840/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 770/2017

Processo n.º 840/16

1.ª Secção

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I. Relatório

1. A., Lda., ora recorrente, impugnou judicialmente o ato de liquidação da taxa de Segurança Alimentar Mais relativo aos anos de 2012-2013, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.

O tribunal a quo, através de sentença de 28 de junho de 2016 (fls. 97 a 105), decidiu (fls. 104):

«(…) com a alteração da alínea b) do n.º 2 do art. 2.º da Portaria n.º 215/2012 e com a retroação dos efeitos, à data da entrada vigor desta Portaria, o legislador veio alterar a base cálculo da TSAM, o que gera uma aplicação retroativa de lei fiscal, e em consequência, a sua inconstitucionalidade.

E estando em causas regras de determinação ou incidência da matéria tributável, não pode aceitar-se a possibilidade de aplicação retroativa da lei.

A nova redação da alínea b) do n.º 2 do art. 2.º da Portaria n.º 215/2012 só pode ser aplicada a factos tributários ocorridos após a entrada em vigor das alterações efetuadas pela Portaria n.º 200/2013, uma vez que apesar do legislador pretender qualificar tal Portaria como interpretativa, na verdade não o é como já explicamos supra.

Em consequência, estamos perante uma situação de retroatividade autêntica, expressamente proibida pelo legislador constitucional através do n.º 3 do artigo 103.º da Lei Fundamental, uma vez que os factos tributários que a lei nova pretende regular já tinham produzido todos os seus efeitos ao abrigo da lei antiga.

Assim, concluímos que a interpretação dada à alínea b) do n.º 2 do art. 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho pela Portaria n.º 200/2013, no ponto em apreço, no qual a liquidação agora impugnada se baseou é materialmente inconstitucional, pois contém uma regra relativa à incidência do tributo com efeitos retroativos, violando assim o n.º 3 do art. 103.º da CRP e o art. 2.º da CRP.

Pelo exposto decide-se, nos termos do disposto no artigo 204.º da Constituição da República Portuguesa, recusar a aplicação do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, no caso dos autos, com fundamento na sua inconstitucionalidade material, por violação do artigo 103.º, n.º 3, e artigo 2.º da CRP»

2. O Ministério Público interpôs recurso obrigatório desta sentença de 28 de junho de 2016 «na qual o M.º Juiz recusou a aplicação do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, em virtude de considerar que tal disposição legal contraria o estatuído nos artigos 2.º e 103.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa», ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante mencionada por LTC).

3. Os autos prosseguiram para alegações, tendo o Ministério Público sustentado, em conclusão, o seguinte (fls. 199-203):

«49.º

O Acórdão 539/15 abordou (…) o método de cálculo para a determinação do montante da taxa de segurança alimentar mais, referindo-se expressamente à ‘clarificação’ trazida pela Portaria 200/2013 à Portaria 215/2012, sem que, no entanto, tal ‘clarificação’ lhe tenha suscitado uma qualquer questão específica de constitucionalidade (…):

“No que respeita ao método de cálculo para a determinação do montante da taxa, o artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, estipula que o seu valor será fixado por portaria dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da agricultura entre € 5 e € 8 por metro quadrado da área de venda do estabelecimento, ou seja, segundo o disposto no artigo 2.º, b), da Portaria n.º 215/2012 de 17 de julho, toda a área destinada à venda, onde os compradores têm acesso ou os produtos se encontram expostos ou são preparados para entrega imediata, tendo o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, vindo clarificar a aplicação deste critério do seguinte modo:

“1- Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2º da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, entende-se por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os seguintes coeficientes de ponderação:

i) A área de venda do estabelecimento inferior a 1750 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 90%;

ii) A área de venda do estabelecimento igual ou superior a 1750 m2 e inferior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 75%;

iii) A área de venda igual ou superior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 60%.

2 - Para efeitos de aplicação da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, é considerado «estabelecimento autónomo» o estabelecimento alojado ou compreendido no interior de um outro estabelecimento de comércio, independentemente de ambos usarem a mesma insígnia ou nome de estabelecimento ou serem explorados pelo mesmo titular, ou de terem sido objeto de licenciamento específico, no qual se prestam serviços ou vendem produtos distintos dos que são transacionados no estabelecimento de comércio que o aloja, dotado de caixas de saída próprias ou de barreiras físicas análogas destinadas a delimitar a área de venda, e em que as transações nele efetuadas são exclusivamente registadas e pagas no seu interior ou nas respetivas caixas de saída próprias, onde não podem ser registadas ou pagas transações efetuadas no estabelecimento de comércio que os aloja.

3- A área de venda dos estabelecimentos autónomos só releva se estes forem estabelecimentos de comércio alimentar ou misto, caso em que o respetivo volume total de vendas e a sua área não têm qualquer repercussão nos estabelecimentos que os alojam, para os efeitos da presente portaria”

Deste quadro normativo resulta que a ‘taxa de segurança alimentar mais’ é uma compensação financeira anual que incide sobre a área de venda do estabelecimento, entendendo-se como tal «toda a área de comércio alimentar», apurada de acordo com determinados coeficientes de ponderação, e o seu valor é fixado, por portaria, entre € 5 e € 8 por metro quadrado da área de venda alimentar do estabelecimento, o que revela ter sido opção do legislador graduar a tributação em função do maior ou menor volume de produtos alimentares comercializados, indiciado pela dimensão da área do estabelecimento destinada a essa finalidade, uma vez que o valor do benefício resultante da adoção das diversas ações públicas visando garantir a qualidade e segurança alimentar para os operadores da distribuição retalhista variará em função do volume dos produtos comercializados no estabelecimento em causa.

Assim, no que respeita ao método de cálculo para a determinação da incidência objetiva da contribuição financeira e da sua base tributável, é possível descortinar que o critério adotado tem uma relação objetiva com a finalidade compensatória que está presente na estruturação do tributo em causa. O grau do benefício obtido com as atividades financiadas pela entidade da qual constitui uma das receitas a contribuição sub iudicio, está relacionado com o volume de produtos alimentares comercializados, constituindo um indício aproximado suficientemente credível deste a área dos estabelecimentos afeta à sua comercialização.

Não se ignora que era possível definir outros critérios cuja aplicação tivesse como resultado uma maior aproximação ao real benefício obtido pelos sujeitos passivos desta contribuição, mas ao Tribunal Constitucional apenas compete verificar se o critério escolhido não respeita os parâmetros constitucionais no domínio das contribuições financeiras.

Ora, conforme acima se explicou, o critério adotado pelo legislador para definir a base objetiva de incidência da “taxa de segurança alimentar mais”, cumpre a exigência de que os tributos comutativos sejam diferenciados em função dos benefícios a compensar, de modo a que não se encontrem sujeitos ao mesmo encargo tributário contribuintes que, por virtude da sua maior ou menor intervenção no mercado, aproveitam benefícios manifestamente diferentes.

Por estas razões é de concluir, no que se refere à questão de inconstitucionalidade material, pela improcedência da alegada violação do princípio da equivalência quanto às normas constantes dos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho.”

50.º

Parece, pois, evidente, da leitura deste excerto (…), que o Plenário deste Tribunal Constitucional de alguma forma ponderou, no Acórdão 539/15, embora não ex professo, o problema objeto de apreciação nos presentes autos.

Tendo designadamente considerado que a Portaria 200/213 clarificou, de facto, o conteúdo da Portaria 215/2012, no que respeita ao método de cálculo para a determinação do montante da taxa de segurança alimentar mais.

De onde se terá de concluir pela procedência do presente recurso obrigatório de constitucionalidade e pela necessidade de alteração, em conformidade, da sentença recorrida, de 28 de junho de 2016, do TAF de Leiria.

51.º

Com efeito, não sendo a taxa de segurança alimentar mais uma verdadeira taxa, mas uma contribuição financeira que reverte a favor de entidade pública, a que se refere o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, a sua criação não está sujeita ao princípio da reserva de lei parlamentar.

Não sendo, por outro lado, um imposto, não se vê que lhe possa ser aplicável o princípio da retroatividade fiscal consagrado no artigo 103º, nº 3 da Constituição.

Sendo certo, aliás, que dado o carácter inequivocamente interpretativo, pretendido pelo legislador, da Portaria 200/2013, não parece fazer sentido a invocação de um tal princípio.

Sobretudo se se tiver em conta o facto de a intenção do legislador ter sido a de beneficiar os destinatários da taxa de segurança alimentar mais, não a de agravar a sua posição.»

Decorrido o prazo, a recorrida, apesar de notificada para tal, não contra-alegou.

4. A Fazenda Pública também recorreu da sentença de 28 de junho de 2016 para o Supremo Tribunal Administrativo (fls. 112). A admissão deste recurso ficou a aguardar a decisão do Tribunal Constitucional no âmbito do recurso de constitucionalidade (cfr. despacho de 21 de outubro de 2016, fls. 121).

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

5. O presente recurso vem interposto ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC, nos termos da qual, cabe recurso para o Tribunal Constitucional de decisão que recuse a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade.

No caso dos autos, recorre-se da sentença de 28 de junho de 2016 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que decidiu «recusar a aplicação do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, no caso dos autos, com fundamento na sua inconstitucionalidade material, por violação do artigo 103.º, n.º 3, e artigo 2.º da CRP» (fls. 104, verso).

6. A questão colocada está relacionada com a taxa de Segurança Alimentar Mais, criada pelo Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, em conjunto com o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, com o objetivo declarado de assegurar o financiamento das ações necessárias no âmbito da defesa da saúde animal e da garantia da segurança dos produtos de origem animal e vegetal. Nos termos do seu artigo 9.º, n.º 1, estabelece-se que o valor deste tributo «é fixado entre € 5 e € 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura».

Foi nesses termos aprovada a Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, que regulamentou a taxa de Segurança Alimentar Mais, devida pelos operadores económicos. No entanto, entenderam as entidades emissoras da portaria que era necessário «clarificar o modo de determinação da área de venda por forma a remover eventuais dúvidas de interpretação, em nome da segurança jurídica e da eficiência no processo de liquidação da taxa», pelo que aprovaram a Portaria n.º 200/2013 (cfr. preâmbulo da referida portaria). A referida Portaria aprovou uma norma interpretativa sobre a aplicação do disposto na alínea b), do n.º 2, do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, que regulamenta a taxa.

Assim, estabelece o n.º 1, do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013 que:

«Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2º da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, entende-se por ‘área de venda do estabelecimento’ toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os seguintes coeficientes de ponderação:

i) A área de venda do estabelecimento inferior a 1750 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 90%;

ii) A área de venda do estabelecimento igual ou superior a 1750 m2 e inferior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 75%;

iii) A área de venda igual ou superior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 60%.»

Nos termos do n.º 1, do artigo 2.º da referida Portaria, a mesma produz efeitos «à data da entrada em vigor da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho”. Ou seja, a Portaria n.º 200/2013 é aplicável a factos tributários cujos efeitos se produziram antes da respetiva entrada em vigor.

Assim, a norma objeto do presente processo é a decorrente do n.º 1, do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, que alterou os critérios para a determinação do âmbito de incidência da taxa de Segurança Alimentar Mais, estabelecendo que se passa a entender por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os coeficientes de ponderação estabelecidos, para efeitos do disposto na alínea b), do n.º 2, do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e produzindo efeitos desde o momento da entrada em vigor desta Portaria.

7. Sobre esta mesma questão o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de emitir duas decisões: o Acórdão n.º 399/2017, da 3.ª Secção, e o Acórdão n.º 639/2017, da 2.ª Secção, ambos no sentido da não inconstitucionalidade da norma.

De acordo com a súmula realizada neste último aresto, o Acórdão n.º 399/2017 teria entendido que:

«(…) (i) sendo a TSAM uma contribuição financeira, não estaria sujeita ao regime decorrente da proibição da retroatividade da lei fiscal consagrada no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição; (ii) analisado tal regime à luz do princípio da proteção da confiança, ínsito no artigo 2.º da Constituição, o mesmo não padeceria de inconstitucionalidade, uma vez que a alteração dele decorrente é favorável ao contribuinte. Não existindo, portanto, in casu, a afetação de expetativas legítimas em sentido desfavorável, afastou-se a eventual censura constitucional por via do não preenchimento de um dos pressupostos do mencionado parâmetro constitucional».

Concordando-se com esse sentido decisório, decide-se, no presente processo, aderir à fundamentação do referido Acórdão n.º 399/2017, já seguida pelo Acórdão n.º 639/2017, julgando a norma em causa não desconforme com a Constituição. Por esse motivo, o recurso deve ser julgado procedente.

III. Decisão

Termos em que se decide:

a) Não julgar inconstitucional a norma decorrente do n.º 1, do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, que alterou os critérios para a determinação do âmbito de incidência da taxa de Segurança Alimentar Mais, estabelecendo que se passa a entender por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os coeficientes de ponderação estabelecidos, para efeitos do disposto na alínea b), do n.º 2, do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, e produzindo efeitos desde o momento da entrada em vigor desta Portaria;

b) Em consequência, julgar procedente o recurso, determinando a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente juízo de não inconstitucionalidade.

Sem custas

Lisboa, 16 de novembro de 2017 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Claudio Monteiro