51/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 313/2018

Processo n.º 51/18

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. A. propôs ação contra B. e outros pedindo, inter alia, que seja reconhecido à autora o direito de preferência na venda do prédio identificado nos autos e seja declarada a substituição dos réus compradores na titularidade desse prédio, tomando a autora a posição que aqueles ocupam. Alegou ser proprietária de prédio confinante com o indicado, ambos de natureza rústica e destinados a cultura, com área inferior à unidade mínima de cultura, tendo a venda do prédio indicado aos réus sido realizada sem que fosse dado à autora conhecimento desse negócio para eventual exercício do direito de preferência.

A sentença proferida pelo Tribunal da Comarca de Braga absolveu os Réus do pedido, no que ao presente recurso interessa.

Dessa decisão, a autora interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Guimarães, o qual julgou o recurso totalmente improcedente.

Deste acórdão da Relação de Guimarães, a autora interpôs recurso de revista excecional para o Supremo Tribunal de Justiça, que, após admiti-lo pela formação a que alude o artigo 672.º, n.º 3, do CPC, negou a revista, por acórdão proferido a 10 de outubro de 2017.

2. A recorrente interpôs então recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC), requerendo a fiscalização da constitucionalidade “da norma do artigo 1381.º alínea a) do Código Civil, ao não conferir o direito de preferência ao proprietário do prédio rústico confinante, quando o terreno que se pretende preferir não tem viabilidade administrativa para construção (capacidade construtiva) à data da sua aquisição, por o PDM não o permitir”.

3. Através da Decisão Sumária n.º 138/2018, de 22 de fevereiro, este Tribunal decidiu não conhecer o objeto daquele recurso. Após enunciar os pressupostos processuais cuja verificação é necessária para que possa conhecer-se o objeto de recursos de constitucionalidade interpostos ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC – especificamente, o esgotamento dos recursos ordinários admissíveis, a suscitação prévia e adequada de uma questão de constitucionalidade ou legalidade qualificada e a incidência dessa questão sobre normas jurídicas que tenham constituído ratio decidendi da decisão recorrida –, a referida decisão sumária concluiu pela não verificação do pressuposto de que a questão de constitucionalidade suscitada tenha constituído ratio decidendi do acórdão recorrido. Para tanto, apresentou os seguintes fundamentos:

«(...) Entende a recorrente que o tribunal a quo interpretou o artigo 1381.º alínea a) do Código Civil, no sentido de essa exceção se aplicar quando o terreno que se pretende preferir não tem viabilidade administrativa para construção (capacidade construtiva) à data da sua aquisição, por o PDM não o permitir.

Não foi essa, porém, a exata dimensão normativa aplicada. De facto, o tribunal recorrido não considerou que o terreno que tinha sido vendido “não tinha viabilidade para a construção à data da sua aquisição”. Muito pelo contrário, foi precisamente pelo facto de considerar não provada a falta de capacidade construtiva que decidiu pela improcedência do recurso. Senão atente-se na seguinte passagem: “tendo os réus demonstrado um facto excecional impeditivo do exercício do direito de preferência invocado pela autora, ou seja, o destino do terreno, adquirido para um fim diverso da cultura, sem que a autora tenha provado, concomitantemente, que a construção não podia acontecer, improcede o pedido de reconhecimento do direito de preferência”.

Mas mais. O STJ fundamentou ainda a sua decisão no facto de, à data da aquisição do prédio, já ter sido aprovado um novo Plano Diretor Municipal para Vizela (embora ainda não publicado), no qual os terrenos em causa eram já adstritos ao desenvolvimento de atividade artística. Assim, prossegue o acórdão recorrido: “a alteração do destino pretendida pelos réus adquirentes mostrava-se conforme ao regulamento administrativo que já havia sido, anteriormente, aprovado, pela entidade municipal competente, dotado de validade, apenas inoponível a terceiros, e com eficácia jurídica condicionada à publicitação, no Diário da República, que se verificou no prazo legal. De facto, os atos carecidos de publicidade são atos perfeitos, mesmo sem ela, sendo a publicidade, apenas, um requisito da sua eficácia, mas não da sua validade”.

Em suma, como decorre da fundamentação acabada de transcrever, não se pode afirmar que o STJ tenha considerado, contrariamente ao alegado pela recorrente, que o prédio em cuja venda se discute não tinha, à data da mesma, viabilidade administrativa para construção, por o PDM não o permitir. O tribunal a quo considerou exatamente o contrário: que, face ao PDM entretanto aprovado, os terrenos já podiam ser afetos a construção para efeitos de aproveitamento turístico. O que equivale pode dizer, em suma, que a interpretação delineada pela recorrente como consistindo o objeto do presente recurso não tem qualquer correspondência com a ratio decidendi da decisão recorrida.

6. Ora, o Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado que o recurso previsto na alínea b), do n.º 1, do artigo 70º da LTC pressupõe que a decisão recorrida tenha aplicado a norma ou interpretação normativa arguida de inconstitucional como ratio decidendi no julgamento do caso. Tem, pois, de existir uma perfeita coincidência entre a norma imputada de inconstitucional no requerimento de interposição do recurso, e a norma que foi efetivamente aplicada pelo tribunal a quo para fundamentar a decisão final. Atenta a natureza instrumental do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, apenas assim um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá repercutir-se efetivamente na solução a dar ao caso concreto.

Não tendo o Tribunal recorrido interpretado o artigo 1381.º alínea a) do Código Civil no sentido propugnado pela recorrente, um eventual julgamento de inconstitucionalidade do entendimento sindicado não produziria qualquer efeito útil no caso, uma vez que se manteria a decisão recorrida – que, repete-se, não considerou que o terreno alienado não tinha capacidade construtiva.

Assim, por este facto, não pode o Tribunal Constitucional tomar conhecimento do presente recurso.»

4. A recorrente vem agora, ao abrigo do n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, reclamar para a conferência daquela decisão sumária, que não conheceu o objeto do recurso por si interposto. Na sua reclamação, a recorrente salienta ter suscitado prévia e adequadamente uma questão de constitucionalidade, transcrevendo para esse efeito amplas passagens das alegações dos recursos por si interpostos para o Tribunal da Relação de Guimarães e para o Supremo Tribunal de Justiça.

Quanto ao (único) pressuposto processual tido como não verificado pela decisão sumária reclamada, são apresentados os seguintes argumentos:

«Portanto, ao contrário do que resulta do entendimento ora perfilhado pela decisão reclamada, a questão em apreciação continua a ser a mesma: saber se o terreno que tinha sido vendido tinha ou não viabilidade para a construção à data da sua aquisição, pois o PDM em vigor à data da sua aquisição não permitia a construção que lá foi feita.

Isto é, que agora no terreno existe lá construção é evidente e notório. A questão é outra: podia a construção ali edificada pelos recorridos ter lugar à data da aquisição do terreno? A recorrente entende que não, pois o PDM que permitia essa construção, apesar de já aprovado em reunião de Câmara e Assembleia Municipal, não tinha sido - à data da aquisição do terreno - publicado em Diário da República.

Ou seja, no entendimento da recorrente e perfilhado também por outras instancias superiores, nomeadamente pelo Tribunal da Relação de Guimarães no Acórdão proferido no processo nº 610/03.4TBVLN.G1, de 16-03-2010, disponível em www.dgsi.pt. referido nos autos, enquanto o PDM não se transformar em diploma legal vigente, através de Resolução do Conselho de Ministros, devidamente publicada e em vigor, não produz qualquer efeito jurídico. “Não existe no mundo do direito”.

Esta é a divergência central nos autos.

Por isso, entende a recorrente, que não existindo PDM que permita qualquer construção à data da aquisição do terreno, deve considerar-se que a recorrente provou a falta de capacidade construtiva do mesmo. Isto é, a construção não podia acontecer à data da venda do terreno.

Decidir o contrário é, salvo o devido respeito, violar os princípios constitucionais enunciados.

Os preceitos constitucionais violados, todos inseridos na Parte II da Constituição ('Organização económica'), estabelecem, o primeiro (artigo 81º, alínea g)), como incumbência prioritária do Estado 'eliminar os latifúndio e reordenar o minifúndio', o segundo (artigo 93º nº 1 alínea a)), como objetivo da política agrícola, 'aumentar a produção e a produtividade da agricultura, dotando-a das infra estruturas e dos meios humanos, técnicos e financeiros adequados, tendentes ao reforço da competitividade e a assegurar a qualidade dos produtos, a sua eficaz comercialização, o melhor abastecimento do país e o incremento da exportação' e o último (artigo 95º) a obrigação do Estado promover 'nos termos da lei, o redimensionamento das unidades de exploração agrícola com dimensão inferior à adequada do ponto de vista dos objetivos da política agrícola, nomeadamente através de incentivos jurídicos, fiscais e creditícios à sua integração estrutural ou meramente económica, designadamente cooperativa, ou por recuso a medidas de emparcelamento'.

Todos estes princípios conferem ao legislador uma larga margem de conformação para atingir os fins constitucionalmente visados, na dependência de conjunturas e opções políticas diversas, com o objetivo de aumentar ou melhorar a produção e a produtividade agrícolas e de dotar a agricultura dos meios necessários para o efeito ou de redimensionar o minifúndio.

A norma em causa insere-se, aliás, como se disse, na regulação de fracionamento e emparcelamento dos prédios rústicos, constituindo uma opção política do legislador, constitucionalmente admissível.

Em suma, a recorrente mantém que o tribunal recorrido ofendeu os princípios constitucionais enunciados no requerimento de interposição de recurso, sendo que, pelo que se disse, a questão da constitucionalidade foi formulada em tal requerimento corresponde exatamente à ratio decidendi do Acórdão recorrido.

Além do mais, o Acórdão recorrido nem sequer aprecia a questão da constitucionalidade invocada, pois limita-se a remeter para um outro Acórdão anterior do Tribunal Constitucional, de 2003, para desatender a invocada inconstitucionalidade.

Porém, são situações completamente opostas.

No Acórdão anterior do Tribunal Constitucional, de 2003, o que está em causa é a construção duma habitação em “detrimento” do direito de preferência; ao passo que o que está em apreciação neste processo é a construção dum café/restaurante em “sacrifico” da melhoria do sector agrícola/florestal que a autora/recorrente pretende continuar a promover e, particularmente, o redimensionamento do minifúndio; construção aquela num terreno que, à data da sua aquisição (09-11-2012) não tinha viabilidade administrativa para ser construído, por o PDM não o permitir.

Pelo exposto, a aplicabilidade da exceção da norma do artigo 1381º alínea a) do CC, ao não conferir o direito de preferência ao proprietário do prédio rústico confinante, quando o terreno que se pretende preferir não tem viabilidade administrativa para construção (capacidade construtiva) à data da sua aquisição, por o PDM não o permitir, ofende os preceitos constitucionais citados.

A interpretação dada pelo acórdão recorrido à norma contida no artigo 1381º, alínea a) do Código Civil viola o disposto nos artigos 81º, alínea g), 93º, nº 1, alínea a) e 95º da Constituição.

Como se disse, a política de construção, ou de indústria desenfreada não podem fazer lei que ateste o expressamente consignado nos diplomas legais.

Aos Tribunais cabe fazer a melhor interpretação da lei que sirva a 'ratio legis' que lhe está subjacente.

Reitera pois a recorrente que, salvo o devido respeito por diferente opinião, a interpretação dada pelo tribunal de recurso ao preceito legal está claramente em contradição com os princípios constitucionais e daí que o acórdão recorrido enferme de inconstitucionalidade.

A decisão ora reclamada que não conheceu do objeto do presente recurso, viola, além do mais, o entendimento perfilhado do Tribunal Constitucional segundo o qual o recorrente pode requerer a apreciação de uma norma, considerada esta na sua totalidade, em determinado segmento ou segundo certa interpretação (cfr., entre muitos, o Acórdão n.º 232/2002, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Nestes termos e nos melhores de direito que V. Exas mui douta e sabiamente suprirá, deve a presente reclamação ser admitida e julgada procedente, conhecendo-se a final do objeto do recurso e ordenando-se o respetivo prosseguimento.»

5. Decorrido o prazo para o efeito, os recorridos não responderam.

II – Fundamentação

6. A recorrente reclama para a conferência da Decisão Sumária n.º 138/2018, por discordar do não conhecimento do objeto do recurso interposto para este Tribunal. A decisão reclamada considerou que o objeto do recurso não correspondia à ratio decidendi da decisão recorrida.

Porém, a reclamante nada invoca que permita abalar o conteúdo da decisão reclamada. Na verdade, os argumentos por si apresentados apenas confirmam o acerto desta decisão, reforçando a noção de que o objeto do recurso não constituiu ratio decidendi da decisão recorrida.

7. Quanto aos argumentos invocados pela recorrente com o propósito de estabelecer que a mesma suscitou prévia e adequadamente uma questão de constitucionalidade – argumentos que ocupam a maior parte da reclamação –, nada cumpre apreciar, visto que a decisão reclamada não concluiu pela não verificação desse pressuposto processual. O único fundamento da decisão de não conhecer o objeto do recurso foi, sublinha-se, a circunstância de o mesmo não corresponder à ratio decidendi da decisão recorrida. É, pois, nesta questão que se centram os pontos seguintes.

8. Como o Tribunal Constitucional tem vindo reiteradamente a afirmar, o recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC pressupõe que a decisão recorrida tenha aplicado o enunciado normativo (uma norma ou uma interpretação normativa) reputado de inconstitucional como ratio decidendi no julgamento do caso, o que requer que exista uma «perfeita coincidência» entre esse enunciado normativo e aquele que foi efetivamente aplicado pelo tribunal recorrido (cf. o Acórdão n.º 389/2015, de 12 de Agosto).

Como o Tribunal Constitucional vem também repetidamente afirmando, este pressuposto constitui uma decorrência natural do carácter instrumental dos recursos de fiscalização concreta de constitucionalidade: uma vez que estes recursos não visam «dirimir questões meramente teóricas ou académicas» (cf. o Acórdão n.º 498/96, de 2 de Março), um eventual juízo de inconstitucionalidade, formulado nos termos reivindicados pelos recorrentes, deverá poder «influir utilmente na decisão da questão de fundo» (cf. o Acórdão n.º 169/92, de 6 de Maio).

9. A norma ordinária em causa na reclamação que se aprecia é o artigo 1381.º, alínea a), do Código Civil, segundo o qual: «Não gozam do direito de preferência os proprietários de terrenos confinantes: Quando algum dos terrenos constitua parte componente de um prédio urbano ou se destine a algum fim que não seja a cultura.» No entender da recorrente, esta norma é inconstitucional quando interpretada no sentido de «não conferir o direito de preferência ao proprietário do prédio rústico confinante, quando o terreno que se pretende preferir não tem viabilidade administrativa para construção (capacidade construtiva) à data da sua aquisição, por o PDM não o permitir».

10. A recorrente indica que «ao contrário do que resulta do entendimento ora perfilhado pela decisão reclamada, a questão em apreciação continua a ser a mesma: saber se o terreno que tinha sido vendido tinha ou não viabilidade para a construção à data da sua aquisição, pois o PDM em vigor à data da sua aquisição não permitia a construção que lá foi feita. (...) A recorrente entende que não, pois o PDM que permitia essa construção, apesar de já aprovado em reunião de Câmara e Assembleia Municipal, não tinha sido – à data da aquisição do terreno – publicado em Diário da República.» No entendimento da recorrente, «não existindo PDM que permita qualquer construção à data da aquisição do terreno, deve considerar-se que a recorrente provou a falta de capacidade construtiva do mesmo. Isto é, a construção não podia acontecer à data da venda do terreno.»

11. Na sua fundamentação, a decisão reclamada firmou cabalmente que o tribunal recorrido não considerou que o terreno em questão não tinha viabilidade construtiva à data da sua aquisição, mas sim e apenas que esse facto não foi dado como provado. Como se indica na decisão sumária reclamada, o tribunal recorrido especificou inequivocamente que, «tendo os réus demonstrado um facto excecional impeditivo do exercício do direito de preferência invocado pela autora, ou seja, o destino do terreno, adquirido para um fim diverso da cultura, sem que a autora tenha provado, concomitantemente, que a construção não podia acontecer, improcede o pedido de reconhecimento do direito de preferência».

O tribunal recorrido, de resto, cuidou de analisar com detalhe a existência de viabilidade construtiva, notando que, à data da aquisição do prédio, tinha já sido aprovado, embora ainda não publicado, um novo Plano Diretor Municipal para Vizela no qual os terrenos em causa eram adstritos ao desenvolvimento de atividade artística. O tribunal recorrido concluiu que o Plano era válido, ainda que a sua eficácia estivesse condicionada à publicação no Diário da República. Em suma, que «os atos carecidos de publicidade são atos perfeitos», sendo esta publicidade «um requisito da sua eficácia, mas não da sua validade».

Resta portanto reafirmar que o tribunal recorrido não fez uso, como ratio decidendi, da interpretação normativa cuja inconstitucionalidade a reclamante suscita. Ou seja, não julgou a pretensão da recorrente improcedente por considerar que a alínea a) do artigo 1381.º do Código Civil deveria ser interpretada no sentido de que não confere direito de preferência ao proprietário do prédio rústico confinante quando o terreno que se pretende preferir não tem viabilidade administrativa para construção à data da sua aquisição. Bem diversamente, o tribunal recorrido deu como não provada a ausência de viabilidade construtiva do prédio, facto este que, não sendo dado como provado, nunca poderia desencadear uma tal interpretação normativa do artigo 1381.º, alínea a), do Código Civil. Não tendo o tribunal a quo feito essa interpretação normativa, um eventual julgamento de inconstitucionalidade não produziria qualquer efeito útil no caso, uma vez que a decisão recorrida se manteria.

12. Em suma, a recorrente não abala a fundamentação da decisão reclamada, nada alegando que mostre que a decisão recorrida teve como ratio decidendi a interpretação normativa contestada. Em rigor, a recorrente nada alega que se revele sequer vagamente capaz de contradizer aquela fundamentação, limitando-se a persistir na alegação de que o prédio em causa não tinha, à data da sua venda, viabilidade construtiva. Deste modo, a recorrente nada acrescenta que possa infirmar o conteúdo da decisão reclamada.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.

Lisboa, 7 de junho de 2018 - Lino Rodrigues Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers