1330/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 297/2018

Processo n.º 1330/17

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. A Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, por decisão de 21 de abril de 2017, concedeu visto à resolução autorizadora de um aumento do capital social da A., S.A., no valor global de €71.312.296,50, tendo sido liquidados, pela concessão do referido visto, emolumentos no valor de €71.312,30, a satisfazer pela mencionada sociedade, ao abrigo do estabelecido nos artigos 5.º, n.º 1, alínea b), e 6.º, n.º 2, do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas (“RJETdC”)

Inconformada, a A., S.A., recorreu da decisão emolumentar para o Plenário da 1.ª Secção do Tribunal de Contas, requerendo a anulação dos emolumentos liquidados. Por acórdão de 19 de setembro de 2017, decidiu aquele Tribunal:

«a) Recusar a aplicação linear da norma constante do artigo 5º, nº 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas no processo de fiscalização prévia n.º 6/2017-SRMTC, que concedeu visto prévio ao ato de conversão dos mútuos em realização e aumento de capital da sociedade recorrente, por manifesta desproporcionalidade na aplicação à situação em concreto, em violação do artigo 18º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa;

b) Conceder provimento parcial ao recurso interposto, anulando o valor do emolumento titulado pelo documento emitido no processo n.º 6/2017-SRMTC citado;

c) Fixar os emolumentos devidos pela concessão do visto prévio no referido processo em 50 vezes o VR».

2. O Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade deste acórdão, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de maio, “LTC”), «na parte em que recusou, por inconstitucionalidade material do artigo 5.º n.º 1 alínea b), do Regime Jurídico de Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de maio, com as alterações introduzidas pela Lei nº 139/99, de 28 de agosto, e Lei nº 3-B, de 14 de abril, por violação do princípio da proporcionalidade vertido no artigo 18º nº 2 da Constituição da República Portuguesa.» (cf. fls. 82).

A A., S.A., interpôs também recurso de constitucionalidade do referido acórdão, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a) da LTC, pedindo, a final, que seja «julgada inconstitucional a norma constante do artigo 5º n.º 1 alínea b) do Regime Jurídico dos emolumentos do Tribunal de Contas (RJETC) por fixar o valor dos emolumentos com base no valor do ato que se fiscaliza previamente permitindo que se atinjam valores manifestamente desproporcionados ao ato de fiscalização prévia, por violar o disposto no artigo 18.º da CRP». (cf. fls. 83-86).

Foi a recorrente convidada a aperfeiçoar o seu requerimento de interposição de recurso, por despacho do relator, com o seguinte teor:

«O requerimento de recurso apresentado pela A., S.A., refere como fundamento processual a alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional – LTC); todavia, invoca no mesmo requerimento igualmente que: (i) o acórdão recorrido «entendeu que o preceito em si [– aquele que foi desaplicado –] não era inconstitucional» (n.º 9); (ii) a própria recorrente considera tal preceito inconstitucional, uma vez que permite «a fixação de valores manifestamente desproporcionados», devendo este Tribunal «declarar a inconstitucionalidade do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas (cfr. os n.ºs 10 a 12); e que (iii) a inconstitucionalidade «foi suscitada na petição de recurso» (n.º 5). A indicação destes três aspetos parece indiciar estar em causa a via recursória prevista no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC (v. também ibidem os artigos 72.º, n.º 2, e 75.º-A, n.º 2).

Convida-se, por isso, a recorrente, nos termos dos n.ºs 5, 6 e 7 do artigo 75.º-A da LTC, a clarificar qual o tipo de recurso de constitucionalidade que pretende interpor e:

– Tratando-se de recurso de decisão que recusou aplicar norma com fundamento em inconstitucionalidade, a indicar qual a dimensão normativa que, em seu entender, o tribunal recorrido recusou aplicar e que não se encontra abrangida no recurso obrigatório interposto da mesma decisão pelo Ministério Público (cfr. fls 82: «a aplicação linear do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas […], por manifesta desproporcionalidade na aplicação à situação em concreto, em violação do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa»);

– Tratando-se de recurso de decisão que aplicou norma cuja inconstitucionalidade foi devidamente suscitada no processo pela recorrente, a dar integral cumprimento ao disposto no n.º 1 do artigo 75.º-A, indicando, em termos claros, precisos e concisos, qual a norma que a recorrente pretende sindicar, enunciando-a de tal modo que, se este Tribunal a vier a julgar desconforme com a Constituição, a possa enunciar claramente na decisão que proferir (cfr. o Acórdão n.º 367/94, disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/).».

A recorrente respondeu ao referido despacho-convite nos seguintes termos (cf. fls. 110-111):

«1. Em processo de fiscalização prévia (vulgo visto) a Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em conformidade com os artigos 5º n.º 1 alínea b) e 6º n.º 2 do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas (aprovado pelo artigo 1.º do referido DL. 66/96 de 31/5) fixou a despesa emolumentar em 71.312,30 € (setenta e um mil trezentos e doze euros e trinta cêntimos) ou seja, um por mil do valor do aumento do capital que pelo contrato sujeito à fiscalização se pretendia;

2. O plenário da 1ª secção do Tribunal de Contas, em recurso, decidiu recusar a aplicação linear da norma constante do artigo 5.º, n.º 1, al. b) do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas (RJETC) por manifesta desproporcionalidade na aplicação à situação em concreto em violação do artigo 18.º, n.º 2 da Constituição da Republica Portuguesa.

3. Aquela Secção do Tribunal de Contas considerou que a decisão concreta que fixou aqueles emolumentos com base no artigo 5.º, n.º 1, alínea b) era inconstitucional.

4. O presente recurso é assim interposto nos termos do artigo 70º n.º 1 alínea a) da Lei do Tribunal constitucional (Lei nº 28/82, de 15 de novembro, alterada pelas Leis números 143/85, de 26/11, 85/89, de 07/09, 88/95, de 01/09, 13-A/98, de 26/02 e pelas Leis Orgânicas números 1/2011, de 30/11, 5/2015, de 10/04 e 11/2015, de 28/08)

5. Sendo assim o que suscita a colocação deste Recurso junto deste Tribunal é a dimensão normativa face ao Acórdão proferido pela l.ª Secção.

6. De facto, conforme se lê no dito arresto, o TC “entendeu que o preceito em si não era inconstitucional, o que poderia ser era a sua aplicação no caso concreto, como aconteceu nos emolumentos fixados pelo ato de visto prévio”.

6. É nosso entendimento que a inconstitucionalidade do preceito é manifesta e deve ser declarada como tal por este Tribunal.

7. Como consequência dessa inconstitucionalidade ora requerida, a declaração deve ter os efeitos constitucionalmente fixados (vide artigo 282.º n.º 1 e 3 da CRP).»

3. Por despacho do relator, foi determinada a produção de alegações, tendo-se advertido as partes de que, em conformidade com a via recursória seguida por ambos os recorrentes (a al. a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC), apenas se deverá conhecer da norma que a decisão recorrida recusou aplicar – a norma do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do RJETdC, segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com os critérios nele previstos sem qualquer limite máximo.

O Ministério Público apresentou alegações e, a final, concluiu o seguinte:

«(…)

40. O Ministério Público interpôs recurso obrigatório, para o Tribunal Constitucional, do teor do douto acórdão n.º 21/2017, de fls. 55 a 79, proferido no Recurso Ordinário de Emolumentos n.º 2/2017 (que, por sua vez, incidiu sobre a decisão proferida no Processo de fiscalização prévia n.º 6/2017-SRMTC, prolatada em 21 de Abril de 2017 pelo Tribunal de Contas – Secção Regional da Madeira) “nos termos dos artigos 70º nº 1 a) e 72.º n.º 1 a) e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Processo no Tribunal Constitucional)”.

41. O objeto deste recurso, conforme resulta do teor do douto despacho de fls. 113 dos presentes autos, prolatado pelo Exm.º Sr. Conselheiro relator, encontra-se fixado nos seguintes termos: “a norma do art. 5º, n. 1, al. b), do RJETdC segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com critérios nele previstos sem qualquer limite máximo (cfr. o art. 79-C da LTC”.

42. A recusa judicial de aplicação da interpretação normativa identificada fundamentou-se na “violação do princípio da proporcionalidade vertido no artigo 18º nº 2 da Constituição da República Portuguesa”.

43. Muito embora a específica questão jurídico-constitucional agora trazida perante o Tribunal Constitucional nunca dele tenha merecido pronúncia, afigura-se-nos podermos afirmar que o recurso à jurisprudência paulatinamente fixada por este órgão constitucional nos permite desvendar, com elevado grau de segurança, qual a pertinente decisão que sobre ela deverá recair.

44. A primeira sub-questão a resolver prende-se com a determinação da natureza jurídica dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas pelo exercício da fiscalização prévia.

45. Ora, se bem observarmos as características de tais emolumentos os devidos como contrapartida do exercício da atividade do Tribunal de Contas e dos seus serviços de apoio, facilmente nos apercebemos, cotejando-as com o teor da jurisprudência fixada pelo Tribunal Constitucional, que os mesmos consubstanciam uma taxa.

46. Aqui chegados, afigura-se-nos pertinente apelar ao conteúdo da jurisprudência que o Tribunal Constitucional vem produzindo sobre matéria de taxas à luz da sua compatibilidade com princípios constitucionais, v.g. com o princípio da proporcionalidade (o invocado pela douta decisão recorrida), designadamente sobre a relação entre receitas bilaterais a cuja obtenção corresponde a prestação, por parte de um tribunal, de serviços de administração de justiça - sejam elas custas judiciais ou emolumentos - e aquele princípio constitucional.

47. Reportando-se a interpretação normativa semelhante à desaplicada nos presentes autos, produziu o Tribunal Constitucional, entre muitos outros, o douto Acórdão n.º 155/2017, que, não só historiou a evolução da sua jurisprudência sobre esta matéria como, fundamentalmente, decidiu a questão substantiva em termos transponíveis para o presente dissídio, sintetizável nos seguintes termos:

i. “(…) decidiu-se «julgar inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da mesma Constituição, a norma que resulta dos artigos 13.º, n.º 1, e tabela anexa, 15.º, n.º 1, alínea m), e 18.º, n.º 2, todos do Código das Custas Judiciais, na versão de 1996, na interpretação segundo a qual o montante da taxa de justiça devida em procedimentos cautelares e recursos neles interpostos, cujo valor excede €49.879,79, é definido em função do valor da ação sem qualquer limite máximo ao montante das custas, e na medida em que se não permite ao tribunal que limite o montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcionado do montante em questão» (Acórdãos nºs. 227/2007 e 116/2008)”.

48. Transpondo para o atual pleito o complexo doutrinal e jurisprudencial que, sobre esta matéria, vem sendo construído pelo Tribunal Constitucional, deveremos concluir que, no caso vertente, uma vez que o tributo emolumentar consubstancia, por um lado, uma taxa, correspondente à prestação, por parte do Tribunal de Contas, do serviço público de fiscalização prévia e, por outro, que o valor de tal tributo não comporta um limite máximo (não permitindo, consequentemente, que o tribunal efetue qualquer ajustamento emolumentar suscetível de corrigir eventuais desproporções resultantes da tributação), então a interpretação normativa do disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aplicada pelo tribunal “a quo”, se revela violadora da Constituição.

49. Efetivamente, cotejando a interpretação normativa desaplicada nos presentes autos com as normas jurídicas e interpretações normativas que, em domínios semelhantes, mereceram do Tribunal Constitucional um julgamento de desconformidade constitucional, apercebemo-nos de que aquela, como estas, se revela violadora do princípio da proporcionalidade sedeado na Constituição da República Portuguesa, quer o extraiamos do prescrito no n.º 2, do artigo 18.º, do Texto Fundamental (como o fazem os decisores “a quo”), quer o retiremos do seu artigo 2.º, ou, inclusivamente, o deduzamos de ambos.

50. É certo que a jurisprudência do Tribunal Constitucional, no que tange ao apuramento da ocorrência da violação deste princípio constitucional – da proporcionalidade – em matéria de tributação judicial, tem oscilado entre a abordagem exclusivamente normativa dos fundamentos das decisões recorridas e a ponderação normativa não insensível aos efeitos das concretizações normativas de tais decisões sobre a integridade do referido princípio constitucional.

51. Acontece que, no caso que nos ocupa, quer nos limitemos a avaliar estaticamente a interpretação normativa que constituiu “ratio decidendi” da decisão recorrida – de acordo com a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com critérios nele previstos sem qualquer limite máximo -, quer decidamos apreciar a dinâmica da sua aplicação no caso concreto, consubstanciada na imputação do valor de 71.312,30 € (setenta e um mil trezentos e doze euros e trinta cêntimos), a título de emolumentos, à A., S.A., numa situação em que é reconhecido pelo próprio Tribunal de Contas que o emolumento “não representa, no caso concreto (e é este apenas que está em causa), uma relação calibrada ou proporcional entre a atividade levada cabo pelo Tribunal de Contas na sua atividade de fiscalização prévia e a utilidade que dele retira o seu beneficiário”, sempre teremos que concluir pela ocorrência da violação, não só geral e abstratamente mas, igualmente, individual e concretamente, do subprincípio da proibição do excesso e, consequentemente, do princípio constitucional da proporcionalidade.

52. Concordando, pois, nesta dimensão, com o teor da douta decisão recorrida, não poderemos, ainda assim, deixar de convocar, mais uma vez, a jurisprudência constitucional produzida sobre esta matéria, invocando as soluções que, no que aos parâmetros violados concerne, foram acolhidas pelo Tribunal Constitucional.

53. Efetivamente, perante casos similares ao presente, o Tribunal Constitucional, fundamentando os seus julgamentos de inconstitucionalidade de normas ou de interpretações normativas respeitantes aos critérios de fixação de valores de taxas devidas pela prestação de serviços de justiça, tem apelado, não só à ocorrência da violação do princípio da proporcionalidade, mas, igual e concomitantemente, à violação do princípio do direito de acesso aos tribunais.

54. Em face do acabado de explanar, há que concluir que, no caso vertente, a interpretação normativa do disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aplicada nos autos, segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com critérios nele previstos sem qualquer limite máximo, se revela violadora, conjugadamente, dos princípios constitucionais da proporcionalidade ínsito nos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, e do direito de acesso aos tribunais, plasmado no artigo 20.º, n.º 1, ambos da Constituição da República Portuguesa.

55. Por força do exposto, e concordando com o teor da douta decisão impugnada, afigura-se-nos que deverá o Tribunal Constitucional negar provimento ao presente recurso, julgando materialmente inconstitucional a interpretação normativa do disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aplicada nos autos.

a. Nos termos do acabado de explanar, deverá o Tribunal Constitucional negar provimento ao presente recurso, assim fazendo a costumada JUSTIÇA.»

Alegou também a recorrente A., S.A., tendo formulado as seguintes conclusões:

«A) O artigo 5º n.º 1 alínea b) do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, (aprovado pelo Decreto-lei n.º 66/96 de 31 de maio) ao fixar os emolumentos devido em processo de fiscalização prévia quanto a outros atos ou contratos em 1 %o do respetivo valor, certo ou estimado, com o limite mínimo de 6% do VR, estabelece como único critério para fixar o valor desses emolumentos uma correspondência com o valor do contrato ou ato que se sujeita a visto prévio.

B) Os emolumentos devidos ao Tribunal de Contas em processo de fiscalização prévia são taxas porque são uma prestação pecuniária, coativa e bilateral, exigida a favor de entidade que exerce funções ou tarefas públicas a beneficiários ou fautores de específicos serviços públicos para a realização das referidas funções ou tarefas sem carácter sancionatório.

C) A fixação dos valores das taxas está sujeita aos princípios de proporcionalidade e equivalência jurídica que resultam do artigo 18º n.º 2 da CRP.

D) A Constituição da Republica, no desenvolvimento do que se preceitua no n.º 2 do artigo 18º, impõe um critério de “proporção ou proibição do excesso - que, em Estado de direito, vincula as ações de todos os poderes públicos - referindo-se fundamentalmente à necessidade de uma relação equilibrada entre meios e fins: as ações estaduais não devem, para realizar os seus fins, empregar meios que se cifrem, pelo seu peso, em encargos excessivos (e, portanto, não equilibrados) para as pessoas a quem se destine.” (Acórdão do Tribunal Constitucional nº 632/2008 de 23-12-2008)

E) “O juízo de invalidade de uma certa medida legislativa, com fundamento em inobservância de qualquer um dos testes que compõem a proporcionalidade, se há-de estribar sempre - como se disse no Acórdão n.º 187/2001 - em manifesto incumprimento, por parte do legislador, dos deveres que sobre ele impendem por força do princípio constitucional da proibição do excesso.”

F) Ora o critério fixado naquele preceito do RJETC não corresponde ao equilíbrio entre as prestações realizadas pelas entidades públicas e as correspondentes contraprestações exigidas aos destinatários, tanto mais que não fixa qualquer limite máximo para esse valor.

Pelo exposto deve ser julgada inconstitucional a norma constante do artigo 5º n.º 1 alínea b) do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas (RJETC) por fixar o valor dos emolumentos com base no valor do ato que se fiscaliza previamente sem qualquer limite máximo permitindo que se atinjam valores manifestamente desproporcionados ao ato de fiscalização prévia, por violar o disposto no artigo 18º da CRP.»

O Ministério Público e a A., S.A., contra-alegaram, mantendo a posição assumida nas respetivas alegações. Saliente-se que nos n.ºs 6 e 20 e, bem assim, no remate da contra-alegação desta última – à semelhança do que já ocorrera no remate da alegação –, é claramente explicitada a intenção de – tal como o Ministério Público – sindicar apenas a ausência de um limite máximo ao valor dos emolumentos apurado por aplicação do critério previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 5.º do RJETdC (e não o critério do valor dos atos ou contratos, em si mesmo considerado – dimensão normativa esta que, de resto, não foi desaplicada pelo tribunal recorrido).

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

4. Importa, antes de mais, proceder à delimitação do objeto do presente recurso.

Resulta da decisão recorrida e das conclusões da alegação apresentada pelo Ministério Público que foi recusada a aplicação da norma constante do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do RJETdC, com fundamento na violação do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

Entendeu o tribunal a quo que «um processo de fiscalização prévia relativamente a atos e contratos de valor considerável implica, em regra, a aplicação de regras e procedimentos mais complexos do que os de valor mais baixo e um conjunto de verificações e cuidados mais extenso, tanto em termos jurídicos como financeiros, o que acarreta custos mais elevados» e que «reconhecendo o Tribunal Constitucional que o visto remove um obstáculo e origina uma utilidade para o utente, e sendo esse o valor ou preço contratual uma das medidas dessa utilidade ou benefício, uma permilagem desse valor parece ajustar-se a essa dimensão do emolumento e respeitar o princípio da equivalência jurídica», concluindo que o «o critério consagrado na alínea b) do n.º 1 do artigo 5.º do RJETdC não é, por si só, inconstitucional ou inválido, impondo-se uma avaliação concreta do resultado da sua aplicação».

Assim, depois de proceder a uma análise da atividade realizada no caso concreto, aquele tribunal entendeu que o valor dos emolumentos liquidados não representa uma relação calibrada ou proporcional entre tal atividade, a utilidade que dela retira o seu beneficiário e o valor que lhe é pedido, concluindo que da aplicação do critério legal resulta, no caso, uma manifesta desproporção entre a atividade, a respetiva utilidade e os fins subjacentes à norma. Considerando, no entanto, que não existe no atual quadro normativo dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas pelo exercício da fiscalização prévia um limite máximo para esses emolumentos, nem uma possibilidade legal que permita efetuar um ajustamento emolumentar suscetível de corrigir uma eventual situação de desproporção, o tribunal recorrido considerou que, nesta dimensão, a aplicação do artigo 5.º, n.º 1, alínea b) do RJETdC ao caso conduz a uma inconstitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade consubstanciado no artigo 18.º, n.º 2, da CRP, desaplicando tal norma.

No caso dos autos, quer o Ministério Público, quer a recorrente A,, S.A., interpuseram recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LTC, via recursória que tem por objeto (formal ou imediato) decisões que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade.

Daí que, tendo ambos os recorrentes interposto o respetivo recurso ao abrigo da referida alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, o mesmo apenas poderá ter como objeto (material ou mediato) a norma que a decisão recorrida recusou aplicar – a norma do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do RJETdC, segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com os critérios nele previstos sem qualquer limite máximo.

5. Assim delimitado o objeto do recurso, importa agora apreciar os seus fundamentos.

Sob a epígrafe “Emolumentos”, o artigo 5.º, n.º 1, alíneas a) e b), do RJETdC estabelece o seguinte:

«1 – Os emolumentos devidos em processo de fiscalização prévia são os seguintes:

a) Atos e contratos relacionados com o pessoal: 2,5% da remuneração mensal ilíquida, excluindo eventuais suplementos remuneratórios, com o limite mínimo de 3% do VR;

b) Outros atos ou contratos: 1% do seu valor, certo ou estimado, com o limite mínimo de 6% do VR.».

Conforme referido (cf. ponto 1. supra), o tribunal recorrido decidiu recusar «a aplicação linear da norma constante do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas no processo de fiscalização prévia n.º 6/2017-SRMTC, que concedeu visto prévio ao ato de conversão dos mútuos em realização e aumento de capital da sociedade recorrente, por manifesta desproporcionalidade na aplicação à situação em concreto, em violação do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.».

Nesta decisão, o tribunal recorrido começou por apreciar a natureza jurídica dos emolumentos devidos pela intervenção do Tribunal de Contas, no âmbito do exercício da sua competência de fiscalização prévia, tendo concluído que tais emolumentos são a contrapartida do serviço de fiscalização levada a cabo pelo Tribunal de Contas e que, porque têm como razão justificadora a prestação de um serviço e não uma mera dimensão de financiamento público, revestem a natureza de taxa.

Reconhecendo que é aceitável um emolumento fixado com base no valor do ato fiscalizado, exceto se conduzir a um valor «completamente alheio» à finalidade de custeio do serviço, entendeu ainda o tribunal a quo que, no caso dos autos, o valor do emolumento não representa «uma relação calibrada ou proporcional entre a atividade levada a cabo pelo Tribunal de Contas na sua atividade de fiscalização prévia, a utilidade que dele retira o seu beneficiário e o valor que lhe é pedido». O mesmo tribunal considerou também que da aplicação do critério legal resulta, no caso, uma manifesta desproporcionalidade entre aquela atividade, a respetiva utilidade e os fins subjacentes à norma, não existindo, no quadro atual normativo dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas, pelo exercício da fiscalização prévia, um limite máximo para esses emolumentos nem a possibilidade legal de efetuar um ajustamento emolumentar, de modo a corrigir uma eventual desproporção da tributação, concluindo, assim, que nesta dimensão a aplicação do referido artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do RJETdC ao caso conduz a uma inconstitucionalidade por violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 18.º, n.º 2, da CRP.

6. A apreciação da questão objeto dos autos pressupõe que, previamente, se determine qual a natureza jurídica dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas pelo exercício da fiscalização prévia, tendo em atenção a classificação tripartida das diversas categorias de tributos entre impostos, taxas e contribuições financeiras a favor das entidades públicas, que tem sido assinalada pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (cf., entre outros, os Acórdãos n.ºs 365/2008, 613/2008, 152/2013, 80/2014, 539/2015 e 418/2017, disponíveis, assim como a restante jurisprudência constitucional citada, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/).

Sobre esta classificação tripartida dos tributos, no Acórdão n.º 539/2015 pode ler-se o seguinte:

«É conhecida e tem sido frequentemente sublinhada, mesmo na jurisprudência constitucional, a distinção entre taxa e imposto.

O imposto constitui uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, exigida com o propósito de angariação de receitas que se destinam à satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas, e que, por isso, tem apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais. O que permite compreender que os impostos assentem essencialmente na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, revelada através do rendimento ou da sua utilização e do património (artigo 4.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária). A taxa constitui uma prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática. A taxa pressupõe a realização de uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta entre o contribuinte e a Administração e que poderá traduzir-se na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária).

A taxa tem igualmente a finalidade de angariação de receita. Mas enquanto que nos impostos esse propósito fiscal está dissociado de qualquer prestação pública, na medida em que as receitas se destinam a prover indistintamente às necessidades financeiras da comunidade, em cumprimento de um dever geral de solidariedade, nas taxas surge relacionado com a compensação de um custo ou valor das prestações de que o sujeito passivo é causador ou beneficiário. Assim, «a bilateralidade das taxas não passa apenas pelo seu pressuposto, constituído por dada prestação administrativa, mas também pela sua finalidade, que consiste na compensação dessa mesma prestação. Se a taxa constitui um tributo comutativo não é simplesmente porque seja exigida pela ocasião de uma prestação pública mas porque é exigida em função dessa prestação, dando corpo a uma relação de troca com o contribuinte» (Sérgio Vasques, em “Manual de Direito Fiscal”, pág. 207, ed. de 2011, Almedina)

Entretanto, a revisão constitucional de 1997, introduziu, a propósito da delimitação da reserva parlamentar, a categoria tributária das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, dando cobertura constitucional a um conjunto de tributos parafiscais que se situam num ponto intermédio entre a taxa e o imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i)). As contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos (porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de um atividade administrativa) (Gomes Canotilho/Vital Moreira, em “Constituição da República Portuguesa Anotada,” I vol., pág. 1095, 4.ª ed., Coimbra Editora).

As contribuições distinguem-se especialmente das taxas porque não se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir (sobre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Suzana Tavares da Silva, em “As taxas e a coerência do sistema tributário”, pág. 89-91, 2ª edição, Coimbra Editora).

Por via da nova redação dada à norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), a Constituição autonomizou uma terceira categoria de tributos, para efeitos de reserva de lei parlamentar, relativizando as diferenças entre os tributos unilaterais e os tributos comutativos e obrigando a uma reformulação da discussão sobre a exigência da reserva de lei, relativamente às contribuições especiais que não se pudessem enquadrar no preciso conceito de taxa.».

Conforme tem entendido também o Tribunal Constitucional, a caracterização de um tributo há-de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo (cf., neste sentido, entre outros, os Acórdãos n.ºs 365/2008, 80/2014 e 539/2015).

7. No que respeita aos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas, no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 66/96, de 31 de maio, que aprovou o respetivo regime jurídico, refere-se que «[t]radicionalmente, pelo menos desde 1915, têm os destinatários dos atos do Tribunal suportado, a título de emolumentos, os serviços por ele prestados», afirmando-se o propósito de dar continuidade a esta tradição. Acrescenta-se ainda que se justifica «que o desenvolvimento que o Tribunal tem conhecido ao nível das suas atribuições e competências tenha implicações também a nível emolumentar».

Assim, no artigo 1.º, n.º 1, do referido regime jurídico estabelece-se que «[p]elos serviços do Tribunal de Contas […] e dos seus serviços de apoio são devidos emolumentos nos termos do presente diploma» e, relativamente aos processos de fiscalização prévia, cujo regime emolumentar se encontra regulado nos artigos 5.º e seguintes, consagra-se a regra de que «[o]s emolumentos constituem encargo da entidade fiscalizada pelo Tribunal» (cf. artigo 6.º, n.º 1), dispondo-se no n.º 2 deste artigo 6.º que «[n]os casos previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior a obrigação emolumentar transfere-se para aquele que contrata com a entidade pública sujeita a controlo sempre que a decisão do Tribunal lhe seja favorável e do ato fiscalizado resultem pagamentos a seu favor, ainda que em espécie».

A atividade de fiscalização prévia do Tribunal de Contas, a que respeitam os emolumentos em causa na situação em análise nestes autos (previstos no artigo 5.º, n.º 1, alíneas a) e b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, acima transcrito), enquadra-se na competência material essencial atribuída àquele órgão jurisdicional pela Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97, de 26 de agosto), de «[f]iscalizar previamente a legalidade e o cabimento orçamental dos atos e contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou representativos de quaisquer encargos e responsabilidades, diretos ou indiretos, para as entidades referidas no n.º 1 e nas alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 2.º, bem como para as entidades, de qualquer natureza, criadas pelo Estado ou por quaisquer outras entidades públicas para desempenhar funções administrativas originariamente a cargo da Administração Pública, com encargos suportados por financiamento direto ou indireto, incluindo a constituição de garantias, da entidade que os criou» (cf. artigo 5.º, n.º 1, alínea c)).

O regime desta atividade de fiscalização prévia encontra-se regulado nos artigos 44.º a 48.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, prevendo-se, no n.º 1 do referido artigo 44.º, que tal atividade «tem por fim verificar se os atos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras diretas ou indiretas estão conformes às leis em vigor e se os respetivos encargos têm cabimento em verba orçamental própria», acrescentando-se no n.º 2 que «[n]os instrumentos geradores de dívida pública, a fiscalização prévia tem por fim verificar, designadamente, a observância dos limites e sublimites de endividamento e as respetivas finalidades, estabelecidas pela Assembleia da República.».

Deste modo, e como se refere na própria decisão recorrida, a fiscalização prévia do Tribunal de Contas traduz-se na verificação da legalidade e da regularidade orçamental das despesas inerentes à atuação das entidades públicas, consubstanciada num controlo dos atos e contratos que a lei determina que a ela estejam sujeitas, sendo tal fiscalização efetuada em nome do interesse coletivo da boa gestão das verbas públicas utilizadas.

Esta atividade de controlo prévio da legalidade financeira efetuada pelo Tribunal Contas, no âmbito das suas competências constitucionalmente definidas, beneficia a comunidade em geral, mas configura também um serviço que se traduz na obtenção de uma vantagem ou utilidade para os sujeitos a ele obrigados, como afirma também a decisão impugnada. Daí que, conforme se assinalou, o regime jurídico dos emolumentos do Tribunal de Contas mantenha o critério tradicionalmente consolidado de serem os destinatários dos atos daquele Tribunal a suportar, a título de emolumentos, os serviços por ele prestados, consagrando, no que respeita aos processos de fiscalização prévia, a regra de que os emolumentos constituem encargo da entidade fiscalizada pelo Tribunal.

Atento este regime jurídico, e considerando a classificação tripartida dos tributos e a respetiva caraterização, liminarmente se dirá que é de afastar a possibilidade de os emolumentos devidos ao Tribunal de Contas pelo exercício da fiscalização prévia serem reconduzidos à categoria de contribuições financeiras, enquanto tertium genus de receitas fiscais.

8. Restando a possibilidade de tais emolumentos poderem revestir a natureza de imposto ou de taxa, do referido regime legal e as respetivas caraterísticas resulta que os mesmos constituem uma contrapartida pelo exercício da atividade do Tribunal de Contas e dos seus serviços de apoio, sendo de considerar, de acordo com os critérios seguidos pela jurisprudência constitucional, acima referidos, que os mesmos revestirão a natureza de taxa.

Aliás, neste mesmo sentido se pronunciou já o Tribunal Constitucional em dois casos em que teve a oportunidade de apreciar a natureza dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas.

Assim, no Acórdão n.º 200/2001, em que estavam em causa emolumentos previstos no artigo 9.º, n.º 1, do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, devidos em processos de contas, o Tribunal Constitucional, com base na aplicação dos critérios em que, na sua jurisprudência, tem feito assentar a distinção entre taxa e imposto – concretamente, no critério da sinalagmaticidade, segundo o qual a taxa constitui, não uma receita unilateral, mas um preço, autoritariamente fixado, correspondente a um bem ou serviço, e o imposto constitui uma receita coativa unilateral do Estado, sem correspetividade num bem ou serviço –, entendeu que os referidos emolumentos seriam de enquadrar naquela primeira categoria de tributos:

«5. Aplicando tais considerações à norma em apreço, conclui-se pela qualificação como taxas dos emolumentos devidos pela verificação de contas pelo Tribunal de Contas.

Trata-se, na verdade, de uma receita bilateral, a cuja obtenção corresponde a prestação pelo Tribunal de Contas de um serviço – no caso, a verificação das contas cuja elaboração e prestação é obrigatória para as autarquias locais (v. o artigo 51º, n.º 1, alínea m) da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto – Lei da Organização e Processo do Tribunal de Contas) –, como transparece logo da própria formulação do artigo 9º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 66/96.

Por outro lado, não pode dizer-se que o carácter bilateral da receita seja infirmado pela consideração da forma como o seu montante é fixado – aliás, de forma idêntica ao que acontecia no anterior regime dos emolumentos no Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 356/73, de 14 de Julho (artigo 1º, n.º 1) –, isto é, como percentagem da receita das entidades em questão, com um limite máximo do montante a pagar pelo serviço (n.ºs 1 e 3 do citado artigo 9º).

Na verdade, a finalidade da fixação das receitas a cobrar a título emolumentar é a repartição pelos utentes do custo dos serviços prestados, ainda que obrigatoriamente, pelo Tribunal de Contas, sendo que tais receitas são perspectivadas pelo legislador como um “âutêntico pressuposto da independência e condição de exercício das competências do Tribunal” (preâmbulo do Decreto-Lei n.º 66/96, de 31 de Maio).

Ainda que a forma de fixação dos emolumentos prevista na lei possa ter como resultado, em determinados casos, um montante superior ao do custo, para o Tribunal, do serviço prestado à entidade concreta em questão – tal como, por exemplo, a fixação da taxa de justiça (ou seja, pela prestação do respectivo serviço), em regra, também em função do valor do processo em questão, pode conduzir a um montante sem correspondência nos custos da concreta actividade processual –, não pode dizer-se que seja “completamente alheia” a tal custo. Tal montante, fixado segundo o valor da receita própria do município em causa, reflecte ainda a intensidade da utilização do serviço de verificação das contas, sendo certo poder aceitar-se que, pelo menos em princípio, a verificação das contas (ainda que apenas interna, com “análise e conferência da conta” para “demonstração numérica das operações realizadas que integram o débito e o crédito da gerência com evidência dos saldos de abertura e de encerramento e, se for caso disso, a declaração de extinção da responsabilidade dos tesoureiros caucionados” – artigo 53, n.º 2, da citada Lei da Organização e Processo do Tribunal de Contas) tenderá a ser tanto mais complexa, e a implicar tanto mais custos, quanto maior for aquele valor.».

Este entendimento foi reiterado no Acórdão n.º 336/2002, no que respeita aos emolumentos previstos no § 2.º do artigo 6.º da Tabela de Emolumentos devidos ao Tribunal de Contas, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 356/73, de 14 de Julho, pela concessão de «visto» em quaisquer contratos não abrangidos pelo artigo anterior, a pagar pela parte que contrata com o Estado:

«A aposição de visto tem por finalidade a fiscalização das despesas públicas pela instância constitucionalmente competente, ou seja, pelo Tribunal de Contas (cf. artigo 216º da Constituição). Trata‑se do controlo da legalidade e do cabimento orçamental das despesas inerentes à atuação das entidades públicas, necessário por força de princípios de transparência, adequação e racionalização aplicáveis na gestão das finanças públicas.

Na perspetiva atrás enunciada, é, com efeito, a comunidade em geral que justifica a fiscalização realizada pelo Tribunal de Contas. Porém, isso não impede que, sob uma outra perspetiva, a do particular que concretamente contrata com a entidade pública, aquele controlo revele a prestação, direta ou indiretamente, de um serviço ao particular.

Com efeito, a sujeição legal à fiscalização do Tribunal de Contas de determinados contratos celebrados pelo Estado consubstancia uma condição de admissibilidade desses atos jurídicos que decorre do regime geral do relacionamento negocial entre particulares e entidades públicas. Essa fiscalização é, nessa perspetiva, um requisito necessário à própria negociação e o seu preenchimento o afastamento de um obstáculo ou restrição à negociação com o Estado. É, assim, também um fator que o particular tem de ponderar na decisão de celebrar o negócio com a entidade pública, não estando, aliás, obrigado a celebrar tais contratos. É, portanto, um serviço para quem contrata com o Estado.

A realização de tal serviço ao particular permite a certificação da legalidade do contrato com a entidade pública e, portanto, a possibilidade de concretizar esse negócio. E esse serviço não se traduz numa vantagem meramente reflexa e indireta, equiparável ao benefício coletivo decorrente da atividade do Tribunal de Contas, mas corresponde ao levantamento de uma restrição, justificada pelo interesse coletivo, e ao alargamento das possibilidades concretas de celebrar negócios jurídicos com o Estado, que beneficie concretamente o contraente particular.

Também numa lógica de distribuição de custos em função dos benefícios, o visto é um encargo do contrato com entidades públicas que pode ser, numa perspetiva de constitucionalidade, suportado por quem beneficia direta, concreta e individualmente desse contrato. É meramente uma exigência acrescida da negociação com entidades públicas, sob uma certa ótica, legitimada e justificada pelo interesse coletivo. E o cumprimento de tal exigência até produz um direto benefício para o particular que contrata com o Estado.

Os emolumentos devidos pela aposição do visto não consubstanciam, assim, um imposto, sendo antes uma taxa, pois o responsável pelo seu pagamento (o particular) utiliza um serviço que, no caso, se traduz, aliás, na obtenção de uma vantagem: a fiscalização levada a cabo pelo Tribunal de Contas permite-lhe a celebração do contrato com a entidade pública (são aqui invocáveis, razões semelhantes – apesar de naquele caso se tratar até de uma fiscalização obrigatória – às que levaram o Tribunal Constitucional a considerar, no citado Acórdão n.º 200/01, que a fiscalização das contas das Autarquias é um serviço prestado pelo Tribunal de Contas a essas entidades).».

O entendimento firmado nesta jurisprudência a respeito da natureza jurídica dos emolumentos é transponível para o caso dos autos.

Com efeito, também no caso dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas pelo exercício da fiscalização prévia (concretamente, os que se encontram previstos no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do RJETdC), está em causa a prestação de um serviço concreto, cujo custo é suportado, por quem dele beneficia, nos termos já referidos. Conclui-se, por isso, que tais emolumentos constituem uma contrapartida devida ao Tribunal de Contas pelos serviços por este praticados, no âmbito da sua competência de fiscalização prévia, tendo como causa e justificação a prestação de tal serviço. Revestem, por isso, a natureza de taxa.

9. Determinada a natureza dos emolumentos em causa nos autos, importa agora apreciar a conformidade constitucional da norma cuja aplicação foi recusada pela decisão recorrida.

O Tribunal Constitucional já por diversas vezes se pronunciou sobre questões que apresentam similitude com a que está em causa nos presentes autos e em que apreciou a conformidade constitucional, designadamente em face do princípio da proporcionalidade, de regimes de custas processuais em que o valor da taxa de justiça é determinado exclusivamente em fundação do valor da ação, sem o estabelecimento de um qualquer limite máximo. Com efeito, é vasta a jurisprudência respeitante a custas processuais (para uma análise mais detalhada da evolução da jurisprudência do Tribunal Constitucional nesta matéria, cf. o Acórdão n.º 155/2017), nela se afirmando que a Constituição não consagra, no artigo 20.º, um direito de acesso ao direito e aos tribunais gratuito ou sequer tendencialmente gratuito; diversamente, é constitucionalmente justificado o estabelecimento da exigência de uma contrapartida pela prestação dos serviços de administração da justiça (cf., entre outros, os Acórdãos n.ºs 307/90, 214/2000 e 422/2000).

Por outro lado, este Tribunal tem também deixado claro que, embora o legislador disponha de uma larga margem de liberdade de conformação em matéria de definição do montante de taxa de justiça (cf. Acórdãos n.ºs 352/91, 1182/96, 70/98, 521/99, 708/05 227/07, 255/07, 471/07 e 301/09), tal liberdade não poderá «postergar, porém, a vinculação decorrente da tutela do acesso ao direito e à justiça, direito fundamental consagrado no artigo 20.º da Constituição, incompatível com a fixação de taxas de tal forma elevadas que percam um mínimo de conexão razoável com o custo e a utilidade do serviço prestado e, na prática, impeçam pela sua onerosidade a generalidade dos cidadãos de aceder aos Tribunais» (cf., Acórdão n.º 361/2015), estando as normas definidoras dos critérios de cálculo sujeitas ainda a um controlo de constitucionalidade no toca à sua aferição segundo regras de proporcionalidade, decorrente do princípio do Estado de Direito (cf. Acórdãos n.ºs 352/91, 467/91, 1182/96 e 247/99).

Assim, e como o Tribunal Constitucional tem também afirmado, embora a estrutura bilateral e sinalagmática das taxas pressuponha a existência de uma correspetividade entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública, a Constituição não impõe que exista uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a prestar pelo utente desse serviço (nesse sentido, entre outros, os Acórdãos nºs 1140/96, 357/99, 200/2001 e 115/2002), sendo exigível é que, de um ponto de vista jurídico, o pagamento do tributo tenha a sua causa e justificação – material, e não meramente formal –, na perceção de um dado serviço (cf. Acórdão n.º 349/2002).

Por outro lado, conforme se salienta ainda no Acórdão n.º 349/2001, «não basta uma qualquer desproporção entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado para que ao tributo falte caráter sinalagmático. Será necessário que essa desproporção seja manifesta e comprometa, de modo inequívoco, a correspetividade pressuposta na relação sinalagmática», sendo que esta desproporção deverá ser aferida não só em face do carácter fortemente excessivo da quantia a pagar relativamente ao custo do serviço, mas também em função de outros fatores, designadamente da utilidade do serviço para quem deve pagar o tributo (cfr. Acórdãos n.ºs 1140/96, 115/2002 e 349/2002; v., também, os Acórdãos n.ºs 610/2003, 68/2007 e 622/2013).

10. Assim, tendo em atenção esta jurisprudência, o Tribunal Constitucional não afasta a conformidade constitucional de critérios normativos de fixação do montante da taxa de justiça com base no valor da causa, desde que, no caso concreto, tais critérios não tenham conduzido à fixação de um montante taxa de justiça evidentemente desproporcionado (cf., Acórdãos n.ºs 349/2001, 151/2009, 301/2009, 534/2011 e 361/2015). Contudo, nas situações em que o valor da taxa de justiça é calculado tendo por referência exclusivamente o valor da causa sem o estabelecimento de um limite máximo para a tributação em custas, ou sem que se permita ao tribunal a limitação do montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o eventual carácter manifestamente desproporcionado do montante em questão, o Tribunal Constitucional tem concluído pela inconstitucionalidade dos regimes normativos que consagram tais soluções (cfr. Acórdãos n.ºs 227/2007, 471/2007, 116/2008, 301/2009, 266/2010, 421/2013, 604/2013, 179/2014 e 844/2014).

Assim, no Acórdão n.º 427/2007, o Tribunal Constitucional decidiu julgar inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da mesma Constituição, a norma que resulta dos artigos 13.º, n.º 1, e tabela anexa, 15.º, n.º 1, alínea m), e 18.º, n.º 2, todos do Código das Custas Judiciais, na versão de 1996, na interpretação segundo a qual o montante da taxa de justiça devida em procedimentos cautelares e recursos neles interpostos, cujo valor excede 49.879,79 €, é definido em função do valor da ação sem qualquer limite máximo ao montante das custas, e na medida em que se não permite ao tribunal que limite o montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o carácter manifestamente desproporcionado do montante em questão. Escreveu-se nesse Acórdão:

«Sobre o problema de saber se, com a inexistência de qualquer limite máximo para a taxa de justiça devida em procedimentos cautelares e recursos neles interpostos, cujo valor excede € 49.879,79, o montante deste tributo pode vir – e concretamente vem – a tornar-se flagrantemente desproporcionado ao serviço prestado, de tal forma que se revela “completamente alheio” ao custo da prestação deste ou à utilidade que o particular dele retira, apenas se dirá que não procede o argumento, avançado pelo Ministério Público, da “normal complexidade e delicadeza que está subjacente à generalidade dos litígios que envolvem valores dessa natureza”, que nem sempre se verificará na directa proporção do valor da causa e sem qualquer limite máximo. E também não procede o argumento da “relevância económica dos direitos e interesses que subjazem ao acto ou procedimento – e, portanto, da ‘utilidade’ auferida pelo utente – cuja prática se pretende alcançar ou cuja tramitação se desencadeia”, pois não é forçoso que a utilidade que se pretende retirar do serviço de administração da justiça aumente proporcionalmente ao aumento do valor da acção.

Entende-se que o aprofundamento dos limites objectivos à qualificação de um tributo como taxa ou como imposto – designadamente, a consideração de que se está perante um serviço apenas prestado pelo Estado (dado o monopólio público do uso da força) e a fixação das custas em proporção directa ao valor da causa sem qualquer limite máximo – não poderia deixar de conduzir a considerar que a “taxa de justiça” devida em procedimentos cautelares, e recursos neles interpostos, no montante de € 584.403,82, é desproporcionada ao custo do serviço ou à utilidade tirada do procedimento cautelar. Pelo que, nestas circunstâncias, ficaria mesmo posta em causa a relação de correspondência entre o serviço e o tributo, o qual dificilmente poderia ser qualificado como verdadeira taxa.

9. Deve, aliás, notar-se que o que está em causa na dimensão normativa em apreço não é tanto – ou não é apenas – a bondade constitucional do critério elegido para a fixação das custas em função do valor da causa, mas, tendo em conta os demais elementos do critério de tributação, ou seja, os concretos escalões quantitativos fixados e o modo como operam, a ausência de qualquer limite máximo para o valor da causa, e, consequentemente, para os resultados da aplicação daquele critério na determinação do valor da tributação em custas, independentemente da complexidade do processo, ou, mesmo, da sua concreta e efectiva utilidade para o recorrente (podendo tratar-se, como no caso, de um procedimento cautelar).

[…]

Na verdade, sempre poderá dizer-se que a aplicação de um tal critério conduz a que, a partir de um certo limite, não possa o montante de taxa devida encontrar justificação seja no princípio da equivalência seja no princípio da cobertura de custos

Como se pode ler na declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 349/2002, entende-se que «não carece de mais justificações a verificação de que ocorre, em consequência da interpretação perfilhada pela 1ª instância e afastada pelo Tribunal da Relação de Lisboa, uma situação em que a taxa calculada é de “montante manifestamente excessivo”, ou seja, em que há uma “desproporção intolerável” entre “o montante do tributo e o custo do (...) serviço prestado” (…). E, justamente por ser manifestamente exorbitante o valor calculado em função da mesma norma, ocorre também uma violação evidente do direito de acesso ao direito e aos tribunais, sem que seja necessário entrar em considerações relacionadas com o instituto do apoio judiciário, aqui descabidas».

Estas considerações são aplicáveis ao presente caso, em que o valor de taxa de justiça a que se chegaria – € 584.403,82 – era também manifestamente desproporcionado aos custos da actividade jurisdicional num procedimento cautelar, por força da fixação da taxa de justiça, de acordo com os escalões constantes da tabela anexa, em função do valor da causa sem qualquer limite máximo.

O juízo de inconstitucionalidade a que a decisão recorrida chegou merece confirmação – e isto, aliás, independentemente da qualificação do tributo em causa, não só por violação do princípio constitucional da proporcionalidade como por ofensa ao direito de acesso aos tribunais.[…]»

E, a respeito da violação do direito de acesso aos tribunais, acrescentou-se ainda:

«De acordo com o que se considerou no Acórdão n.º 608/99 (publicado no Diário da República, II Série, de 16 de Março de 2000), “na área em questão” [matéria de custas judiciais], o princípio da proporcionalidade reveste, “pelo menos, três sentidos: o de «equilíbrio entre a consagração do direito de acesso ao direito e aos tribunais e os custos inerentes a tal exercício»; o da responsabilização de cada parte pelas custas «de acordo com a regra da causalidade, da sucumbência ou do proveito retirado da intervenção jurisdicional»; e o do ajustamento dos «quantitativos globais das custas a determinados critérios relacionados com o valor do processo, com a respectiva tramitação, com a maior ou menor complexidade da causa e até com os comportamentos das partes»”.

Ora, afigura-se claro que a interpretação normativa segundo a qual o montante da taxa de justiça devida em procedimentos cautelares e recursos neles interpostos cujo valor excede 49.879,79 € é definido em função do valor da acção sem qualquer limite máximo, e da qual resultaria, no caso, um montante de custas de € 584.403,82, não se situa logo dentro de limites razoáveis, e antes comporta uma restrição desproporcionada ao direito de acesso aos tribunais.

Com efeito, a ponderação de meios e fins a que este Tribunal é conduzido não pode deixar de ter presente o quantitativo concreto da taxa de justiça exigida às ora recorridas – que era, repete-se, de € 584.403,82 –, originando um débito de custas muito superior aos custos da prestação do serviço de administração da justiça (incluindo o montante da comparticipação nos custos globais do sistema de justiça), dada, também, a circunstância de se estar ainda no âmbito de um processo cautelar, de índole provisória, decidido com base numa apreciação perfunctória e sumária da necessidade da providência.

Em tal procedimento cautelar, não se vê, aliás, como poderia a invocação de uma hipotética utilidade da prestação do serviço que fosse proporcionada aos prejuízos sofridos – e ao valor da causa – prevalecer sobre o interesse das ora recorridas em acautelar esse ressarcimento, em termos de legitimar um montante de custas de € 584.403,82, que, não só tomando como paradigma “a capacidade contributiva do cidadão médio” (Acórdão n.º 248/94, Diário da República, II Série, de 26 de Julho de 1994) como mesmo considerando a dimensão económica das requerentes, constitui uma barreira significativa ao acesso aos tribunais. Não se trata, pois, apenas da relevância de um “juízo empírico” (a que se refere o Ministério Público) sobre o montante excessivo das custas, mas, antes, de considerar os efeitos que um (previsível) débito de tal montante, pela fixação das custas em função do valor da causa e sem qualquer limite máximo, realmente produz sobre o direito de acesso aos tribunais, sem que se permita ao tribunal que limite o montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o carácter manifestamente desproporcionado do montante em questão. O que conduz à conclusão de que está, aqui, ultrapassado já o limiar do mero “mau direito”, para se verificar uma verdadeira restrição, para além da “justa medida”, daquele direito fundamental constitucionalmente consagrado.

11. Pelo que há que concluir que o valor em causa se revela manifestamente excessivo e desproporcionado, e que a norma que prevê a fixação da taxa de justiça devida em procedimentos cautelares, e recursos neles interpostos, cujo valor excede 49.879,79 €, em proporção ao valor da acção sem qualquer limite máximo ao montante das custas, é inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, conjugado com o princípio da proporcionalidade, mas apenas na medida em que tal norma não permite ao tribunal que limite o montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o carácter manifestamente desproporcionado do montante em questão.

[…]»

Idêntico juízo de inconstitucionalidade, a respeito das mesmas normas, foi formulado no Acórdão n.º 116/2008 e, posteriormente, no Acórdão n.º 179/2014, a propósito de questão semelhante, mas respeitante às normas dos artigos 14.º, n.º 1, alínea n), e 18.º, nº 2, por referência à tabela do anexo I, do Código das Custas Judiciais (na redação dada pelo Decreto-Lei nº 324/2003, de 27 de dezembro), em que o Tribunal reiterou o entendimento firmado nos Acórdãos n.ºs 227/2007 e 116/2008.

Foi ainda com base na violação destes parâmetros que o Tribunal Constitucional formulou diversos outros juízos de inconstitucionalidade a respeito de critérios de cálculo de taxas de justiça, designadamente nos já citados Acórdãos n.ºs 471/2007, 226/2010 e 421/2013. Neste último, no seguimento da jurisprudência anterior, o Tribunal decidiu julgar inconstitucionais, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da Constituição, as normas contidas nos artigos 6.º e 11.º, conjugadas com a tabela I-A anexa, do Regulamento das Custas Processuais, na redação introduzida pelo DL 52/2011, de 13 de abril, quando interpretadas no sentido de que o montante da taxa de justiça é definido em função do valor da ação sem qualquer limite máximo, não se permitindo ao tribunal que reduza o montante da taxa de justiça devida no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcional do montante exigido a esse título. Escreveu-se o seguinte, nesse aresto:

«O Decreto-Lei n.º 52/2011, de 13 de abril, com o propósito expresso de permitir «uma maior facilidade de acesso à justiça, por parte dos seus utentes», recuperou o sistema bipartido do pagamento da taxa de justiça antes consagrada pelo CCJ96, permitindo, de novo, o seu pagamento em duas prestações (taxa de justiça inicial e subsequente), e modificou as tabelas anexas ao RCP. Quanto a este último aspeto, justifica-se a alteração com a constatação de que «as taxas de justiça nalguns casos não estavam adequadas à complexidade da causa, pelo que se prevê um maior progresso da taxa de justiça a partir do último escalão da tabela, embora os valores se mantenham muito inferiores aos do regime anterior ao do Regulamento». Passou, assim, a prever-se, para as ações de valor compreendido entre €250.000,00 e €275.000,00, que corresponde ao último da escalão da tabela, uma taxa de justiça de valor fixo (16 UC), a que acrescem a final 3UC por cada €25.000,00 ou fração.

Reintroduziu-se, desse modo, embora com diminuição de valores, o sistema de taxas de justiça de valor fixo antes consagrado pela tabela I anexa ao CCJ, na versão introduzida pelo Decreto-Lei n.º 324/2003, de 27 de dezembro, que previa, para as ações de valor compreendido entre €210.000,01 e €250.000,00, uma taxa de justiça no valor de 24 UC, a que acrescia, para as ações de valor superior a €250.000,00, 5 UC, a final, por cada €25.000,00 ou fração.

Contudo, o novo regime consagrado pelo Decreto-Lei n.º 52/2011 não contempla a possibilidade, antes prevista pelo CCJ, no n.º 3 do seu artigo 27.º, na redação introduzida pelo citado Decreto-Lei n.º 324/2003, de o juiz, se a especificidade da situação o justificar, dispensar, de forma fundamentada, o pagamento do remanescente, atendendo, designadamente, à complexidade da causa e à conduta processual das partes.

Tal possibilidade só veio a ser consagrada pela Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro, que aditou ao artigo 6.º do RCP um n.º 7 em que, em paralelismo textual com a redação da norma homóloga do artigo 27.º, n.º 3, do CCJ, se prevê: «Nas causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento».

Parece, pois, poder concluir-se que o RCP, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 52/2011, de 13 de abril, julgada aplicável aos presentes autos, ao fixar para o último escalão de valor das ações (€250.000,00 a €275.000,00), no regime geral (tabela I-A), uma taxa de justiça de valor fixo (16UC) que progressivamente se agrava, sem qualquer limite máximo, na proporção direta do aumento do valor da ação (em acréscimos de 3 UC, a fixar a final, por cada 25.000,00 ou fração), adotou efetivamente, em desvio à declaração de intenções constante do respetivo diploma preambular, um sistema de taxa de justiça que, neste particular, se baseia no critério exclusivo do valor da ação, presumindo-se que a complexidade da ação, e a utilidade que as partes dela retiram, aumenta na proporção direta do respetivo valor.

É que, analisado o novo regime de custas processuais, na sua globalidade, na referida redação, verifica-se que o sistema misto de taxação, assente não apenas no valor da causa mas também na complexidade dos autos, apenas opera em sentido único, garantindo que os processos suscetíveis de serem qualificados como especialmente complexos importem para o sujeito passivo da correspondente obrigação tributária um custo que efetivamente reflita esse maior grau de complexidade. Mas não atua em sentido contrário, assegurando às ações de elevado valor que fiquem claramente aquém de um padrão médio de complexidade um nível de tributação adequado ao (menor) serviço efetivamente prestado.

É o que sucedeu no caso concreto.

Com efeito, a ação que deu origem ao presente recurso, embora com o valor de €10.000.000,00, terminou ainda antes de decorrido o prazo da contestação, com a homologação da desistência do pedido apresentada pelo autor. Comportou, pois, para além dos atos de distribuição e citação, a prolação de uma sentença homologatória. Não obstante, depois de exauridos todos os mecanismos legais aplicáveis que, em razão desse nível concreto de tramitação, comportavam objetivamente uma diminuição do montante devido a título de taxa de justiça (cf. mecanismo de conversão da taxa de justiça paga em encargos consagrado no artigo 22.º do RCP, na redação em causa), apurou-se a final, com base no valor da ação, um montante em dívida, a título de taxa de justiça, de €118.360,80.

E a determinação de um tal montante, no descrito contexto processual, resultou claramente da aplicação, no caso concreto, de um critério normativo que, tendo por fonte legal as normas conjugadas dos artigos 6.º, n.º 1, e 11.º do RCP, e respetiva tabela I-A, na redação aplicável, abstrai da complexidade processual para o efeito de fixação do valor da taxa de justiça, como defende o tribunal recorrido. Mas o problema de inconstitucionalidade apenas decorre da ausência de um limite máximo ao regime de tributação crescente em função do valor da ação, pois que ignora a complexidade dos autos para o efeito de evitar ou corrigir valores de tributação desproporcionados às ações de elevado valor que assumam, como é manifestamente o caso, uma tramitação reduzida. E é precisamente a impossibilidade de redução de valores tributários fixados sem qualquer limite máximo, em função da menor complexidade do processado, que o tribunal recorrido implicitamente censurou quando se referiu à impossibilidade de recorrer à dispensa do pagamento remanescente que a Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro, veio a consagrar.

Ora, ainda que no contexto de vigência do CCJ, na sua redação originária, o Tribunal Constitucional, em jurisprudência consolidada, tem censurado normas jurídicas que, sob tal aspeto, são substancialmente idênticas à ora sindicada, à luz de premissas de ordem conceitual e axiológico-normativa claramente pertinentes à apreciação do presente recurso.

Assim, decidiu-se «julgar inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da mesma Constituição, a norma que resulta dos artigos 13.º, n.º 1, e tabela anexa, 15.º, n.º 1, alínea m), e 18.º, n.º 2, todos do Código das Custas Judiciais, na versão de 1996, na interpretação segundo a qual o montante da taxa de justiça devida em procedimentos cautelares e recursos neles interpostos, cujo valor excede €49.879,79, é definido em função do valor da ação sem qualquer limite máximo ao montante das custas, e na medida em que se não permite ao tribunal que limite o montante de taxa de justiça devido no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcionado do montante em questão» (Acórdãos nºs. 227/2007 e 116/2008).

Também se julgou inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da CRP, conjugado com o princípio da proibição de excesso, decorrente do artigo 2.º da CRP, «a norma que se extrai da conjugação do disposto nos artigos 13.º, n.º 1, 15.º, n.º 1, o), 18.º, n.º 2, e tabela anexa do CCJ, na redação do Decreto-Lei n.º 224-A/96, de 26 de novembro, na parte em que dela resulta que as taxas de justiça devidas por um processo, comportando um incidente de apoio judiciário e um recurso para o tribunal superior, ascendem ao montante global de €123.903,43, determinado exclusivamente em função do valor da ação, sem o estabelecimento de qualquer limite máximo, e na medida em que não se permite que o tribunal reduza o montante da taxa de justiça devida no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcionado desse montante» (Acórdão n.º 471/2007).

E reafirmou-se um tal juízo de inconstitucionalidade, apreciando esse mesmo conjunto normativo, «na parte em que dela resulta que as taxas de justiça devidas por um recurso de agravo de um despacho interlocutório, interposto por quem não é parte na causa, sendo a questão de manifesta simplicidade e tendo o recurso seguido uma tramitação linear, ascendem ao montante global de €15 204,39, determinado exclusivamente em função do valor da ação, sem o estabelecimento de qualquer limite máximo, e na medida em que não se permite que o tribunal reduza o montante da taxa de justiça devida no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcionado desse montante» (Acórdão n.º 266/2010). O mesmo sucedeu no Acórdão n.º 470/07, que julgou inconstitucional, por violação das disposições conjugadas dos artigos 18.º, n.º 2, e 20.º, n.º 1, da Constituição, «a norma do artigo 66.º, n.º 2, do Código das Custas Judiciais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 224-A/96, de 26 de novembro, interpretada por forma a permitir que as custas devidas pelo expropriado excedam de forma intolerável o montante da indemnização depositada, como flagrantemente ocorre em caso, como o presente, em que esse excesso é superior a €100.000,00».

Sendo também à luz das mesmas valorações constitucionais que não se censuraram soluções legais de tributação que, embora pautadas por exclusivos critérios de valor (da ação), não conduziram, nos concretos casos em apreciação, à fixação de uma taxa de justiça desproporcionada à complexidade do processo (Acórdãos nºs. 301/2009, 151/2009 e 534/2011).

Ora, o que determinou tais julgamentos, incluindo estas últimas decisões de não inconstitucionalidade, foi a ideia central de que a taxa de justiça assume, como todas as taxas, natureza bilateral ou correspetiva, constituindo contrapartida devida pela utilização do serviço público da justiça por parte do respetivo sujeito passivo. Por isso que, não estando nela implicada a exigência de uma equivalência rigorosa de valor económico entre o custo e o serviço, dispondo o legislador de uma «larga margem de liberdade de conformação em matéria de definição do montante das taxas», é, porém, necessário que «a causa e justificação do tributo possa ainda encontrar-se, materialmente, no serviço recebido pelo utente, pelo que uma desproporção manifesta ou flagrante com o custo do serviço e com a sua utilidade para tal utente afeta claramente uma tal relação sinalagmática que a taxa pressupõe» (citado Acórdão n.º 227/2007).

Os critérios de cálculo da taxa de justiça, integrando normação que condiciona o exercício do direito fundamental de acesso à justiça (artigo 20.º da Constituição), constituem, pois, a essa luz, zona constitucionalmente sensível, sujeita, por isso, a parâmetros de conformação material que garantam um mínimo de proporcionalidade entre o valor cobrado ao cidadão que recorre ao sistema público de administração da justiça e o custo/utilidade do serviço que efetivamente lhe foi prestado (artigos 2.º e 18.º, n.º 2, da mesma Lei Fundamental), de modo a impedir a adoção de soluções de tal modo onerosas que se convertam em obstáculos práticos ao efetivo exercício de um tal direito.

É o que flagrantemente ocorre no caso sub judicio, em que, por aplicação do critério normativo sindicado, se exige ao autor de uma simples ação declarativa de condenação, que terminou com a homologação da desistência do pedido, apresentada ainda antes de decorrido o prazo da contestação, o pagamento a final de uma taxa de justiça no valor de €118.360,80.

A manifesta desproporção entre o valor cobrado de taxa de justiça e o custo implicado na ação, que registou uma tramitação muitíssimo reduzida, dela não decorrendo para o autor o benefício inerente ao elevado montante peticionado, reclama, pois, também no presente caso, que se censure, em aplicação da invocada jurisprudência, o critério normativo que permitiu um tal resultado.».

Esta fundamentação foi reiterada nos Acórdãos n.º 508/2015 e 155/2017, que formularam idêntico juízo de inconstitucionalidade (embora, no caso do Acórdão n.º 508/2015, reportado à interpretação dos artigos 97.º-A, n.º 1, alínea a), do Código de Procedimento e Processo Tributário e 6.º e 11.º do Regulamento das Custas Processuais, conjugadas com a tabela I-A anexa, do RCP, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 52/2011, de 13 de abril).

11. Regressando ao caso dos autos, tendo presente, por um lado, que os emolumentos previsos no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas constituem uma taxa, correspondente à prestação, por parte do Tribunal de Contas, do serviço público de fiscalização prévia e, por outro lado, que o regime de cálculo valor de tal tributo não comporta um limite máximo, nem permite que o tribunal efetue qualquer ajustamento emolumentar suscetível de corrigir eventuais desproporções resultantes da tributação, deverá concluir-se, face à referida jurisprudência consolidada do Tribunal Constitucional sobre esta matéria, que a interpretação normativa daquele preceito desaplicada pelo tribunal a quo se revela violadora da Constituição.

Na verdade, a exemplo do que se verificada com alguns dos critérios de cálculo de taxas de justiça que foram objeto de escrutínio na referida jurisprudência constitucional, no caso dos autos o problema de inconstitucionalidade assenta na circunstância a norma do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do RJETdC não fixar um limite máximo ao regime de tributação, que é crescente em função do valor do ato ou contrato sujeito a fiscalização prévia (correspondendo a 1% desse valor), nem permitir ao Tribunal de Contas efetuar um ajustamento emolumentar, tendo em conta, designadamente, a complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcional do montante exigido a esse título, de forma a corrigir uma eventual situação de desproporção.

E foi precisamente devido à impossibilidade de redução de valores tributários fixados sem qualquer limite máximo, de modo a corrigir uma eventual situação de desproporção, que o tribunal recorrido censurou a norma ora sindicada, desaplicando-a, por entender que o valor dos emolumentos liquidados não representa uma relação calibrada ou proporcional entre tal atividade, a utilidade que dela retira o seu beneficiário e o valor que lhe é pedido, concluindo que da aplicação do critério legal resulta, no caso, uma manifesta desproporcionalidade entre aquela atividade, a respetiva utilidade e os fins subjacentes à norma.

O Tribunal Constitucional tem reconhecido, no escrutínio das interpretações normativas sujeitas à sua fiscalização, que poderá ser efetuada uma análise no sentido de saber se o critério legal existente é suscetível de conduzir a uma taxa excessiva e, por isso, violadora dos princípios constitucionais da proibição do excesso e do acesso ao direito, entendendo que tal análise não perturba a natureza normativa do objeto de controlo (cf., neste sentido, os acórdãos 227/07, 301/09, 226/10 e 844/2014). A esse respeito, no Acórdão n.º 266/2010, o Tribunal afirma que apesar de não lhe caber «aferir qual o concreto patamar em que se situa o limite em que a prestação pública se desliga dos custos da respetiva atividade ou em que o cidadão fica inibido de recorrer aos tribunais, por força do valor das custas, deve, contudo, velar pelo respeito pelos referidos parâmetros constitucionais, perante o concreto valor das taxas cobrada num determinado processo, como resultado da aplicação da tabela legal, segundo o princípio do controlo da evidência.». No Acórdão n.º 301/09, por sua vez, afirma-se o seguinte:

«A potencialidade de um critério gerar valores desproporcionados de custas, por não acolhimento de fatores que os teriam evitado, só releva quando essa potencialidade, em face das circunstâncias do caso e do montante concretamente apurado, se tenha concretizado. Ou, dito de outra forma: a ausência de previsão desses fatores corretivos só releva quando eles, no caso em apreciação, teriam atuado restritivamente, reconduzindo o valor pecuniário a prestar aos limites da proporcionalidade, que, de outro modo, resulta violada. Mas já não tem cabimento a invocação dessa falha de previsão quando, à partida, o montante das custas possa ser considerado não exorbitante e em correspondência com a natureza e a complexidade do processo. Nessa hipótese, as variáveis que alegadamente deveriam estar normativizadas abonam a proporcionalidade do resultado aplicativo do critério em análise, pelo que a sua não inclusão na previsão legal não pode fundar um juízo em sentido contrário (...).

Quando a censura constitucional tem como alvo a rigidez e automaticidade do critério legal, com a consequente falta de flexibilidade adaptativa a circunstâncias específicas que podem justificar uma redução de taxa, essas circunstâncias, na fiscalização concreta, têm que ser tidas em consideração.»

No caso dos autos, foi esse o escrutínio efetuado pela decisão recorrida que, tendo verificado a inexistência, no regime dos emolumentos devidos ao Tribunal de Contas, da fixação de um limite máximo para os mesmos, bem como de uma “válvula de segurança” que permitisse ao tribunal adequar o respetivo valor à atividade processual concretamente desenvolvida, desaplicou a referida norma, na medida em que não permite tal possibilidade e, tendo analisado o valor dos emolumentos devidos, concluiu pela violação do princípio da proporcionalidade.

Ora, em casos em que apreciou critérios de cálculo de taxas de justiça semelhantes ao que está em causa no caso sub judicio – em que não se estabelece um limite máximo para as taxas, nem se prevê qualquer possibilidade de intervenção moderadora do tribunal na sua fixação, dando lugar, em concreto, à fixação de valores tributários manifestamente excessivos, porque alheios a qualquer conexão com a complexidade da atividade jurisdicional desenvolvida ou com o valor do serviço prestado – o Tribunal Constitucional tem feito assentar os seus juízos no sentido da inconstitucionalidade na violação do princípio da proporcionalidade e na violação do princípio do direito de acesso aos tribunais (cf., entre outros, os citados Acórdãos n.ºs 421/13, 844/14 e 155/17).

Em face do exposto, concordando com o sentido e fundamentos da decisão impugnada, e tendo em atenção a referida jurisprudência do Tribunal Constitucional, conclui-se pela inconstitucionalidade da norma artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do RJETdC segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com os critérios nele previstos sem qualquer limite máximo, por violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, segunda parte, da Constituição da República Portuguesa.

Ao invés, não se pode concluir que ocorra violação do direito de acesso aos tribunais, tendo em conta a natureza das entidades sujeitas à jurisdição e aos poderes de controlo financeiro do Tribunal de Contas (cf. artigo 2.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas). Com efeito, tais entidades quando não sejam entidades públicas, serão pelo menos entidades sujeitas à participação de capitais públicos ou beneficiárias, a qualquer título, de dinheiros ou outros valores públicos, sendo de caráter obrigatório a fiscalização do Tribunal de Contas – concretamente, no que ora interessa, a fiscalização prévia (cf. ibidem, artigos 5.º, n.º 1, alínea c) e 46.º) –, o que faz com que não se possa falar de um efeito inibidor da utilização dos serviços daquele Tribunal, decorrente do regime de fixação de emolumentos.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Julgar inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, da Constituição, a norma do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Regime Jurídico de Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 66/96, de 31 de maio (com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 139/99, de 28 de agosto, e 3-B/2000, de 4 de abril), segundo a qual os emolumentos devidos em processos de fiscalização prévia referentes aos atos e contratos previstos nesse preceito são quantificados de acordo com os critérios nele previstos sem qualquer limite máximo;

E, em consequência,

b) Negar provimento aos recursos.

Sem custas, por não serem legalmente devidas (artigos 84.º, n.ºs 1 e 5, e 2.º, da LTC e do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, respetivamente).

Lisboa, 7 de junho de 2018 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Maria Clara Sottomayor - Manuel da Costa Andrade