao efetivo exercício de um tal direito.

(…)

A manifesta desproporção entre o valor cobrado de taxa de justiça e o custo implicado na ação, que registou uma tramitação muitíssimo reduzida, dela não decorrendo para o autor o benefício inerente ao elevado montante peticionado, reclama, pois, também no presente caso, que se censure, em aplicação da invocada jurisprudência, o critério normativo que permitiu um tal resultado.

Esta fundamentação foi reiterada nos Acórdãos n.ºs 508/2015 e 155/2017, que formularam idêntico juízo de inconstitucionalidade (embora, no caso do Acórdão n.º 508/2015, reportado à interpretação dos artigos 97.º-A, n.º 1, alínea a), do Código de Procedimento e Processo Tributário e 6.º e 11.º do Regulamento das Custas Processuais, conjugadas com a tabela I-A anexa, do RCP, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 52/2011, de 13 de abril).

11. Regressando ao caso dos autos, tendo presente, por um lado, que os emolumentos previsos no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas constituem uma taxa, correspondente à prestação, por parte do Tribunal de Contas, do serviço público de fiscalização prévia e, por outro lado, que o regime de cálculo valor de tal tributo não comporta um limite máximo, nem permite que o tribunal efetue qualquer ajustamento emolumentar suscetível de corrigir eventuais desproporções resultantes da tributação, deverá concluir-se, face à referida jurisprudência consolidada do Tribunal Constitucional sobre esta matéria, que a interpretação normativa daquele preceito desaplicada pelo tribunal a quo se revela violadora da Constituição.

Na verdade, a exemplo do que se verificada com alguns dos critérios de cálculo de taxas de justiça que foram objeto de escrutínio na referida jurisprudência constitucional, no caso dos autos o problema de inconstitucionalidade assenta na circunstância a norma do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do RJETdC não fixar um limite máximo ao regime de tributação, que é crescente em função do valor do ato ou contrato sujeito a fiscalização prévia (correspondendo a 1% desse valor), nem permitir ao Tribunal de Contas efetuar um ajustamento emolumentar, tendo em conta, designadamente, a complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcional do montante exigido a esse título, de forma a corrigir uma eventual situação de desproporção.

E foi precisamente devido à impossibilidade de redução de valores tributários fixados sem qualquer limite máximo, de modo a corrigir uma eventual situação de desproporção, que o tribunal recorrido censurou a norma ora sindicada, desaplicando-a, por entender que o valor dos emolumentos liquidados não representa uma relação calibrada ou proporcional entre tal atividade, a utilidade que dela retira o seu beneficiário e o valor que lhe é pedido, concluindo que da aplicação do critério legal resulta, no caso, uma manifesta desproporcionalidade entre aquela atividade, a respetiva utilidade e os fins subjacentes à norma.

O Tribunal Constitucional tem reconhecido, no escrutínio das interpretações normativas sujeitas à sua fiscalização, que poderá ser efetuada uma análise no sentido de saber se o critério legal existente é suscetível de conduzir a uma taxa excessiva e, por isso, violadora dos princípios constitucionais da proibição do excesso e do acesso ao direito, entendendo que tal análise não perturba a natureza normativa do objeto de controlo (cf., neste sentido, os acórdãos n.ºs 227/07, 301/09, 226/10 e 844/2014). A esse respeito, no Acórdão n.º 266/2010, o Tribunal afirma que apesar de não lhe caber «aferir qual o concreto patamar em que se situa o limite em que a prestação pública se desliga dos custos da respetiva atividade ou em que o cidadão fica inibido de recorrer aos tribunais, por força do valor das custas, deve, contudo, velar pelo respeito pelos referidos parâmetros constitucionais, perante o concreto valor das taxas cobrada num determinado processo, como resultado da aplicação da tabela legal, segundo o princípio do controlo da evidência». No Acórdão n.º 301/2009, por sua vez, afirma-se o seguinte:

“A potencialidade de um critério gerar valores desproporcionados de custas, por não acolhimento de fatores que os teriam evitado, só releva quando essa potencialidade, em face das circunstâncias do caso e do montante concretamente apurado, se tenha concretizado. Ou, dito de outra forma: a ausência de previsão desses fatores corretivos só releva quando eles, no caso em apreciação, teriam atuado restritivamente, reconduzindo o valor pecuniário a prestar aos limites da proporcionalidade, que, de outro modo, resulta violada. Mas já não tem cabimento a invocação dessa falha de previsão quando, à partida, o montante das custas possa ser considerado não exorbitante e em correspondência com a natureza e a complexidade do processo. Nessa hipótese, as variáveis que alegadamente deveriam estar normativizadas abonam a proporcionalidade do resultado aplicativo do critério em análise, pelo que a sua não inclusão na previsão legal não pode fundar um juízo em sentido contrário (…).

Quando a censura constitucional tem como alvo a rigidez e automaticidade do critério legal, com a consequente falta de flexibilidade adaptativa a circunstâncias específicas que podem justificar uma redução de taxa, essas circunstâncias, na fiscalização concreta, têm que ser tidas em consideração”.

No caso dos autos, foi esse o escrutínio efetuado pela decisão recorrida que, tendo verificado a inexistência, no regime dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas, da fixação de um limite máximo para os mesmos, bem como de uma “válvula de segurança” que permitisse ao tribunal adequar o respetivo valor à atividade processual concretamente desenvolvida, desaplicou a referida norma, na medida em que não permite tal possibilidade e, tendo analisado o valor dos emolumentos devidos, concluiu pela violação do princípio da proporcionalidade.

Ora, em casos em que apreciou critérios de cálculo de taxas de justiça semelhantes ao que está em causa no caso sub judicio – em que não se estabelece um limite máximo para as taxas, nem se prevê qualquer possibilidade de intervenção moderadora do tribunal na sua fixação, dando lugar, em concreto, à fixação de valores tributários manifestamente excessivos, porque alheios a qualquer conexão com a complexidade da atividade jurisdicional desenvolvida ou com o valor do serviço prestado – o Tribunal Constitucional tem feito assentar os seus juízos no sentido da inconstitucionalidade na violação do princípio da proporcionalidade e na violação do princípio do direito de acesso aos tribunais (cf., entre outros, os citados Acórdãos n.ºs 421/13, 844/14 e 155/17).

Em face do exposto, concordando com o sentido e fundamentos da decisão impugnada, e tendo em atenção a referida jurisprudência do Tribunal Constitucional, conclui-se pela inconstitucionalidade da norma artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do RJETdC segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com os critérios nele previstos sem qualquer limite máximo, por violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, segunda parte, da Constituição da República Portuguesa».

12. Tendo tudo isto em conta, acompanha-se a fundamentação aqui transcrita do Acórdão n.º 297/2018 pelo que é de considerar aplicável ao presente processo, com as devidas adaptações, a conclusão de que a inexistência de um limite máximo no cálculo dos emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia no Tribunal de Contas, nos termos do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, tem como consequência a sua inconstitucionalidade por violação do princípio da proporcionalidade.

III – Decisão

Termos em que se decide:

a) Julgar inconstitucional a norma que determina que, no cálculo dos emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia no Tribunal de Contas, referentes a certos atos e contratos previstos nesse preceito, não existe a fixação de qualquer limite máximo, interpretativamente extraída do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, e,

b) Em consequência, negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 2 de outubro de 2018 – Maria de Fátima Mata-Mouros – José Teles Pereira – Claudio Monteiro – João Pedro Caupers – Manuel da Costa Andrade