940/2016 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 796/2017

Processo n.º 940/2016

2ª Secção

Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro

Acordam, em Conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional

I - Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, a A. veio interpor recurso de constitucionalidade, invocando o artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC).

2. No Tribunal Constitucional, foi proferida decisão sumária de não conhecimento do recurso, com a seguinte fundamentação:

“(…) O Tribunal Constitucional tem entendido, de modo reiterado e uniforme, serem requisitos cumulativos do recurso, previsto na alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC, a existência de um objeto normativo – norma ou interpretação normativa – como alvo da apreciação, o esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC), a aplicação da norma como ratio decidendi da decisão recorrida, a suscitação prévia da questão de constitucionalidade normativa, de modo processualmente adequado e tempestivo (artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa e artigo 72.º, n.º 2, da LTC).

Teremos, assim, que verificar se tais pressupostos se encontram preenchidos, no presente caso, relativamente ao recurso em análise.

(…) Analisada a decisão recorrida, verifica-se que a questão, erigida como objeto do recurso, não corresponde à respetiva ratio decidendi.

De facto, a recorrente identifica o objeto do recurso como “a interpretação da (…) norma da alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º do ETAF no sentido de que todos os atos sob forma legislativa (independentemente de serem ou não leis-medida) se encontram excluídos da jurisdição administrativa.”

Porém, a questão enunciada não encontra projeção na fundamentação da decisão recorrida, que expressamente exclui que o ato concreto em apreciação corresponda a uma lei-medida, enfatizando que não é decisivamente relevante a forma de lei que o ato assume, mas a circunstância de, materialmente, corresponder a um ato legislativo, mais admitindo a possibilidade de atos jurídicos com forma legislativa se encontrarem incluídos na jurisdição administrativa, desde que, materialmente, correspondam a atos administrativos.

A este propósito, com especial relevância, pode ler-se, na decisão recorrida, o seguinte:

“ Discute-se no recurso sub specie do acerto do julgamento que foi feito (…) julgamento esse estribado no entendimento de que o ato impugnado, contido no art. 168.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31.12 (…), enquanto ato inserto em diploma emanado ao abrigo e no âmbito da função política-legislativa (…) não constitui, nem corporiza um ato administrativo, uma lei-medida, mas antes um ato normativo que reveste (…) natureza legislativa, pelo que, inexistindo na petição inicial apresentada a impugnação de quaisquer outros atos administrativos, a jurisdição administrativa e fiscal seria incompetente para conhecer da pretensão deduzida face ao disposto no art. 4.º, n.º 2, al. a), do ETAF (…).

(…)

Assim, tomando como referência a distinção entre, de um lado, a função legislativa, enquanto função primária, e que, como a função política, visa a realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade, e, do outro, a função administrativa, com carácter secundário, subordinada àquelas funções primárias nas quais deve encontrar fundamento (…) temos que o ato cuja anulação se pretende através desta ação administrativa especial (…) constitui (…) um ato formal e materialmente legislativo já que resultado do exercício da função legislativa como se concluiu com inteiro acerto no acórdão recorrido.

(…)

Tal ato (…) assume-se e caracteriza-se como um ato jurídico normativo, como um ato formal e materialmente legislativo, já que não apenas é parte integrante de ato legislativo (…) e que foi emitido pela Assembleia da República no uso e ao abrigo da sua competência política e legislativa (…) como através do regime jurídico em que está contido (…) e pelo seu próprio teor e termos se procede à criação e definição geral e abstrata daquilo que, na ordem jurídica, passou a ser o quadro legal duma nova contribuição extraordinária, denominada de “contribuição sobre a indústria farmacêutica”.

(…)

É que visto o ato jurídico que a A. pretende impugnar não se vislumbra que o mesmo pelo seu carácter, pelo seu teor, natureza e consequências, se reconduza a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa, enquanto simples realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias.

Se é certo que podem existir atos jurídicos adotados sob forma legislativa que, materialmente, podem constituir atos administrativos e que, como tal, terão de ser suscetíveis de impugnação nos tribunais administrativos por serem estes no sistema judiciário os materialmente competentes para o efeito (…), temos, todavia, que para os litígios que sejam qualificados do ponto de vista formal e material como legislativos está legalmente excluída a sua impugnação nos tribunais administrativos já que a estes lhe foi vedada a competência para esse efeito (…).”

Nestes termos, verifica-se que o tribunal a quo não adota o entendimento plasmado na questão apresentada como objeto do recurso, decorrendo, pelo contrário, da fundamentação transcrita que nem todos os atos jurídicos, que assumem a forma legislativa, estão excluídos da jurisdição administrativa.

Por tudo quanto fica exposto, face à necessidade de verificação cumulativa dos pressupostos de admissibilidade do recurso, mostra-se ociosa a apreciação dos restantes, concluindo-se, desde já, pela inadmissibilidade do recurso interposto e consequente não conhecimento do respetivo objeto.”

É esta a decisão sumária que é alvo da presente reclamação.

3. A reclamante manifesta a sua discordância com a decisão reclamada, referindo, em síntese, que, “a interpretação vertida no acórdão de que se recorre é efetivamente a de que (…) não é admissível a impugnação nos tribunais administrativos de leis-medida ou leis individuais e concretas restritivas de direitos, liberdades e garantias”, “sendo tal inadmissibilidade de impugnação nos tribunais administrativos conforme com a Constituição”. Acrescenta que é esta interpretação que a reclamante reputa inconstitucional.

Desenvolve os fundamentos de tal juízo de inconstitucionalidade, referindo, nomeadamente, que o “artigo 4.º, n.º 2, alínea a) do ETAF, ao excluir do âmbito da jurisdição administrativa os atos políticos e legislativos, configura uma restrição ao direito de tutela jurisdicional efetiva”, assim sucedendo “se o ato político violar elementos juridicamente vinculados ou se se tratar de um ato legislativo suscetível de atingir direta e individualmente sujeitos de direitos e interesses juridicamente protegidos”.

Mais refere que, em casos “com impacto direto e individual num conjunto determinado ou determinável de particulares, os tribunais administrativos devem poder proceder à respetiva revisão judicial, sem que o artigo 4.º/2/a) do ETAF possa ser mobilizado em sentido contrário.”

Acrescenta que é à jurisdição administrativa que compete “proteger os particulares contra os atos administrativos lesivos dos seus direitos e interesses constitucionalmente protegidos” e ainda “controlar a constitucionalidade das decisões político-legislativas que lhes sirvam de fundamento”. Assim, perante “leis individuais em que os elementos primários e secundários, de decisão e execução, se consomem num só ato com forma de uma lei-medida, os princípios constitucionais determinam que esta possa ser diretamente impugnada através de processo especial de impugnação de atos administrativos, tendo em vista a declaração da respetiva nulidade. No caso, a impugnação do ato é baseada na alegação da inconstitucionalidade da decisão político-legislativa primária que lhe serve de base”.

Nestes termos, finaliza a reclamante, pugnando pelo deferimento da presente reclamação e pela consequente admissão do recurso interposto.

4. O Governo da República Portuguesa respondeu à reclamação, aderindo ao juízo formulado na decisão reclamada, conducente à inadmissibilidade do recurso.

Explicita que é nítido que o acórdão recorrido não considera que todos os atos jurídicos que assumam a forma legislativa estejam excluídos da jurisdição administrativa, mas sim que tal exclusão apenas se verifica quanto aos atos qualificados formal e materialmente como legislativos. Pelo contrário, os atos adotados sob a forma legislativa mas que, materialmente, possam constituir atos administrativos, devem ser impugnados nos tribunais administrativos.

Assim, conclui que a questão erigida como objeto do recurso não corresponde à ratio decidendi do acórdão recorrido.

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentos

5. Analisada a reclamação apresentada, conclui-se que a mesma não contém argumentação suscetível de infirmar a correção do juízo efetuado na decisão sumária proferida.

De facto, ao contrário do que defende a reclamante, o acórdão recorrido não afasta liminarmente a impugnabilidade, nos tribunais administrativos, de atos que assumam forma legislativa. Assim, a solução dada ao caso não se baseia em qualquer interpretação que encontre correspondência na questão enunciada pela recorrente, como objeto do recurso de constitucionalidade. Tal solução é ditada pelo juízo subsuntivo a que procedeu o tribunal a quo, resultante da análise do concreto ato impugnado.

Na verdade, o acórdão recorrido concluiu que o ato impugnado não era um ato administrativo, mas um ato normativo, razão por que afastou a possibilidade da sua impugnação junto dos tribunais administrativos.

Nestes termos, sendo certo que a decisão sumária proferida merece a nossa concordância, sendo suficiente e clara a sua fundamentação, e não resultando abalada pela manifestação de discordância e argumentação da reclamante, damos tal fundamentação por reproduzida e, em consequência, concluímos pelo indeferimento da presente reclamação.

III - Decisão

Pelo exposto, decide-se confirmar a decisão sumária reclamada, proferida no dia 9 de agosto de 2017, e, em consequência, indeferir a reclamação apresentada.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 29 de novembro de 2017 - Catarina Sarmento e Castro - Lino Rodrigues Ribeiro - Manuel da Costa Andrade