846/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 803/2017[1]

Processo n.º 846/16

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. A. e B. requereram no Cartório Notarial C. inventário para separação de bens na sequência da penhora de bens comuns em ação executiva instaurada contra um dos cônjuges. Nomeado o segundo requerente cabeça de casal, prestadas por este declarações e apresentada a relação de bens comuns a partilhar, realizou-se conferência preparatória, no âmbito da qual foi celebrado acordo total na partilha, que mereceu homologação judicial.

Releva para o presente recurso que, após a conferência preparatória, a notária corrigiu o valor da causa para €1.133.910,00 – que passou a corresponder à soma dos bens partilhados, e não ao montante de €7.000,00 indicado na petição -, sendo posteriormente elaborada a nota final de honorários e despesas, perfazendo os honorários o valor de €15.180,66, a pagar conjuntamente pelos requerentes.

Notificados, os requerentes reclamaram da nota de honorários e despesas, opondo-se à fixação pelo notário do valor da causa e pedindo, a título subsidiário, que fossem dispensados do pagamento dos honorários correspondentes à parcela que exceda o valor de €275.000,00. Por despacho judicial de 20 de maio de 2015, foi a reclamação julgada parcialmente procedente, decisão que veio a ser reformada em 17 de julho de 2016, em apreciação de pedido para tal formulado pela notária, julgando-se então integralmente improcedente a reclamação.

Inconformados, os recorrentes interpuseram recurso para o Tribunal da Relação do Porto, vindo este, por acórdão de 13 de setembro de 2016, a negar provimento ao recurso.

2. É deste acórdão que vem apresentado recurso para o Tribunal Constitucional, interposto pelos requerentes ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, alterada por último pela Lei Orgânica n.º 11/2015, de 28 de agosto (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante LTC), através de requerimento em que se coloca a seguinte questão:

«[P]pretende-se com o presente recurso que o Tribunal Constitucional aprecie a inconstitucionalidade da norma contida no nº 2 artigo 18º da Portaria nº 278/2013, de 26 de Agosto, conjugada com a tabela I anexa à indicada Portaria ("Para além dos (euro) 275.000, ao montante dos honorários acresce, por cada (euros) 25.000 em fração, 3UC no caso da coluna A e 4,5 no caso da coluna B), na interpretação feita no Acórdão Recorrido de que os honorários dos Senhores Notários são fixados sem qualquer limite máximo, não se permitindo que os mesmos sejam fixados de acordo com a complexidade e tempo gasto».

3. Admitido o recurso de constitucionalidade e determinado o prosseguimento do mesmo, vieram os recorrentes apresentar alegações, das quais extraíram as seguintes conclusões:

«A) O Douto Acórdão do Tribunal da Relação entende que «ao novo processo de inventário não é aplicável o Regulamento das Custas Judiciais, porquanto a Portaria 278/2013 fixa um regime especial» e que, no caso vertente não está em causa nenhuma «taxa de justiça».

B) E que os honorários dos Senhores Notários são fixados de acordo com a tabela I, a que alude o nº 2 do artigo 18º da Portaria 278/2013, de 26 de agosto, sem qualquer limite máximo, não se permitindo, em consequência, que sejam fixados de acordo complexidade do processo e tempo gasto, nas situações em que o processo de inventário tem valor superior a 275 000 euros.

C) Este entendimento viola claramente o direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da Constituição.

Na verdade:

D) O Novo Regime Jurídico do Processo de Inventário surge após a assinatura do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades da Politica Económica, celebrado entre a República Portuguesa e o Banco Central Europeu, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional, no quadro do programa de auxilio financeiro a Portugal que prevê o reforço da utilização dos processos extrajudiciais existentes para ações de partilha de imóveis herdados.

E) Pretendeu-se, assim, essencialmente, com o Novo Regime imprimir celeridade através da desjudicialização do processo de inventário, atribuindo a competência para a sua tramitação aos Cartórios Notariais, sem retirar aos juízes o poder geral de controlo do processo.

F) No que respeita aos honorários dos Senhores Notários que se encontram regulados na Portaria 278/2013, de 26 de agosto, podemos constatar o seguinte: i) Que os honorários notariais devidos pelo processo de inventário e incidentes são calculados de acordo com as tabelas constantes do anexo I e II da indicada Portaria regulamentadora; ii) que os Anexos I e II fixam a fórmula de cálculo em unidades de conta à semelhança do que acontece com as taxas de justiça nos processos tramitados nos tribunais judiciais.

G) O legislador quis, assim, fixar os honorários dos Senhores Notários à luz dos mesmos princípios que presidem ao cálculo das taxas de justiça fixadas para os processos dos tribunais, numa situação de clara continuidade.

H) A portaria nº 278/2013, de 26 de Agosto visou apenas regulamentar detalhadamente a matéria relativa aos honorários e despesas devidas no processo, mas tendo sempre presente os princípios e as disposições do Regulamento das Custas Processuais;

I) Com a transferência de competências dos tribunais para os Cartórios Notarial na matéria de processo de inventário, não pretendeu o legislador aumentar o "preço da justiça" para os cidadãos.

J) O argumento constante do Douto Acórdão Recorrido de que não estamos perante uma «taxa de justiça», não é verdadeiro.

K) À semelhança do que sucede com as despesas e honorários dos Agentes de Execução, os honorários dos notários são um custo inerente ao processo de inventário, integrando o conceito de custas processuais.

L) Basta lermos o disposto no artigo 67º do Regime Jurídico do Processo de Inventário que dispõe: "1 - As custas devidas pela tramitação do inventário são pagas pelos herdeiros, pelo meeiro e pelo usufrutuário de toda a herança ou de parte dela, na proporção do que recebam, respondendo os bens legados subsidiariamente pelo seu pagamento."

M) Também do nº 6 do artigo 19º da Portaria em questão dispõe que: "6 - O interessado que, em virtude da aplicação do disposto no n.º 1 ou por se ter substituído a outro interessado no pagamento dos honorários nos termos do n.º 3 ou do número anterior, tiver pago a título de honorários um montante superior ao da sua responsabilidade, calculada nos termos e nas proporções previstas no artigo 67.º do regime jurídico do processo de inventário aprovado pela Lei n.º 23/2013, de 5 de março, tem direito de regresso relativamente aos demais responsáveis pelas custas devidas pela tramitarão do processo de inventário.".

N) Atendendo que, os honorários dos Senhores Notários, nos Processo de inventário constituem custas do processo, resulta claro que, a interpretação constante do Douto Acórdão recorrido é, claramente inconstitucional.

O) Já por diversas vezes o Tribunal Constitucional foi chamado a apreciar a conformidade constitucional de normas de custas judiciais que fixavam o valor das taxas de justiça apenas segundo o critério do valor da ação, não as relacionando à complexidade do processo e/ou não permitindo que, nos casos de simplicidade do processado, o valor das taxas apurado por aquele critério pudesse ser reduzido a um valor adequado.

P) Toda a doutrina constante na jurisprudência do Tribunal Constitucional relativa às taxas de justiça é aplicável ao cálculo dos honorários dos Senhores Notários.

Q) O processo de inventário está integrado no sistema de justiça para o qual os interessados no inventário já contribuíram, como todos os cidadãos, com os seus impostos.

R) A solução da Portaria n.º 278/2013, de 26 de agosto para o cálculo dos honorários dos Notários, permite que o seu valor escape ao controle jurisdicional da sua adequação e proporcionalidade e consente que se possa atingir valores significativos ainda que o Processo de Inventário tenha tido uma tramitação muito simples e a atuação do Notário tenha sido escassa e muito pouco relevante para o desfecho do Processo.

S) Um sistema de cálculo de honorários baseado apenas e exclusivamente no critério do valor do processo, presumindo-se que a complexidade do mesmo aumenta na proporção direta do respetivo valor viola, claramente, os princípios da proporcionalidade e da proibição do excesso ínsitos no princípio do Estado de direito democrático consignado no artigo 2.º da Constituição, sendo, portanto, constitucionalmente impossível.

T) Por outro lado, é também o artigo 18º nº 2 da Portaria 278/2013, 26 de agosto, conjugado com a Tabela I inconstitucional por violação do direito de acesso à justiça e aos tribunais na medida em que, da referida norma resulta responsabilidade para todos os interessados no inventário, os quais, face ao custo desmesurado que poderão ter de suportar com o pagamento dos honorários nos casos em que o valor dos bens seja significativo, verão significativa e desproporcionadamente cerceado o seu direito de acesso à justiça, sobretudo nos casos em que as dívidas da herança são superiores ao bens.

U) No presente caso concreto: é manifesta desproporção entre o valor cobrado a título de honorários e o custo do processo, que registou uma tramitação muitíssimo reduzida, dela não decorrendo para qualquer das partes qualquer benefício atento o passivo existente.

V) Caso o presente processo de inventário estivesse a correr seus termos no tribunal, as partes poderiam requerer ao Senhor Juiz a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes.

W) A fixação de honorários - diga-se custas de Processo de Inventário - constante no artigo 18º da Portaria 278/2013, de 26 de Agosto e conjugado com do Anexo I, viola as normas constitucionais previstas nos artigos 20º e o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, da Constituição.

X) Devendo ser permitido ao tribunal (ou ao Sr. Notário) reduzir o montante dos honorários devidos no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcional do montante exigido a esse título.

Y) O nº 2 do artigo 18º da Portaria 278/2013, de 26 de agosto em conjugação com a tabela I, é, assim, inconstitucional por violação dos princípios da proporcionalidade e da proibição do excesso ínsitos no princípio do Estado de direito democrático consignado no artigo 2.º da Constituição.

Z) Deve ser declarada a inconstitucionalidade da norma contida no nº 2 do artigo 18º da Portaria 278/2013, de 26 de Agosto, conjugada com a tabela I anexa à indicada Portaria ["Para além dos (euro) 275.000, ao montante dos honorários acresce, por cada (euros) 25.000 ou fração, 3 UC no caso da coluna A e 4,5 no cado da coluna B”]».

4. Notificado, o Ministério Público – recorrido -, apresentou contra-alegações, pugnando pela improcedência do recurso e pela confirmação do juízo constante do acórdão recorrido, “embora por razões parcialmente diversas das que integram a respetiva fundamentação”.

Considera que “no caso dos presentes autos, a nota final de honorários, no valor de €15.180,66, se não revelará manifestamente desproporcionada em relação ao valor total do inventário, que atingiu o valor, aliás indisputado, de €1.133.910,00. Sendo certo, por isso, que o valor dos honorários representa, apenas, 1,33% do valor total do inventário” e conclui: “Apesar de o regime legal em apreciação se prestar, em determinadas circunstâncias, a críticas justificadas, do ponto de vista da sua inconstitucionalidade, não se crê que tenha conduzido, no caso concreto, a uma situação de fixação de honorários manifestamente excessivos, que justificassem uma intervenção corretiva do juiz que o apreciou”.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

Delimitação da questão de inconstitucionalidade

5. Como decorre do relatado supra, os recorrentes identificam no requerimento de interposição de recurso, como objeto material da impugnação jurídico-constitucional, a norma contida no n.º 2 do artigo 18.º da Portaria n.º 278/2013, na redação conferida pela Portaria n.º 46/2015, em conjugação com o disposto na tabela constante do anexo I do mesmo diploma, com referência ao sentido de que, nos inventários de valor superior a €275.000,00, o valor dos honorários notariais é acrescido por cada €25.000,00 ou fração que exceda aquele montante, “sem qualquer limite máximo, não se permitindo que os mesmos sejam fixados de acordo com a complexidade e tempo gasto”.

Denota-se desse modo que o critério normativo questionado, respeitante ao cálculo dos honorários notariais, é posto em crise, não em função da sua associação ao valor da causa, ou dos concretos montantes estipulados pelo legislador nos vários escalões em que se desdobra a tabela constante do anexo I, mas tão somente pela ausência estipulação de um limite máximo – um teto – para incidência dos honorários notariais nos inventários de valor superior a €275.000,00 e, bem assim, pela ausência de um mecanismo de eliminação ou redução do montante a pagar correspondente a essa parcela em função de outros fatores, como a complexidade e o tempo despendido na lide em concreto.

Formulada com esse âmbito, a questão normativa colocada dirige-se apenas ao regime pertinente aos inventários aos quais é aplicável a coluna A da tabela anexa, afastando correspondentemente do seu perímetro os inventários qualificados como complexos, a que se refere a coluna B da mesma tabela. E, de facto, resulta da decisão recorrida que o tribunal a quo considerou apenas a coluna A, resultando claramente da respetiva fundamentação que se fez tão somente aplicação do regime normal, sem majoração por complexidade, isto é, do acréscimo de 3 UC por cada montante de €25.000 ou fração que exceda o último escalão de valor do inventário. Deve, então, delimitar-se a dimensão normativa em apreço, de modo a que encontre correspondência plena com a ratio decidendi da decisão recorrida, expurgando da mesma a referência ao acréscimo de 4,5 UC no caso dos inventários qualificados como complexos.

Importa, em suma, apreciar a conformidade constitucional da norma constante do artigo 18.º, n.º 2, da Portaria n.º 278/2013, na redação conferida pela Portaria n.º 46/2015, conjugada com a tabela anexa I, no sentido de que o montante dos honorários notariais devidos em processo de inventário de valor superior a € 275 000,00, sofre o acréscimo de 3 UC por cada €25.000 ou fração, sem limite máximo, não permitindo que os mesmos sejam fixados de acordo com a complexidade e tempo gasto.

Da decisão recorrida e da posição das partes

6. Para melhor compreensão do problema em apreço, importa começar por esclarecer os termos em que o tribunal a quo fez aplicação do critério normativo sindicado.

O acórdão recorrido dirimiu, em primeiro lugar, a questão – colocada pelos recorrentes - de saber se havia que aplicar à fixação de honorários o disposto no n.º 7 do artigo 6.º do Regulamento das Custas Processuais (RCP), aprovado pela Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro. Por via da referida disposição, acolhe-se no regime normativo mecanismo que habilita o juiz, nas causas de valor superior a € 275 000,00, a ponderar a especificidade da situação e de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar (total ou parcialmente) o pagamento do acréscimo de 3 UC por cada € 25 000,00 ou fração acima daquele valor da causa. No caso vertente, cabe desde já notar, esse acréscimo significou que, perante um valor processual de € 1 133 910,00 ao valor de honorários do último escalão (16UC, a que corresponde o valor de € 1 632,00), fosse adicionado o montante € 10 710,00 (35 frações no valor individual de 3 UC), somando o montante de € 12 342,00, o qual, acrescido de 23% de IVA, perfez os € 15 180,66 cujo pagamento foi exigido aos recorrentes.

Essa questão mereceu do tribunal a quo resposta negativa, com fundamento em que não se estava perante taxa de justiça, devendo o regime do n.º 7 do artigo 6.º do RCP ser configurado como excecional, culminando na seguinte conclusão: “Ora, assim sendo, à luz das regras gerais de interpretação das normas (cfr. art. 11.º do C. Civil), nem se pode falar de qualquer lacuna da lei/caso omisso – para justificar uma aplicação analógica de um regime constante de lei diversa! – nem muito menos se divisa necessidade de, por interpretação extensiva, aplicar o dito regime excecional à situação vertente, dado que não existe qualquer similitude de situações, nem se deteta paralelismo que justifique a aplicação de tal regime que permite uma dispensa do montante devido”.

O tribunal a quo abordou, de seguida, questão de inconstitucionalidade, que enunciou como a de saber “se a nota final de honorários e despesas elaborada no processo (...) é inconstitucional, já que desproporcional ao serviço prestado e claramente inibitória do acesso dos cidadãos à Justiça”. Nessa sede - tendo implícito o acolhimento do critério normativo cuja desconformidade constitucional os recorrentes haviam suscitado –, tomou a jurisprudência constitucional sobre a matéria das custas judiciais, discorrendo sobre se a doutrina emergente da mesma, mormente do Acórdão n.º 421/2013 seria aplicável às “Custas dos Processos de Inventário”, para concluir, uma vez mais, negativamente. Diz a decisão recorrida:

«(...) [C]onstata-se que, pese embora o apelo à jurisprudência constitucional constante do invocado aresto [Acórdão n.º 421/2013 (...)], temos que, quanto a nós, da decisão recorrida não decorre a conclusão pela evidência de um excesso entre a taxa de justiça exigida, in casu, os honorários notariais, e o custo e utilidade do serviço de justiça (aqui destinada à “partilha consequente à extinção da comunhão de bens entre os cônjuges” – cf. art. 2.º, n.º 3 da Lei n.º 23/2013, de 5 de março).

Com efeito, e tendo em atenção que os honorários notariais liquidados correspondem, como se viu, ao montante normal – posto que efetuado em função da “Coluna A” do “Anexo I” em causa [por contraposição aos casos constantes da “Coluna B”, repostados a situação de “Honorários nos casos de especial complexidade”], isto é aqueles que postulam uma tramitação processual média, desprovida de fatores subjetivos ou objetivos que lhe confiram à partida um grau de especialidade relevante no domínio da tributação – trata-se de uma liquidação correspondente a uma complexidade mediana, seguramente dentro dos parâmetros de normalidade dos casos postos à consideração dos cartórios notariais, donde parecendo apontar mesmo no sentido do ajustamento entre os fatores de aferição (normalidade das condições da lide e normalidade da taxação).

Dito isto, parece emergir das alegações recursivas que os interessados/recorrentes encontraram no caso decidido no referido Acórdão n.º 421/2013 uma identidade com o problema em presença, em termos de justificar a transposição integral das suas ponderações e do julgamento de inconstitucionalidade aí formulado às normas aplicáveis ao caso vertente.

Sucede que quanto a nós, a doutrina do referido aresto não é transponível para o caso em apreço.

Desde logo porque, independentemente de não nos encontrarmos perante taxa de justiça “strictu sensu”, não nos encontramos perante montante tributário cujo cálculo seja marcado pela ausência de um limite máximo ao regime de tributação crescente em função do valor da ação, sempre que excedido concreto montante, isto é, perante lide de muito elevado valor que revestiu tramitação encurtada face ao que seria de esperar do seu curso até final, como foi manifestamente o caso no processo em que foi proferido o Acórdão n.º 421/2013 – ação no valor de dez milhões de euros que terminou com a homologação da desistência do pedido, apresentada ainda antes de decorrido o prazo da contestação.

Dito de outra forma: diferentemente do caso sobre que versou o invocado aresto, no recurso em apreço não estamos perante ação de muito elevado valor (é ele de €1.133.910,00) e, se é certo que por efeito da ultrapassagem do montante correspondente ao limiar superior previsto - €275.000,00 – está consentida a elevação ilimitada do valor tributário, ocorre uma moderação de tal pela via da determinação do limite do acréscimo de 3 UC, no caso da “Coluna A”, por cada €25.000,00 ou fração, estipulado na parte final do “Anexo I”.

Aliás, a dissemelhança entre os dois processos encontra expressão patente nos quantitativos de montante tributário em valoração: € 15.180,66 nos presentes autos; €123.903,43, no processo julgado no Acórdão n.º 421/2013.

Há, pois, que concluir que o critério legal cuja aplicação foi recusada encontra justificação no princípio da cobertura de custos, não se mostrando no caso dos autos que o montante tributário devido a título de honorários notariais – sem redução – padece de manifesta desconformidade com a maior ou menor complexidade da causa e os comportamentos das partes, afastando-se injustificadamente de uma relação de correspetividade com o modelo de tramitação em presença».

Como se vê, pese embora recuse à partida a existência de similitude de situações ou paralelismo entre os mecanismos de fixação da taxa de justiça e dos honorários notariais, o tribunal a quo não se eximiu a confrontar o critério normativo dos honorários notariais como o princípio da proporcionalidade, cuja lesão afastou em função dos concretos valores em equação, quer como valor da ação, quer como valor da tributação a pagar.

7. Os recorrentes impugnam o decidido quanto à questão de inconstitucionalidade, desenvolvendo em alegações argumentação votada a convencer que a solução normativa em exame viola os apontados princípios constitucionais.

Esgrimem, no essencial, a natureza da prestação que lhes é exigida, integrada nas custas do processo de inventário, e a similitude do respetivo regime com as normas que estipulam o valor da taxa de justiça, o que, consideram, legitima a transposição da jurisprudência constitucional proferida sobre normas contidas na regulação das custas judiciais, sem que a tal se possa opor a desjudicialização do processo de inventário ou a condição de agente do sector privado ou de profissional liberal do notário.

Por último, tomando o caso concreto, consideram existir manifesta desproporção entre o valor cobrado a título de honorários e o custo do processo ou o benefício para os sujeitos envolvidos, tratando-se de separação de meações no âmbito de execução.

Terminam pedindo, além do julgamento de inconstitucionalidade do sentido normativo questionado e da revogação da decisão recorrida, que devem “os honorários da Notária serem calculados com referência ao disposto no n.º 7 do artigo 6.º do Regulamento das custas processuais, ou seja, não devem os mesmos exceder o montante calculados [sic] com referência ao valor de €275.000,00” (cfr. conclusão AA).

O Ministério Público, ainda que não acompanhando a fundamentação do tribunal a quo na sua plenitude, e de considerar que o regime dá azo, “em determinadas circunstâncias, a criticas justificadas, do ponto de vista da sua inconstitucionalidade”, considera que o valor de honorários em questão não é manifestamente excessivo.

8. Perante este posicionamento das partes e, em especial a pretensão dos recorrentes, expressa em alegações, de que se determine a aplicação do regime do nº 7 do artigo 6.º do Regulamento das Custas Processuais (RCP), cabe desde já dizer que o julgamento cometido ao Tribunal tem como objeto a conformidade constitucional da norma ou interpretação normativa que a decisão recorrida efetivamente aplicou (artigo 79º-C da LTC), não podendo sindicar a forma como os demais tribunais interpretam o direito ordinário, nem controlar o acerto ou a bondade do resultado aplicativo atingido em função das particularidades do caso concreto.

É certo que, em domínios de regulação sobre custas processuais, o Tribunal tem mobilizado, de acordo com a metódica de controlo da proporcionalidade, a concretização da expressão pecuniária decorrente da atuação da norma em exame, apreciando os vários fatores articulados – positiva ou negativamente – na solução normativa para um tal resultado. Fá-lo, porém, no âmbito de um controlo de evidência, como se salienta no Acórdão n.º 266/2010 (no mesmo sentido, cfr. Acórdão n.º 301/2009):

«Apesar de não caber a este Tribunal aferir qual o concreto patamar em que se situa o limite em que a prestação pública se desliga dos custos da respetiva atividade ou em que o cidadão fica inibido de recorrer aos tribunais, por força do valor das custas, deve, contudo, velar pelo respeito pelos referidos parâmetros cons­titucionais, perante o concreto valor das taxas cobrada num determinado processo, como resultado da aplicação da tabela legal, segundo o princípio do controlo da evidência.»

Há que não confundir, porém, essa metódica com a apreciação do mérito do julgamento da questão infraconstitucional, nos termos pretendidos pelos recorrentes, e que, no fundo, se traduzem na imposição da aplicação da solução normativa contida no n.º 7 do artigo 6.º do RCP; mecanismo que o tribunal a quo – mal ou bem, não cabe a este tribunal avaliar – expressamente afastou por razões hermenêuticas, em momento prévio àquele em que enfrentou o problema de constitucionalidade que lhe havia sido colocado.

Enquadramento normativo

9. Os preceitos que suportam o sentido normativo questionado foram editados na Portaria n.º 278/2013, de 26 de agosto, que disciplina o processamento dos atos e os termos do processo de inventário no âmbito do Regime Jurídico do Processo de Inventário (RJPI), aprovado pela Lei n.º 23/2013, de 5 de março.

A Portaria nº 278/2013, em execução da delegação de regulamentação no Governo contida na referida Lei em vários domínios, entre os quais o das custas (artigo 67.º, n.º 3, da Lei n.º 23/2013, de 5 de março), obedece, de acordo com o respetivo preâmbulo, ao propósito de “adequar a regulamentação do Regime Jurídico do Processo de Inventário às exigências técnicas e à realidade dos serviços garantindo uma maior eficácia do serviço a prestar aos cidadãos, em especial no que concerne à obtenção oficiosa de informação relevante para a instrução do processo, evitando deslocações inúteis e promovendo uma maior celeridade processual.”

O artigo 18.º e o Anexo I, para que remete, inscrevem-se no capítulo IV, relativo às custas do processo de inventário, as quais abrangem os honorários notariais e as despesas (artigo 15.º, n.º 1). Dos seus 15 números, importa especialmente reter os dois primeiros, com a seguinte redação:

«Artigo 18.º

Honorário do processo

1 - São devidos honorários ao notário pelos serviços prestados no âmbito do processo de inventário.

2 - Os honorários notariais devidos pelo processo de inventário são os constantes do Anexo I da presente portaria, que dela faz parte integrante, sendo devidos conjuntamente por todos os interessados, nos termos do artigo seguinte.

(...)»

Por seu turno, o anexo I contém a seguinte tabela:

Para além dos (euro) 275 000, ao montante dos honorários acresce, por cada (euro) 25 000 ou fração, 3 UC no caso da coluna A, e 4,5 UC no caso da coluna B.

Releva ainda a modelação do pagamento dos honorários em três prestações, distribuídos por diversas fases do processo: a 1.ª prestação no momento da apresentação do requerimento inicial, no valor de metade dos honorários devidos tendo em consideração o valor do inventário indicado pelos requerentes; a 2.ª prestação, nos dez dias posteriores à notificação para a conferência preparatória, no valor da diferença entre o montante de honorários devidos tendo em consideração o valor do inventário eventualmente corrigido a essa data e o montante já pago; a 3.ª prestação, após decisão homologatória da partilha pelo juiz, pelo remanescente, considerando o valor final do inventário [artigo 18.º, n.º 6, alíneas a), b) e c)].

Ainda, nos termos do n.º 4 do artigo 18.º, os valores de honorários notariais são majorados em processos de inventário de especial complexidade, sendo esta qualificação decidida pelo juiz, a requerimento do notário, efetuado juntamente com a remessa do processo de inventário para o tribunal para efeitos da homologação da partilha prevista no n.º 1 do artigo 66 da Lei n.º 23/2013, de 5 de março.

Importa notar que em questão nos presentes autos se encontra a redação do artigo 18.º e do anexo I decorrente da redação introduzida pela Portaria n.º 46/2015, de 23 de fevereiro. Entre outras alterações, merece destaque a revogação do n.º 7 do artigo 18.º, o qual estipulava que, nos casos em que o processo termine por acordo na conferência preparatória, nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 48.º Lei n.º 23/2013, de 5 de março, haveria redução do valor da 2.ª prestação para metade.

Do regime de custas, na vertente de apuramento dos honorários notariais, que se descreveu sumariamente, resulta a consagração de um sistema misto, assente, por um lado no valor da causa e, por outro, na sua correção, por majoração, nos processos especialmente complexos. Todavia, nele não se acolhem outros mecanismos, de sentido inverso, mormente de limitação do crescimento linear do valor a pagar nos processos de inventário de maior valor – acima do limiar normativo de € 275 000,00 -, nem a atuação, nesse âmbito objetivo, de fatores moderadores dos honorários notariais, como a abreviação da lide por acordo ou a simplicidade da causa.

Posto isto, passemos a apreciar do mérito do recurso.

Do mérito do recurso

10. O Tribunal Constitucional já se pronunciou por diversas vezes sobre os limites que a Constituição impõe ao legislador na fixação de custas processuais, face aos parâmetros de constitucionalidade invocados pelos recorrentes: a garantia do acesso ao direito e aos tribunais (artigo 20.º, n.º 1, da Constituição) e a limitação da sua restrição pelo princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição).

O direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional “é, ele mesmo, um direito fundamental constituindo uma garantia imprescindível da proteção de direitos fundamentais, sendo, por isso, inerente à ideia de Estado de direito” (cfr. Gomes Canotilho Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, p. 408), a que é aplicável o regime dos direitos, liberdades e garantias, por ter natureza análoga àqueles que estão enunciados no título II da Constituição (art. 17.º da Constituição), como se afirmou, entre muitos, no Acórdão n.º 301/2009: “Na verdade, o Estado encontra-se constitucionalmente vinculado a uma actividade prestativa que satisfaça o direito dos cidadãos de acesso à justiça (artigo 20.º da CRP). Este direito corresponde a um direito fundamental dotado da força jurídica própria dos direitos, liberdades e garantias, pelo que o princípio da proporcionalidade, sempre vigente, como princípio básico do Estado de direito, em qualquer campo de actuação estadual que contenda com interesses dos particulares, encontra aqui uma qualificada expressão aplicativa (artigo 18.º, n.º 2, da CRP)”, reafirmando o já referido no Acórdão n.º 364/2004.

Quer isto dizer que as medidas que limitem o acesso aos serviços de justiça (como a imposição de custas processuais elevadas) constituem uma restrição a um direito fundamental, estando a respetiva regulação submetida ao regime das leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias (Lopes do Rego, “O direito fundamental de acesso aos Tribunais e a reforma do processo civil”, Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, vol. I, 2001, p. 736). Em particular, tal compressão do direito de acesso à justiça depende de autorização constitucional, deve dirigir-se à salvaguarda de outro interesse ou direito constitucionalmente protegido, subordinar-se ao princípio da proporcionalidade, e constar de lei geral e abstrata, com efeitos não retroativos (artigo 18.º da Constituição).

Em consequência, o acesso aos serviços de justiça não pode ser obstaculizado “por exigências desproporcionadas de carácter económico impostas às partes, porque esse acesso é negado não só quando o interessado não tiver meios económicos suficientes, mas também quando ele tiver meios económicos suficientes, mas lhe for pedido, em termos de custas ou equivalente, algo de desproporcionado” (Miguel Teixeira de Sousa, “A jurisprudência constitucional e o direito processual civil”, XXV Anos de Jurisprudência Constitucional Portuguesa, Coimbra Editora, Coimbra, p. 75). Na expressão do Acórdão n.º 301/2009, o direito de acesso aos serviços de justiça seria esvaziado “se ao legislador fosse dado fixar montantes de custas judiciais de tal forma elevados que perdessem toda a conexão razoável com o custo e o valor do serviço prestado. Pois, desse modo, o “custo da justiça” não poderia ser suportado, sem sacrifícios inexigíveis, pela generalidade dos cidadãos, constituindo um obstáculo insuperável ao exercício de um direito que a Constituição reconhece. Nesta perspetiva, para satisfação adequada do direito de acesso aos tribunais, na sua dimensão prestacional, impõe-se, não apenas a remoção, através do sistema de apoio judiciário, das incapacitações causadas por insuficiência de meios dos mais carenciados para pagar taxas, ainda que de montante ajustado, mas também a fixação dessas taxas em valores não excessivamente gravosos, para o universo de todos aqueles que não estão isentos do seu pagamento ou não beneficiam das reduções previstas. Ambas as vertentes se encontram cobertas pela proibição de denegação de justiça por insuficiência de meios económicos”.

11. Embora acabe por não retirar consequências dessa afirmação no plano do controlo de proporcionalidade, a decisão recorrida começa por afastar o paralelismo ou a similitude entre a tributação processual a título de taxa de justiça e a fixação de honorários notariais, invocando a desjudicialização do processo de inventário. Não se vê, porém, que estejamos, por via dessa opção legislativa, perante tributo fundamentalmente distinto da taxa de justiça, porque compreendido na categoria, mais vasta, das custas processuais, onde aquela também se inscreve.

Na verdade, pese embora o processo de inventário não comportar a tradicional estrutura de conflito entre um autor e réu (comporta interessados, principais e secundários), não deixa de assumir natureza predominante contenciosa, constituindo espécie processual “onde se discutem e decidem questões em que se envolvem interesses que são, muito frequentemente, não apenas diferentes, mas verdadeiramente conflituantes (cfr. Margarida Costa Andrade e Afonso Patrão, “A desjudicialização do processo de inventário - novas tarefas para o Notário no ordenamento jurídico português”, Curso sobre o novo regime do processo de inventário, Centro de Estudos Notariais e Registais, 2009).

Nessa medida, neste processo resolvem-se conflitos de interesses privados, através de decisões do notário (desde a aprovação do RJPI pela Lei n.º 23/2013, de 5 de março), tomadas mesmo contra a vontade de algum dos interessados na partilha: assim acontece, por exemplo, na decisão das reclamações quanto à relação de bens (n.º 3 do art. 35.º RJPI), na decisão de reclamações contra o mapa da partilha (n.º 3 do artigo 63.º RJPI), no reconhecimento de dívidas não aprovadas por todos os interessados (art. 39.º RJPI), na aplicação da sanção civil por sonegação de bens (n.º 4 do artigo 35.º RJPI) ou até na condenação dos interessados em multa (n.º 5 do artigo 32.º RJPI).

A intervenção do tribunal está reservada, para além da homologação da partilha (art. 66.º RJPI), à resolução de questões que, pela sua complexidade devam ser discutidas em ação judicial autónoma, seja porque o notário não as decidiu e remeteu as partes para os meios judiciais comuns (n.º 1 do artigo 16.º e n.º 3 do artigo 57.º RJPI), seja porque tomou uma decisão provisória (n.º 2 do artigo 17.º e n.º 3 do artigo 36.º RJPI). O tribunal surge ainda como instância de recurso de algumas decisões do notário — vg. a decisão de não remeter as partes para os meios judiciais comuns (n.º 4 do artigo 16.º), o despacho determinativo da forma da partilha (n.º 4 do artigo 57.º RJPI), e da reclamação da nota final de honorários e despesas (n.º 2 do artigo 24.º da Portaria 278/2013, de 26 de agosto (na versão que lhe foi conferida pela Portaria n.º 46/2015, de 23 de fevereiro).

Quer isto dizer que, no processo de inventário, permanece verdadeiramente em causa o recurso dos interessados a serviços de justiça, solicitando do Estado, na dimensão prestativa da função jurisdicional, a tramitação de um processo que ponha termo a uma situação de comunhão patrimonial e, se for o caso, resolva as controvérsias suscitadas a esse propósito. O que assume ainda mais relevância em casos, como o presente, em que o recurso ao processo de inventário é uma imposição legal, não se admitindo aos cônjuges pôr fim à comunhão por outra via (cfr. art. 740.º CPC e 81.º RJPI).

Nestes termos, em face das feições do processo de inventário, as normas que fixam o valor a cargo dos interessados devem ser orientadas pelos mesmos critérios jurídico-constitucionais que determinam o valor das custas judiciais. O facto de o processo de inventário ter, por decisão do legislador democrático, sido transferido dos Tribunais para os Cartórios Notariais não tem, do ponto de vista dos interessados, qualquer consequência na natureza dos custos que lhes cabem; mantém-se uma contraprestação pela utilização de serviços de justiça – uma taxa -, independentemente da configuração dos poderes públicos materialmente conferidos ao notário.

Note-se que, ainda que perante problema de índole diversa, o Tribunal já teve oportunidade de sublinhar que o acesso ao processo de inventário se coloca no “âmago do direito de acesso ao direito e aos tribunais consagrado no n.º 1 do artigo 20.º da Constituição” e da centralidade das funções atribuídas ao notário no RJPI, sem paralelo face a outros agentes privados com participação no sistema de justiça: “decorrendo a atribuição de competências aos notários, para a tramitação do processo de inventário, de uma opção vinculativa do legislador de transferir para o setor privado competências públicas antes exercidas pelos tribunais, parece claro que os notários assumem, a este nível de intervenção, um papel substitutivo central que não é comparável com aquele que os advogados ou solicitadores no sistema de justiça, representando ou patrocinando as partes” (Acórdão n.º 28/2016). Também em relação aos intervenientes acidentais, o Tribunal acentuou a indissociabilidade entre a respetiva remuneração e a compressão do acesso ao direito e aos tribunais por via do custo exigido pelo serviço de justiça. Assim, no Acórdão n.º 656/2014, apreciando normas relativas à remuneração de peritos em processo judicial, é referido que ““constituindo a remuneração dos intervenientes acidentais no processo um encargo do processo, o seu valor releva para o apuramento do montante devido a título de custas pela parte que vier a ser condenada no seu pagamento”; “Desta forma, qualquer aumento na remuneração do perito tem inevitavelmente consequências no montante das custas a pagar”, convocando-se o controlo exercido pela jurisprudência constitucional em sede de custas judiciais.

Assim deve acontecer igualmente com os honorários notariais, cabendo salientar que, mesmo no quadro da sua função tradicional – dar forma aos atos extrajudiciais - “o Notário é, por essência, um «serviço público» mesmo quando «privatizado»” (Lopes Cardoso, cit., p. 6), profissional liberal que atua de modo independente e imparcial, dando fé pública aos atos que titula, sendo incindível a sua natureza pública e privada (PEDRO GONÇALVES, in Entidades Privadas com Poderes Públicos, Almedina, 2008, pp. 585-589, acentua as características particulares da função notarial, reunindo-se na pessoa do notário “duas posições: a de profissional liberal e a de titular de um ofício público”). Por ser assim, o Tribunal ponderou no Acórdão n.º 115/2002 os montantes devidos a título de emolumentos notariais pela elaboração de uma escritura pública como taxa, apreciando a licitude da sua indexação ao valor do ato (sem qualquer limite máximo) e correspetividade justamente à luz dos mesmos critérios que aplicou quanto ajuizou da legitimidade constitucional de normas reguladoras das taxas de justiça, em sentido próprio.

Conclui-se, então, que não importando a desjudicialização do processo de inventário a modificação da sua substância, o custo a cargo dos interessados na partilha também não se afasta, na sua essência, do que era exigido às partes quando o mesmo processo era tramitado em Tribunal. E, nessa medida, sem prejuízo da adaptação devida pela diferente escala e estrutura de custos de um Cartório Notarial, para mais sujeito a mecanismos de mercado vs. a repartição do financiamento do sistema judicial no seu conjunto, é inteiramente convocável para a resposta a dar ao problema em apreço o lastro jurisprudencial que versou as normas de fixação da taxa de justiça, conformadas em termos similares àquela aqui em exame.

12. A jurisprudência do Tribunal em matérias referentes à natureza jurídica das custas judiciais e, bem assim, relativas à fixação do seu valor, no contexto do Regulamento das Custas Processuais (RCP), encontra-se sintetizada no Acórdão n.º 361/2015. Este aresto, tal como outros que nele vêm citados, com destaque para o Acórdão n.º 421/2013, pronunciou-se sobre dimensão normativa idêntica à impugnada nos presentes. Com efeito, os valores constantes da tabela I introduzida no RCP pelo Decreto-Lei n.º 52/2011, de 13 de abril, são replicados na tabela Anexa I, na redação conferida pela Portaria n.º 46/2015 à Portaria n.º 278/2013, com exceção da menção a uma terceira coluna (coluna B), relativa aos valores reduzidos, inexistente na regulação dos honorários notariais. Lê-se no Acórdão n.º 361/2015:

«6. O Tribunal Constitucional já por diversas vezes teve a oportunidade de se pronunciar sobre normas respeitantes à incidência de taxa de justiça, mormente, no que aqui releva, quanto aos critérios de fixação do seu montante, no confronto com os parâmetros invocados no recurso (cfr., por exemplo, Acórdãos n.ºs 352/91, 1182/96, 521/99, 349/02, 708/05, 227/07, 255/07, 471/07 e 301/09), sempre considerando que, não impondo a Constituição a gratuitidade da utilização dos serviços de justiça, o legislador dispõe de uma larga margem de liberdade de conformação, competindo-lhe repartir os pesados custos do funcionamento da máquina da justiça, fixando a parcela que deve ser suportada pelos litigantes e a que deve ser inscrita no orçamento do Estado. Sem postergar, porém, a vinculação decorrente da tutela do acesso ao direito e à justiça, direito fundamental consagrado no artigo 20.º da Constituição, incompatível com a fixação de taxas de tal forma elevadas que percam um mínimo de conexão razoável com o custo e a utilidade do serviço prestado e, na prática, impeçam pela sua onerosidade a generalidade dos cidadãos de aceder aos Tribunais.

Assim, e sempre que se pronunciou sobre o domínio de regulação em apreço, o Tribunal não afastou a solvabilidade constitucional, em geral, de critério normativo de fixação do montante da taxa de justiça radicado no valor da causa, enquanto padrão de aferição da correspetividade do tributo. Daí que não tenham merecido censura soluções legais de tributação que, mesmo que determinadas em exclusivo por critérios de valor da ação, não conduziram, nos concretos casos em apreço, à fixação de taxa de justiça evidentemente desproporcionada (cfr. Acórdãos n.º, 349/2001, 151/2009, 301/2009 e 534/2011). Mas, por outro lado, sempre que o funcionamento do critério tributário assente no valor da ação - maxime a ausência de um teto máximo ou de mecanismos moderadores do seu crescimento linear em ações de maior valor – levou a uma manifesta desproporção entre o valor cobrado de taxa de justiça e o custo implicado no serviço de justiça, o Tribunal considerou as normas que a tal conduziram merecedoras de censura constitucional (cfr. Acórdãos n.º 227/2007, 471/2007, 116/2008, 301/2009, 266/2010, 421/2013, 604/2013, 179/2014 e 844/2014).

Na síntese do Acórdão n.º 421/2013, citado aliás na promoção para que remete a decisão recorrida: “o que determinou tais julgamentos, incluindo estas últimas decisões de não inconstitucionalidade, foi a ideia central de que a taxa de justiça assume, como todas as taxas, natureza bilateral ou correspetiva, constituindo contrapartida devida pela utilização do serviço público da justiça por parte do respetivo sujeito passivo. Por isso que, não estando nela implicada a exigência de uma equivalência rigorosa de valor económico entre o custo e o serviço, dispondo o legislador de «uma larga margem de liberdade de conformação em matéria de definição do montante das taxas», é, porém, necessário que «a causa e justificação do tributo possa ainda encontrar-se, materialmente, no serviço recebido pelo utente, pelo que uma desproporção manifesta ou flagrante com o custo do serviço e com a sua utilidade para tal utente afeta claramente uma tal relação sinalagmática que a taxa pressupõe».

Essa mesma doutrina foi acolhida nos Acórdãos n.º 508/2015 e 155/2017, em ambos os casos culminando pela prolação de juízo positivo de inconstitucionalidade.

13. Aqui chegados, estando também no campo de regulação em apreço verificada a ausência de mecanismos corretivos, seja por o critério normativo não prever limites máximos, seja por não comportar intervenção judicial moderadora quando se mostre que conduziu efetivamente a uma quantia desproporcionada a cargo dos interessados, há que determinar se o quantum fixado como contrapartida do serviço de justiça prestado pelo cartório notarial evidencia um excesso ou se, ao invés, ainda apresenta uma conexão razoável com o custo e a utilidade do serviço prestado (Acórdão n.º 731/2013).

Não sofre dúvida que o processo em presença revestiu tramitação linear e simplificada, para o que contribuiu o acordo atingido na conferência preparatória (o que, recorde-se, determinava na versão originária da Portaria n.º 278/2013, a redução da 2.ª prestação; in casu, os honorários notariais a pagar nesse regime seriam de € 11 385,00 – cfr. despacho de fls. 99 a 102). Correspondentemente, a alocação de tempo e recursos, humanos e materiais, que determinou ao prestador do serviço, de acordo com padrões médios de eficiência, apenas pode ser tida como relativamente reduzida. Por outro lado, pese embora o valor patrimonial partilhado, a utilidade retirada da lide pelos interessados é de certo modo mitigada pela sua determinação exógena, porquanto imposta por execução pendente contra um dos cônjuges e pela penhora de bem comum.

Estas considerações aproximam o caso vertente de outras situações em que, perante a exigência de valores de custas processuais na mesma ordem de grandeza e tramitação simplificada, o Tribunal conclui pela ilegitimidade constitucional. Foi o caso, por exemplo, do Acórdão n.º 266/2010, que censurou norma de tributação processual ““na parte em que dela resulta que as taxas de justiça devidas por um recurso de agravo de um despacho interlocutório, interposto por quem não é parte na causa, sendo a questão de manifesta simplicidade e tendo o recurso seguido uma tramitação linear, ascendem ao montante global de €15 204,39, determinado exclusivamente em função do valor da ação, sem o estabelecimento de qualquer limite máximo, e na medida em que não se permite que o tribunal reduza o montante da taxa de justiça devida no caso concreto, tendo em conta, designadamente, a natureza e complexidade do processo e o caráter manifestamente desproporcionado desse montante”.

É certo que, noutros casos em que foi proferido julgamento positivo de inconstitucionalidade, estavam em equação valores de custas processuais significativamente superiores em valor absoluto, de que são exemplo os Acórdãos n.ºs 471/2007 (€ 123 903,43), 309/2009 (€ 253 033,92), 421/2013 (€ 118 360,80), 844/2014 (€ 59 720,04), 508/2015 (€ 50 697,41) e 155/2017 (€ 327 756,60). Tal diferente ordem de grandeza levou, recorde-se, o tribunal recorrido a cotejar os valores em equação nos presentes autos e no processo julgado pelo Acórdão n.º 421/2013 e a afirmar a “dissemelhança entre os dois processos”, que se tornaria patente face aos concretos quantitativos de montante tributário fixados em cada um. Todavia, a disparidade entre as duas situações (e entre o caso vertente e outras pronúncias a que se fez referência) é meramente aparente, pois deriva da operação de diferentes valores de ação. Na realidade, caso tivesse o presente inventário o mesmo valor da ação em que foi proferido o Acórdão n.º 421/2013 – € 10 000 000,00 – o montante de honorários a satisfazer pelos requerentes ascenderia a valor superior àquele ponderado no aresto citado (€ 120 666,00, a que acresceria IVA à taxa de 23%).

Temos, então, que, à semelhança do entendido no Acórdão n.º 421/2013, que o sentido normativo sindicado, segundo a qual o montante de honorários notariais devidos pelos interessados em processo de inventário, findo em conferência preparatória por acordo dos interessados, cujo valor ascende a € 1 133 910,00, definido em função do valor do inventário, sem qualquer limite máximo ou ponderação corretiva das especificidades da situação concreta (utilidade económica da causa, complexidade do processado e comportamento das partes), e resultando, no caso, a responsabilidade pelo pagamento, a esse título, do valor de € 15 180,66, comporta uma restrição desproporcionada do direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional, por manifestamente desprovido de conexão razoável com o custo e a utilidade do serviço prestado.

III. Decisão

14. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se:

a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 18.º, n.º 2, da Portaria n.º 278/2013, de 26 de agosto, na redação conferida pela Portaria n.º 46/2015, de 23 de fevereiro, conjugada com a tabela anexa I, no sentido de que o montante dos honorários notariais devidos em processo de inventário de valor superior a € 275 000, sofre acréscimo de 3 UC por cada € 25 000 ou fração, sem limite máximo, não permitindo que os mesmos sejam fixados de acordo com a complexidade e tempo gasto; e, consequência.

b) Conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e determinar a sua reforma em conformidade com o presente julgamento de inconstitucionalidade;

Sem custas.

Notifique.

Lisboa, 29 de novembro de 2017 - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - Lino Rodrigues Ribeiro - Manuel da Costa Andrade

[1] * Retificado pelo Acórdão n.º 820/2017.