243/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 825/2017

Processo n.º 243/2017

1ª Secção

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I. Relatório

1. A., S.A., ora recorrente, impugnou judicialmente no Tribunal da Comarca de Santarém – Tomar – Instância Central – 2.ª Secção de Trabalho a decisão da Autoridade para as Condições do Trabalho de 8 de Julho de 2016 que lhe aplicou uma coima.

Em sentença de 4 de Janeiro de 2017, o Tribunal, no que diz respeito ao presente recurso, julgou «inconstitucional o artigo 111.º, n.ºs 1 e 3, da Lei n.º 102/2009, de 10 de Setembro, na sua redação original, pelo qual vem acusada a arguida e, em consequência, absolvo-a da prática desta infração» (cfr. ponto 1.5. da sentença, fls. 361).

2. O Ministério Público interpôs recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro [LTC]), que foi admitido pelo tribunal recorrido.

3. Prosseguindo os autos para alegações, o Ministério Público formulou as seguintes conclusões (fls. 397-399):

«1.ª) Vem interposto recurso, pelo Ministério Público, para si obrigatório, nos termos do disposto nos artigos 69.º, 70.º, n.º 1, al. a), 71º, 72.º, n.º 3, 75.º e 78.º, da LOFPTC, “da decisão de referência 73776602” dos autos de proc. n.º 1275/16.9T8TMR, do Tribunal Judicial da Comarca de Santarém / Instância Central - 2.ª secção do Trabalho - J1 (Recurso de Contraordenação, Lei 107/2009), fls. 357 a 373, em que é recorrente A., S. A. e recorrido o Ministério Público, na medida em que na mesma se “recusou a aplicação do disposto no art. 111.º, n.º 1 e 3 da Lei 102/2009 de 10/09, na redação original, quando determina que o empregador deve comunicar à Autoridade para as Condições do Trabalho [doravante, ACT] os acidentes que “evidenciem uma situação particularmente grave nas vinte e quatro horas a seguir à ocorrência” com fundamento na sua Inconstitucionalidade por violação dos princípios da legalidade e da tipicidade previstos no art.º 29.º da Constituição da República Portuguesa”.

2.ª) Só em primeira análise a fórmula legal dos sinistros de trabalho “(…) que evidenciem uma situação particularmente grave” contante do artigo 111.º, n.º 1, cit., descreve um “conceito indeterminado”, pois ulteriormente a administração do trabalho se encarregou, através da “circular interpretativa” intitulada “A Inspeção do Trabalho e os Inquéritos de Acidente de Trabalho e Doença Profissional”, que é de conhecimento público, de o concretizar enumerando as hipóteses típicas da respetiva aplicação aos casos da vida ou, em última análise, o mesmo é passível de ser concretizado através de procedimentos médicos ou em sede da colaboração da administração do trabalho com os empregadores, assim vencendo a inicial imprecisão conceitual e, a final, surtindo o comportamento ilícito determinado e inteligível, do ponto de vista dos seus destinatários típicos.

3.ª) Por outra parte, só o bom e tempestivo cumprimento deste dever de comunicação permitirá a efetiva prossecução e garantia, pela administração do trabalho, dos bens e interesses de eminente relevância, humana, social e económica, consagrados como imperativos constitucionais, seja a título objetivo, como “tarefas fundamentais do Estado”, seja a título subjetivo, como de “direitos fundamentais dos trabalhadores”, da segurança, saúde e do bem-estar no trabalho.

4.ª) Em última instância, por simples cautela, o empregador deverá proceder à comunicação, pois tal dever notoriamente não é de reputar como excessivo, uma vez que os módicos custos do respetivo cumprimento são, em grandíssima medida, compensados pelo potencial benefício humano, social e económico associado e decorrente da coleta de informação em causa pela administração do trabalho (maior acerto na sua ação no domínio fundamental da promoção da segurança, da saúde e do bem-estar no trabalho) para os trabalhadores e para os próprios empregadores (conhecer melhor as necessidades de correção das medidas de controlo de riscos aplicadas nos locais de trabalho).

5.ª) Em conclusão, não concorre inconstitucionalidade material da hipótese legal do n.º 1 do artigo 111.º, n.º 1, na parte em que faz uso do “conceito indeterminado” de acidentes de trabalho “que evidenciem uma situação particularmente grave”, como fonte do dever de comunicar ali estabelecido, seja por violação do princípio constitucional da “segurança jurídica”, seja do princípio constitucional da “tipicidade”, no sentido, respetivamente, dos artigos 2.º e 29.º, n.º 1, ambos da Constituição.

Nestes termos, concedendo provimento ao presente recurso, por concorrer erro de julgamento, na modalidade de erro de interpretação da norma jurídica cuja aplicação foi recusada, deverá ser revogada a decisão recorrida, baixando então os autos ao tribunal recorrido, a fim de que este a reforme em conformidade com o julgamento de inconstitucionalidade (LOFPTC, art. 80.º, n.º 2).»

4. Notificada para tal, a recorrida não contra-alegou.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

a) Delimitação do objeto do recurso

5. O presente recurso vem interposto ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC, segundo a qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade.

6. No caso dos autos, o tribunal a quo recusou a aplicação da norma constante do «artigo 111.º, n.ºs 1 e 3, da Lei n.º 102/2009, de 10 de Setembro, na sua redação original». É este seu teor:

«Artigo 111.º

Comunicações

1 - Sem prejuízo de outras notificações previstas na lei, o empregador deve comunicar ao organismo competente para a promoção da segurança e da saúde no trabalho os acidentes mortais, bem como aqueles que evidenciem uma situação particularmente grave, nas vinte e quatro horas a seguir à ocorrência.

2 – (…).

3 - Constitui contraordenação grave a violação do disposto nos números anteriores.»

O tribunal a quo considerou que a expressão “uma situação particularmente grave” era «um conceito francamente vago e que se presta razoavelmente a múltiplas interpretações. Os destinatários desta norma estavam sujeitos a dúvidas razoáveis sobre o que será “uma situação particularmente grave”, nomeadamente porque o legislador não concretizou tal conceito e o único exemplo que poderia servir para enquadrar “uma situação particularmente grave” é o que consta dessa norma: “os acidentes mortais”». Considerou, por isso, tratar-se de «uma fórmula legal demasiado vaga na descrição do tipo legal de infração, o que equivaleria a uma norma em branco, que não salvaguardava os princípios da segurança e confiança jurídicas, e que comprometida os princípios da legalidade e da tipicidade» (cfr. ponto 1.5. da sentença, fls. 360-361).

7. O Ministério Público, no seu recurso, enuncia a norma como aquela que determina que «o empregador deve comunicar à Autoridade para as Condições do Trabalho os acidentes que “evidenciem uma situação particularmente grave, nas vinte e quatro horas a seguir à ocorrência”», decorrente da interpretação do «artigo 111.º, n.ºs 1 e 3, da Lei n.º 102/2009, de 10 de Setembro, na redação original» (cfr. requerimento de interposição de recurso, fls. 375, verso). No entanto, a norma desaplicada não corresponde exatamente ao dever de comunicação, mas antes à cominação da sua violação com uma contraordenação grave, constante do artigo 111.º, n.º 3, da Lei n.º 102/2009, também citado no recurso.

A norma objeto de fiscalização é, assim, aquela que determina que constitui contraordenação grave a violação do dever do empregador comunicar à Autoridade para as Condições do Trabalho os acidentes que “evidenciem uma situação particularmente grave, nas vinte e quatro horas a seguir à ocorrência”, decorrente da interpretação do artigo 111.º, n.ºs 1 e 3, da Lei n.º 102/2009, de 10 de Setembro, na redação original.

Não releva, para este efeito, que o legislador entretanto tenha alterado o preceito em causa através da Lei n.º 3/2014, de 28 de Janeiro, fazendo recair o dever de notificação sobre «os acidentes mortais, bem como [sobre] aqueles que evidenciem lesão física grave».

b) Do mérito

8. Sobre esta mesma questão o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de emitir o Acórdão n.º 76/2016, pela 3.ª Secção. Este acórdão julgou inconstitucional a norma que impunha «ao empregador o deve de comunicar à Autoridade para as Condições do Trabalho, nas 24 horas seguintes à ocorrência, “os acidentes mortais ou que evidenciem uma situação particularmente grave”», que era «extraída do n.º 1 do artigo 257.º da Regulamentação do Código do Trabalho aprovada pela referida Lei n.º 35/2004», sendo que «pelo n.º 2 do artigo 482.º do mesmo diploma, a violação desse dever constitui uma contraordenação grave, que é punida nos termos do n.º 2 do artigo 620.º do Código de Trabalho então vigente» (ponto 8 do Acórdão).

Neste aresto, entendeu o Tribunal (ponto 8 do Acórdão n.º 76/2016) que:

«A decisão recorrida recusou aplicar ao caso dos autos o referido preceito, por considerar que contém uma descrição “demasiado vaga” da conduta, insuficiente para permitir uma determinação minimamente aceitável de uma infração de mera ordenação social, constituída que é por conceitos indeterminados que não permitem ao empregador saber se deve ou não comunicar o acidente de trabalho.

E de facto, se a fórmula «acidentes mortais» constitui um enunciado facilmente determinável em sede interpretativa, já que é possível fixar objetivamente o conceito de «morte» com recurso à experiência comum, o mesmo não ocorre com a expressão «evidenciem uma situação particularmente grave», que é insuscetível como tal de exprimir com suficiente determinação os acidentes de trabalho que devem ser comunicados às autoridades fiscalizadoras das condições de segurança no trabalho. Realmente, a expressão reveste-se de um elevado grau de indeterminação no seu conteúdo normativo.

Para além da significação semântica da expressão, o sentido nela pressuposto não pode ser objetivamente determinável em toda a sua extensão. Sabe-se que nem todos os acidentes de trabalho devem ser comunicados às autoridades, mas de entre aqueles que devem ser comunicados há uma zona de indefinição e de insegurança que, sem um desenvolvimento complementar, não é compatível com o mínimo de determinação exigível ao tipo contraordenacional. Se o recurso à experiência comum ou a conhecimentos científicos e técnicos do ramo da medicina permite conhecer os casos que seguramente estão abrangidos ou excluídos do conceito de «acidente particularmente grave», há um número indefinido de situações relativamente às quais pode não haver um entendimento unívoco quanto à valoração da gravidade do acidente para efeitos de comunicação às autoridades do trabalho.

Decerto que um acidente que evidencie a perda de um membro importante do corpo, da visão, da audição ou a invalidez é um acidente que objetivamente está incluído naquele conceito; de igual modo, um acidente de que resulte uma ligeira laceração ou dor muscular que não determine a incapacidade para o trabalho é uma hipótese que objetivamente não está coberta pelo mesmo conceito. Mas pode haver alterações na integridade psicofísica do trabalhador que nem o recurso às regras da experiência e da ciência permite determinar com segurança se o acidente deve ou não ser comunicado às autoridades: um acidente de que resulte um entorse ou luxação com incapacidade para o trabalho por oito dias é particularmente grave para justificar aquela comunicação? A resposta só pode ficar à mercê da avaliação subjetiva-individual de cada empregador, pois aí deixa de haver lugar para uma opção objetivamente fundada.

De facto, não é a perícia médica, a experiência comum ou as convicções éticas e culturais da comunidade que ditam se aquela lesão é ou não especialmente grave para os efeitos intencionados pelo dever de comunicação. Há aqui um espaço em branco, um vazio normativo, que apenas a subjetividade do empregador poderá preencher.

De modo que através da fórmula «evidenciem uma situação particularmente grave» não é possível deduzir ou determinar todos os acidentes de trabalho que o empregador está obrigado a comunicar à ACT. E a dificuldade em conceitualizar os acidentes de trabalho que devem ser comunicados não foi ultrapassada através da indicação de um critério capaz de assegurar ao empregador a imediata cognoscibilidade daqueles acidentes. O conteúdo significativo daquela expressão legal não é imediatamente compreendido ou facilmente interpretado no contexto em que é convocado: o sentido intencional do termo «situação» tanto pode ser a lesão sofrida pelo trabalhador como o tipo de evento e o estado de segurança em que ocorreu o acidente; e o conceito «particularmente grave» é demasiado aberto para que possa ser preenchido com um elevado grau de objetividade, sendo certo que o advérbio «particularmente» ainda mais acentua a dificuldade em pré-determinar dentro dos acidentes graves os que são especialmente graves.

Para além dos fins que determinaram a imposição do dever de comunicação, a norma não fornece pois um ponto de orientação suficientemente determinado para que o empregador possa conhecer com rigor quais os acidentes de trabalho que está obrigado a comunicar. O artigo 257.º objeto de fiscalização nem sequer vem acompanhado de uma enumeração casuística de exemplos de acidentes particularmente graves, que permita uma objetivação adequada e suficiente do que deve ser comunicado às autoridades, ou de uma remissão para outras fontes normativas que complementem e determinem aqueles casos. Sabe-se que estes métodos e técnicas legislativas, desde que permitam de forma suficientemente autónoma formular o facto ilícito, não põem em causa o sentido fundamental do princípio nullum crimen (Acórdãos nºs 559/01, 41/04, 102/08, 115/08, 635/2011). Mas na ausência dessa regulamentação típica, fica-se por uma indeterminação normativa demasiado excessiva quanto à indicação dos acidentes de trabalho que o empregador deve comunicar à ACT.

Decerto que o legislador ao impor o dever de comunicação não o fez para permitir manifestações meramente subjetivas dos empregadores, mas sim para que se realizassem os fins que o determinaram a estabelecer tal obrigação. A imposição aos empregadores da obrigação de comunicarem às autoridades do trabalho certo tipo de acidentes tem em vista a proteção das condições de segurança que devem ser asseguradas aos trabalhadores no local e no tempo de trabalho. Tal obrigação está diretamente relacionada com a norma do n.º 2 do artigo 279.º do Código do Trabalho, na versão então vigente, que atribui à ACT a competência para «realizar inquéritos em caso de acidente de trabalho mortal ou que evidencie uma situação particularmente grave». Por conseguinte, o dever de comunicação do acidente tem por finalidade permitir à ACT conhecer os casos que justificam a realização de um inquérito às condições de segurança em que o trabalho estava a ser prestado. Ora, enquanto pressupostos de atuação da ACT, o conceito indeterminado «situação particularmente grave» convive bem com o princípio da legalidade administrativa. Não obstante o emprego do adjetivo «grave» subtrair a aplicação do artigo 257.º a um entendimento unívoco de uma situação objetiva causadora de danos corporais ao trabalhador, já que a sua aplicação ao caso concreto pode envolver juízos de valor que inevitavelmente contêm elementos subjetivos, muitos deles integrados numa prognose, a sujeição da Administração ao princípio da juridicidade consente uma normatividade indeterminada e aberta como aquela. O espaço de autonomia concedido por aquele conceito permite à Administração criar diretivas internas de execução a determinar quais os acidentes de trabalho que são objeto de inquérito, mas que naturalmente só a ela vinculam.

Diferentemente acontece com as normas que proíbem ações ou impõem omissões cuja prática é cominada com uma sanção. Aí a legalidade tem uma função de garantia, exigida pelo princípio do Estado de Direito, que só é cumprida se houver um mínimo de determinabilidade dos comportamentos proibidos. Ou seja, a norma deve ser minimamente clara e precisa para que o agente possa saber, a partir do texto legal, quais os atos ou omissões que acarretam a sua responsabilidade. Ora, é esse mínimo de objetivação que falha na formulação legal do dever de comunicação dos acidentes de trabalho às autoridades administrativas que é imposto aos empregadores no artigo 257.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de julho. Para exprimir esse dever de comunicação não se mostra adequado e suficiente usar o enunciado «situação particularmente grave», dado o elevado grau de indeterminação nele implicado. Em certos casos, os empregadores podem ficar numa situação de dúvida e incerteza quanto à identificação dos acidentes especialmente graves que devem ser comunicados à ACT. A primitiva legislação – e o que parece resultar da Diretiva n.º 89/391/CE – impunha a obrigação de comunicar apenas os acidentes de trabalho que acarretassem mais de três dias de incapacidade total, um enunciado de conteúdo objetivamente determinável. Já a opção legislativa pela fórmula «situação particularmente grave», que já vem da Decreto-Lei n.º 441/91, de 14 de novembro, abre-se a uma pluralidade de escolhas, tantas quantas as subjetividades que as constituem, gerando assim dúvidas e incertezas quanto ao tipo de acidentes de trabalho que devem ser comunicados à ACT. E não são as autoridades do trabalho, na sua função sancionadora, ou as autoridades judiciais, na sua função de controlo, quem vão dizer qual é a única solução válida, pois o grau de abertura do conceito indeterminado «particularmente grave» não deixa de possibilitar a intervenção das suas opções pessoais. Ora, ao abrir-se as portas à mera subjetividade, o agente não encontra no texto da lei a objetivação necessária e adequada que garanta a segurança e confiança jurídicas.

Assim, a norma do n.º 1 do artigo 257.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de julho, revela um tal grau de indeterminação na definição da conduta contraordenacional que não satisfaz as exigências dos princípios do Estado de direito democrático, da segurança jurídica e da confiança, pelo é inconstitucional, por violação do artigo 2.º da Constituição.»

O julgamento de inconstitucionalidade incidiu sobre o artigo 257.º, n.º 1, da Lei n.º 35/2004, de 29 de julho, que regulamentou o Código de Trabalho aprovado em anexo à Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto. Este preceito foi revogado pelo artigo 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, que aprovou um novo Código do Trabalho, embora esta revogação só tenha produzido efeitos a partir da entrada em vigor do diploma que regulou a matéria da segurança, higiene e saúde no trabalho (artigo 12.º, n.º 6, alínea m), da Lei n.º 7/2009). Assim, o efeito revogatório apenas se operou com a entrada em vigor da Lei n.º 102/2009, de 10 de setembro, que estabeleceu o novo regime jurídico da promoção da segurança e saúde no trabalho, nela constando os preceitos de onde se extrai a norma objeto do presente processo.

9. A semelhança das normas em causa no presente processo e no Acórdão n.º 76/2016 é evidente – em ambos os casos estamos perante um dever de comunicação incidindo sobre acidentes de trabalho «que evidenciem uma situação particularmente grave» cuja violação constitui uma contraordenação grave.

Tendo em conta essa semelhança, mantém-se atual o sentido decisório.

A idêntica conclusão se chega também por violação do artigo 29.º n.º 1 da Constituição, mesmo considerando a menor exigência de tipicidade que se faz sentir no direito contraordenacional.

10. Por estes motivos, o recurso deve ser julgado improcedente e a norma julgada inconstitucional.

III. Decisão

Termos em que se decide:

a) Julgar inconstitucional a norma que estabelece que constitui contraordenação grave a violação do dever do empregador comunicar à Autoridade para as Condições do Trabalho os acidentes que “evidenciem uma situação particularmente grave, nas vinte e quatro horas a seguir à ocorrência”, decorrente da interpretação do artigo 111.º, n.ºs 1 e 3, da Lei n.º 102/2009, de 10 de Setembro, na redação original.

b) Em consequência, negar provimento ao recurso.

Sem custas

Lisboa, 12 de dezembro de 2017 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Manuel da Costa Andrade