1312/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 363/2018

Processo n.º 1312/2017

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. O Ministério Público e a Entidade Reguladora da Saúde (ERS) interpuseram recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, do despacho proferido em 29 de setembro de 2017, pelo Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão.

2. Nos autos de que o presente recurso é incidente, a ERS condenou a sociedade A., Lda, pela prática de contraordenação p. e p. pelo artigo 17.º, n.º 1, alínea a), ponto iii), do Estatutos da ERS, aprovados pelo decreto-lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, na coima de 6 000,00€, decisão administrativa que a visada impugnou judicialmente.

Remetidos os autos a juízo pelo Ministério Público e realizada a distribuição, por despacho judicial de 12 de setembro de 2017, foi determinada a notificação dos sujeitos processuais para se pronunciarem, querendo, sobre a possibilidade de o Tribunal recusar a aplicação da norma constante do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da ERS, aprovados pelo decreto-lei n.º 126/2014, «no segmento em que condiciona a atribuição de efeito suspensivo à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável», com fundamento em inconstitucionalidade. Nenhum dos sujeitos processuais tomou posição sobre a questão.

De seguida, por despacho de 29 de setembro de 2017, o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão atribuiu à impugnação judicial da decisão administrativa sancionatória efeito suspensivo, sem determinar a prestação de caução. Para tanto, recusou a aplicação a aplicação da norma constante do artigo 67.º, nº 5, dos Estatutos da ERS, com fundamento em inconstitucionalidade material, por violação dos artigos 20.º, n.º 1, 268.º, n.º 4, 32.º, n.º 10, 18.º, n.º 2, todos da Constituição.

3. Os recorrentes peticionaram, nos respetivos requerimentos de interposição de recurso, a apreciação da inconstitucionalidade da norma cuja aplicação havia sido recusada pelo tribunal a quo, face aos mesmos parâmetros de constitucionalidade invocados na decisão recorrida.

Todavia, admitidos os recursos pelo tribunal a quo, e determinado neste Tribunal o respetivo prosseguimento, apenas o Ministério Público apresentou alegações, pugnando a final pela prolação de juízo positivo de inconstitucionalidade, ainda que com diferentes fundamentos dos invocados no despacho reclamado e no requerimento de interposição de recurso. Extraiu das alegações a seguinte síntese conclusiva (similar à apresentada noutros autos perante a mesma questão, notando-se que, por lapso evidente, dada a argumentação apresentada, as conclusões 4.ª e 5.ª não estão completas nos presentes autos):

«1.º - Numa jurisprudência uniforme, o Tribunal Constitucional tem entendido que, sendo da competência reservada da Assembleia da República – ou do Governo se para tal habilitado – legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social (artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição), o Governo, dentro dos limites do regime geral e no exercício da sua competência legislativa concorrente, pode criar contraordenações novas e esta­belecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional.

2.º - Implicitamente, integra o regime geral das contraordenações, ter efeito suspensivo o recurso (impugnação judicial) interposto de decisão administrativa que aplique uma coima.

3.º - Assim, porque se trata de uma alteração substancial desse regime, só a Assembleia da República, ou o Governo se munido de uma autorização legislativa, poderia legislar no sentido de esse recurso ter, em regra, efeito devolutivo.

4.º Os Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS) foram aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, emitido ao abrigo do disposto no artigo 3.º [da Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição.

5.º Não servindo a Lei n.º 67/2013, de credencial bastante, a norma do artigo 67º, nº 5, dos Estatutos, enquanto determina que a impugnação judicial das decisões] finais condenatórias aplicativas de coima da ERS em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, é inconstitucional por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição.

6.º De qualquer forma, mesmo que se entenda que aquele artigo 165.º, n.º 1, alínea d), não é convocável, sempre a norma seria organicamente inconstitucional por violação do artigo 165.º, nº 1, alínea b), da Constituição.

7.º Quanto à inconstitucionalidade material, a norma do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, enquanto determina que a impugnação judicial das decisões finais condenatórias aplicativas de coima da ERS em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo condicionada à prestação de caução substitutiva e à verificação de um prejuízo considerável, para o impugnante, decorrente da execução da decisão, não viola as normas constitucionais referidas na decisão recorrida, não sendo, por isso, inconstitucional.»

Notificada, a recorrida A., Lda, nada disse.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

4. Como referido, o objeto material conferido ao recurso corresponde à norma constante do artigo 67.º, n.º 1, dos Estatutos da ERS, aprovados pelo decreto-lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, em todas as suas dimensões, cujo enunciado é o seguinte:

Artigo 67.º

Controlo pelo tribunal competente

1 - Cabe recurso das decisões proferidas pela ERS cuja irrecorribilidade não estiver expressamente prevista no presente decreto-lei.

2 - A ERS tem legitimidade para recorrer autonomamente de quaisquer sentenças e despachos que não sejam de mero expediente, incluindo os que versem sobre nulidades e outras questões prévias ou incidentais, ou sobre a aplicação de medidas cautelares.

3 - O Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão conhece com plena jurisdição dos recursos interpostos das decisões em que tenha sido fixada pela ERS uma coima ou uma sanção acessória, podendo reduzir ou aumentar a coima ou alterar a sanção acessória.

4 - As decisões da ERS que apliquem sanções mencionam o disposto na parte final do número anterior.

5 - O recurso tem efeito meramente devolutivo, podendo o recorrente, no caso de decisões que apliquem coimas ou outras sanções previstas na lei, requerer, ao interpor o recurso, que o mesmo tenha efeito suspensivo quando a execução da decisão lhe cause prejuízo considerável e se ofereça para prestar caução em substituição, ficando a atribuição desse efeito condicionada à efetiva prestação de caução no prazo fixado pelo tribunal.

6. Interposto recurso da decisão final condenatória, a ERS remete os autos ao Ministério Público, no prazo de 30 dias úteis, não prorrogável, podendo juntar alegações e outros elementos ou informações que considere relevantes para a decisão da causa, bem como oferecer meios de prova, sem prejuízo do disposto no artigo 70º, do regime geral do ilícito de mera ordenação social.

7. A ERS, o Ministério Público ou o arguido podem opor-se a que o tribunal decida por despacho, sem audiência de julgamento.

8. A desistência da acusação pelo Ministério Público depende da concordância da ERS.

9. O tribunal notifica a ERS da sentença, bem como de todos os despachos que não sejam de mero expediente.

10. Se houver lugar a audiência de julgamento, o tribunal decide com base na prova realizada na audiência.

11. A atividade da ERS de natureza administrativa fica sujeita à jurisdição administrativa, nos termos da respetiva legislação.

Verifica-se, porém, que, pese embora o despacho recorrido contenha, na sua parte final, referência à recusa de aplicação «da norma plasmada no artigo 67.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 126/2014», da fundamentação da decisão resulta que o critério normativo desaplicado assumiu sentido mais limitado, em sintonia, aliás, com a notificação que havia sido dirigida aos sujeitos processuais para se pronunciarem sobre tal eventualidade.

Com efeito, o raciocínio expendido assenta na premissa de que a «atribuição legal, per se, de efeito meramente devolutivo à impugnação judicial de decisão administrativa sancionatória», não colocando igualmente em causa a compatibilidade constitucional da estipulação de efeito não suspensivo ser feita depender de requerimento, apresentado com a impugnação judicial. A desconformidade com parâmetros constitucionais é, na verdade, inteiramente assente nas condições apostas à atribuição de tal efeito, a partir do entendimento de que o disposto no preceito não comporta verdadeira alternativa ao pagamento (antecipado) da coima em caso de impugnação judicial, uma vez que «não concede ao arguido que pretende recorrer de uma decisão da Entidade Reguladora da Saúde outra opção, senão pagar, ora por via da prestação de caução desde que possa alegar prejuízo considerável, ora, e não o podendo alegar, por via da execução da própria coima».

Por outro lado, e como sustentado em alegações, tendo a decisão administrativa impugnada aplicado no caso vertente apenas uma coima, não se coloca naturalmente a desaplicação de sentido normativo votado a regular o efeito de impugnação judicial que verse a impugnação de decisão da ERS que imponha outro tipo de sanção.

Haverá, então, que cingir a cognição à dimensão normativa efetivamente desaplicada, ou seja, à norma constante do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da ERS, no sentido em que determina que o recurso de impugnação das decisões finais condenatórias proferidas pela ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, fixando a atribuição de efeito suspensivo à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão.

5. A questão da estipulação do efeito meramente devolutivo como regime-regra da impugnação judicial de decisão administrativa sancionatória em processo contraordenacional e, bem assim, da sujeição da fixação do efeito suspensivo à alegação e demonstração de prejuízo considerável, bem como à prestação de caução substitutiva, não é nova.

Foi já objeto de apreciação, perante normas de conteúdo similar à aqui em apreço, embora inseridas noutros âmbitos materiais de regulação, nos Acórdãos n.ºs 376/2016, 674/2016, 675/2016, 397/2017 e 128/2018.

E, com referência ao sentido normativo aqui sindicado, contido no artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da ERS, são inteiramente transponíveis para os presentes autos as considerações de enquadramento constantes do Acórdão n.º 728/2017, que se retomam:

«6. Conforme consta do preâmbulo do diploma citado, a aprovação dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde emerge da concatenação de dois diplomas distintos, por um lado, do Decreto-Lei n.º 127/2009, de 27 de maio (entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto), que procedeu à reestruturação da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), definindo as suas atribuições, organização e funcionamento e, por outro lado, da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, que aprovou a lei-quadro das entidades reguladoras, impondo a necessidade, em conformidade com o disposto no artigo 3.º, alínea i), de aprovar e publicar os respetivos estatutos.

Em consequência, o Governo, ao abrigo do disposto no artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da CRP (que prevê a competência legislativa do Governo em matéria não reservada da Assembleia da República), aprovou os referidos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde.

Estabelece o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 126/14 que a Entidade Reguladora da Saúde (ERS) é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, de autonomia de gestão, de independência orgânica, funcional e técnica, e de património próprio, gozando de poderes de regulação, de supervisão e de fiscalização, bem como de poderes sancionatórios.

A ERS é, assim, uma entidade administrativa independente, nos termos do artigo 267.º, n.º 3, da CRP, e atua no quadro das incumbências prioritárias do Estado de garantir o acesso de todos os cidadãos aos cuidados de saúde (artigo 64.º, n.º 3 da CRP), visando tutelar, no setor, os direitos dos utentes, bem como a transparência e a concorrência do mercado (artigos 81.º, alíneas f) e i) e 99.º, alíneas a) e e), da CRP).

A criação da ERS surgiu no contexto da liberalização do mercado da saúde, como reflexo da necessidade de enquadramento da participação e atuação das empresas público-privadas, e de regulação, supervisão e fiscalização das entidades do setor privado, social e cooperativo, dado estar em causa uma área vital para a sociedade e para os direitos dos utentes.

A regulação tem uma lógica específica, que deve ser separada tanto quanto possível da lógica política, tornando-se necessário estabelecer adequada distância entre a política e o mercado, de modo a conferir-lhe estabilidade, previsibilidade, imparcialidade e objetividade. Por outro lado, a abertura à concorrência de setores de atividade, que antes se encontravam sujeitos à influência estatal, trouxe consigo a necessidade de separar a regulação do funcionamento do mercado e a intervenção das entidades públicas enquanto sujeitos económicos (Acórdão n.º 376/2016).

Para a realização da sua missão, foram-lhe acometidas as seguintes atribuições pelo artigo 5.º do referido Estatuto: a regulação da atividade dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde; a supervisão da atividade e funcionamento dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde no que respeita ao cumprimento dos requisitos de exercício da atividade e de funcionamento, incluindo o licenciamento dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde; a garantia dos direitos relativos ao acesso aos cuidados de saúde, à prestação de cuidados de saúde de qualidade, e dos demais direitos dos utentes; a legalidade e transparência das relações económicas entre os diversos operadores, entidades financiadoras e utentes.

O Governo consignou, no capítulo VI do Diploma aqui em causa, um regime atinente a infrações e sanções, que se inicia no artigo 61.º (com a definição das contraordenações) e culmina no artigo 67.º, que consagra o regime da impugnação judicial das contraordenações aplicadas, conferindo ao Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão plena jurisdição das decisões em que tenha sido fixada pela ERS uma coima ou uma sanção acessória, podendo reduzir ou aumentar a coima ou alterar a sanção acessória (n.º 3) e atribuindo ao recurso efeito meramente devolutivo, nos termos do n.º 5 do citado preceito.

Nestes preceitos, mostra-se inscrito um regime particular contraordenacional em matéria de saúde, o qual, além da definição das contraordenações, prevê ainda sanções acessórias, o modo de determinação do quantum das coimas, o regime de prescrição das mesmas, a publicidade das sanções e, finalmente, o controlo pelo Tribunal competente do modo de aplicação de tais contraordenações.

Ainda com relevo para a natureza destas sanções, determina expressamente a alínea b), do artigo 24.º do diploma em análise que os procedimentos sancionatórios respeitam o princípio da audiência e defesa dos infratores, o princípio do contraditório e demais princípios constantes da lei, designadamente do regime geral do ilícito de mera ordenação social. Trata-se, portanto, de uma remissão para o Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que consagrou o regime geral das contraordenações e coimas.

A norma consagrada no artigo 67.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 126/2014 não tem paralelo na legislação que a antecedeu. O Decreto-Lei n.º 309/2003, de 10 de dezembro estipulava, no seu artigo 49.º, n.º 1, que «Das decisões proferidas pela ERS que determinem a aplicação de coimas ou de outras sanções previstas cabe recurso para os tribunais judiciais, nos termos da lei», e, no seu n.º 2, «Das demais decisões, despachos ou outras medidas adoptadas pela ERS cabe recurso para os tribunais judiciais, com efeito meramente devolutivo, nos termos e limites fixados no n.º 2 do artigo 55.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro». O Decreto-Lei n.º 127/2009, de 27 de maio, que veio substituir o de 2003, não fixava o efeito do recurso para os tribunais, limitando-se a consagrar no artigo 58.º, n.º 2, que as decisões de aplicação de coimas ou sanções são judicialmente impugnáveis, nos termos da lei.»

6. O modelo sancionatório adotado nos Estatutos da ERS (e, bem assim, com referência a outras entidades reguladoras independentes) diverge daquele que resulta do regime geral dos ilícitos de mera ordenação social.

Na verdade, se, em princípio, o recurso de decisões administrativas condenatórias em processos contraordenacionais tem efeito suspensivo (alínea a) do n.º 1 do artigo 408.º do Código de Processo Penal, aplicável às contraordenações ex vi artigo 41º, n.º 1 do RGCO), tal regra vem encontrando desvios no domínio das sanções aplicadas por entidades reguladoras — dotadas de extensos poderes sancionatórios nos domínios das suas atividades (cfr. Helena Bolina, “O regime dos processos de contra-ordenação dos reguladores independentes”, Regulação em Portugal: novos tempos, novo modelo?, Almedina, Coimbra, p. 745).

Com efeito, o sentido normativo posto em crise no presente recurso não é ímpar no estabelecimento de efeito devolutivo à impugnação e na subordinação da atribuição de efeito suspensivo à invocação de prejuízo considerável e à prestação de caução. Ao invés, trata-se de disposição absolutamente idêntica à que foi consagrada no n.º 5 do artigo 84.º da lei da Concorrência (lei n.º 19/2012, de 8 de maio) para as sanções aplicadas pela Autoridade da Concorrência; à dos n.º 4 e 5 do artigo 46.º do regime sancionatório do setor energético (lei n.º 9/2013, de 28 de janeiro), para as sanções aplicadas pela ERSE — Entidade Reguladora do Setor Energético; e à do n.º 4 do artigo 43.º dos Estatutos da AMT — Autoridade da Mobilidade e dos Transportes, aprovados pelo decreto-lei n.º 78/2014 (também ele, tal como o decreto-lei n.º 126/14, emitido com o propósito de dar cumprimento à necessidade de adaptação dos diplomas estatutários à lei-quadro das entidades reguladoras, editada em 2013). É ainda muito similar à estatuída no n.º 4 do artigo 75.º dos Estatutos da ERC — Entidade Reguladora da Comunicação Social, aprovados pela lei n.º 23/2005, de 8 de novembro), e à consagrada no artigo 35.º do Regime das contraordenações laborais e de segurança social (aprovado pela lei n.º 107/2009, de 14 de setembro, atualmente com a redação da lei n.º 55/2017, de 17 de julho), para sanções aplicadas pela Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT) e pelo Instituto da Segurança Social.

É igualmente próximo o modelo consagrado na impugnação das sanções aplicadas pelo Banco de Portugal pelas contraordenações previstas no Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (artigo 228.º-A do decreto-lei n.º 298/92, de 31 de dezembro, na redação que lhe foi conferida pelo decreto-lei n.º 157/2014, de 24 de outubro) — embora neste caso a caução seja fixada em metade do valor da coima e se acautele a possibilidade de insuficiência de meios económicos — e no artigo 84.º do Regime Jurídico das Infrações Tributárias (RJIT) — onde se dispensa a garantia se o interessado demonstrar insuficiência de meios económicos.

De notar, todavia, que este modelo não foi consagrado em algumas das entidades reguladoras com poderes sancionatórios, que conservaram o modelo geral de atribuição de efeito suspensivo à impugnação das sanções por elas aplicadas. É o caso da ANACOM — Autoridade Nacional de Comunicações (cfr. n.º 2 do artigo 51.º dos Estatutos da ANACOM, aprovados pelo decreto-lei n.º 39/2015, de 16 de março); da Comissão de Mercado de Valores Mobiliários, onde não se afasta a regra geral de atribuição de efeito suspensivo à impugnação judicial (suprimindo porém a proibição de reformatio in pejus, no n.º 8 do artigo 416.º do Código dos Valores Mobiliários); da ERSAR — Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (cfr. artigo 52.º dos Estatutos da ERSAR, aprovados pela lei n.º 10/2014, de 6 de março); da ANAC — Autoridade Nacional da Aviação Civil (cfr. artigo 41.º dos Estatutos da ANAC, aprovados pelo decreto-lei n.º 40/2015, de 16 de março; da ASF — Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (artigo 209.º da lei n.º 147/2015, de 9 de setembro).

Assim, uma análise do regime sancionatório das várias autoridades reguladoras independentes, permite retirar duas conclusões.

Em primeiro lugar, a existência de poderes sancionatórios constitui um dos aspetos que caracteriza o modelo próprio de justiça da regulação (Pedro Gonçalves, Catarina Gouveia Alves e Ana Cláudia Guedes, O contencioso da Regulação em Portugal — Relatório de Pesquisa e Análise da Jurisprudência sobre Regulação Pública, CEDIPRE, Coimbra, 2010, p. 8), pois é uma nota comum que destoa na profunda disparidade e heterogeneidade no modelo de atuação das várias entidades.

Em segundo lugar, é visível a consagração de desvios às regras processuais contraordenacionais, enformada pela convicção de que o regime geral das contraordenações e coimas é desadequado à atuação das entidades reguladoras, impondo-se uma modificação ou adaptação do seu regime ao circunstancialismo que envolve a atuação daquelas (cfr. Paulo Sousa Mendes, “O procedimento sancionatório especial por infracções às regras de concorrência”, Regulação em Portugal: novos tempos, novo modelo?, Almedina, Coimbra, 2009, p. 707).

É neste contexto que se coloca a opção legislativa consubstanciada na consagração de um efeito meramente devolutivo às impugnações judiciais de decisões sancionatórias: para estas entidades, avulta uma preocupação de potenciação da eficácia das normas cuja violação constitui contraordenação, o que é reforçado pelo afastamento da proibição de reformatio in pejus de acordo com o n.º 3 do artigo 67.º dos Estatutos da ERS. Recupera-se, aqui, o que já se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 376/2016:

«Antecipa-se, sem dificuldade, que o legislador, na modelação do regime de impugnação das decisões sancionatórias proferidas por tais entidades administrativas, tenha ponderado a necessidade de conferir maior eficácia aos respetivos poderes sancionatórios, de modo a garantir, no plano substantivo, uma maior proteção aos valores e bens tutelados nos específicos domínios normativos em que atuam. Atribuindo, em regra, efeito devolutivo ao recurso, e condicionando o efeito suspensivo à prestação de caução e à existência de «prejuízo considerável», procura-se minimizar os recursos judiciais infundados cujo objetivo seja protelar no tempo o pagamento da coima. Se conjugarmos a opção legal de atribuir à impugnação efeito meramente devolutivo, com o afastamento da regra da proibição da reformatio in pejus vigente no regime geral das contraordenações, que é solução também consagrada na Lei da Concorrência (artigo 88.º, n.º 1), maior evidência assume o propósito desincentivador subjacente à nova regulamentação legal sobre a matéria».

Deste modo, a tendência de criação de entidades reguladoras, enquanto instrumento capaz de simultaneamente velar pelo funcionamento do mercado e garantir a qualidade dos serviços prestados em dado setor, demanda a atribuição de mecanismos eficazes na aplicação de sanções (cfr. Fernanda Maçãs, “O controlo jurisdicional das autoridades reguladoras independentes”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 58, 2006, p. 22), e tem conduzido à emissão de normas processuais especiais, como a fixação de prazos curtos de impugnação e o afastamento do princípio da proibição da reformatio in pejus, apartando-se o legislador contraordenacional, em maior ou menor medida, consoante os âmbitos contraordenacionais, das soluções normativas do processo penal (cfr. Frederico Costa Pinto, “O ilícito de mera ordenação social e a erosão da subsidiariedade da intervenção penal”, Revista Portuguesa de ciência criminal, vol. 7, n.º 1, 1997, p. 79).

7. No requerimento de interposição de recurso, o Ministério Público, em linha com a fundamentação da decisão recorrida, avança como causa de pedir os mesmos parâmetros de constitucionalidade, de índole material, mobilizados pelo tribunal a quo.

Todavia, nas suas alegações, para além de se pronunciar - negativamente - quanto à verificação dos vícios geradores de inconstitucionalidade material invocados na decisão recorrida, o recorrente Ministério Público aduz um novo fundamento, de natureza orgânica, por infração da reserva de competência legislativa parlamentar estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e d) da Constituição.

Estando o Tribunal, como emerge do artigo 79.º-C da LTC, cingido nos seus poderes de cognição à norma a que a decisão recorrida tenha efetivamente recusado aplicação, mas não aos fundamentos por que o foi, não existe obstáculo a que se passe a conhecer da existência do apontado vício orgânico.

8. Entende o recorrente que, na medida em que o Governo, no âmbito da atuação regulatória no setor da saúde, se afastou da solução decorrente do regime geral das contraordenações quanto ao efeito a atribuir ao recurso, procedeu a «alteração radical do regime geral em matéria fundamental», sem a devida credencial parlamentar.

Efetivamente, de acordo com o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, o regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo tem inscrição reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.

A norma em apreço foi editada pelo Governo ao abrigo da sua competência legislativa geral, prescrita no artigo 198.º, n.º 1, alínea a), e não ao abrigo de lei de autorização legislativa, não decorrendo, note-se, da lei-quadro das entidades reguladoras estipulação que se possa reconduzir positivamente à disciplina processual do efeito do recurso judicial. E, como se disse já, nos vários decretos-leis emitidos pelo Governo em execução da referida lei-quadro, encontram-se soluções normativas diversas, tanto no sentido de acolher como regra o regime meramente devolutivo (ERS e AMT), como no sentido de remeter para o regime geral das contraordenações, decorrente do decreto-lei n.º 433/82, que acolhe, por seu turno, o efeito suspensivo estipulado no ordenamento penal (artigo 408.º, n.º 1, alínea a) do CPP, ex vi artigo 41.º, n.º 1, do RGCO).

Haverá então que determinar se a matéria do efeito suspensivo da impugnação judicial de decisão administrativa que condena em coima se inclui ou não no âmbito do «regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo».

A resposta a essa questão é afirmativa.

Na verdade, para além da referida remissão para o regime penal, o diploma de enquadramento do direito de ordenação social não deixou de integrar disciplina que tem implícita a opção fundamental pelo efeito suspensivo da impugnação judicial, vedando a execução da decisão administrativa sancionatória em caso de impugnação prevista no artigo 59.º do RGCO. É o que decorre do artigo 58.º do RGCO, onde se estipulam os requisitos a que deve obedecer a decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias, sendo imposta a explicitação, no texto da própria decisão, que a condenação apenas se torna definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada [n.º 2, alínea a)] e que o termo inicial do prazo para pagamento da coima apenas ocorre «após o caracter definitivo ou o trânsito em julgado da decisão» [n.º 3, alínea a)].

Temos, então, que o legislador governamental, ao estipular como regime-regra da impugnação judicial o efeito devolutivo, veio regular matéria coberta pelo regime geral do processo contraordenacional, que alterou no âmbito regulatório da saúde sem que se encontrasse credenciado por autorização parlamentar, infringindo desse modo a reserva relativa de competência da Assembleia da República, estabelecida pela alínea d) do artigo 165.º da Constituição.

9. Idêntico vício de inconstitucionalidade orgânica deve ser afirmado quando se perspetiva a alínea b) do mesmo artigo 165.º da Constituição, face à restrição que solução normativa em equação acarreta ao funcionamento do princípio da presunção de inocência, inequivocamente assegurado no domínio sancionatório contraordenacional pelo artigo 32.º, n.ºs 2 e 10 da Constituição.

Como se afirma no Acórdão n.º 123/2018:

«[P]arece difícil negar que (a possibilidade) de execução imediata de uma sanção baseada em condenação administrativa com a qual o visado se não conforma, e que pretende discutir em juízo, atinge o direito à presunção de inocência. A extensão do princípio da presunção de inocência aos processos contraordenacionais implica que o arguido deve ser presumido inocente – o que significa, desde logo, que não deverá sofrer qualquer sanção punitiva -, até que se verifiquem uma de duas condições: a consolidação da condenação administrativa pelo facto da sua não impugnação dentro do prazo previsto na lei ou a confirmação da condenação administrativa no âmbito de recurso judicial interposto pelo arguido. A execução da sanção pressupõe a «culpa» do visado, a que é inevitavelmente presumida sempre que a condenação encerre um juízo de responsabilidade que a ordem jurídica reputa provisório, ainda para mais quando seja proferido por uma entidade administrativa. Em suma, a solução legal permite que o arguido apenas provisoriamente condenado seja sujeito a tratamento idêntico ao do arguido cuja condenação é definitiva.»

Tal como se decidiu no Acórdão nº 728/2017, a medida legislativa questionada, no sentido em que determina que o recurso das decisões finais condenatórias da ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, fixando a atribuição de efeito suspensivo à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão, na medida em que comporta uma compressão do princípio de presunção da inocência, encontra-se sujeita ao regime das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias: para além dos limites substantivos à restrição, a Constituição exige uma superior legitimidade democrática no ato de compressão daqueles direitos, razão pela qual exige que seja «a lei» (n.º 2 do artigo 18.º) a limitar o seu conteúdo, salvo autorização ao Governo (alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º). Dito de outro modo: a restrição dos direitos, liberdades e garantias apenas pode dar-se por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei do Governo no uso de uma autorização legislativa. Nestes termos, as eventuais restrições que o direito ordinário pretenda estabelecer ao respetivo âmbito de proteção constituem competência parlamentar exclusiva.

Consequentemente, estando em causa a compressão de um direito, liberdade e garantia, através de uma norma que integra um decreto-lei do Governo não autorizado, verifica-se a violação da reserva legislativa da Assembleia da República prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP.

10. Cumpre assim concluir que a norma do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da ERS, aprovados pelo decreto-lei, n.º 126/2014, de 22 de agosto, no sentido em que determina que o recurso de impugnação das decisões finais condenatórias da ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, fixando a atribuição de efeito suspensivo à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão, é organicamente inconstitucional por violação do princípio da competência reservada da Assembleia da República constante das alíneas b) e d), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição.

11. Assente o julgamento de inconstitucionalidade da norma cuja aplicação foi recusada, com a consequente improcedência do recurso, dispensável se torna proceder ao seu confronto com outros parâmetros constitucionais, ficando, assim, prejudicado o conhecimento de mérito dos demais fundamentos invocados (artigo 608.º, n.º 2, do CPC, ex vi artigo 69.º da LTC).

III. Decisão

12. Pelo exposto, decide-se:

a) Julgar inconstitucional a norma constante artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da ERS, aprovados pelo decreto-lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, no sentido em que determina que o recurso de impugnação das decisões finais condenatórias da ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, fixando a atribuição de efeito suspensivo à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e d), em conjugação com o artigo 32.º, n.ºs 2 e 10, ambos da Constituição;

e, em consequência.

b) Negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Notifique.

Lisboa, 28 de junho de 2018 - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Maria Clara Sottomayor (remetendo para a declaração aposta ao processo n. º 728/17) - Pedro Machete - Manuel da Costa Andrade