324/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 266/2018

Processo n.º 324/18

1ª Secção

Relator: Conselheiro Claudio Monteiro

Acordam, em conferência, na 1ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. A., ora Reclamante, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b), do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional [Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC)], da sentença proferida, em 21 de dezembro de 2017, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, pela qual se decidiu julgar improcedente a ação administrativa intentada pelo ora Reclamante (cfr. fls. 43 a 53).

2. No seu requerimento de interposição de recurso o Recorrente apresentou os seguintes fundamentos (cfr. fls. 58 a 58v):

«A., A. nos autos à margem identificados, notificado da douta Sentença proferida nos autos, não se conformando, vem dela interpor recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70°, n.º 1, al. b) e nos termos seguintes:

1- Pretende-se ver apreciada a inconstitucionalidade da norma do artigo 42°, do Decreto Legislativo Regional n° 1/2016/A, que aprovou o Orçamento para a Região Autónoma dos Açores para o ano de 2016, que veio limitar a aplicação do artigo 293° da Lei Geral do Trabalho em funções Públicas aos docentes contratados na Região Autónoma dos Açores, aplicada na douta Sentença pelo Tribunal a quo, no sentido de que os docentes (somente os docentes) não têm o direito à compensação por caducidade do contrato de trabalho a termo resolutivo se celebrarem novo contrato de trabalho resolutivo em funções públicas até 31 de Dezembro do ano lectivo seguinte (final do ano de 2016);

2- Desde logo, tal norma aplicada pelo Tribunal a quo padece de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que a mesma dispõe sobre matéria relativa à extinção do vínculo de emprego público, matéria que por respeitar às bases do regime do vínculo público está cometida à reserva relativa da competência da Assembleia da República (conforme resulta do artigo 3°, al. k) da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e artigo 165°, n° 1, al. t) da Constituição da República Portuguesa);

3- Pretende-se, também, ver apreciada a interpretação adoptada na decisão sob recurso, no sentido de permitir que tal norma. do artigo 42°, do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2016/A. que se aplica somente aos trabalhadores docentes da Região Autónoma dos Açores. afaste a norma do artigo 293° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, entendimento normativo que é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, entre os docentes da Região Autónoma dos Açores e os docentes do resto do território nacional, com prejuízo para os primeiros, e entre os docentes da Região Autónoma dos Açores e os demais trabalhadores em funções públicas na Região Autónoma dos Açores, com prejuízo também para os primeiros.

4- Pretende-se, ainda ver apreciada H interpretação adoptada na decisão sob recurso, no sentido de permitir que tal norma do artigo 42°, do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2016/ A. afaste a norma do artigo 293° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, norma à qual as partes no acordo escrito que celebraram (contrato de trabalho a termo resolutivo) expressamente sujeitaram a relação laboral, na parte da compensação por caducidade, por violação do princípio da confiança.

5- A questão da inconstitucionalidade só agora é suscitada, porquanto só na douta Sentença sob recurso surgiram tais interpretações tão particulares e inesperadas, contra toda a doutrina conhecida - entre outros, Miguel Lucas Pires, Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrima -, motivo pelo qual não podia o ora recorrente contar com ela.

Termos em que eleve ser admitido o presente recurso, a subir imediatamente, nos autos. com efeito suspensivo, nos termos do artigo 78° da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, com as legais consequências.»

3. Tal recurso para o Tribunal Constitucional foi indeferido por despacho do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, de 13 de março de 2018, nos seguintes termos (cfr. fls. 75):

«Indefere-se o requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional, por não ter sido suscitada a inconstitucionalidade durante o processo no Tribunal recorrido (Cf. Artigo 70.º, n.º 1, al. b) da LTC e artigo 641.º, n.º 2, al. a) do CPC aplicável ex vi artigo 69.º da LTC).»

4. É deste despacho que vem o Recorrente apresentar a sua reclamação para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 76.º, n.º 4 da LTC, fundamentando-a da seguinte forma (cfr. fls. 77 a 78):

«1-Consta do douto despacho de não admissão do recurso, que o Tribunal recorrido indeferiu o requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional por não sido suscitada a inconstitucionalidade durante o processo no Tribunal recorrido.

2-Salvo o devido respeito, que é muito, não deve merecer acolhimento o fundamento do Tribunal a quo.

3-Na verdade, se atentarmos na P.I. do A/recorrente, aqui reclamante, e no que para o efeito agora releva, nela consta que:

12º

Tal como referido supra, a decisão de indeferimento ora impugnada fundamenta-se no facto de, aplicando-se o artigo 42º do Decreto Legislativo Regional n.º 1/2016/A, de 8 de janeiro (negrito e sublinhado nosso) que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2016, só teriam direito à compensação por caducidade os docentes que não viessem a celebrar novo contrato de trabalho até ao final do 1º período do ano escolar de 2016/2017 (até ao limite de 31 de Dezembro de 2016), o que, alegadamente, não se verificou relativamente ao A.

13º

Com o devido respeito, não assiste qualquer razão à R., razão ela qual, ao assim decidir, a decisão ora impugnada encontra-se ferida de vício de violação de lei, designadamente do disposto no nºs 1 e 3 do artigo 293º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, que é a Lei Geral da República, não se descortinando qualquer especificidade da Região nesta matéria, (negrito e sublinhado nosso) a qual determina:

“

1-O contrato de trabalho em funções públicas a termo certo caduca no final do prazo estipulado, desde que o empregador público ou o trabalhador não comuniquem, por escrito até 30 dias antes de o prazo expirar, a vontade de o renovar;

2-…

3-Exceto quando decorra da vontade do trabalhador, a caducidade do contrato a tero certo confere ao trabalhador o direito a uma compensação, calculada nos termos previstos no Código do Trabalho para os contratos a termo.”

14º

Ainda que assim não fosse, que é, as próprias partes sujeitaram, nesta matéria, o contrato ao regime da L.T.F.P., conforme melhor resulta do artigo 8º do contrato que celebraram, junto aos autos como documento 1, razão pela qual sempre teria de se aplicar o regime da L.T.F.P. – (negrito e sublinhado nosso.

4- Como da evidência se vê, extrai-se de forma explícita, quer de forma implícita, que o alegado vicio de violação da lei, nos termos expostos na P.I., resulta da aplicação daquela invocada norma (artigo 42º constante do Decreto Legislativo Regional), por violar Lei Geral da República – como se disse na P.I. – de onde decorre a ilegalidade, e por o legislador regional estabelecer um regime menos favorável para os docentes dos Açores, sem que para o efeito tenha invocado motivo justificativo atendível, ou, como se disse na P.I., “não se descortinando qualquer especificidade da Região nesta matéria”, violando, assim, o principio da igualdade, de onde decorre a sua inconstitucionalidade.

5- Do alegado no artigo 14º da P.I. resulta de forma implícita a inconstitucionalidade da norma contida no artigo 42º do Decreto Legislativo Regional 1/2016/A, de 8 de janeiro, por violação do principio da confiança, e no recurso de forma expressa, na interpretação que o Tribunal a quo dela faz, no sentido de permitir que tal norma afaste, com efeitos retroactivos, a norma do artigo 293º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, norma, e regime, á qual as partes sujeitaram expressamente a sua relação laboral, por decisão unilateral e sem motivo razoável e atendível do legislador regional dos Açores.

6- No demais, a verificação da inconstitucionalidade e ilegalidade suscitada e de que se deu nota, é questão de mérito a proferir por essa mais alta instância.

7- Em conclusão, o despacho reclamado, ao indeferir a admissão do recurso, viola o disposto no n.º 5, do artigo 75º-A da LTC, bem como o direito de acesso ao Tribunal Constitucional, uma vez que o A/recorrente, aqui reclamante, suscitou a inconstitucionalidade nos termos legais.

Termos em que, nos melhores de direito e sempre com o muito douto suprimento de Vossas Excelências, deve a presente reclamação ser julgada procedente e, em consequência, ser admitido o recurso.»

5. Neste Tribunal, os autos foram com vista ao Ministério Público, que se pronunciou no sentido do indeferimento da presente reclamação, nos seguintes termos (cfr. fls. 95 a 98):

«1. A. intentou acção administrativa contra a Região Autónoma dos Açores, pedindo:

“Nestes termos e melhores de direito, e sempre com o mui douto suprimento de V.Ex.ª deve a presente acção ser julgada procedente, por provada, e, em consequência, anular-se o acto impugnado, por violação de Lei, e, bem assim, em consequência, condenar-se a R. no pagamento da quantia de €561,89 (quinhentos e sessenta e um euros e oitenta e nove cêntimos), a título de caducidade do contrato a termo resolutivo celebrado no ano lectivo 2015/2016, acrescido dos juros de mora, a taxa legal, desde a citação até efectivo e integral pagamento”.

2. No Tribunal Administrativa e Fiscal de Ponta Delgada foi, em 21 de Dezembro de 2017, proferida decisão que julgou improcedente a acção, por não provada e, em consequência, absolveu a Entidade demandada dos pedidos.

3. Dessa decisão, A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), identificando as seguintes questões de constitucionalidade:

“1- Pretende-se ver apreciada a inconstitucionalidade da norma do artigo 42°, do Decreto Legislativo Regional n° 1/2016/A, que aprovou o Orçamento para a Região Autónoma dos Açores para o ano de 2016, que veio limitar a aplicação do artigo 293° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas aos docentes contratados na Região Autónoma dos Açores, aplicada na douta Sentença pelo Tribunal a quo, no sentido de que os docentes (somente os docentes) não têm o direito à compensação por caducidade do contrato de trabalho a termo resolutivo se celebrarem novo contrato de trabalho resolutivo em funções públicas até 31 de Dezembro do ano lectivo seguinte (final do ano de 2016);

(…)

Pretende-se, também, ver apreciada a interpretação adoptada na decisão sob recurso, no sentido de permitir que tal norma, do artigo 42°, do Decreto Legislativo Regional n° 1/2016/A, que se aplica somente aos trabalhadores docentes da Região Autónoma dos Açores, afaste a norma do artigo 293° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, entendimento normativo que é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, entre os docentes da Região Autónoma dos Açores e os docentes do resto do território nacional, com prejuízo para os primeiros, e entre os docentes da Região Autónoma dos Açores e os demais trabalhadores em funções públicas na Região Autónoma dos Açores. com prejuízo também para os primeiros.

Pretende-se, ainda, ver apreciada a interpretação adoptada na decisão sob recurso, no sentido de permitir que tal norma, do artigo 42% do Decreto Legislativo Regional n° 1/2016/A, afaste a norma do artigo 293° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, norma à qual as partes no acordo escrito que celebraram (contrato de trabalho a termo resolutivo) expressamente sujeitaram a relação laboral, na parte da compensação por caducidade, por violação do princípio da confiança”.

4. Sendo o recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, o recorrente apenas teria legitimidade para interpor recurso para o Tribunal Constitucional se antes de ser proferida a decisão recorrida tivesse suscitado as questões de inconstitucionalidade que identificou no requerimento (artigo 72.º, nº 1, alínea b), e 2, da LTC).

5. Na verdade, os recorrentes só estão dispensados do cumprimento daquele ónus nos casos em que a decisão recorrida perfilhou interpretações inesperadas ou surpreendentes, não lhes sendo exigível que as pudessem antever.

6. Porém, nessas circunstâncias, é aos recorrentes que cabe demonstrar que efectivamente estavam dispensados do cumprimento do ónus da suscitação prévia.

7. Ora, nos presentes autos o reclamante, no requerimento do recurso, afirma:

“5- A questão da inconstitucionalidade só agora é suscitada, porquanto só na douta Sentença sob recurso surgiram tais interpretações tão particulares e inesperadas, contra toda a doutrina conhecida — entre outros; Miguel Lucas Pires, Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrima -, motivo pelo qual não podia o ora recorrente contar com ela”.

8. Limita-se, porém, a produzir uma afirmação, nada dizendo que a justifique.

9. Aliás, não o fez no requerimento de interposição do recurso, como também não o fez na reclamação da decisão que não admitiu o recurso para o Tribunal Constitucional, sendo certo que esse foi precisamente o fundamento que levou à não admissão do recurso.

10. Com efeito, o recorrente, ao invés de demonstrar porque razão não pode suscitar anteriormente as questões, antes tenta demonstrar que as suscitou.

11. Ora, se nos parece claro que as questões de inconstitucionalidade não foram adequadamente suscitadas na petição inicial, também do afirmado pelo próprio recorrente, conjugado com o teor da decisão recorrida, resulta que tal poderia perfeitamente ter ocorrido.

12. Pelo exposto, deve indeferir-se a reclamação.»

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. O recurso interposto pelo ora Reclamante foi rejeitado pelo tribunal a quo por se ter considerado, em síntese, que não foi cumprido o ónus de invocação prévia adequada da questão de constitucionalidade (cfr. fls. 75).

O entendimento de que o Recorrente, ora Reclamante, não cumpriu o ónus da suscitação prévia adequada da questão de constitucionalidade é igualmente corroborado pelo Ministério Público (cfr. fls. 95 a 98).

7. Em contraposição, e já em sede de reclamação para o Tribunal Constitucional, o Reclamante vem, em síntese, alegar que suscitou a questão de constitucionalidade na petição inicial apresentada junto do tribunal recorrido (cfr. fls. 77 a 78).

8. Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal Constitucional a admissibilidade do recurso apresentado nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC depende da verificação, cumulativa, dos seguintes requisitos: (i) ter havido previamente lugar ao esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC); (ii) tratar-se de uma questão de inconstitucionalidade normativa; (iii) a questão de inconstitucionalidade normativa haver sido suscitada «durante o processo», «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (artigo 72.º, n.º 2, da LTC); (iv) e a decisão recorrida ter feito aplicação, como sua ratio decidendi, das dimensões normativas arguidas de inconstitucionalidade pelo recorrente (cfr., entre outros, os Acórdãos deste Tribunal n.ºs 618/98 e 710/04, in www.tribunalconstitucional.pt).

Encontra-se, pois, neste elenco, o dever da questão de constitucionalidade ser suscitada, em momento processualmente adequado, perante o tribunal recorrido.

Vejamos.

i) Invocação prévia adequada, perante o tribunal a quo, da questão de inconstitucionalidade

9. O ónus de invocação atempada e processualmente adequada da questão de constitucionalidade traduz, mais do que um simples dever de cooperação do Recorrente com o Tribunal, uma exigência formal essencial à admissibilidade do recurso, como aliás tem sido unanimemente entendido pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (cfr., entre muitos outros, Acórdãos n.ºs 156/2000 e 195/2006, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt, bem como os demais arestos deste Tribunal doravante citados).

Para que se entenda que essa questão foi invocada de forma processualmente adequada é necessário que a mesma tenha sido enunciada de forma clara, expressa, direta e percetível, bem como a sua fundamentação, exposta em termos minimamente concludentes, em termos que permitiam ao tribunal recorrido avaliar da pertinência da questão de inconstitucionalidade levantada.

Ou seja, para que se considere que uma questão da inconstitucionalidade foi previamente suscitada é necessário que a mesma tenha sido invocada junto do tribunal recorrido, de modo a permitir ao juiz a quo pronunciar-se sobre ela (cfr., a título de exemplo, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 352/94, 155/95, 618/98, 519/2012, 442/2013).

Essencial é, portanto, aferir se a questão de constitucionalidade foi colocada ao tribunal a quo de forma adequada e em momento processualmente oportuno.

10. Ora, tal não ocorreu no presente caso.

O Reclamante não suscitou a questão de constitucionalidade em momento anterior à sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, tendo apenas levantado a questão de constitucionalidade em sede de requerimento de interpretação de recurso para este Tribunal.

De facto, escrutinando a petição inicial, e ao contrário do alegado pelo Reclamante no seu requerimento de reclamação, não foi colocada uma questão de constitucionalidade em termos que permitisse à sua apreciação pelo tribunal recorrido (cfr. fls. 2 a 4).

11. Todavia, e ainda que o Reclamante não o tenha invocado na reclamação apresentada junto deste Tribunal, verifica-se ter invocado no requerimento de interposição de recurso que a questão de constitucionalidade não foi previamente invocada junto do tribunal a quo, por considerar que foi adotada uma interpretação inesperada do artigo em sindicância (cfr. fls. 58v).

De todo o modo, ao se examinar a petição inicial apresentada, nomeadamente o facto de aí se ter invocado “violação de lei” por desconsideração de Lei Geral da República em favor de norma constante de Decreto Legislativo Regional, verifica-se que o Reclamante teria, nesse momento, condições para invocar a questão de constitucionalidade junto do tribunal recorrido, permitindo que esse dela tomasse conhecimento. Mas não o fez.

12. É, por isso, de confirmar o despacho de não admissão proferido pelo tribunal a quo, na medida em que não se mostra cumprido um dos requisitos legais para a admissão do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas devidas pelo Reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC, nos termos dos artigos 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro.

Lisboa, 6 de junho de 2018 - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - João Pedro Caupers