282/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 790/2017

Processo n.º 282/17

3ª Secção

Relatora: Conselheira Maria Clara Sottomayor

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, em decisão proferida em 16 de março de 2017, o Tribunal de Contas pronunciou-se, em sede de fiscalização prévia, sobre o contrato de aquisição de combustíveis rodoviários, celebrado em 13 de janeiro de 2017, entre a Região Autónoma dos Açores, através da Secretaria Regional dos Transportes e Obras Públicas, e a “A., Lda.”, pelo preço de 866 775,00 euros no prazo máximo de três anos.

Na sua fundamentação, aquele tribunal recusou a aplicação da norma constante dos n.ºs 1 e 2 do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro, que aprovou o Regime Jurídico dos Contratos Públicos na Região Autónoma dos Açores, “quando invocado em concurso público de aquisição de bens”, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, por violação das disposições conjugadas dos artigos 112.º, n.ºs 4 e 8, e 227.º, n.º 1, alíneas a) e x), da Constituição. Mas, em aplicação dos artigos 20.º, n.º 1, alínea b), 36.º, 130.º e 131.º, do Código dos Contratos Públicos, e do artigo 6.º do Decreto-Legislativo Regional n.º 34/2008/A, de 28 de julho, na redação conferida pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 15/2009/A, de 6 de agosto, concedeu o visto ao contrato em exame.

2. Notificado, o Ministério Público interpôs recurso, obrigatório, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante LTC), peticionando a apreciação da constitucionalidade da norma recusada.

3. Admitido o recurso pelo tribunal a quo e determinado o prosseguimento do recurso, veio o Ministério Público alegar, extraindo da peça apresentada o seguinte remate conclusivo (fls. 214):

«1. O Ministério Público interpôs recurso obrigatório, para o Tribunal Constitucional, do teor da douta sentença de fls. 179 a 184, proferida no Processo n.º 7/2017, pelo Tribunal de Contas – Secção Regional dos Açores, “nos termos do disposto [n]o artigo 280º, n.º 1, al. a), da Constituição da República e artigo 70.º, n.º 1, al. a) do supra citado diploma legal [a Lei n.º 28/82, de 15 de novembro]”.

2. O objeto do recurso encontra-se vertido na Decisão n.º 8/2017 – SRATC, proferida em 16 de março de 2017 e consubstancia-se, normativamente, no “artigo 1.º, n.º 1 e 2, do RJCPRAA [Regime Jurídico dos Contratos Públicos na Região Autónoma dos Açores], quando invocado em concurso público de aquisição de bens (…)”.

3. A recusa judicial de aplicação de norma legal tem fundamento em “inconstitucionalidade orgânica, por violação das disposições conjugadas dos artigos 112.º, n.º 4 e 8, e 227.º, n.º 1, alíneas a) e x), ambos da Constituição da República Portuguesa”.

4. Quer a interpretação normativa do artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, do Regime Jurídico dos Contratos Públicos na Região Autónoma dos Açores, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro, cuja aplicação foi recusada pelo Mm.º Conselheiro “a quo”, quer o teor da decisão por este proferida na douta decisão impugnada, já foram objeto de pronúncia por parte do Tribunal Constitucional.

5. Efetivamente, nas doutas Decisões Sumárias n.ºs 107/2017 e 187/2017, desta 3.ª Secção, proferidas no âmbito, respetivamente dos Processos n.ºs 67/2017 e 209/2017, incidindo sobre decisões do Tribunal de Contas – Secção Regional dos Açores sensivelmente idênticas à prolatada nos presentes autos, pronunciou-se o Tribunal Constitucional em termos integralmente transponíveis para o vertente dissídio.

6. Em tais decisões julgou o Tribunal Constitucional, em síntese, que:

“O julgamento do presente recurso não tem, assim, qualquer efeito possível sobre o sentido da decisão recorrida já que, na hipótese da sua eventual improcedência, o visto sempre seria concedido por ter sido observado no caso os procedimentos previstos também nas disposições cuja aplicação foi recusada.

Configurando a utilidade do conhecimento do objeto do recurso de constitucionalidade um dos pressupostos da respetiva admissibilidade, a insusceptibilidade de o julgamento da questão de constitucionalidade se repercutir, de forma útil e eficaz, na solução jurídica do caso concreto obsta a esse conhecimento, justificando-se, assim, a prolação da presente decisão (cf. artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC)”.

7. Ainda assim, apesar do expendido, e sem prejuízo da posição acabada de assumir, que reiteramos, não deixaremos de aduzir algumas breves considerações sobre a questão substantiva suscitada nos autos.

8. Assim sendo, conforme se refere na douta decisão impugnada, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores tem, por força do disposto na alínea x), do n.º 1, do artigo 227.º, da Constituição da República Portuguesa e, bem assim, do artigo 40.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, competência para “transpor os atos jurídicos da União Europeia para o território da Região, nas matérias de competência legislativa própria”, como ocorre, no caso vertente, relativamente à Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro, parcialmente transposta pelo mencionado Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro.

9. Porém, das matérias de competência legislativa própria – que, para além do mais, conforme elucida o artigo 37.º, n.º 1 do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores não estejam constitucionalmente reservadas aos órgãos de soberania – não consta, se bem analisarmos o disposto nos artigos 49.º a 67.º do referido Estatuto, a da aquisição de bens por parte de entidades públicas, mais precisamente por parte das entidades adjudicantes regionais enumeradas no artigo 2.º, do Regime Jurídico dos Contratos Públicos na Região Autónoma dos Açores (RJCPRAA), aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro.

10. Consequentemente, apura-se que, dos três parâmetros atributivos de competência legislativa regional estabelecidos na alínea a), do n.º 1, do artigo 227.º, da Constituição da República Portuguesa (que não pode deixar de se conjugar com a alínea x) do mesmo normativo) a saber, que as normas sob escrutínio respeitem ao âmbito regional, que as matérias sobre as quais tais normas incidem estejam enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo, e que não versem sobre matérias reservadas aos órgãos de soberania, viola a interpretação normativa emergente do conteúdo do artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, do Regime Jurídico dos Contratos Públicos na Região Autónoma dos Açores, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro, o segundo dos mencionados parâmetros, uma vez que a matéria que constitui o seu objeto não se encontra enunciada no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, ainda que a intervenção se faça, conforme referido anteriormente, nos termos do disposto na alínea x), do n.º 1, do artigo 227.º, da Constituição da República Portuguesa.

11. Nestes termos, concordando com a substância da douta decisão impugnada, entendemos que a interpretação do disposto no artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, do Regime Jurídico dos Contratos Públicos na Região Autónoma dos Açores, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro, quando respeitante à aquisição de bens por via de concurso público se revela organicamente inconstitucional por violação do prescrito nas alíneas a) e x), do n.º 1, do artigo 227.º, da Constituição da República Portuguesa.

12. Por força do exposto, afigura-se-nos que deverá o Tribunal Constitucional decidir não tomar conhecimento da questão de constitucionalidade que constitui o objeto do presente recurso ou, caso assim o não entenda, deverá negar provimento ao recurso, julgando organicamente inconstitucional a interpretação normativa emergente do disposto no artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, do Regime Jurídico dos Contratos Públicos na Região Autónoma dos Açores, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro, quando respeitante à aquisição de bens por via de concurso público.

Nos termos do acabado de explanar, deverá o Tribunal Constitucional decidir não conhecer do objeto do presente recurso ou, caso assim não o entenda, julgá-lo improcedente, assim fazendo a costumada JUSTIÇA».

4. Por seu turno, a Recorrida, Secretaria Regional dos Transportes e Obras Públicas dos Açores, apresentou alegações em sentido coincidente com o Ministério Público, propugnando pelo não conhecimento do objeto do recurso (fls. 220):

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentação

5. Importa, preliminarmente, debruçarmo-nos sobre a questão de não conhecimento do recurso, aventada pelo Ministério Público e secundada pela Recorrida, ambos respaldados na asserção de que tal conhecimento se mostra desprovido de utilidade.

A este respeito, a jurisprudência constitucional vem entendendo, como pressuposto comum, que todos os recursos de fiscalização concreta revestem natureza instrumental, devendo a solução da questão submetida à apreciação do Tribunal Constitucional poder repercutir-se, de forma útil e efetiva, na decisão recorrida.

Para a admissibilidade do recurso para o Tribunal Constitucional não basta que a parte tenha sido vencida; é ainda necessário que ela tenha interesse em ver revogada a decisão proferida, ou seja, é ainda indispensável que a eventual procedência do recurso seja útil. O recurso de constitucionalidade apresenta-se como um recurso instrumental em relação à decisão da causa, a proferir no processo-base, pelo que o seu conhecimento e apreciação só se revestem de interesse quando a respetiva apreciação se possa projetar no julgamento daquela decisão (cf., entre outros, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 14/91, n.º 272/94, n.º 490/99, n.º 362/00, n.º 74/13 e n.º 725/13), não bastando uma eventual repercussão na prevenção ou decisão de futuros litígios, a solucionar noutros processos (Acórdão n.º 324/94), nem a resolução de simples questões académicas (Acórdãos n.º 234/91 e n.º 167/92).

Sendo assim, só devem ser conhecidas questões de constitucionalidade suscitadas durante o processo quando a decisão a proferir possa influir utilmente na decisão da questão de mérito em termos de o tribunal recorrido poder ser confrontado com a obrigatoriedade de reformar o sentido do seu julgamento.

Ora, é manifesto que o recurso deduzido por imposição do n.º 3 do artigo 72.º da LTC, mesmo que obtenha provimento, não é suscetível de conduzir à modificação da decisão recorrida, em virtude de o percurso fundamentador exarado pelo tribunal a quo, a jusante da recusa de aplicação de norma do artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro, assentar no mesmo critério normativo que antes se ajuizara padecer de inconstitucionalidade, pese embora alojado no diploma legislativo regional anterior (Decreto Legislativo Regional n.º 34/2008/A, de 28 de julho, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 15/2009/A, de 6 de agosto) ao decreto em que se integra a norma cuja aplicação foi recusada.

Esta matéria foi já objeto de decisão deste Tribunal, tendo-se decidido, por Acórdão n.º 384/2017, não conhecer do objeto do recurso. Para tanto, exarou-se o seguinte trilho argumentativo, que se seguirá de perto, dado que não sobrevieram fundamentos que justifiquem uma inversão do decidido:

«(…) comportando a decisão recorrida a afirmação clara de que os pressupostos para a concessão do visto são os mesmos, quer se pondere o regime constante do Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro - que se entendeu enfermar de inconstitucionalidade orgânica, por o regime jurídico de contratação pública do fornecimento e/ou aquisição de bens não se inscrever na competência legislativa própria da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, face à redação do respetivo Estatuto Político-Administrativo vigente na data da sua edição -, quer se tome o diploma legislativo regional repristinado.

Assim decorre inequivocamente do segmento em que se refere que «analisando os procedimentos levados a cabo, in casu, ao abrigo do RJCPRAA [aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro], em relação ao qual é de recusar a aplicabilidade do artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, por inconstitucionalidade, constata-se que todos eles são iguais aos previstos no CCP e Decreto Legislativo Regional n.º 34/2008/A, de 28 de julho», refutando, em nota de rodapé, que daí resulte contradição «entre a recusa de aplicação do artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, do RJCPRAA, ora justificada e a validade e aplicabilidade deste Decreto Legislativo Regional n.º 34/2008/A, a que ora se faz apelo». E, aplicando o critério normativo de decisão cuja identidade com o recusado havia afirmado, concluiu-se que «o concurso foi decidido por quem tinha competência para tal, o anúncio foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República, e o procedimento respeitou os demais formalismos legais (cfr., entre outros, artigos 20.º, n.º 1, alínea b), 36.º, 130.º, 131.º, todos do CCP, e artigo 6.º do Decreto-Legislativo Regional n.º 34/2008/A, de 28 de julho)». A partir dessa análise, concluiu-se pela verificação de fundamento para conceder o visto, o que se decidiu.

Daí que, quer o Tribunal viesse a negar provimento ao recurso, por não julgar inconstitucional o sentido normativo impugnado, quer proferisse julgamento de inconstitucionalidade sobre o mesmo objeto normativo, sempre se manteria incólume a solução jurídica decidida pelo tribunal a quo: a concessão do visto ao contrato em referência nos autos.»

Mantendo-se os fundamentos acolhidos naquele acórdão válidos e consentindo inteira transposição para o caso sub judice, não resta senão concluir que o conhecimento do presente recurso não seria suscetível de produzir qualquer efeito na decisão sob censura, que concedeu o visto peticionado. Com efeito, a decisão recorrida desaplicou, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, os n.ºs 1 e 2 do artigo 1.º do Regime Jurídico dos Contratos Públicos da Região Autónoma dos Açores, repristinando, em consequência, o Código dos Contratos Públicos e o Decreto Legislativo Regional n.º 34/2008/A, de 28 de julho, na redação dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 15/2009/A, de 6 de agosto, assim concluindo pela concessão do visto peticionado, atenta a inexistência de óbice legal para esse efeito.

Dado que a utilidade do conhecimento do recurso de constitucionalidade se configura como um dos pressupostos da sua admissibilidade, impõe-se concluir que, em face da insuscetibilidade de um juízo negativo de constitucionalidade se repercutir de forma útil na decisão proferida, tal requisito do recurso não se mostra preenchido, sendo, por isso, de rejeitar o conhecimento da questão de mérito colocada pelo recorrente.

III - Decisão

6. Pelos fundamentos expostos, decide-se não conhecer do objeto do presente recurso.

Sem custas.

Notifique.

Lisboa, 29 de novembro de 2017 - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Joana Fernandes Costa - João Pedro Caupers