46/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 271/2018 Processo n.º 46/18 1.ª Secção Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional, I - Relatório 1. Nestes autos, vindos do Tribunal da Relação de Guimarães, o Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC). 2. No âmbito do processo base, o aqui recorrido, A., notificado das notas discriminativas e justificativas das custas de parte apresentadas pelos réus, nos termos e para os efeitos do artigo 25.º do Regulamento das Custas Processuais, veio delas reclamar, tendo requerido a dispensa do depósito do valor correspondente, invocando o decidido no Acórdão n.º 189/2016 deste Tribunal Constitucional. Por despacho proferido em 29 de maio de 2017, o Tribunal Judicial da Comarca de Braga – Juízo Central Cível de Guimarães decidiu, com base no entendimento de que a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, não padecia de inconstitucionalidade orgânica nem material, indeferir a requerida dispensa do depósito da totalidade do valor das notas discriminativas e justificativas das custas de parte, e, em consequência, determinou a notificação do reclamante para proceder ao referido depósito, de modo a viabilizar o conhecimento da reclamação por si apresentada. Inconformado, desta decisão interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Guimarães, que, por acórdão exarado em 26 de outubro de 2017, invocando o decidido no Acórdão n.º 280/2017 deste Tribunal Constitucional, o qual declarou, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da «norma que determina que a reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito da totalidade do valor da nota, constante do n.º 2, do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 19 de março, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o n.º 1 do artigo 20.º, ambos da Constituição da República Portuguesa», decidiu revogar a decisão recorrida, na medida em que a mesma se havia alicerçado na norma declarada inconstitucional. Nesta sequência, o tribunal a quo, assinalando o efeito repristinatório desta declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, considerou, todavia, que os fundamentos exarados no referido Acórdão n.º 280/2017 eram transponíveis para a redação originária da norma contida no n.º 2 do artigo 33.º da Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, que sujeita a reclamação da nota discriminativa e justificativa das custas de parte ao depósito de 50% do respetivo valor, razão pela qual não procedeu à sua repristinação, por entender que a mesma padecia de igual vício de inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, julgando a apelação totalmente procedente e, em consequência, determinando a revogação da decisão recorrida. É deste acórdão, datado de 26 de outubro de 2017, que o Ministério Público, presentemente, recorre, fundamentando o seu pedido na recusa de aplicação da norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na sua redação originária, com base em inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de competência da Assembleia da República em matéria de direitos, liberdades e garantias. 3. Notificado para apresentar alegações, o recorrente concluiu, nos termos seguintes: «1. A norma do artigo 33º, nº 2, da Portaria nº 419-A/2009, de 17 de Abril, na redação originária, na parte em que dispõe que reclamação da nota justificativa da conta de custas de parte está sujeita ao depósito de 50% do valor da nota, é inconstitucional, por violação da reserva de competência da Assembleia da República, constante do artigo 165º, n.º 1, alínea b), conjugado com o artigo 20º, nº 1, ambos da Constituição 2. Termos em que deve ser negado provimento ao recurso». Cumpre apreciar e decidir. II - Fundamentos 5. A questão de constitucionalidade que o recorrente definiu como objeto do presente recurso, corresponde, substancialmente, à que foi apreciada no âmbito do Acórdão n.º 56/2018 deste Tribunal Constitucional (disponível em www.tribunalconstitucional.pt, sítio da internet onde poderão ser encontradas as restantes decisões deste Tribunal doravante citadas), no qual se considerou que os fundamentos exarados no referido Acórdão n.º 280/2017, proferido em Plenário, eram inteiramente transponíveis para a ponderação da sua conformidade com a Lei Fundamental. No Acórdão n.º 56/2018 decidiu-se «julgar inconstitucional a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação originária, que determina que a “reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito de 50% do valor da nota”, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o n.º 1 do artigo 20.º, ambos da Constituição da República Portuguesa». O juízo de inconstitucionalidade a que chegou o referido Acórdão n.º 56/2018, que, aliás, vem invocado nas alegações produzidas pelo recorrente, foi já reiterado pelas Decisões Sumárias n.os 868/2017, 128/2018 e 187/2018. Nestes termos, não havendo motivos para divergir da posição jurisprudencial exarada no referido Acórdão n.º 56/2018, aderimos à mesma, reproduzindo os seus excertos mais significativos, nos termos seguintes: «(…) A decisão recorrida recusou a aplicação da norma constante do artigo 33.º, n.º 2, da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, tanto na redação conferida pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, como na redação originária (…). A segunda dimensão normativa recusada – ponderada, recorde-se, pelo tribunal a quo por efeito de repristinação – distingue-se daquela sobre que recaiu juízo de inconstitucionalidade orgânica, atrás referido, tão somente na proporção do valor do depósito: enquanto aí se exigia o depósito da totalidade do valor da nota de custas de parte como condicionamento à reclamação pela contraparte, no regime originalmente instituído pelo artigo 33.º, n.º 2, da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, já se fazia sentir idêntica imposição, embora reduzida a metade do valor da nota. Nessa medida, os fundamentos exarados no referido Acórdão n.º 280/2017 são inteiramente transponíveis para a apreciação da norma constante do mesmo artigo 33.º, n.º 2, da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação originária, que determina que a «reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito de 50% do valor da nota». Diz-se no referido Acórdão: «7. Tratando-se, no caso, de uma norma consagrada num regulamento administrativo (uma portaria), a verificação da sua constitucionalidade orgânico-formal passa por se aferir se o seu conteúdo normativo pode assumir essa forma. Nesse contexto, é de verificar se a matéria em causa está incluída na reserva constitucional de ato legislativo decorrente, nomeadamente, dos artigos 164.º e 165.º da Constituição para saber se existe uma obrigação constitucionalmente imposta de regulação da matéria em causa por lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado. Quanto a estes aspetos, o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de julgar inconstitucional a norma objeto do processo no Acórdão n.º 189/2016 e no Acórdão n.º 653/2016. 8. Efetivamente, de acordo com a fundamentação do Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 189/2016, pontos 6 e 7: «importa sublinhar que a específica imposição de condições à possibilidade de reclamação de questões atinentes a custas judiciais, como é o caso das custas de parte, afeta, sem dúvida, o direito fundamental de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da CRP, tendo sido configurada como uma restrição por este Tribunal nos acima referidos Acórdãos n.º 347/2009 e n.º 678/2014. (…) 7. Possuindo, como vimos, a matéria respeitante à reclamação da nota justificativa das custas de parte uma natureza restritiva de um direito fundamental – o direito de acesso à justiça e à tutela jurisdicional efetiva – importa notar que tanto a doutrina (cf., por todos, Jorge Miranda / Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, vol. I, 2.ª ed., Wolters Kluwer, Coimbra Editora, 2010, p. 304) bem como a jurisprudência deste Tribunal têm considerado este direito como análogo a um direito, liberdade e garantia (cf. Acórdão n.º 237/90 de 3 de Julho de 1990, disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos) e que é igualmente pacífico que o regime jurídico material e orgânico dos direitos, liberdades e garantias se deve aplicar ao direito de acesso à justiça (ainda que este mesmo consenso não se verifique em relação a todos os direitos análogos: cf. Jorge Miranda / Rui Medeiros, op. cit., p. 308). Partindo destes pressupostos, a matéria em causa deve ser regulada por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei autorizado, por força do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP, e, além disso, ainda deve respeitar a reserva de lei, constante do artigo 18.º, n.º 2, da CRP. Vejamos: A lei que regula na atualidade a matéria das custas judiciais é o Código de Processo Civil e Regulamento das Custas Processuais, o qual estabelece, no caso da conta de custas, os termos da possibilidade de reforma e reclamação no seu artigo 31.º. Em matéria de reforma e reclamação da conta de custas, este preceito não prevê hoje qualquer condicionamento, contrariamente ao que sucedia no passado. Constituindo as custas de parte matéria dependente da disciplina da conta de custas (artigo 26.º do RCP), verifica-se que a Portaria n.º 82/2012 veio com a exigência do depósito da totalidade da conta de custas de parte constituir ex novo uma condicionante do acesso ao direito. O legislador pode, todavia, remeter para portaria a regulamentação de aspetos não restritivos de direitos, liberdades e garantias ou, eventualmente, outros aspetos desde que sejam suficientemente balizados pela respetiva lei habilitante. Porém, no que concerne à norma em análise no presente caso, não apenas o RCP nada diz quanto à possibilidade de reclamação das custas de parte, como nem sequer consagra expressamente qualquer remissão de regulamentação para portaria, como fazem, por exemplo, os artigos 29.º, n.º 3, e 30, n.º 3, do RCP, no respeitante a outros aspetos da conta de custas. Com efeito, além do artigo 4.º, n.º 7, e do entretanto revogado artigo 22.º, n.os 5 e 10, ambos do RCP, o legislador apresenta como habilitação da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, o artigo 29.º, n.º 3, do RCP, de acordo com o qual “[a] elaboração e o processamento da conta são regulamentados por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça, podendo ser aprovadas outras formas de processamento e elaboração da mesma”; o artigo 30.º, n.º 3, do RCP, nos termos do qual “[a] conta é processada pela secretaria, através dos meios informáticos previstos e regulamentados por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça”; o artigo 32.º, n.º 8, do RCP, à luz do qual “[a]s formas de pagamento de custas judiciais são regulamentadas por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça”; e o artigo 39.º que estabelece que “[o] destino das custas processuais é fixado por portaria dos membros dos Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça”. Ora, de nenhuma destas normas decorre qualquer habilitação específica que possibilite a regulamentação da matéria das custas de parte, que, aliás, aparece incluída no Capítulo IV do Título II do RCP, ou seja, num Capítulo e Título diferentes daquele em que é regulada a matéria da conta de custas. Mais: no Capítulo IV relativo às custas de parte inexiste qualquer remissão para portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça, tal como acontece nos demais casos mencionados. (…) Em suma, tendo em conta que a matéria da reclamação das custas de parte é unicamente regulada por portaria e, mais concretamente, que se impôs o depósito da totalidade das custas de parte para se poder reclamar da nota justificativa apresentada, estando em causa uma restrição ao direito fundamental ao acesso ao direito e não existindo uma habilitação específica para o efeito no RCP nem em qualquer outra lei, a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria padece de inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da competência reservada da Assembleia da República, decorrente da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, em conjugação com o artigo 20.º, n.º 1, da CRP. Finalmente, importa ainda salientar que muito dificilmente se poderia argumentar no sentido de que a alteração trazida pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, à regulamentação da matéria da reclamação das custas de parte não é inovatória relativamente ao que acontecia anteriormente: de facto, ao passo que, na versão inicial da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, se condicionava a possibilidade de reclamar da nota justificativa ao depósito de 50 % do valor da nota, após a alteração efetuada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, passou a impor-se o depósito da totalidade do valor da nota para a reclamação da nota justificativa. Em conclusão, a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, com o sentido de que “[a] reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito da totalidade do valor da nota”, é inconstitucional por violação do princípio da competência reservada da Assembleia da República constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), conjugado com o artigo 20.º, n.º 1, ambos da CRP.» 9. No Acórdão n.º 653/2016, decidiu-se aderir à fundamentação do Acórdão n.º 189/2016, renovando o julgamento aí formulado. Para além disso, em resposta às alegações do Ministério Público, no mesmo Acórdão desenvolveu-se o facto de a norma objeto de litígio, devido ao seu conteúdo, se encontrar abrangida pela reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, referindo-se, no ponto 10: «O Tribunal Constitucional já decidiu que a específica imposição de condições à possibilidade de reclamação de questões atinentes a custas judiciais, como é o caso das custas de parte, afeta o direito fundamental de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição. Efetivamente, o Acórdão n.º 678/2014, ponto 10, afirma que é «pacífico o caráter restritivo que a norma em apreciação comportava face ao direito previsto no artigo 20.º da Constituição», tendo como ponto de partida o Acórdão n.º 347/2009, que apreciou a constitucionalidade do artigo 33.º-A do CCJ, que tinha um conteúdo “análogo” ao sob apreciação. O mesmo foi reiterado no Acórdão n.º 189/2016, ponto 6. De facto, o Tribunal Constitucional tem vindo a afirmar, desde o Acórdão n.º 307/90, no ponto IV 4., «A Constituição da República, em nenhum dos seus preceitos, ou princípios dela imanentes, aponta para a gratuitidade da administração da justiça. Mas, se isto é certo, menos não é que, se for exigido, sem mais, a quem recorra aos tribunais para a defesa dos seus direitos ou interesses legítimos, exorbitantes quantitativos monetários, obviamente que, por essa via de certo modo indireta, se restringe tal recurso, mormente se quem desejar dele lançar mão não desfrutar de meios económicos que, sem grande sacrifício, possam suportar aqueles quantitativos (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., p. 182, que assinalam que ‘o reconhecimento do direito de recorrer aos tribunais seria meramente teórico se não garantisse que o direito a via judiciária não pode ser prejudicado pela insuficiência de meios económicos’)». A imposição, pela portaria, da necessidade de depósito da totalidade do valor da nota justificativa da conta de custas para que dela se possa reclamar, junto do tribunal, deve ser considerada, neste aspeto, um condicionamento restritivo inovatório do direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição. Não está em causa um mero aspeto regulatório de ato legislativo, mas a imposição de um ónus ao reclamante, sem base em norma legal prévia. Ora, o direito fundamental de acesso ao direito e aos tribunais da República inclui uma posição subjetiva «de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias» (cfr. Acórdão n.º 347/2009, ponto 8, cfr. também o Acórdão n.º 189/2016, ponto 7), que está aqui em presença. Nesses termos, por força do artigo 17.º da Constituição, «é igualmente pacífico que o regime jurídico material e orgânico dos direitos, liberdades e garantias se deve aplicar ao direito de acesso à justiça» (cfr. Acórdão n.º 189/2016, ponto 7), onde se inclui a reserva material de lei. Assim, acompanhamos a conclusão retirada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 189/2016, ponto 7, de que «tendo em conta que a matéria da reclamação das custas de parte é unicamente regulada por portaria e, mais concretamente, que se impôs o depósito da totalidade das custas de parte para se poder reclamar da nota justificativa apresentada, estando em causa uma restrição ao direito fundamental ao acesso ao direito e não existindo uma habilitação específica para o efeito no RCP nem em qualquer outra lei, a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria padece de inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da competência reservada da Assembleia da República, decorrente da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, em conjugação com o artigo 20.º, n.º 1, da CRP.» 10. No Acórdão n.º 653/2016 o Tribunal Constitucional também teve de responder a uma outra alegação do Ministério Público – esta no sentido de que a solução contida no artigo 33.º, n.º 2, da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria n.º 82/2012, de 29 de março, não seria organicamente inconstitucional, por reproduzir o artigo 33.º-A, n.º 4, do Código das Custas Judiciais, entretanto revogado. Esta linha argumentativa é afastada pelo Tribunal Constitucional, no ponto 9 da referida decisão: «Tem vindo a ser reconhecido que «como é jurisprudência constante deste Tribunal Constitucional, uma norma emitida sem autorização parlamentar só padece do vício de inconstitucionalidade orgânica quando estipula qualquer efeito de direito inovatório que devesse recair na competência reservada da Assembleia da República, não sendo possível imputar-lhe esse vício quando se limita a reproduzir o regime preexistente (cfr., entre muitos outros, os Acórdãos n.ºs 211/2007, 310/2009 e 176/2010)» (cfr. Acórdão n.º 311/2012, ponto 7). No Acórdão n.º 311/2012, bem como nos arestos citados, a questão colocada prendia-se com a possibilidade de regulação de uma matéria contida na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República por decreto-lei não precedido por autorização legislativa (o mesmo pode ser dito, entre outros, dos Acórdãos n.os 77/88, 299/92, 502/97, 589/99, 377/2002, 414/2002, 450/2002, 416/2003, 123/2004, 340/2005 e 114/2008). Esta jurisprudência incide, pois, sobre a relação entre a competência legislativa (reservada) da Assembleia da República e a competência legislativa do Governo. Ora, a questão colocada no presente processo não se inscreve nesse âmbito, mas antes no domínio da distinção entre o exercício da função legislativa e da função administrativa. Efetivamente, no presente processo, estamos perante a regulação por portaria da reclamação da conta de custas de parte, de forma inovatória face ao ato legislativo (ao RCP), que é invocada como sua base habilitante. O objeto de análise é, assim, o da constitucionalidade do exercício da função administrativa, através de um ato regulamentar, para emitir a norma questionada, face à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República e, consequentemente, à reserva de lei em sentido material (ou de função legislativa). De facto, se concluirmos que a matéria em questão está abrangida pela reserva decorrente do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, logicamente ela estará subtraída à função administrativa, de onde decorreria a desconformidade constitucional da norma objeto do presente processo. Sobre esse aspeto, no entanto, não podem ser retiradas consequências da citada jurisprudência. A orientação jurisprudencial referida não habilita a emissão de um ato regulamentar da função administrativa – no caso, uma portaria – inovatório face ao quadro legal vigente, em matéria abrangida por reserva de lei, só porque reproduz norma legal anterior à sua emissão e, entretanto, revogada. Assim, a eventual inconstitucionalidade orgânica da norma em causa não é afastada por esta alegadamente reproduzir o artigo 33.º-A, n.º 4, do CCJ. A questão prende-se, isso sim, com a eventual violação da reserva material de lei, matéria que será analisada no ponto seguinte.» 11. Acompanha-se a fundamentação dos Acórdão n.º 189/2016 e Acórdão n.º 653/2016. Não resulta, com efeito, do RCP nenhuma norma que regule diretamente a questão da reclamação da conta de custas de parte, constando esta regulação, e mais concretamente, a imposição do depósito da totalidade das custas de parte para que se possa reclamar da nota justificativa apresentada, exclusivamente da Portaria n.º 419-A/2009. Impondo a Constituição que esta matéria seja disciplinada, pelo menos em termos inovatórios, através do exercício da função legislativa (por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei autorizado do Governo), não se pode admitir que tal seja feito através de ato normativo emitido no exercício da função administrativa (por um regulamento administrativo do Governo, no caso, por uma portaria). Nesses termos, estando em causa a regulação apenas por portaria da reclamação da conta de custas de parte, terá de se concluir pela inconstitucionalidade do exercício da função administrativa por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição) em conjugação com o direito fundamental de acesso ao direito e aos tribunais da República.» Assim, pela mesma ordem de razões que fundaram o julgamento proferido pelo Acórdão n.º 280/2017, conclui-se pela inconstitucionalidade, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o n.º 1 do artigo 20.º, ambos da Constituição da República Portuguesa, da norma constante do n.º 2, do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação originária, que determina que a «reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito de 50% do valor da nota». Face ao exposto, resta concluir pelo mesmo juízo de inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na sua redação originária, que determina que a reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito de 50% do valor da nota, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o n.º 1 do artigo 20.º, ambos da Constituição da República Portuguesa. III - Decisão Pelo exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucional a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria n.º 419-A/2009, de 17 de abril, na redação originária, que determina que a «reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito de 50% do valor da nota», por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o n.º 1 do artigo 20.º, ambos da Constituição da República Portuguesa; e, b) Em consequência, negar provimento ao presente recurso. Sem custas ex vi artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento das Custas Processuais. Lisboa, 6 de junho de 2018 - Maria de Fátima Mata-Mouros - José Teles Pereira - Claudio Monteiro - João Pedro Caupers - Manuel da Costa Andrade