329/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 772/2017

Processo n.º 329/2017

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. Pelo Senhor Secretário-Geral do Ministério da Administração Interna foi proferida uma decisão condenatória (“decisão n.º 134/2016 – segurança privada”), datada de 14/03/2016, no âmbito de um processo de contraordenação relativo à prática de infrações previstas e punidas na Lei n.º 34/2013, de 16 de maio (Regime do Exercício da Atividade de Segurança Privada, doravante REASP), pela qual a ali arguida, a sociedade “A., Lda.”, foi condenada – em decisão que, no que aqui interessa, se refere à punição de uma situação de concurso de contraordenações (artigo 19.º do Regime Geral das Contraordenações) – nos termos seguintes:

“[…]

Vem a Arguida condenada pela prática, a título negligente, de 1 (uma) infração ao disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º do REASP, em três coimas no montante de € 15.000,00 (quinze mil euros) cada.

Vem a Arguida também condenada pela prática, a título negligente, de 1 (uma) infração ao disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º do REASP, em coima no montante de € 15.000,00 (quinze mil euros).

Vem a Arguida ainda condenada pela prática, a título negligente, de 1 (uma) infração ao disposto na alínea h) do n.º 1 do artigo 37.º do REASP, em uma coima no montante de €7.500,00 (sete mil e quinhentos euros).

Mais vem a Arguida condenada pela prática, a título negligente, de 1 (uma) infração ao disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º do REASP, em uma coima no montante de €15.000,00 (quinze mil euros).

Vem, por fim, a Arguida condenada pela prática, a título negligente, de 1 (uma) infração ao disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 59.º do REASP, em coima no montante de €7.500,00 (sete mil e quinhentos euros).

Assim, analisado todo o processado, e considerados, em conjunto, os factos já dados como provados e a personalidade do agente, puno “A., Unipessoal Lda.”, com uma coima de cúmulo no montante de €44.500,00 (quarenta e quatro mil e quinhentos euros), nos termos dos artigos 77.º do Código Penal e 19.º, n.º 1, do RGCO.

[…]”.

1.1. A arguida impugnou a decisão, correndo a impugnação termos, com o n.º 857/16.3Y2VNG, na (então designada) Secção Criminal da Instância Local de Vila Nova de Gaia – Tribunal Judicial da Comarca do Porto. Ali foi proferida sentença, datada de 12/12/2016, que julgou o recurso parcialmente procedente, mantendo a condenação e reduzindo a coima única a €7.250,00. Dos respetivos fundamentos consta, no que ora releva, o seguinte:

“[…]

5. Da determinação e da medida das coimas.

As contraordenações imputadas à arguida são puníveis:

– a violação do disposto nos artigos 5.º, 19.º, 59.º, n.º 1, al. f), e n.º 4, al. c), do REASP: contraordenação muito grave, sancionada com coima de €15.000 a €44.500, no caso de pessoas coletivas;

– a violação do disposto nos artigos 37.º, n.º 1, al. h), e 59.º, n.º 2, al. i), e n.º 4, al. b), do REASP: contraordenação grave, sancionada com coima de €7500 a €37.500, tratando-se de pessoa coletiva;

– a violação do disposto nos artigos 37.º, n.º 1, al. c), e 59.º, n.º 2, al. k), e n.º 4, al. c), do REASP: contraordenação muito grave, sancionada com coima de €15.000 a €44.500, no caso de pessoas coletivas;

– violação do disposto nos artigos 29.º, n.º 1, al. a), e 59,º, n,º 2, al. d), e n.º 4, al. b), do REASP: contraordenação grave, sancionada com coima de € 7.500 a €37.500.

A arguida, embora expressamente não o refira, entende que a moldura abstrata da coima se revela excessiva, desproporcionada, dados os mínimos aplicáveis o que equivale à arguição da inconstitucionalidade por violação do princípio da proporcionalidade.

Ainda que a propósito de situação atinente à defesa dos direitos dos consumidores, a jurisprudência vem-se pronunciando sobre a constitucionalidade/inconstitucionalidade das coimas aplicadas às pessoas coletivas, por violação do princípio da proporcionalidade constitucionalmente consagrado no artigo 18.º, n.º 2, parte final, da Constituição da Republica Portuguesa. Entre outros, pode ler-se no Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 09.12.2010, proferido no processo n.º 274/10.9TBCBR.C1:

«Nos termos dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 1, al. b), e n.º 4, e 9.º, n.º 1, al. a), e n.º 3 do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, a coima mínima é no montante de €15.000.

Perante tal montante mínimo a primeira coisa que queremos registar é a de que o legislador está desfasado da realidade, quando é certo que se impõe que ele tenha um conhecimento prático da vida.

O legislador não pode sensibilizar, educar, prevenir, mesmo punir, impondo um tal regime.

Como se diz no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 156/2005, o livro de reclamações constitui um dos instrumentos que tornam mais acessível o exercício do direito de queixa ao proporcionar ao consumidor a possibilidade de reclamar no local onde o conflito ocorreu.

Consideramos esta medida de primordial importância para a defesa dos direitos do consumidor, já não consideramos que, com coimas deste montante, se possa ‘incentivar e encorajar a sua utilização’ (preâmbulo do diploma). Diremos mais, se o consumidor tiver consciência destes montantes que pendem sobre a ‘cabeça’ das entidades e estabelecimentos obviamente que se retrairá no exercício do direito que a lei lhe confere.

No caso o legislador olvidou princípios constitucionais.

Ao legislador são cometidos limites que deverão ser observados, ao mesmo tempo que outros limites decorrem da própria Constituição e do Direito em geral. Por conseguinte, o poder discricionário nunca poderá ser entendido como uma carta em branco, mas como uma ordem para a realização da justiça na situação concreta.

É necessário respeitar o princípio constitucional da proporcionalidade.

A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, já exigia expressamente que se observasse a proporcionalidade entre a gravidade do crime praticado e a sanção a ser aplicada: ‘a lei só deve cominar penas estritamente necessárias e proporcionais ao delito’ (art.15). No entanto, o princípio da proporcionalidade é uma consagração do constitucionalismo moderno.

A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. (art.º 18°, 2 CRP). ‘Admitido que um meio seja ajustado e necessário para alcançar determinado fim, mesmo neste caso dever perguntar-se se o resultado obtido com a intervenção é proporcional à ‘carga coativa’ da mesma. Meios e fim são colocados em equação mediante um juízo de ponderação, a fim de se avaliar se o meio utilizado é ou não desproporcionado em relação ao fim. Trata-se, pois, de uma questão de ‘medida’ ou ‘desmedida’ para se alcançar um fim: pesar as desvantagens dos meios em relação às vantagens do fim.’ (Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª edição, pág. 316).

A primeira das ‘entidades públicas’ subordinadas aos direitos liberdades e garantias é o Estado (em sentido estrito), quer enquanto legislador, quer enquanto administração, quer enquanto juiz. O primeiro não pode emitir normas incompatíveis com os direitos fundamentais, sob pena de inconstitucionalidade… O terceiro está obrigado a decidir o direito para o caso em conformidade com as normas garantidoras de direitos, liberdades e garantias e a contribuir para o desenvolvimento judicial do direito privado através da aplicação direta dessas mesmas normas.’ (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, pág. 383).

Não conhecemos na legislação rodoviária, cuja violação dá origem a centenas de mortes anualmente, sanção que se aproxime do referido limite mínimo.

Não conhecemos na pequena e média criminalidade em que são postas em causa a integridade física, a honra, a propriedade etc. decisões condenatórias que se aproximem do referido limite mínimo.

É irrelevante, nos termos que deixamos expostos, a chamada à colação do preceituado no n.º 3 do Decreto-Lei n.º 433/82 (atenuação especial mínimo €7.500) ou o preceituado no art. 88.º do mesmo diploma (pagamento em prestações).

Concluímos, assim, pela inconstitucionalidade do normativo citado pela ofensa do princípio da proporcionalidade.’ (…).

Mas para melhor salientar a desproporção entre as finalidades pretendidas e as coimas previstas poderá ainda efetuar-se um exame comparativo entre estas e as aplicáveis a delitos contraordenacionais de natureza económica, alguns deles diretamente relacionados com as catividades de prestação de serviços de alimentação e bebidas, cujas coimas variam entre o mínimo de €24,94 e o máximo de €4.987,98 (cfr. Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro).

Será por demais evidente a desproporção existente entre a penalização prevista para a falta de cumprimento da obrigação de facultar o livro de reclamações que apenas se destina a facilitar o exercício pelo consumidor do seu direito de reclamação/queixa, por muito importante que este seja, (tendo outras formas de exercício) e a violação de regras da atividade económica que está em causa, como seja a venda de produtos alimentares com falta de requisitos ou a inobservância de regras de higiene, contraordenações puníveis com coima até 2.493,99 euros, notando-se que, neste caso, é manifesta a inutilidade do uso do livro de reclamações para que o consumidor possa, com eficácia, denunciar a situação (a constatação da falta de requisitos ou de higiene depende de exame a efetuar com brevidade não compatível com o prazo que o prestador de serviços tem para enviar a reclamação à entidade competente).

O princípio da proporcionalidade que vem consagrado no artigo 18.º da CRP e que determina que eventuais restrições de direitos apenas se justificam na medida necessária à salvaguarda de outros direitos, é uma decorrência do mais lato princípio da igualdade previsto no artigo 13.º do mesmo diploma constitucional.

E o princípio da igualdade determina tratamento igual de situações iguais e tratamento desigual de situações desiguais, o que já encerra uma ideia de proporcionalidade, de ponderação do que efetivamente é igual e merece idêntico tratamento e do que é desigual e merece tratamento diferenciado.

A resolução do conflito entre os direitos do consumidor e o direito à iniciativa económica privada (artigos 60.º e 61.º da CRP) deve partir do pressuposto de que nenhum deles pode ser objeto de perigo inutilização prática. Tal determina que as sanções estipuladas para a violação dos direitos do consumidor não possam ser de tal modo onerosas que ponham em perigo o direito ao exercício da atividade económica que esteja em causa a não ser em casos de extrema gravidade, o que está fora do horizonte de uma infração isolada desta natureza a que tendencialmente serão aplicáveis coimas próximas do limite mínimo previsto.

E estamos, no caso, perante o exercício de atividade de restauração e bebidas que, quer seja exercida em nome individual, quer o seja em nome coletivo, está povoada de estabelecimentos de pequena dimensão e baixos rendimentos.

E no cotejo das situações estritamente ligadas ao direito à iniciativa económica privada (já sem ponderação simultânea dos direitos do consumidor) torna-se claro que as coimas terão de ter uma latitude que permita exercer com justeza e adequação o princípio da igualdade, de forma que o sacrifício imposto pela coima não só não constitua um obstáculo intolerável ao exercício da atividade nos casos em que o não deva ser (para esse efeito existem as sanções acessórias) como seja tendencialmente igual para estabelecimentos de pequena e grande dimensão.

Se coima de limite mínimo fixado em €15.000 manifestamente não respeita a proporcionalidade no cotejo com o direito dos consumidores, de igual modo também o não contempla, no cotejo com outras infrações de natureza económica. E se a função de defesa do direito dos consumidores do livro de reclamações pode justificar sancionamento em alguma medida mais gravoso do que a prevista para infrações também de natureza contraordenacional, não justificará certamente que a aplicação de uma coima possa constituir, em casos de pequena gravidade, um sério obstáculo à continuação do exercício da atividade.

Na análise do princípio da proporcionalidade, não será despiciendo considerar que atualmente o salário mínimo nacional é de 475 euros mensais, quantia que, segundo o Estado, será a estritamente necessária para a subsistência das pessoas e deveria igualmente constituir um ponto de referência para o estabelecimento de sanções. O princípio da proporcionalidade cumprir-se-á em primeiro lugar adequando as sanções à realidade económica nacional e não a qualquer outra realidade supranacional.

A consideração de que o segmento normativo em causa é inconstitucional, não conduzirá, porém, à pretendida absolvição da arguida.

Como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros em Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, em anotação ao artigo 282.º, pág. 827, quando a validade da norma revogatória do direito anterior não é afetada pela inconstitucionalidade, como é o caso (está apenas em causa a inconstitucionalidade do limite mínimo estabelecido para coima e não a previsão como infração contraordenacional da obrigação de facultar o livro de reclamações) "a solução se há de buscar nas restantes normas do ato normativo parcialmente inconstitucional e do ordenamento jurídico em vigor".

Ou seja, o limite mínimo da coima aplicável deverá ser encontrado para a infração simples de violação da obrigação de facultar o livro de reclamações (sem ter ocorrido intervenção da entidade policial). Nesse caso, prevê o artigo 9.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 156/2005 coima mínima no valor de €3.500.

Mas, a nosso ver, a previsão em causa continua a padecer do mesmo vício quanto estabelece coima mínima para pessoas coletivas de €3.500, montante que também não respeita o princípio da proporcionalidade nos termos acima expostos.

E, na falta de previsão válida para a contraordenação cometida por pessoas coletivas, deverá, então, valer, igualmente para pessoas coletivas, a coima mínima prevista para pessoas singulares de €250.

Sendo, assim a coima aplicável situar-se-á entre €250 e €30.000.

Considerando as circunstâncias aludidas na decisão recorrida e que merecem ponderação no doseamento da coima, nos termos do artigo 18.º, n.º 1, do RGCO, deve a coima a aplicar à arguida/recorrente ser fixada em 400 euros».

Aderindo aos fundamentos exarados no acórdão citado, decide-se não aplicar o mínimo legal previsto no citado artigo 59.º, por inconstitucional, e por conseguinte, o limite mínimo será o previsto para as pessoas singulares, ou seja, €300 para as contraordenações graves e €600 para as muito graves.

[…]” (sublinhado acrescentado).

1.2. Desta decisão interpôs recurso o Ministério Público, nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LTC, “tendo sido recusada a aplicação do artigo 59.º, n.º 4, alíneas b) e c), do Decreto-Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na parte em que fixa como mínimo da coima aplicável às pessoas coletivas o valor de, respetivamente, €7.500 e €15.000, por violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º da CRP, (…) requerendo a apreciação da constitucionalidade da citada norma constante do artigo 59.º, n.º 4, alíneas b) e c), do Decreto-Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, na parte em que considera que o valor mínimo da coima aplicável às pessoas coletivas, pela prática de contraordenações graves e muito graves é de €7.500 e €15.000, respetivamente”.

1.2.1. O recurso foi admitido no tribunal a quo, com efeito suspensivo.

1.3. No Tribunal Constitucional, foi determinada a notificação das partes para alegarem, o que apenas o Ministério Público fez, concluindo as suas alegações nos termos seguintes:

“[…]

1. Numa jurisprudência uniforme e constante, o Tribunal Constitucional tem entendido que o legislador ordinário goza de uma ampla liberdade de conformação, na definição de crimes e fixação de penas, sendo de considerar violado o princípio de proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição), apenas quando a sanção se apresente como manifesta e ostensivamente excessiva.

2. Em direito sancionatório, essa ampla liberdade de legislador ordinário só pode ser maior, quando exercida fora do âmbito criminal, como é o caso do direito de mera ordenação social.

3. A distinção entre pessoas singulares e coletivas justifica, constitucionalmente, que as coimas aplicáveis a estas últimas sejam de montante superior às aplicáveis às primeiras.

4. Uma regulamentação precisa, rigorosa e exigente da atividade de segurança privada releva do interesse geral uma vez que está em causa a tutela de bens jurídicos constitucionalmente valiosos e decorrentes de direitos, liberdades e garantias pessoais (Acórdão n.º 304/2010).

5. Consequentemente, o desrespeito ou incumprimento dessa regulamentação impõe a existência de um quadro sancionatório rigoroso, dissuasor e eficaz.

6. Assim, as normas da Lei n.º 34/2013, de 16 de maio (Regime do Exercício da Atividade de Segurança Privada – REASP) – enquanto aplicáveis a pessoas coletivas – a seguir referidas, não violam o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição não sendo, por isso, inconstitucionais.

7. [São elas:]

Artigo 59.º, n.º 1, alínea f), e n.º 4, alínea c), enquanto, qualificando o desrespeito pelas exigências constantes dos artigos 5.º e 19.º como muito grave, fixa, como limite mínimo, a coima de 15.000,00 euros.

Artigo 59.º, n.º 2, alínea i), e n.º 4, alínea b), enquanto, qualificando como contraordenação grave o incumprimento do dever especial previsto no artigo 37.º, n.º 1, alínea h), fixa em 7.500,00 euros o limite mínimo da coima.

Artigo 59.º, n.º 1, alínea k), e n.º 4, alínea c), enquanto, qualificando o incumprimento do dever previsto no artigo 37.º, n.º 1, alínea c), como contraordenação muito grave, fixa em 15.000,00 euros o limite mínimo da coima.

Artigo 59.º, n.º 2, alínea d), e n.º 4, alínea b), enquanto, qualificando como contraordenação grave o não cumprimento da exigência constante do artigo 29.º, n.º 1, alínea a), fixa em 7.500,00 euros o limite mínimo da coima.

8. Termos em que deve ser concedido provimento ao recurso.

[…]”.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

2. Na decisão recorrida foi recusada a aplicação das seguintes normas do Regime do Exercício da Atividade de Segurança Privada, aprovado pela Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, as quais, assim, integram o objeto do recurso:

a) a norma contida no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), e n.º 4, alínea c), enquanto, qualificando o desrespeito pelas exigências constantes dos artigos 5.º e 19.º como contraordenação muito grave, fixa como limite mínimo da coima aplicável a pessoas coletivas o montante de €15.000,00;

b) a norma contida no artigo 59.º, n.º 2, alínea i), e n.º 4, alínea b), enquanto, qualificando como contraordenação grave o incumprimento do dever especial previsto no artigo 37.º, n.º 1, alínea h), fixa como limite mínimo da coima aplicável a pessoas coletivas o montante de €7.500,00;

c) a norma contida no artigo 59.º, n.º 1, alínea k), e n.º 4, alínea c), enquanto, qualificando o incumprimento do dever previsto no artigo 37.º, n.º 1, alínea c), como contraordenação muito grave, fixa como limite mínimo da coima aplicável a pessoas coletivas o montante de €15.000,00; e

d) a norma contida no artigo 59.º, n.º 2, alínea d), e n.º 4, alínea b), enquanto, qualificando como contraordenação grave o não cumprimento da exigência constante do artigo 29.º, n.º 1, alínea a), fixa como limite mínimo da coima aplicável a pessoas coletivas o montante de €7.500,00.

2.1. Não se encontra, na decisão recorrida, fundamentação especialmente dirigida às infrações previstas no Regime do Exercício da Atividade de Segurança Privada, aprovado pela Lei n.º 34/2013, de 16 de maio. Com efeito, aí se cita um acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, no qual foi recusada a aplicação de normas contidas no Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro (diploma respeitante ao chamado “Livro de Reclamações”), e conclui-se que as normas a aplicar no caso sub judicio são inconstitucionais (na dimensão supra assinalada) por idênticos fundamentos.

Importa, pois, começar por recordar o sentido da jurisprudência do Tribunal Constitucional relativamente à liberdade do legislador na fixação do montante das coimas em geral e, em particular, relativamente às infrações praticadas por pessoas coletivas (incluindo as previstas no Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro).

2.2. No Acórdão n.º 591/2015, estavam em causa normas da Lei-Quadro das Contraordenações Ambientais (entre outros diplomas) que preveem: (i) a quantia de €200.000,00 como montante mínimo da coima aplicável às pessoas coletivas pela prática de uma contraordenação ambiental qualificada como muito grave, na forma tentada; e (ii) a quantia de €30.000,00 como montante mínimo da coima aplicável às pessoas coletivas pela prática de determinada contraordenação ambiental. Na referida decisão – que culminou num juízo de não inconstitucionalidade – pode ler-se, designadamente, o seguinte:

“[…]

[O] Tribunal Constitucional tem salientado, em diversas ocasiões, que o legislador dispõe de uma ampla margem de decisão quanto à fixação legal dos montantes das coimas a aplicar, pelas razões explicitadas no Acórdão n.º 574/95 […]:

‘Quanto ao princípio da proporcionalidade das sanções, tem, antes de mais, que advertir-se que o Tribunal só deve censurar as soluções legislativas que cominem sanções que sejam desnecessárias, inadequadas ou manifesta e claramente excessivas, pois tal o proíbe o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição. Se o Tribunal fosse além disso, estaria a julgar a bondade da própria solução legislativa, invadindo indevidamente a esfera do legislador que, aí, há de gozar de uma razoável liberdade de conformação [cf., identicamente, os acórdãos n.ºs 13/95 (Diário da República, II série, de 9 de fevereiro de 1995) e 83/95 (Diário da República, II série, de 16 de junho de 1995)], até porque a necessidade que, no tocante às penas criminais é – no dizer de FIGUEIREDO DIAS (Direito Penal II, 1988, policopiado, página 271) – "uma conditio iuris sine qua nonde legitimação da pena nos quadros de um Estado de Direito democrático e social", aqui, não faz exigências tão fortes.

De facto, no ilícito de mera ordenação social, as sanções não têm a mesma carga de desvalor ético que as penas criminais – para além de que, para a punição, assumem particular relevo razões de pura utilidade e estratégia social.’

No mesmo sentido pronunciaram-se, mais recentemente, os Acórdãos n.ºs 62/2011, 67/2011, 132/2011, 360/2011 e 110/2012 (…). A título de exemplo, pode ler-se no Acórdão n.º 360/2011 que:

‘(…) o legislador ordinário, na área do direito de mera ordenação social, goza de ampla liberdade de fixação dos montantes das coimas aplicáveis, devendo o Tribunal Constitucional apenas emitir um juízo de censura, relativamente às soluções legislativas que cominem sanções que sejam manifesta e claramente desadequadas à gravidade dos comportamentos sancionados. Se o Tribunal fosse além disso, estaria a julgar a bondade da própria solução legislativa, invadindo indevidamente a esfera do legislador que, neste campo, há de gozar de uma confortável liberdade de conformação, ainda que ressalvando que tal liberdade de definição de limites cessa em casos de manifesta e flagrante desproporcionalidade.’

Por outro lado, reportando-se especificamente à norma constante da alínea a) do n.º 4 do artigo 22.º da LQCOA, que prevê para as contraordenações ambientais muito graves, quando praticadas por pessoas singulares, a quantia de €20.000 como montante mínimo da coima, o Tribunal através do Acórdão n.º 557/2011 não julgou inconstitucional tal norma, com os seguintes fundamentos:

“No caso em apreço, o legislador estabeleceu um quadro de contraordenações ambientais graduadas como infrações leves, graves e muito graves (como a aqui em causa), em que os limites mínimos dos montantes das coimas aplicáveis variam consoante sejam aplicáveis a pessoas singulares ou a pessoas coletivas e em função do grau da culpa (artigos 21.º e 22.º do RCOA). O citado limite mínimo foi fixado para as pessoas singulares, a título de negligência, em € 200 (leves), € 2000 (graves) e € 20 000 (muito graves) – cfr. artigo 22.º, n.ºs 2, 3 e 4 do RCOA.

Assim, forçoso é concluir por considerar que o limite mínimo da coima aqui em causa não é arbitrário, antes tem subjacente um critério legal assente na gravidade da infração e no grau da culpa e que o montante nele fixado não se revela inadmissível ou manifestamente excessivo. Pois tal limite resulta de uma escala gradativa assente na classificação tripartida da gravidade das infrações ambientais e insere-se num quadro legal em que a negligência é sempre punível (artigo 9.º, n.º 2, do RCOA); e não se mostra, em si mesmo, desadequado ou manifestamente desproporcionado relativamente à natureza dos bens tutelados e à gravidade da infração que se destina a sancionar.”

Esta argumentação é inteiramente transponível para o caso em apreciação, em que estão em causa as correspondentes normas constantes da alínea b) do n.º 4 do e da alínea b) do n.º 3 do artigo 22.º da LQCOA, que definem o montante das coimas para as contraordenações muito graves e graves, quando se trate de infrações praticadas por pessoas coletivas.

Em relação ao facto de decorrerem dos referidos preceitos normas que elevam consideravelmente a coima mínima aplicável a pessoas coletivas, relativamente ao limite mínimo estabelecido para o mesmo tipo de infração e o mesmo grau de culpa, quando cometido por pessoas singulares, é de notar que a distinção encontra a sua razão de ser no próprio princípio da igualdade.

Com efeito, conforme se afirmou no Acórdão n.º 569/98 (…), não é possível estabelecer, à luz do disposto no artigo 12.º da CRP, um princípio de equiparação ou presunção de igualdade entre personalidade singular e personalidade coletiva. Pelo contrário, como se escreveu no Acórdão n.º 110/2012:

‘(…) o legislador pode instituir tratamento diferenciado em relação a pessoas coletivas com base justamente na específica natureza e características dessas entidades no confronto com as pessoas físicas que detenham personalidade individual. Essa fundamental distinção explica que se tenha assistido no âmbito do direito sancionatório, e em especial no domínio do direito de mera ordenação social, a uma progressiva responsabilização das pessoas coletivas, que se tem caracterizado também pelo estabelecimento de coimas de montantes mais elevados do que os determinados para as pessoas singulares em relação ao mesmo tipo de infração. Nesse sentido, o agravamento da moldura abstrata das coimas aplicáveis às pessoas coletivas foi consagrado como princípio geral no Regime Geral das Contraordenações, como ressalta do seu artigo 17º, que prevê como montante máximo da coima €44 891,81 ou €22 445,91, em caso de negligência, por contraponto aos limites de €3 740,98 e €1 870,49, para as pessoas singulares (cfr. Paulo Pinto Albuquerque, Comentário do Regime Geral das Contraordenações, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2011, págs. 76-77).

A norma em questão insere-se, por conseguinte, na lógica do sistema e na tradição legislativa adotada em sede de punição de contraordenações, com diferenciação dos limites aplicáveis, consoante se esteja perante pessoas coletivas ou singulares. E como também se assinala no citado acórdão n.º 569/98, essa diferenciação justifica-se pela inexistência de uma igualdade fáctica entre os agentes do ilícito contraordenacional quando se trate de pessoas coletivas e pessoas singulares, e também se explica, numa perspetiva de prevenção geral dos comportamentos ilícitos, pela necessidade de evitar a diluição da responsabilidade individual quando a infração seja imputável a uma entidade com personalidade coletiva.’

Quanto ao argumento aduzido pela recorrente de que o legislador teria desconsiderado, ‘relativamente às contraordenações ambientais, as enormes diferenças quanto à ofensividade e necessidade de tutela existentes entre o direito penal e o direito de mera ordenação social’, em face das diferenças existentes entre as duas realidades, não é possível aferir da proporcionalidade da medida da coima tomando por termo de referência a medida das penas criminais de natureza pecuniária.

Nesse sentido, é completamente transponível para o presente caso as considerações feitas no Acórdão n.º 110/2012:

“Em primeiro lugar há que ter em consideração que as diferenças existentes entre a ilicitude de natureza criminal e o ilícito de mera ordenação social obstam a que se proceda a uma simples transposição, sem mais, dos princípios constitucionais aplicáveis em matéria de definição de penas criminais para o espaço sancionatório do ilícito de mera ordenação social.

Como se sublinha no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 336/2008, citando Figueiredo Dias, existem, desde sempre, razões de ordem substancial que impõem a distinção entre crimes e contraordenações, entre as quais avulta a natureza do ilícito e da sanção, sendo que a diferente natureza do ilícito condiciona, desde logo, a eventual incidência dos princípios da culpa, da proporcionalidade e da sociabilidade.

E por isso, se o direito das contraordenações não deixa de ser um direito sancio­natório de caráter punitivo, a verdade é que a sua sanção típica «se diferencia, na sua essência e nas suas finalidades, da pena criminal, mesmo da pena de multa criminal (…) A coima não se liga, ao contrário da pena criminal, à personalidade do agente e à sua atitude interna (conse­quência da diferente natureza e da diferente função da culpa na responsabilidade pela contraordenação), antes serve como mera admoestação, como especial advertência ou reprimenda relacionada com a observância de certas proibições ou imposi­ções legislativas; e o que esta circunstância representa em termos de medida concreta da sanção é da mais evidente impor­tância. Deste ponto de vista se pode afirmar que as finalida­des da coima são em larga medida estranhas a sentidos positivos de prevenção especial ou de (re)socialização» (Temas Básicos da Doutrina Penal, Coimbra Editora, 2001, págs. 144-152).

Assim se compreende também que o n.º 1 do artigo 18.º do Regime Geral das Contraordenações, e a correspondente norma do n.º 1 do artigo 20º da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, aplicável às contraordenações ambientais, defina como critérios da determinação da medida da coima, não apenas a gravidade da contraordenação, a culpa e a situação económica do agente, mas também o «benefício que este retirou da prática da contraordenação», o que permite elevar o limite máximo da coima, como prevê o n.º 2 daquele artigo, ao montante do benefício que o agente retirou da infração (ainda que este não possa exceder um terço do limite máximo legalmente estabelecido).

Assim se vê que a perda do benefício económico resultante do ato ilícito é um critério fundamental da determinação da medida da coima, pelo qual se pretende impedir que o infrator possa ter um incentivo para repetir a conduta ilícita, inserindo-se nos fins da prevenção especial negativa. Como escreve Paulo Pinto Albuquerque (ob. cit., págs. 84-85), «a coima não tem um fim retributivo da culpa ética do agente, pois não visa o castigo de uma personalidade deformada refletida no facto ilícito, nem tem um fim de prevenção especial positiva, pois não visa a ressocialização de uma personalidade deformada do agente» e tem antes um «fim de prevenção especial negativa, isto é, visa evitar que o agente repita a conduta infratora, bem como um fim de prevenção geral negativa, ou seja, visa evitar que os demais agentes tomem o comportamento infrator como modelo de conduta».’

Em suma, decorre de todas as considerações precedentes que o legislador ordinário, na área do direito de mera ordenação social, goza de ampla liberdade de fixação dos montantes das coimas aplicáveis, devendo o Tribunal Constitucional emitir juízos de censura somente nos casos em que as soluções legislativas cominem sanções que sejam manifesta e claramente desproporcionais relativamente à gravidade dos comportamentos sancionados.

No caso em apreço, estando-se perante uma contraordenação ambiental muito grave e outra grave, assim classificadas em função da especial relevância dos direitos e interesses violados, a fixação de um limite mínimo de €200.000 (duzentos mil euros) — e, no caso de tentativa, de €100.000 (cem mil euros) — e de um limite mínimo de €30.000 (trinta mil euros), como preveem as citadas normas constantes respetivamente da alínea b) do n.º 4 e da alínea b) do n.º 3 do artigo 22.º da LQCOA, para contraordenações muito graves e graves cometidas por pessoas coletivas, não pode considerar-se como manifestamente desproporcionada e afigura-se antes ser suficiente para prevenir e evitar eventuais danos para o ambiente e ainda possuir o necessário efeito dissuasor para evitar a repetição da conduta infratora e impedir que a norma violada fique desprovida da sua eficácia jurídica.

Aliás, ainda no que toca à alegada desproporcionalidade dos valores das coimas estabelecidos para as contraordenações ambientais, tal como é mencionado pelo próprio Ministério Público, não podemos deixar de lembrar que o legislador até já procedeu a uma considerável redução dos valores das coimas aplicáveis.

Com efeito, nos termos do artigo 22.º, n.º 4, alínea b), na redação original da Lei n.º 50/2006, no caso das contraordenações ambientais muito graves, o limite mínimo da coima aplicável era de €500.000 (quinhentos mil euros), ao passo que hoje, nos termos da Lei n.º 89/2009, passou a ser de €200.000 (duzentos mil euros). Por sua vez, no caso das contraordenações graves, o limite mínimo da coima aplicável era de €42.000 euros (quarenta e dois mil euros), enquanto hoje, à luz da Lei n.º 89/2009, passou a ser de €30.000 (trinta mil euros).

[…]

Por fim, refira-se que a jurisprudência que a recorrente invoca a propósito da coima aplicável pela não apresentação do livro de reclamações não constitui lugar paralelo ao ora em apreço. Isto porque aquela situação é bem menos gravosa que a do presente caso — naquela estava em causa a aplicação de uma coima pela recusa reiterada de apresentação do livro de reclamações, ao passo que no caso dos autos está em causa a aplicação de coimas no âmbito de contraordenações ambientais, em que podem ser provocados danos, muitas vezes irreversíveis ou incalculáveis, ao meio ambiente.

Acrescente-se que, embora o Tribunal da Relação de Guimarães tenha desaplicado a norma em causa, por entender que a mesma era inconstitucional, o Plenário do Tribunal Constitucional, dirimindo divergência jurisprudencial, proferiu o Acórdão n.º 97/2014, que não julgou inconstitucional a norma extraída do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, quando interpretada no sentido de que, requerida a presença da autoridade para remover a recusa referida no número anterior, essa recusa é removida sendo o livro de reclamações facultado ao utente.

Em conclusão, tendo como pano de fundo a considerável margem de liberdade de conformação que foi constitucionalmente deixada ao legislador ordinário no que se refere, em geral, à matéria dos ilícitos de mera ordenação social e, em particular, ao estabelecimento das respetivas coimas, resulta claro que o montante das coimas aplicável no presente caso não se afigura excessivo e, nessa medida, não viola o princípio da proporcionalidade.

[…]” (sublinhados acrescentados).

2.2.1. Sobre as normas desaplicadas pela decisão do Tribunal da Relação de Coimbra citada na decisão recorrida, para cuja fundamentação ali se remeteu – normas essas previstas no Decreto-Lei n.º 156/05, de 15 de setembro – também o Tribunal Constitucional teve oportunidade de se pronunciar inúmeras vezes.

No Acórdão n.º 62/2011, decidiu-se não julgar inconstitucional a norma constante do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, que sanciona com coima entre €15.000,00 e €30.000,00 o fornecedor de bens ou prestador de serviços que não faculta imediatamente o livro de reclamações, sendo requerida pelo utente a presença da autoridade policial a fim de remover essa recusa, à luz dos princípios da igualdade e da proporcionalidade (artigos 13.º e 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa) – ali se remetendo, designadamente, para a jurisprudência do Acórdão n.º 574/95, acima citada, relativa à margem de decisão quanto à fixação legal dos montantes das coimas a aplicar.

Na mesma data, pelo Acórdão n.º 67/2011, foi emitida pronúncia no sentido de não julgar inconstitucional a norma extraída da conjugação entre os artigos 3.º, n.º 1, alínea b), 9.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3, todos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, no sentido de considerar ser aplicável a coima aí prevista, – cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de €15.000,00 – nos casos em que, requerida a presença da autoridade para remover a recusa referida no número anterior, essa recusa é removida sendo o livro de reclamações facultado ao utente. Foi determinante para a decisão considerar que:

“[…]

Na linha da jurisprudência consolidada neste Tribunal, a propósito da fixação dos montantes das coimas a aplicar (a título de exemplo, ver Acórdãos n.º 304/94, n.º 574/95 e n.º 547/2000, […]), o Tribunal Constitucional deve coibir-se de interferir diretamente nesse espaço de livre conformação legislativa, apenas lhe cabendo – sempre que necessário – acautelar que tais opções legislativas não ferem, de modo flagrante e manifesto, o princípio da proporcionalidade. A este propósito, deve sempre ter-se presente que “Só um método interpretativo rigoroso e controlado limita a invasão pelos tribunais constitucionais da esfera legislativa e impede a atividade judicativa de se tornar um «contrapoder legislativo»” (Fernanda Palma, O legislador negativo e o intérprete da Constituição, in «O Direito», 140º (2008), III, 523).

Ora, a agravação do montante mínimo da coima a suportar pelas pessoas coletivas, em €11.500, não pode considerar-se manifestamente desproporcionada, visto que tem por finalidade promover o cumprimento voluntário de um dever legalmente imposto que, por sua vez, visa acautelar os direitos dos consumidores constitucionalmente consagrados (artigo 60.º, n.º 1, da CRP). Conforme já supra notado, tal cumprimento voluntário apenas é promovido mediante a aplicação de sanções “efetivas” e “dissuasoras”.

[…]”.

Posteriormente, no Acórdão n.º 132/2011, decidiu-se não julgar inconstitucional, por violação do princípio constitucional da proporcionalidade, a norma extraída da conjugação dos artigos 2.º, n.º 1, 3.°, n.º 1, alínea b), e n.º 4, e 9.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3, todos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, no sentido de sancionar, com a coima mínima de €15.000,00, as pessoas coletivas fornecedoras de bens e prestações de serviços, que recusam facultar, imediata e gratuitamente, o livro de reclamações aos utentes, sempre que por estes tal lhe seja solicitado, quando tal recusa se mantém mesmo após intervenção da autoridade policial. Ponderou-se em tal decisão que, estando em causa a aplicação da norma “[…] quando tal recusa se mantém, mesmo perante intervenção policial, […] os argumentos aduzidos no referido acórdão n.º 67/2011 são transponíveis para a presente apreciação, por maioria de razão”.

O mesmo sentido de fundamentação e decisão encontra-se replicado no Acórdão n.º 597/2011 (julgando improcedente reclamação da Decisão Sumária n.º 518/2011) e está subjacente às Decisões Sumárias n.ºs 285/2011 e 303/2011.

2.2.2. A questão da inconstitucionalidade das normas sancionatórias previstas no Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, foi, também, apreciada no Acórdão n.º 668/2011, na perspetiva da diferenciação de tratamento entre pessoas singulares e pessoas coletivas (interessando, pois, à discussão nos presentes autos). Em tal decisão, que culminou num juízo de não inconstitucionalidade da norma contida no artigo 9.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, ponderou-se o seguinte:

“[…]

O Tribunal Constitucional já teve ocasião de se pronunciar sobre questão de constitucionalidade em tudo semelhante à que subjaz ao presente caso.

Com efeito, no seu Acórdão n.º 569/98 (acessível na Internet em www.tribunalconstitucional.pt), decidiu este Tribunal não julgar inconstitucional a norma do artigo do n.º 4 do artigo 29.º do Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de janeiro (RJIFNA).

Esta norma do RJIFNA, cuja inconstitucionalidade havia sido suscitada com fundamento na circunstância de estabelecer “uma nítida desigualdade entre o contribuinte em geral e a pessoa coletiva ou entidade fiscalmente equiparada”, tinha o seguinte teor: «se as condutas mencionadas nos nºs 1 e 2 forem imputáveis a pessoa coletiva ou entidade fiscalmente equiparada, os limites das coimas neles previstas elevar-se-ão para o dobro».

Ou seja, tal como a norma em causa nos presentes autos, a norma do n.º 4 do artigo 29.º do RJIFNA, objeto de fiscalização no referido acórdão n.º 569/98, estabelecia uma moldura da coima diferenciada no seu montante consoante o infrator fosse ou não pessoa coletiva ou equiparada.

E a propósito de tal diferenciação poder ser entendida como violadora do princípio da igualdade, escreveu-se nesse acórdão:

“[…]

12. A norma em questão insere-se, pois, na lógica do sistema e na tradição legislativa adotada em sede de punição de contraordenações, com diferenciação dos limites aplicáveis, consoante se esteja perante pessoas coletivas ou singulares.

Ora bem, aquela diferenciação não se apresenta como violadora do princípio da igualdade.

Com efeito, a radical distinção de natureza entre pessoas singulares e coletivas, exclui, desde logo, a existência da igualdade fáctica que constitui o necessário pressuposto para que se possa considerar a operatividade do princípio jurídico-constitucional da igualdade.

De todo o modo, a desigualdade de tratamento, no aspeto que ora importa, entre pessoas singulares e pessoas coletivas, assenta em fundamentos objetivos e razoáveis.

Na verdade, as medidas sancionatórias visam, também, numa perspetiva de prevenção geral dos comportamentos ilícitos, impedir a ocorrência de certas condutas com reflexos negativos na organização social. Pois bem: essas condutas, em última análise, são sempre imputáveis à atuação de certas pessoas singulares, sendo certo que, em regra, as sanções aplicadas à pessoa coletiva se refletem de forma já muito atenuada sobre aquelas pessoas singulares.

Assim sendo, bem se compreende que, para se poder atingir o referido objetivo de prevenção geral, evitando-se a diluição de responsabilidade individual que sempre resulta da personalidade coletiva, as sanções aplicáveis sejam de montante sensivelmente superior quando o respetivo destinatário seja uma pessoa coletiva.

[…]”

A jurisprudência sustentada neste acórdão, a respeito da norma do artigo do n.º 4 do artigo 29.º RJIFNA, é inteiramente transponível para o caso dos presentes autos, sendo de concluir, relativamente à norma do artigo 9.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, aqui sindicada, que a diferenciação de tratamento nela prevista, entre pessoas singulares e pessoas coletivas, tem por base fundamentos razoáveis e objetivos que a legitimam, não se tratando de uma distinção arbitrária ou desprovida de fundamento.

Assim, pelos mesmos fundamentos do citado Acórdão n.º 569/98, que se acompanham, entende-se que a norma do artigo 9.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, não viola o princípio da igualdade, pelo que é de negar provimento ao recurso, proferindo-se decisão sumária nesse sentido, nos termos do artigo 78.º - A, n.º 1, da LTC.

[…]” (sublinhado acrescentado).

É certo que, no Acórdão n.º 313/2013, se decidiu julgar inconstitucional, por violação do princípio de proporcionalidade consignado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, a norma extraída do artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, na interpretação segundo a qual é aplicável a coima aí prevista – cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de €15.000,00 – nos casos em que, não sendo o livro de reclamações imediatamente facultado ao utente, este requer a presença da autoridade policial e tal recusa é removida, acabando o livro de reclamações por ser facultado ao utente.

No entanto, o que se mostrou determinante para tal juízo foi, essencialmente, a desproporção do agravamento face ao tipo contraordenacional de base, visto que não se afigurou idóneo “que o agravamento da punição da violação do dever de facultar imediatamente o livro de reclamações seja colocado na exclusiva dependência da iniciativa de o utente ofendido chamar a polícia”, pois “tal iniciativa não está necessariamente associada a um agravamento da infração já perpetrada”, considerando-se que “o agravamento do limite mínimo da coima aplicável, em razão apenas da ‘ocorrência’ consubstanciada no chamamento da autoridade policial por parte do utente ofendido, não permite diferenciar satisfatoriamente as duas situações”, nem se mostra “necessário para assegurar uma tutela mais eficaz do direito dos consumidores a formularem as suas reclamações no livro especialmente destinado para o efeito”.

De todo o modo – e para além de as especificidades subjacentes à decisão adotada no Acórdão n.º 313/2013 não estarem presentes na hipótese dos presentes autos –, tal decisão veio a ser revertida pelo Plenário no Acórdão n.º 97/2014, no qual, considerando-se o sentido do Acórdão n.º 313/2013 em oposição ao que se decidira no Acórdão n.º 67/2011, prevaleceu o juízo de não inconstitucionalidade deste último. Considerando-se válidos os respetivos fundamentos, acrescentou-se:

“[…]

Acresce ainda que, tal como consta da declaração de voto aposta ao Acórdão recorrido – Acórdão n.º 313/2013:

«(…) tendo em atenção que a infração prevista no n.º 1 artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, atinge a sua consumação com a omissão de entrega imediata e gratuita do livro de reclamações ao consumidor que o solicita, a conduta posterior à perfeição do ilícito contraordenacional reveste desvalor importante, na perspetiva da tutela do bem jurídico protegido, pois não só traduz persistência na recusa de cumprimento do dever legal imposto, como coloca o consumidor perante a necessidade de fazer intervir instâncias formais de controlo no local do litígio ou então suportar o ónus de formalizar ulteriormente (e com dificuldades acrescidas de prova) a sua reclamação. E, fundamentalmente, promove a escolha do consumidor pela via da desistência da reclamação, em função do maior esforço que sobre si (e sobre si apenas) recai.

No plano da intervenção legislativa preventiva e contramotivadora da desobediência a dever legal, e da robustez do sistema protetor do direito do consumidor, a previsão de moldura sancionatória agravada no seu limite mínimo quando ocorra a mobilização de meios policiais para assegurar o simples fornecimento de livro de reclamações não se mostra injustificada, pois corresponde exatamente ao plus de desvalor que persiste após a consumação do ilícito contraordenacional de base.»

Além disso, e continuando a citar a referida declaração de voto:

«Não procede (…) o argumento de que o legislador deixa apenas na mão do consumidor o poder de desencadear o agravamento da moldura sancionatória, sem possibilidade do agente económico a tal obstar ou modular o seu comportamento antes dessa iniciativa. Ciente que ao consumidor assiste a possibilidade de solicitar a intervenção policial, pode o agente económico configurar a sua estrutura organizativa por forma a que todas as solicitações de livro de reclamação sejam apreciadas pelo responsável máximo presente no local – gerente ou gestor de estabelecimento – e assim assegurar a qualidade da avaliação interna das circunstâncias e ponderação plena das consequências sancionatórias associadas à recusa inicial e à sua persistência. Intercede, então, nexo de imputação objetiva entre a conduta omissiva e a intervenção policial, enquanto mobilização indesejada de recursos institucionais, independentemente de, subsequentemente, ter sido (finalmente) cumprido o dever de facultar o livro de reclamações.»

Em consequência, a norma extraída do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, quando interpretada no sentido de que, requerida a presença da autoridade para remover a recusa referida no número anterior, essa recusa é removida sendo o livro de reclamações facultado ao utente, não é inconstitucional.

[…]”.

Duas decisões mais recentes (para além de inúmeras decisões sumárias) consolidam este entendimento.

No Acórdão n.º 351/2017, retomou-se o decidido no Acórdão n.º 97/2014.

No Acórdão n.º 400/2017, decidiu-se não julgar inconstitucional a norma decorrente do artigo 9.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, segundo a qual a coima aí fixada – cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de €3.500,00 (três mil e quinhentos euros) – é aplicável à contraordenação prevista no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 4, todos do mesmo diploma, nos casos em que, não sendo o livro de reclamações imediatamente facultado ao utente, este requer a presença da autoridade policial e tal recusa é removida, sendo o livro facultado ao utente apenas nessa altura. Partindo da jurisprudência constante dos Acórdãos n.ºs 67/2011 e 97/2014, o Tribunal, perante um limite mínimo mais baixo do que aquele que foi apreciado nas decisões anteriores, entendeu que “[…] ainda que se entendesse − tal como se entendeu no Acórdão n.º 313/2103 −, que o agravamento do limite mínimo da coima aplicável, estatuído no artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, configura naqueles casos uma reação flagrantemente desproporcional, tal conclusão dificilmente poderia ser mantida perante a solução que, ao contrário daquela, prescinde do limite agravado fixado no referido preceito, sujeitando aquelas hipóteses ao limite mínimo previsto na alínea a) do respetivo n.º 1 para os casos em que não há lugar a tal agravação. Em face do concreto limite mínimo sob fiscalização, a evidência de que nos encontramos perante uma situação enquadrável na ampla margem de liberdade de conformação consensualmente reconhecida ao legislador ordinário em matéria de definição de contraordenações e fixação dos montantes das coimas correspondentemente aplicáveis é, assim, tanto mais acrescida quanto inquestionável”.

2.3. O percurso realizado pela jurisprudência do Tribunal permite tirar algumas conclusões seguras relativamente ao juízo de inconstitucionalidade afirmado na decisão recorrida, por remissão para as apreciações relativas às normas contidas no Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro.

Assim, ao contrário do que se afirma na decisão recorrida, citando anterior decisão do Tribunal da Relação de Coimbra, não há motivos para uma interferência jurisdicional, ao abrigo de um pretendido controlo da proporcionalidade, na fixação pelo legislador das molduras previstas no Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro (retomando-se o sentido dos Acórdãos n.ºs 305/94, 574/95, 547/2000, 62/2011, 67/2011, 132/2011, 360/2011, 110/2012, 557/2011, 597/2011, 591/2015, 351/2017 e 400/2017 sobre a liberdade do legislador nesta matéria), conclusão que os valores em causa não afastam (veja-se, ainda, o Acórdão n.º 591/2015, citado).

Por outro lado, a diferenciação entre as condutas adotadas por pessoas singulares, face às que são adotadas por pessoas coletivas, não merece censura no plano constitucional (cfr. os Acórdãos n.ºs 569/98, 668/2011 e 110/2012).

Como tal, o juízo de inconstitucionalidade para o qual remete a decisão recorrida não deve ser acolhido.

2.4. Sendo segura a não inconstitucionalidade das normas sancionatórias previstas no Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, que fixam os valores mínimos das coimas aplicáveis às pessoas coletivas e apesar de, na decisão recorrida, não se lançar mão de qualquer argumento especificamente dirigido às normas do Regime do Exercício da Atividade de Segurança Privada, aprovado pela Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, que estão em causa neste recurso, importa afirmar que estas não apresentam, em relação àquelas, qualquer aspeto de novidade que imponha uma apreciação diversa.

Na verdade, para além de, em duas das quatro normas questionadas, o valor mínimo da coima ser metade do valor que estava em causa nos Acórdãos n.ºs 67/2011, 132/2011 e 97/2014, e de nas outras duas normas tal valor ser coincidente, nenhuma particularidade – designadamente, o objeto do regime, as condutas subjacentes às infrações, os interesses por elas protegidos, relativos à segurança de pessoas e bens e, pelo menos em parte, atinentes a direitos pessoais dos cidadãos – justificaria, face à jurisprudência já citada, até por maioria de razão, um tratamento diverso.

Ou seja, à semelhança da decisão recorrida, conclui-se que as normas questionadas merecem um juízo análogo àquele que se deve afirmar quanto às normas sancionatórias do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro. Mas, ao contrário do que aqui (na decisão recorrida) se decidiu, entende-se que não cabe em relação a quaisquer delas um juízo de inconstitucionalidade.

2.5. Pelas razões que antecedem, procede o recurso, devendo determinar-se a baixa dos autos ao tribunal recorrido, a fim de que este reforme a decisão em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade (artigo 80.º, n.º 2, da LTC).

É o que resta afirmar.

III – Decisão

3. Face ao exposto, na procedência do recurso, decide-se:

a) não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), e n.º 4, alínea c), do Regime do Exercício da Atividade de Segurança Privada, aprovado pela Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, enquanto, qualificando o desrespeito pelas exigências constantes dos artigos 5.º e 19.º do mesmo diploma como contraordenação muito grave, fixa como limite mínimo da coima aplicável a pessoas coletivas o montante de €15.000,00;

b) não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 59.º, n.º 2, alínea i), e n.º 4, alínea b), do Regime do Exercício da Atividade de Segurança Privada, aprovado pela Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, enquanto, qualificando como contraordenação grave o incumprimento do dever especial previsto no artigo 37.º, n.º 1, alínea h), do mesmo diploma, fixa como limite mínimo da coima aplicável a pessoas coletivas o montante de €7.500,00;

c) não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 59.º, n.º 1, alínea k), e n.º 4, alínea c), do Regime do Exercício da Atividade de Segurança Privada, aprovado pela Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, enquanto, qualificando o incumprimento do dever previsto no artigo 37.º, n.º 1, alínea c), do mesmo diploma como contraordenação muito grave, fixa como limite mínimo da coima aplicável a pessoas coletivas o montante de €15.000,00;

d) não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 59.º, n.º 2, alínea d), e n.º 4, alínea b), do Regime do Exercício da Atividade de Segurança Privada, aprovado pela Lei n.º 34/2013, de 16 de maio, enquanto, qualificando como contraordenação grave o não cumprimento da exigência constante do artigo 29.º, n.º 1, alínea a), do mesmo diploma, fixa como limite mínimo da coima aplicável a pessoas coletivas o montante de €7.500,00; e

e) determinar a remessa do processo ao tribunal recorrido, a fim de que este reforme a decisão em conformidade com o presente julgamento sobre as questões de inconstitucionalidade.

Sem custas.

Lisboa, 16 de novembro de 2017 - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Claudio Monteiro - João Pedro Caupers - Manuel da Costa Andrade