368/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 311/2018

Processo n.º 368/18

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional.

I – Relatório

1. Marco António da Costa e Dias, invocando a qualidade de filiado n.º 7 do partido político Nós Cidadãos, ao abrigo do disposto no artigo 103.º-D da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei de Organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional – LTC), apresentou ação de impugnação de três deliberações tomadas no II Congresso Nacional desse partido, realizado no passado dia 24 de fevereiro: (i) a nomeação da Mesa do Congresso; (ii) a alteração do artigo 13.º dos Estatutos do Partido; (iii) e a recusa de apresentação da moção 3 da Comissão Política Distrital de Viseu.

Alegou que, em 1 de março de 2018, impugnou essas deliberações junto da Comissão de Jurisdição Nacional do partido, nos termos do disposto nos artigos 30.º, n.º 1 e 34.º, n.º 2 da Lei dos Partidos Políticos, e artigo 17.º n.º 1 do Estatutos do Partido, mas que até à data não obteve qualquer resposta.

2. Citado para responder, o Partido Nós Cidadãos alegou o seguinte:

1. A impugnação remetida a este Ilustre Tribunal pelo impugnante Marco Dias, junta na forma de Anexo 1 ao seu articulado inicial, deu entrada no Conselho de Jurisdição Nacional (doravante CJN) deste Partido em 2/03/2018.

2. O agora impugnante do II Congresso registado em Ata respetiva assinada pela Mesa (DOC 1 - 7 folhas IMG) já recebera uma resposta cabal em tempo aos seus quesitos - Resposta Moção 3 de Marco Dias (DOC 2), resposta essa distribuída a todos os participantes do Congresso.

3. Não obstante, enviou uma primeira impugnação com vícios de forma que foi recusada conforme carta do CJN ao impugnante de 28.02.2018 (DOC. 3)

4. O impugnante enviou nova impugnação (DOC. 4) sendo a mesma autuada com o número NC-PI-01-2018 (A), e nomeado instrutor para a sua apreciação.

5. O impugnante foi informalmente informado que o processo seria concluído e seria proferida decisão no mesmo até ao próximo dia 31 de maio de 2018.

6. Face a citação do ilustre Tribunal (DOC. 7) mediante requerimento do impugnante (DOC 5) tornámos mais expedito o processo e enviamos o Despacho da CJN (DOC. 6)

7. Nos termos do disposto no artigo 17º dos Estatutos, 1. A impugnação de atos praticados por órgãos do Partido, quando desconformes à Constituição, lei ordinária, estatutos ou regulamentos, é apresentada junto da Comissão de Jurisdição Nacional, no prazo de oito dias a contar da prática do ato impugnado. 2. A impugnação não tem efeito suspensivo, mantendo-se o ato até trânsito em julgado de decisão que o anule. 3. Torna-se definitiva e final a decisão que não seja impugnada no prazo de oito dias a contar da sua notificação ao interessado.

8. Determinam os Estatutos também no seu artigo 33º que A Comissão de Jurisdição Nacional é o órgão encarregado de velar, ao nível nacional, pelo cumprimento das disposições constitucionais, legais, estatutárias e regulamentares pelas quais se rege o “Nós, Cidadãos!”.

9. Por outro lado, os Estatutos não contêm qualquer referência ao prazo para a prolação das decisões em sede de CJN.

10. Por sua vez, dispõe o artigo 30.º da Lei dos Partidos Políticos (aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, com as alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14 de maio), que “[a]s deliberações de qualquer órgão partidário são impugnáveis com fundamento em infração de normas estatutárias ou de normas legais, perante o órgão de jurisdição competente” (cf. n.º 1), de cuja decisão, por sua vez, é admissível recurso judicial por parte de “filiado lesado” ou de “qualquer outro órgão do partido”, nos termos da LTC (cf. n.º 2).

11. Finalmente, nos termos dos artigos 103.º-C, n.º 3, e 103.º-D, n.º 3, ambos da LTC, as ações de impugnação de eleição de titulares de órgãos partidários ou de deliberações tomadas por órgãos de partidos políticos apenas serão admissíveis se, e apenas se, tiverem sido esgotados todos os meios internos previstos nos Estatutos do partido para essa apreciação.

12. Tal exigência, abundantemente caracterizada na jurisprudência constitucional, implica o esgotamento de todos os meios internos estatutariamente previstos para apreciação da validade e regularidade das deliberações ou dos atos eleitorais.

13. De forma reiterada, a jurisprudência constitucional tem afirmado que esta apreciação judicial da regularidade de tais deliberações ou atos eleitorais internos dos partidos políticos se deve reger pelo princípio da intervenção mínima.

14. Ora, estando a decorrer o processo de apreciação da impugnação em causa, não se encontravam esgotados, nem sequer ainda utilizados, os meios de impugnação interna e de apreciação da regularidade ou validade dos atos impugnados,

15. Não se verifica o pressuposto essencial para a intervenção deste Venerando Tribunal, previsto no nº 3 do artigo 103º da LTC: A impugnação só é admissível depois de esgotados todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade do ato eleitoral.

16. Dados os considerandos expostos, e face à notificação do ilustre Tribunal, (DOC. 7) solicitámos que fosse mais expedito o processo de resposta ao impugnante, pelo que anexamos o Despacho de 27/05/2018 (DOC 6) do Presidente do Conselho de Jurisdição Nacional, com data de conclusão de 19.03.2018 e respetiva decisão.

Cumpre apreciar e decidir

II – Fundamentação.

3. O impugnante interpôs, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 103.º da LTC, ação de impugnação junto deste Tribunal, tendo por objeto a eleição da mesa do II Congresso Nacional do Nós Cidadãos e as deliberações nele tomadas quanto à alteração do artigo 13.º dos Estatutos e à recusa da moção 3 da Comissão Política Distrital de Viseu.

Previamente à apreciação da pretensão impugnatória, importa verificar se se encontram preenchidos os pressupostos legais de que depende a possibilidade de conhecimento do objeto da presente ação.

Resulta dos autos que em 1 de março de 2018 o autor impugnou para a Comissão de Jurisdicional Nacional a eleição da mesa e duas deliberações tomadas pelo Congresso do Partido Nós Cidadãos, realizado em 24 de fevereiro (doc. de fls. 3 e 4); e que em 27 de maio, na pendência da presente ação, a Comissão de Jurisdição Nacional negou provimento à impugnação.

Ora, um dos pressupostos de admissibilidade das ações de impugnação previstas nos artigos 103.º- C e 103º - D da LTC é o esgotamento dos meios internos do partido. O n.º 3 do artigo 103.º - C da LTC prescreve que «a impugnação só é admissível depois de esgotados todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade do ato eleitoral»; e por remissão do n.º 3 do artigo 103.º-D da LTC, a norma desse preceito é aplicável às deliberações dos órgãos partidários que «afetem direta e pessoalmente os direitos de participação dos militantes» ou que tiverem sido tomadas com «grave violação de regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido».

O esgotamento dos meios internos é um corolário do princípio da intervenção mínima reiteradamente afirmado pela jurisprudência constitucional em matéria de contencioso eleitoral e validade e/ou regularidade das deliberações dos órgãos partidários.

A este propósito, pode ler-se no Acórdão n.º 576/2014 - reproduzindo uma linha argumentativa consolidada na jurisprudência do Tribunal:

“[…]

9. Conforme o Tribunal Constitucional vem repetindo, a admissão dos processos impugnatórios das eleições de titulares de órgãos de partidos políticos ou das deliberações dos órgãos partidários rege-se por um princípio de “intervenção mínima”. Como se referiu no Acórdão n.º 497/2010:

«Não obstante concorrerem para a organização e para a expressão da vontade popular (artigo 10º, n.º 12 da CRP), e deterem por isso funções e competências relevantes no domínio da organização do poder político (artigos 114º; 151º, n.º 1; 180º da CRP), os partidos políticos são, na sua raiz, expressão do exercício da liberdade de associação. Nesses termos, e conforme o reconhece a Constituição nos artigos 51º e 46º, gozam, na ordenação da sua vida interna, da autonomia própria que é conferida às associações. É certo que tal autonomia conhece sempre limites, impostos pela ordem constitucional no seu conjunto. Para além daqueles que valem, em geral, para todas as associações, são aplicáveis à ordenação da vida interna dos partidos, pelas funções políticas que constitucionalmente são conferidos a estes últimos, não apenas os limites decorrentes do necessário respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política (n.º 2 do artigo 10º), mas ainda os decorrentes dos princípios da transparência, da organização e da gestão democrática e da participação de todos os seus membros (n.º 5 do artigo 51º). É em razão destes limites, que conformam, por força da Constituição, o ordenamento interno dos partidos, que se atribui ao Tribunal Constitucional competência para, nos termos da lei, julgar ações de impugnação de eleições e deliberações dos órgãos partidários [artigo 223º, n.º 2, alínea h) da CRP].

Os termos em que são recorríveis tais eleições e deliberações são fixados pela LTC. E são-no de modo a que se obtenha a necessária concordância prática entre os dois princípios constitucionais atrás mencionados: por um lado, o princípio da autonomia na ordenação da vida interna de cada instituição partidária; por outro, o princípio da necessária submissão dessa organização interna aos limites que lhe são constitucionalmente impostos.»

É, pois, neste quadro de «intervenção mínima», que a presente ação deverá ser julgada.

10. Da matriz de intervenção mínima resulta, desde logo, a exigência de o impugnante prover ao esgotamento de todos os meios internos de impugnação previstos nos estatutos partidários para apreciação da validade e regularidade do ato impugnado, conforme prescrito no n.º 3 do artigo 103.º-C da LTC (ex vi, n.º 3 do artigo 103.º-D do mesmo diploma). (…)

[…]

De harmonia com o princípio de intervenção mínima, não caberá certamente ao Tribunal sindicar um ato com esta natureza. Se lhe não cabe, como já se sabe, sindicar atos políticos estaduais, que não são aliás impugnáveis perante a jurisdição constitucional, por maioria de razão – e pelas razões de princípio já expostas – lhe não caberá conhecer da validade de atos de direção política praticados, no ordenamento interno dos partidos, por órgãos partidários.

O que se escreveu no Acórdão n.º 2/2011 não deixa de ser, também para este caso, impressivo:

«Como se observou no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 85/2004, o legislador constitucional, tal como o legislador ordinário, rodeou de especiais cautelas a intervenção jurisdicional destinada a garantir a observância dos princípios organizatórios e procedimentais da democracia política, pretendendo evitar que, por essa forma, se pudesse vir a exercer um controlo sobre a atividade política dos partidos e, de algum modo, limitar a liberdade de organização da vontade popular, e por isso se circunscreveu os meios processuais de impugnação das deliberações dos órgãos de partidários àquelas que fossem consideradas «mais importantes para assegurar os princípios da organização e gestão democráticas dos partidos políticos, sem, por outro lado, judicializar a respetiva vida interna, correndo o risco de tolher a sua liberdade de ação política e o seu espaço de afirmação, interna e externamente».

[…]”.

De igual modo, no Acórdão n.º 297/2017 refere-se:

«Em estreita consonância com o princípio de intervenção mínima ou de controlo mitigado − que conforma, como se viu, a intervenção do Tribunal no âmbito do controlo da legalidade interna da atividade desenvolvida pelos partidos políticos −, a LTC estabelece, no n.º 3 do seu artigo 103.º-C – aplicável às ações de impugnação de deliberações partidárias ex vi do n.º 3 do artigo 103.º-D do mesmo diploma legal – o ónus de o impugnante prover ao esgotamento de todos os meios internos de impugnação previstos nos estatutos partidários para apreciação da validade e regularidade da eleição de titulares dos órgãos do partido (cf. Acórdão n.º 467/2013)-

(…)

Conforme estabelecido nos artigos 103.º-C, n.º 3, e 103.º-D, n.º 3, ambos da LTC, as ações de impugnação — seja de eleição de titulares de órgãos partidários, seja de deliberações tomadas por órgãos de partidos políticos — apenas são admissíveis se, e apenas se, tiverem sido esgotados todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade da deliberação e das eleições impugnadas.

Tal exigência, conforme igualmente notado na jurisprudência constitucional, implica o esgotamento de todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade do ato eleitoral ou de deliberações abrangendo também, por identidade de razão, os meios impugnatórios internos que resultem de imposição legal, mesmo que não expressamente previstos nos Estatutos (cf. Acórdão n.º 317/2010).

Na medida em que as deliberações impugnáveis terão de traduzir a última palavra do órgão estatutariamente competente, o acesso ao Tribunal Constitucional encontra-se, nestes casos, subordinado a uma exigência de exaustão dos meios impugnatórios internos do partido político, encontrando-se excluída a possibilidade de tutela através do recurso direto a este Tribunal, que surge, ao invés, como um órgão de controlo meramente subsidiário à luz do princípio da intervenção mínima».

4. No caso presente, é o próprio impugnante a reconhecer que os meios internos do partido não estavam esgotados à data da propositura da ação, uma vez que alega que a Comissão de Jurisdição Nacional ainda não havia decidido a impugnação que efetuou da eleição da mesa e de duas deliberações do Congresso Nacional.

De acordo com o disposto no artigo 30.º da Lei dos Partidos Políticos (aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, com as alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14 de maio), “[a]s deliberações de qualquer órgão partidário são impugnáveis com fundamento em infração de normas estatutárias ou de normas legais, perante o órgão de jurisdição competente” (cf. n.º 1), de cuja decisão, por sua vez, é admissível recurso judicial por parte de “filiado lesado” ou de “qualquer outro órgão do partido”, nos termos da LTC (cf. n.º 2). De igual modo, dispõe o n.º 1 do artigo 17º dos Estatutos do partido Nós Cidadãos que «a impugnação de atos praticados por órgãos do Partido, quando desconformes à Constituição, lei ordinária, Estatutos ou regulamentos, é apresentada junto da Comissão de Jurisdição Nacional, no prazo de oito dias a contar da prática do ato impugnado».

O autor utilizou o meio interno de fiscalização, impugnando previamente perante o órgão de jurisdição competente a eleição da mesa do Congresso e duas deliberações nele tomadas. Simplesmente, antes que esse órgão decidisse a impugnação, interpôs a ação judicial de impugnação. Ora, a impugnação direta, sem intervenção prévia dos órgãos fiscalizadores dos partidos, só é possível nos casos em que os estatutos do partido não prevêem meios internos de apreciação da validade e regularidade do ato eleitoral e das deliberações dos órgãos partidários (n.º 7 do artigo 103.º- C da LCT). Existindo um órgão jurisdicional interno, as vicissitudes do seu funcionamento (v.g, falta ou irregularidade de constituição ou falta de quórum) não podem ser invocadas como circunstâncias justificativas do incumprimento do ónus de prévio esgotamento dos meios internos de fiscalização (Acórdãos n.ºs 294/2017 e 219/2018).

Por outro lado, nem a Lei dos Partidos Políticos, nem os Estatutos do partido Nós Cidadãos e respetivos Regulamentos, fixam qualquer prazo para o órgão jurisdicional decidir as impugnações dos atos praticados pelos órgãos do Partido. Não é, porém, necessário apreciar se ao caso é possível aplicar o prazo de 90 dias previsto no artigo 128.º do Código de Procedimento Administrativo para a generalidade dos procedimentos administrativos, tendo em conta a relevância pública da função representativa dos partidos políticos, pois, à data de interposição da ação – 24 de abril - não se poderia considerar incumprido o dever de decisão. Com efeito, nos termos do n.º 3 do artigo 33.º dos Estatutos, a Comissão de Jurisdição Nacional reúne ordinariamente uma vez por mês, pelo que, tendo o processo sido distribuído ao relator na reunião do mês de março, a primeira após a apresentação da impugnação, não é desrazoável que à data de interposição da ação ainda não existisse decisão.

Deste modo, resta concluir que não se encontra preenchido um dos pressupostos legais de que depende o conhecimento do objeto da ação, o esgotamento de todos os meios internos de impugnação previstos nos estatutos.

III - Decisão

Pelos fundamentos supra expostos e nos termos do n.º 3 do artigo 103.º-C da LTC, decide-se não conhecer do objeto da presente ação.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 7 de junho de 2018 - Lino Rodrigues Ribeiro - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers