749/2015 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 707/2017

Processo n.º 749/2015

Plenário

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Um grupo de deputados à Assembleia da República veio requerer, sob invocação do disposto no artigo 281.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea f), da Constituição, bem como nos artigos 51.º e 62.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, alterada por último pela Lei Orgânica n.º 11/2015, de 28/08, doravante LTC), a declaração de inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º, 12.º, 13.º, 15.º, 16.º, 18.º, 30.º e 31.º, contantes de cada um dos Decretos-Lei n.ºs 92/2015, 93/2015 e 94/2015, todos de 29 de maio, dos respetivos Anexos, e ainda da norma contida no artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho.

2. Os requerentes suportam a pretensão nos seguintes fundamentos:

«[...]

II – O Decreto-Lei nº 92/2015.

19. Em 2004, através do Decreto-Lei n° 172/2004, de 17 de junho foi criado o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Baixo Mondego- Bairrada.

20. A sociedade Águas do Mondego – Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do Baixo Mondego-Bairrada, S.A. (Águas do Mondego) foi criada pelo referido Decreto-Lei 172/2004, tendo aprovado os respetivos estatutos, com a participação da empresa Águas de Portugal, e dos municípios de Ansião, Arganil, Coimbra, Condeixa-à-Nova, Góis, Leiria, Lousã, Mealhada, Mira, Miranda do Corvo, Penacova, Penela, Vila Nova de Poiares, municípios os quais deliberaram voluntariamente participar nessa sociedade.

21. De acordo com o disposto no artigo 3°, n° 1, dos Estatutos da sociedade o objeto da referida sociedade é a concessão do citado sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada.

22. Em 30 de dezembro de 2004, foi celebrado o contrato de concessão do sistema multimunicipal do Douro e Paiva nos termos das bases das concessões aprovadas pelo Decreto-Lei n° 319/94.

23. A sociedade Águas do Mondego é uma sociedade comercial anónima, sujeita ao Direito Privado na sua atuação e que se rege pelas regras do Código das Sociedades Comerciais – cfr. o artigo 3° do Decreto-Lei n° 172/2004.

24. Nessa sociedade os municípios seus acionistas detêm as participações referidas no artigo 5° dos Estatutos da Sociedade aprovados pelo referido Decreto-Lei n° 172/2004.

25. O Decreto-Lei n° 92/2015, de 29 de maio, i) extingue a sociedade Águas do Mondego – cfr. artigo 4°, n° 2, nº 3 e nº 4 -, ii) cria a sociedade Águas do Centro Litoral S.A. – cfr., v.g. artigo 4º, n° 1 -, iii) extingue o sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada – cfr. artigos 2°, n° 2 e 4º, nº 4 -, iv) cria o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litora1 de Portugal — cfr. artigo 1°, n° 1 -, v) extingue o contrato de concessão do sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada – cfr. artigo 2°, n° 7 -, vi) atribui à sociedade Águas do Centro Litoral a concessão da exploração e da gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal – cfr. artigos 1°, n° 2, 9° e 10º – e vii) e convoca a Assembleia Geral da Sociedade Águas do Centro Litoral – cfr. artigo 33.

A) Inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 4° do Decreto-Lei nº 92/2015: a decisão de proceder à extinção da sociedade Águas do Mondego, S.A.

26. A decisão de extinguir a sociedade referida foi tomada unilateralmente por ato formalmente legislativo do Governo, contra e, ou independentemente da vontade dos seus acionistas.

27. A intervenção do Estado sobre a empresa concessionária Águas do Mondego por via do Decreto-Lei nº 92/2015, procedendo à sua extinção e à transferência do seu património para uma nova sociedade criada, suscita problemas de validade jurídica procedimental e substantiva, atendendo à sua natureza formalmente legislativa e ao seu conteúdo material administrativo.

28. A criação da sociedade Águas do Mondego obteve para o efeito a prévia anuência dos vários municípios participantes na sociedade.

29. É, pois, possível dizer-se que o ato constitutivo da sociedade Águas do Mondego é um ato constitutivo de direitos: dos direitos dessa mesma sociedade e dos direitos dos seus acionistas.

30. As sociedades gestoras dos sistemas multimunicipais – como acontece com a sociedade Águas do Mondego – são sociedades plurianuais de capitais públicos.

31. Tal significa que nos deparamos com sociedades que assentam internamente num relacionamento plurisubjectivo ao nível dos titulares do seu capital social, seguindo dois aspetos estruturantes.

32. Por um lado, o Estado, apesar de ser sócio maioritário, não pode deixar de respeitar as posições subjetivas tituladas pelos municípios que são, igualmente, titulares de participações sociais.

33. Por outro lado, os sócios minoritários de uma sociedade comercial possuem direitos que não podem ser desprezados ou marginalizados pelo sócio minoritário, havendo aqui uma dimensão de indisponibilidade das situações jurídicas dos sócios minoritários.

34. Assim, apesar da natureza pública da totalidade do capital social da sociedade Águas do Mondego, o certo é que existem diferentes titularidades e, por conseguinte, diferentes interesses públicos a acautelar e a harmonizar: os municípios prosseguem interesses públicos diferentes dos interesses públicos protagonizados pelo Estado.

35. Além disso, a própria sociedade concessionária, enquanto entidade coletiva distinta dos seus sócios, possui uma personalidade jurídica própria e prossegue fins próprios; os sócios são titulares do capital social da sociedade, que não podem confundir-se com os da sociedade comercial em causa.

36. A intervenção do Governo foi tomada em violação das regras constantes do Código das Sociedades Comerciais sobre a extinção das sociedades anónimas.

37. Com efeito, de acordo com o Código das Sociedades Comerciais a extinção de uma sociedade obedece ao procedimento previsto nos artigos 141°, 464°, nº 1, 383°, nº 2 e 386° relativos à respetiva dissolução e 146° e ss. respeitantes à sua liquidação.

38. Estas regras existem, designadamente, para proteger os sócios minoritários: de facto, tendo os sócios aportado para a sociedade o capital, é normal que a respetiva extinção, que poderá passar pela perda desse valor, tenha que ser deliberada por uma maioria significativa dos sócios.

39. No caso em apreço verifica-se que o procedimento previsto no Código das Sociedades Comerciais foi, pura e simplesmente, pulverizado pelo Governo, que decidiu extinguir a sociedade por Decreto.

40. A razão de ser do procedimento seguido pelo Estado é simples: a sociedade Águas de Portugal, integralmente detida pelo Estado, e sócia maioritária da Sociedade Águas do Mondego, não estava, nem está em condições de deliberar, só por si a referida extinção.

41. De forma que o Governo, para alcançar um fim para o qual não detinha meios de acordo com a lei aplicável, decidiu passar por cima dessa lei e por ato formalmente legislativo, pôr termo à sociedade.

42. Essa atuação tem a consequência da violação das citadas normas do Códigos das Sociedades Comerciais que visam proteger as minorias, bem como a violação dos direitos societários dos seus acionistas de votarem a favor ou contra essa deliberação.

43. Verifica-se, assim, que o Governo utilizou o Decreto-Lei nº 92/2015 com o propósito de contornar a dificuldade de, por via de deliberação da assembleia geral da sociedade, obter o resultado desejado pelo Estado que, sendo titular da maioria do capital social, não possuía, porém, a maioria qualificada que lhe permitisse, à luz da lei comercial destinada a proteger os sócios minoritários, alcançar o propósito de extinguir a sociedade concessionária: há aqui uma situação de desvio de poder quanto ao procedimento usado, reconduzível a uma inconstitucionalidade do ato legislativo formal.

44. O Governo usou o Decreto-Lei nº 92/2015 como meio destinado a desconsiderar ou derrogar uma regra legal de proteção de direitos dos sócios minoritários: a exigência de respeito por uma maioria de dois terços do capital para certas deliberações sociais funciona como limite ou travão decisório à vontade do sócio maioritário.

45. O Governo substituiu-se, assim, à assembleia geral da sociedade comercial Águas do Mondego, decidindo o que a esta última competia, determinando a extinção da sociedade, a extinção do contrato de concessão e a transferência global do seu património para uma nova sociedade comercial, numa ação violadora de direitos fundamentais desta sociedade e dos seus acionistas, os quais são oponíveis ao Estado.

46. A possibilidade reconhecida pela ordem jurídica de serem criadas sociedades pluripessoais de capitais públicos, por via de decreto-lei, não pode ser usada para proceder à sua extinção em violação das regras estatutárias e das normas legais disciplinadoras da maioria qualificada para a dissolução de tais sociedades — se assim for feito, num gesto de fraude à lei e aos estatutos, atendendo à força de lei de que gozam os decretos-leis, há uma utilização indevida deste ato legislativo.

47. A conduta do Governo revela-se violadora do direito fundamental à autonomia de gestão da própria sociedade concessionária, integrantes da liberdade de iniciativa económica privada, assim como do seu direito de propriedade, e ainda do seu direito de audiência prévia da sociedade concessionária, argumentos que geram a invalidade da decisão de proceder à da Sociedade Águas do Mondego ex vi os artigos 2°, 61°, 62°, nº 2 e 267°, nº 5 da Constituição.

48. A presente conduta legislativa-administrativa do Estado, servindo-se de meios de autoridade sempre que não consegue fazer valer os seus pontos de vista societários por via dos meios da lei comercial, mostra-se passível de lesar gravemente o sistema jurídico na sua globalidade: estamos diante de um ato de autoridade do Governo que se revela fora do quadro axiológico de um Estado de Direito constitucional baseado numa economia social de mercado.

49. Uma tal desadequação teleológica do diploma em crise nos autos, tendo por base a circunstância de o ato ter como motivo principalmente determinante a prossecução de um fim que não corresponde ao que a Constituição define para o exercício da competência em causa, consubstancia uma situação de inconstitucionalidade finalística – cfr. Paulo Otero, Direito Constitucional Português, II, Coimbra, 2010, pág. 435.

50. Estamos, assim, perante uma violação dos princípios da proibição do arbítrio, da boa-fé, da segurança jurídica e da tutela da confiança na atuação contratual Estado sujeita ao Direito Privado como refere o Professor Paulo Otero no Parecer que se junta – cfr ainda, por todos, o artigo 2° da Constituição.

51. O Estado não pode, pois, uma vez vinculado à lei comercial e perante uma norma estatutária que confere à assembleia geral da sociedade concessionária o poder de deliberar sobre todos os assuntos que não sejam da competência de outros órgãos sociais, derrogar tais normas gerais, substituindo-se ao órgão societário competente.

52. E [...] tal decisão é ainda constitucionalmente inválida ao ter procedido à extinção dos direitos patrimoniais dos municípios acionistas decorrentes das participações sociais extintas contra ou independentemente da vontade dos seus titulares sem que lhes tivesse atribuído a devida compensação.

53. Com efeito, as participações sociais dos ora requerentes têm um valor, correspondente a uma percentagem do valor de mercado da sociedade extinta.

54. Ora, o Governo, ao extinguir a sociedade Águas do Mondego, não prevê indemnizar os ora requerentes pela supressão dos seus direitos patrimoniais.

55. Nem prevê indemnizar os referidos acionistas em função da não remuneração dos capitais próprios da sociedade Águas do Mondego, por força da respetiva extinção.

56. A lei admite a possibilidade de a Administração pública proceder à expropriação de direitos ou à apropriação de meios de produção, mas sempre mediante o pagamento de uma justa indemnização – cfr. o artigo 62°, nº 2 e 83° da Constituição.

57. Termos em que o confisco é proibido.

58. Não tendo o Governo procedido ao pagamento de qualquer indemnização, a situação referida configura um verdadeiro confisco.

59. Exatamente porque, nos termos expostos, as participações dos ora requerentes na nova sociedade não assumem a natureza de qualquer compensação ou sucedâneo de valor equivalente à participação social que têm na sociedade Águas do Mondego, há aqui uma violação do direito de propriedade dos Municípios por efeito da privação das ações assumir a natureza análoga a uma expropriação e, simultaneamente, por ausência de uma justa compensação, originado a violação do direito fundamental a uma justa indemnização – cfr. os artigos 62°, nº 2 e 83° da Constituição.

60. De maneira que o ato suspendendo que decidiu extinguir a sociedade Águas do Mondego é inválido por violação dos preceitos constitucionais acima referidos.

61. Note-se que não se põe em causa a possibilidade de as sociedades comerciais poderem ser constituídas, modificadas ou extintas por Decreto-Lei: o nosso Direito é rico em situações desse tipo.

62. O que se questiona é que tal ocorra mediante a violação de direitos de terceiros, que são contra essas decisões, e sem que seja paga a compensação devida.

63. Acresce que o Governo não se limitou a decidir a extinção da sociedade Águas do Mondego, contra ou independentemente da vontade dos municípios acionistas da sociedade Águas do Mondego.

64. Com efeito, o Governo decidiu, ainda, transferir para uma nova sociedade a criar – a sociedade Águas do Centro Litoral, S.A. – o património da sociedade Águas do Mondego.

65. Esta transferência unilateral do património de uma sociedade anónima para outra sociedade, uma vez mais sem que a transferência tenha sido decidida pela sociedade e sem o pagamento da justa indemnização, é lesiva dos direitos dessa sociedade e dos seus acionistas e é por isso inconstitucional por violação das citadas normas constitucionais acima citadas, a saber, constantes dos artigos 62°, nº 2 e 83° da Constituição.

66. De notar ainda, caso se entenda que os factos afirmados se subsumem à previsão do artigo 83° da Constituição, que o Decreto-Lei nº 92/2015 é também materialmente inconstitucional por ausência de lei habilitante dado o disposto no artigo 165°, nº 1 alínea l) da Constituição – cfr., por todos, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, Vol. I, pág. 993.

67. Por outro lado e como se afirmou acima, esta decisão de extinguir a sociedade Águas do Mondego viola o princípio constitucional da autonomia municipal.

68. Com efeito, o Governo, ao ter agido sobre a vontade negocial dos acionistas da sociedade Águas do Mondego, viola a autonomia constitucional dos municípios consagrada nos artigos 235°, 237°, 238°, 239°, 241° e 242° da Constituição, interferindo com a esfera decisória alheia integrante dos interesses ou atribuições que lhes são constitucionalmente confiados e que incorporam a respetiva esfera patrimonial.

69. Note-se que, de acordo com o disposto no artigo 24°, nº 1 da Lei 75/2013, a competência para decidir sobre a participação das autarquias locais em sociedades comerciais e outras associações é das assembleias municipais.

70. Conforme já escrevia Paulo Otero em 2003 – A criação de Sociedade comerciais por decreto-lei, in Estudos de Homenagem ao prof Doutor Raúl Ventura, FDL, Lisboa, 2003, págs. 107 e 108 — a autonomia constitucional de que gozam as autarquias locais exclui que o Estado através de ato concreto e, ainda que assuma a forma de decreto-lei, possa criar sociedades comerciais com a participação imperativa das entidades em causa: a autonomia administrativa de que gozam essas entidades e que se encontra garantida pela Constituição impossibilita um tal tipo de intervenção dispositiva e unilateral por parte do Estado.

71. Em qualquer caso e sem prejuízo do agora referido, a mesma autonomia constitucional das autarquias locais impossibilita também o Estado de extinguir participações sociais dos municípios sem que o justifique do ponto de vista do interesse público e proceda ao pagamento da justa indemnização, substituindo-se à vontade decisória destes, assim como veda que se proceda à transferência de participações sociais tituladas pelas autarquias locais como se fosse ações do próprio Estado, uma vez mais, sem o pagamento da compensação constitucionalmente prevista.

72. Nestes termos a decisão de extinguir a sociedade Águas do Mondego é ainda inconstitucional por violação do citado artigo 24°, nº 1, alínea n) da Lei 75/2013, que se lhe sobrepõe por constar de uma lei da Assembleia da República praticada no âmbito da sua reserva relativa – cfr. o artigo 165º, nº 1, alínea q) da Constituição.

B) Inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1°, nº 1, 4º, 6°, 7º, 8°, 30° e 31° do Decreto-Lei nº 92/2015, bem como do respetivo Anexo: a decisão de proceder à criação da sociedade Águas do Centro Litoral, S.A.

73. Como se viu, foi igualmente por decisão unilateral e contra ou independentemente da vontade dos municípios acionistas que o Governo decidiu proceder à constituição da sociedade Águas do Centro Litoral, S.A.

74. Já se registou não haver oposição de princípio à constituição de sociedades comerciais por decisão administrativa; no entanto e como também acima referido, esta decisão tem que ser feita no respeito dos direitos subjetivos e dos interesses legalmente protegidos dos interessados.

75. Ora, tal como em cima para onde se remete por comodidade, valendo aqui, mutatis mutandis, quanto aí se escreveu sobre a inconstitucionalidade da extinção da sociedade Águas do Mondego, a criação da sociedade Águas do Centro Litoral, S.A., nos termos em que foi feita, é inconstitucional e opera violações dos direitos e interesses legalmente protegidos dos municípios acionistas.

76. A sociedade Águas do Centro Litoral foi constituída mediante a incorporação do património e do negócio das sociedades extintas Águas do Mondego, S.A., SIMLIS e SIMRIA.

77. A sociedade Águas do Mondego é uma sociedade que explorou o sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada.

78. Verifica-se que a percentagem das participações sociais atribuídas a cada um dos requeridos é muito inferior às que tinham na sociedade Águas do Mondego.

79. Isto significa, desde logo, que o poder que os acionistas da sociedade extinta passarão a ter percentualmente na sociedade Águas do Centro Litoral citada é muito mais reduzido do que o que tinham na sociedade Águas do Mondego.

80. De aí resulta uma diminuição quantitativa dos direitos acionistas na nova sociedade relativamente aos que detinham na sociedade Águas do Mondego, o que lhes retira capacidade para influenciarem as decisões daquela, reduzindo-lhe quantitativamente esses direitos sem que haja o pagamento de qualquer compensação.

81. O que se comprova facilmente pelo confronto entre o artigo 5°, nº 2 dos Estatutos da sociedade Águas do Mondego aprovados pelo Decreto-Lei 172/2004 e o anexo a que se referem os artigos 5° e 6° dos Estatutos da sociedade Águas do Centro Litoral constantes do Anexo ao Decreto-Lei nº 92/2015.

82. Por outro lado, o número das ações que foram atribuídas a cada um dos ora requerentes foi-o através de um critério meramente proporcional – cfr. o artigo 4°, nº 2 do Decreto-Lei nº 92/2015.

83. Ora, este critério apenas poderia ser utilizado – do ponto de vista exclusivamente patrimonial - se os ora requerentes fossem devidamente indemnizados como acima se invocou a quando da extinção da sociedade Águas do Mondego.

84. Quanto agora se afirma é sem prejuízo de se entender que a participação forçada de uma entidade no capital social de outra empresa é violadora da sua autonomia, o que é ainda mais relevante no caso do Estado versus os municípios, os quais são constitucionalmente titulares de autonomia política, administrativa, financeira e territorial – cfr. os artigos 235° e ss da Constituição – o que é incompatível com essa participação forçada decidida pelo Governo através dos atos suspendendo como se disse acima e já defendia o Professor Paulo Otero em 2003.

85. Contudo, tal indemnização não foi prevista nem paga, como se viu.

86. Mas sendo assim, então é manifesto que as participações sociais atribuídas aos acionistas da sociedade Águas do Centro Litoral deveriam ter sido calculadas, não em função de um critério meramente proporcional, mas antes com base no valor que tinham na sociedade Águas do Mondego em função da valia do respetivo negócio, o qual foi transferido, como se disse, para a sociedade Águas do Centro Litoral.

87. Trata-se, na verdade, da constituição de uma nova sociedade mediante a fusão das sociedades acima referidas, ainda que não assumida como tal pelo Estado – cfr. o Parecer do Prof. Manuel Serens que se junta -, o que se afirma pela circunstância de os respetivos acionistas serem os mesmos, de o capital social da nova sociedade resultar da soma dos capitais sociais das sociedades incorporadas – cfr. artigo 6° do Decreto-Lei nº 92/2015 – de o respetivo património ser o conjunto das sociedades incorporadas – cfr. o artigo 4°, nº 2 do Decreto-Lei nº 92/2015 – e de o seu objeto ser a congregação do objeto da cada uma das sociedades incorporadas – cfr. o artigo 5°, nº 1 conjugado com o artigo 2°, nº 2 do Decreto-Lei nº 92/2015.

88. Mas sendo assim, nos termos do disposto no artigo 28° do Código das Sociedades Comerciais, deveria ter havido uma avaliação das participações [...] aportadas pelos vários acionistas por um Revisor Oficial de Contas independente, o que não aconteceu.

89. Mas essa falta não é inocente.

90. O valor das participações das sociedades extintas/fundidas não é o mesmo, visto que a sociedade Águas do Mondego é uma sociedade económica e financeiramente saudável, prossegue de modo adequado a sua atividade de captação, tratamento e distribuição de água aos municípios do sul do Porto com eficiência, realizando os investimentos necessários a um regular e eficaz funcionamento do sistema, [...] que gera um resultado líquido apreciável e que liberta dividendos pagos aos seus acionistas, [...] cobrando uma tarifa pelo m3 de saneamento que é a mais baixa dos três sistemas a integrar por força do Decreto-Lei nº 92/2015 [...] o mesmo não se passando com as demais sociedades intervenientes na constituição da sociedade Águas do Centro.

94. É, pois, manifesto que os passivos das demais sociedades incorporadas, bem como a menor rentabilidade das respetivas atividades, vão onerar a sociedade Águas do Centro Litoral prejudicando a respetiva rentabilidade – cfr. o Estudo de Viabilidade Económica e Financeira da sociedade Águas do Centro Litoral e da respetiva concessão (EVEF) feito pelo Governo e que se junta, passim, maxime, pág. 20 e ss, e que se encontra referido nos artigos 15º, nº 3 e 16°, nº 4 do Decreto-Lei nº 92/2015.

95. Assim, será com os resultados acrescidos da subida do custo do saneamento aos atuais municípios do sistema multimunicipal do Baixo Mondego - Bairrada que se irão gerar recursos para cobrir os resultados negativos desta componente de saneamento na sociedade Águas do Centro Litoral.

96. Termos em que só haverá um conjunto de contribuintes líquidos para a nova sociedade Águas do Centro Litoral, e para o novo sistema multimunicipal do Centro Litoral de Portugal, a saber, os atuais acionistas da sociedade Águas do Mondego.

97. O que significa que as participações sociais dos atuais acionistas da sociedade Águas do Mondego na sociedade Águas do Centro Litoral deveriam ter sido determinadas em função do valor do negócio que é aportado para a nova sociedade, [...] o mesmo se dizendo, mutatis mutandis, do valor das participações sociais dos demais municípios que vão participar no capital da sociedade Águas do Centro Litoral.

99. E se assim fosse é manifesto que a percentagem do capital a atribuir a cada um dos acionistas da sociedade Águas do Mondego na sociedade Águas do Centro Litoral seria incomparavelmente maior.

100. Termos em que o valor das participações dos municípios acionistas da sociedade Águas do Mondego na sociedade Águas do Centro Litoral deveria ser determinado em função do valor económico de mercado que aquelas participações tinham na referida sociedade, e não em função de um critério meramente proporcional

101. Mas uma vez que o valor da participação dos municípios acionistas da sociedade Águas do Mondego é calculada exclusivamente de acordo com um critério proporcional que se revela totalmente desadequado à compensação que estes deveriam ter direito nos termos acima expostos, [...] é manifesto que estamos perante mais um ato de expropriação ou de apropriação pública de meios de produção dos direitos societários e patrimoniais dos municípios ora requerentes, sem que lhes seja atribuída uma justa indemnização em violação do disposto nos artigos 62° nº 2 e 83° da Constituição.

103. Assim, o Estado resolveu suprimir as participações sociais dos municípios numa determinada sociedade, procedendo à extinção e reconfiguração das suas participações sociais à força numa outra sociedade sem um valor equivalente, pelo que há aqui uma lesão dos direitos dos municípios em causa, bem como dos seus meios de produção, tendo um efeito expropriativo ou apropriativo que, por não prever qualquer indemnização equivale, como se disse, a um confisco.

104. O que, ao abrigo do disposto nos citados artigos 62°, nº 2 e 83° da Constituição, gera a inconstitucionalidade das normas que procedem à constituição da sociedade Águas do Centro Litoral e estabelecem o respetivo regime.

105. E nem se diga que a opção de venda prevista nos artigos 30° e 31° do Decreto-lei nº 32/2015 prejudicaria quanto acima se refere.

106. Reconhece-se uma vez mais a má consciência do Governo relativamente à matéria acima afirmada, ao tentar consagrar uma válvula de constitucionalidade ao regime aprovado, mas que na verdade não é mais do que uma prova da iniquidade e invalidade desse regime.

107. O que se afirma, em primeiro lugar, pela circunstância de tal venda ser sempre uma venda forçada da participação social em resultado da atribuição de uma percentagem iniqua e indevida no capital social da nova sociedade aos ora requerentes.

108. E sendo uma venda forçada, ela é contra a autonomia dos municípios nos termos acima mencionados e que agora se dão por transcritos por comodidade, e contra a sua vontade de participar na sociedade responsável pela distribuição da água que vão consumir em alta para fornecerem aos seus munícipes em baixa, o que é inválido nos termos constitucionais acima referidos.

109. Em segundo lugar e como se tal não bastasse, de acordo com o disposto na alínea a) do nº 3 desse artigo 30° do Decreto-lei nº 92/2015, o valor da venda das participações a alienar nos termos desse preceito seria o valor a que o acionista teria direito caso se exonerasse da sociedade concessionária Águas do Mondego.

110. Ora, o valor da exoneração de um sócio é fixado, por força dos artigos 105º do Código das Sociedades Comerciais e dos artigos 1021º e 1018º do Código Civil, com base no estado patrimonial da sociedade à data em que aquela ocorreu.

111. De acordo com o disposto no citado artigo 1018º do Código Civil, o valor da participação a entregar ao sócio por força da respetiva exoneração corresponde ao valor da sua entrada uma vez pagas as dívidas da sociedade.

112. Caso o valor dos ativos seja superior ao valor das entradas deduzido das dívidas da sociedade, o sócio terá ainda direito à parte proporcional desse valor, determinada pelo número de ações que detiver na sociedade.

113. Pelo que o montante a distribuir aos sócios que vendam a participação na sociedade Águas do Centro Litoral nos termos acima referidos é a parcela do valor do património da sociedade liquidada Águas do Mondego, calculada por referência à percentagem da participação que tinham na sociedade extinta, deduzidas as respetivas dívidas.

114. Ora, o valor das participações sociais detidas pelos ora requerentes na sociedade Águas do Mondego em termos de mercado – i.e., em termos de valor do negócio – é incomparavelmente superior ao valor da liquidação do respetivo património, deduzidas as respetivas dívidas.

115. Com efeito, a regra consagrada no artigo 30º do Decreto-Lei nº 93/2013 que prevê a possibilidade de os atuais municípios acionistas da empresa Águas do Mondego optarem pela venda das suas participações sociais por um preço correspondente ao valor dessas participações no capital social, facto que, à luz da legislação vigente, implica a consideração do valor de liquidação do respetivo património à data da venda das respetivas participações sociais é, no caso da sociedade Águas do Mondego absolutamente iniqua.

116. O valor patrimonial (base de referência para a definição do valor de liquidação) é, no caso da empresa Águas do Mondego, muito inferior ao seu correspondente valor de mercado calculado com base em metodologias adequadas, penalizando muito fortemente os municípios acionistas que pretendam exercer esse direito de alienação das suas ações à sociedade a constituir.

117. Pelo que, independentemente da razão já assinalada de que a venda forçada das ações prevista no artigo 30º do Decreto-Lei nº 92/2015 é inválida por violar o princípio da autonomia municipal prevista nos artigos 235º e ss da Constituição, o certo é que o valor previsto no artigo 30º do Decreto-Lei nº 93/2013 não é suficiente para ser considerado como o pagamento da justa indemnização de que falam os artigos 62º, nº 2 e 83º da Constituição.

118. O princípio constitucional da autonomia local, traduzindo uma garantia institucional dos municípios ao nível da gestão, exploração e decisão patrimonial - a autonomia patrimonial - e administrativa – a autonomia administrativa -, envolve para o Estado um conjunto de obrigações e vinculações limitativas da sua intervenção ou do seu agir sobre áreas de matérias que, por força da Constituição, integram a esfera reservada de decisão autárquica.

119. A intervenção do Governo sobre o património das autarquias locais, dispondo de bens alheios como se fossem seus, indo ao ponto de extinguir, desvalorizar e proceder à transferência de participações sociais do município para uma nova sociedade que o próprio Governo cria, sem qualquer manifestação de vontade concordante dos municípios envolvidos, tal como acontece nos autos, viola a autonomia constitucional dos municípios em causa – cfr. os citados artigos 235 e ss. – sendo, por isso inconstitucional.

120. E é, ainda, inconstitucional pois o Governo age sobre a esfera de decisão reservada pela Constituição e pela lei aos municípios – cfr. ainda o artigo 24º, nº 1, alínea n) da Lei nº 75/2013.

E é, finalmente inconstitucional, porque nem sequer contempla o pagamento de qualquer indemnização, em violação do disposto nos artigos 62º, nº 2 e 83º da Constituição.

C) Inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 2º, nº 2 do Decreto-Lei nº 92/2015: A extinção do atual sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do Baixo Mondego-Bairrada.

121. Já se viu que o Governo decidiu extinguir unilateralmente o sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada.

122. Fê-lo, assim, à revelia da sua sociedade gestora e dos municípios que dele fazem parte.

123. Ao extinguir o sistema concessionado à sociedade Águas do Mondego, apropriou-se do seu património nos termos acima referidos, designadamente das infraestruturas que esta tinha adquirido e que o constituíam, sem pagar qualquer indemnização,

124. e à revelia da vontade desta sociedade e dos seus acionistas.

125. A decisão unilateral de proceder à extinção do sistema sem que tenha sido obtida a anuência, nem da sociedade Águas do Mondego, nem dos municípios utilizadores desse sistema é violadora do princípio da autonomia constitucional atribuída aos municípios nos termos constitucionais acima explicitados.

126. Com efeito e como já dito, a conduta do Governo revela-se violadora do direito fundamental de autonomia de gestão dos seus interesses e património, bem como do seu direito de propriedade privada.

127. Nada disto foi feito mediante o pagamento de uma justa indemnização tal como exigido pelos artigos 62º, nº 2 e 83º da Constituição.

128. Pelo que essa decisão é inconstitucional nos termos acima referidos por violação dos artigos 62º, nº 2, 83º, 165º, nº 1, alínea c) e 235º e ss. da Constituição e 24º, nº 1 alínea n) da Lei 75/2013.

D) Inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1º nº 1, 2º, 15º, 16° e 18° do Decreto-Lei nº 92/2015 e do artigo 2°, nº 2 do Decreto-Lei nº 92/2013: a criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal.

129. O Governo decidiu ainda proceder à criação de um novo sistema multimunicipal, para o qual transferiu as infraestruturas de outros sistemas multimunicipais sem ter obtido a anuência das sociedades detentoras concessionárias desses sistemas e detentoras das respetivas infraestruturas e sem as indemnizar.

130. Aplicam-se aqui, mutatis mutandis todas as razões de (in)constitucionalidade acima já enumeradas sobre a violação da esfera constitucional municipal e privada dos municípios, para onde se remete por comodidade.

131. Acresce que o Governo, ao criar este sistema, impõe aos municípios que fazem parte dos sistemas agregados a respetiva ligação e a transmissão dos contratos atualmente existentes entre os municípios e a sociedade Águas do Mondego independentemente da sua vontade, sem prever a referida válvula de segurança constitucional de que falámos acima, consagrada no artigo 2°, nº 2 do Decreto-Lei nº 93/2013 – cfr. artigo 2°, nº 6 do Decreto-Lei nº 92/2015.

132. A obrigação dessa ligação e de transmissão dos contratos celebrados com a sociedade Águas do Mondego para a sociedade Águas do Centro Litoral afigura-se inconstitucional.

133. Esta decisão de imposição governamental de obrigações de contratar aos municípios, indo ao ponto de prescindir totalmente da vontade destes, mostra-se desadequada ao modelo constitucional de organização administrativa e de relacionamento entre o Estado e as autarquias locais: há aqui a violação da esfera constitucional de autonomia de gestão administrativa e patrimonial dos municípios, numa solução que, marginalizando a autonomia da vontade decisória dos municípios, esquece a Constituição e edifica um modelo de contornos totalitários.

134. A obrigação de ligação e de afetação de direitos e de bens municipais a favor da nova sociedade viola a esfera constitucional da autonomia de gestão administrativa e patrimonial dos municípios competindo-lhes em exclusivo a busca e o juízo decisório sobre a melhor solução económica e de satisfação dos interesses locais.

135. Tal exige, como acima dito, a intervenção constitutiva da vontade dos municípios na estrutura de qualquer negócio jurídico.

136. Nenhuma outra entidade pode agir em vez ou no lugar dos municípios superando a ausência de uma declaração de vontade do município.

137. A regra que impõe a obrigação de ligação ao sistema e impõe a transmissão de relações contratuais fornecimento e de cedência de infraestruturas contra a vontade dos municípios viola ainda a regra constitucional relativa à tutela administrativa, a qual, no caso do poder autárquico, é de mera legalidade – cfr. o artigo 242° da Constituição – quando, na verdade, a imposição da obrigação de ligação ao sistema a alguns municípios, bem como a transmissão impositiva da posição contratual nos contratos de fornecimento e de cedências de infraestruturas consubstancia uma ordem, própria do poder hierárquico que a Constituição liminarmente afastou.

138. Ora, por quanto resulta do acima dito tal obrigação é inconstitucional por violação de norma constitucional expressa.

139. Sendo tal obrigação ainda inconstitucional por violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13° da Constituição, uma vez que apenas alguns municípios se encontram por ela vinculados, enquanto que outros não estão.

140. Pelo que são inconstitucionais as normas citadas dos Decreto-Lei [n.ºs] 93/2013 e 92/2015 que preveem a ligação obrigatória ao sistema.

141. A quanto acima se referiu é de acrescer ainda o facto de, ao contrário do que estabelece o Decreto-lei nº 92/2013 no artigo 2°, nº 2, o artigo 2°, nº 6 do Decreto-Lei nº 92/2015 impor a obrigação dos municípios a ligarem-se ao sistema sem prever a possibilidade de tal ligação não ocorrer.

142. O que permite um argumento de maioria de razão relativamente ao juízo de inconstitucionalidade e de invalidade acima feito a propósito deste preceito.

143. Considera-se pois violadora do disposto no artigo 62°, nº 2 da Constituição e dos artigos 235° e seguintes a decisão constante do Decreto-Lei nº 92/2015 que obriga a transferência, para a nova sociedade Águas do Centro Litoral, do contrato de cedências de infraestruturas atualmente celebrado entre o Município de Coimbra e a sociedade Águas do Mondego – cfr. o artigo 18°, nº 2.

144. Em primeiro lugar, porque essa transferência incide sobre bens municipais sobre os quais o Governo não tem qualquer poder, termos em que tal transferência, ainda que terminando em 2045, é grosseiramente lesiva da autonomia municipal constante dos artigos 235° e da Constituição e do disposto na Lei 75/2013, v.g., artigo 23°, nº 2 alínea e), 24°, nº 1 alínea p), 33º, nº 1 alíneas qq) e ccc), sendo, por isso inconstitucional.

145. Em segundo lugar porque essa transferência deveria ter sido acompanhada do pagamento de uma indemnização, visto que o novo prazo de tal transferência, por força do disposto no artigo 18°, n 2, será agora até 2045.

146. Ora acontece que o prazo de vigência do contrato de cedência temporária das infraestruturas do município de Coimbra à sociedade Águas do Mondego era apenas até 2039,

147. sendo que o valor da retribuição prevista nesse contrato pela sociedade Águas do Mondego foi calculado tendo em conta o prazo da cedência.

148. Mas sendo assim, é manifesto que o prolongamento unilateral e forçado, por força do artigo 18°, nº 2 do Decreto-Lei nº 92/2015, do contrato de cedência de infraestruturas do Município de Coimbra deveria ter sido acompanhado de uma compensação adicional a esse Município por força do período em que se encontra desapossado dessas infraestruturas, bem como pela utilização e desgastes que delas irá fazer a sociedade Águas do Centro Litoral.

149. Termos em que a falta de previsão dessa compensação pela utilização forçada das infraestruturas do Município de Coimbra por mais seis anos imposta unilateralmente pelo Governo viola o disposto no artigo 62°, nº 2 da Constituição, para além da mencionada autonomia municipal constante dos artigos 235° e ss. da Constituição.

150. Salienta-se, ainda as regras sobre afetação de infraestruturas – cfr. o artigo 18° do Decreto-Lei nº 92/2015 — que se integram unilateralmente e contra a vontade dos seus titulares na concessão todas as infraestruturas e outros bens dos municípios, de entidades de natureza intermunicipal e de quaisquer entidades gestoras dos respetivos sistemas municipais, que, não estando afetos aos sistemas agregados, se revelem necessários ou úteis para a nova concessão.

151. Neste último caso estamos perante uma verdadeira apropriação de bens que integram o domínio municipal, sem lei habilitante e, pior do que tudo, sem que esteja previsto o pagamento de qualquer indemnização, em mais um ato de confisco que consideramos absolutamente inaceitável e inconstitucional por força da violação, designadamente, dos artigos 62°, nº 2, 83°, e 235° e ss., todos da Constituição.

E) Da inconstitucionalidade dos artigos 11°, 12° e 13° do Decreto-Lei nº 92/2015: a celebração de um novo contrato de concessão relativo ao sistema multimunicipal do Centro Litoral de Portugal previsto e a transferência de encargos entre munícipes de municípios diferentes.

152. O Governo decidiu, finalmente, impor, de modo unilateral, a celebração de um novo contrato de concessão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal cujas regras se encontram essencialmente enunciadas no Decreto-Lei nº 92/2015 – cfr. os artigos 9° a 27° desse diploma.

153. De enorme importância para os munícipes dos municípios do sistema multimunicipal Baixo-Mondego/Bairrada refere-se a questão do tarifário que irá vigorar no referido contrato de concessão – cfr. o artigo 11° do Decreto-Lei nº 92/2015.

154. Em concretização dos princípios i) da convergência tarifária, ii) da recuperação dos desvios de recuperação de gastos e iii) do ajustamento de encargos consagrados, respetivamente, nos artigos 11°, 12° e 13° do Decreto-Lei nº 92/2015, i.e., [...]1por uma parte, a uniformização do tarifário do saneamento básico por todos os municípios ligados ao sistema multimunicipal do Centro Litoral de Portugal de modo acriterioso, [...] e, por outra parte, a recuperação dos prejuízos das várias sociedades concessionárias que passam a integrar a sociedade Águas do Centro Litoral e da atividade por estas aportadas para a nova concessionária à custa, uma vez mais, do aumento do preço do saneamento aos referidos munícipes, [...] vai operar-se um aumento brutal do preço do saneamento a fornecer aos municípios e aos munícipes do referido sistema Baixo-Mondego/Bairrada.

158. Com efeito e como se pode ver da análise do EVEF relativo ao sistema multimunicipal Centro Litoral, a tarifa do saneamento irá aumentar para os mencionados municípios € 0,0633 nos primeiros cinco anos.

159. Isto significa que para tais municípios terá um impacto avassalador no aumento absoluto do preço do saneamento nos respetivos concelhos anualmente.

160. Esse aumento significa que o custo anual do saneamento nos primeiros cinco anos custará a mais cerca de € 641.184 só ao município de Coimbra e aos seus munícipes a volumes de consumo de 2015.

161. Ora, acontece que tais volumes vão crescer significativamente como se pode ver nas páginas 15 e 16 do EVEF.

162. Pelo que terão tendência para aumentar ao longo dos primeiros cinco anos.

163. Sendo que o preço da água também irá aumentar significativamente a partir de 2019.

164. Assim, ao longo dos 5 anos de convergência verifica-se que o valor total acumulado a mais a suportar e a pagar só pelo Município de Coimbra e pelos seus munícipes é de € 3.205.920.

165. E mesmo que a esse valor se desconte o montante da redução do preço da água, o saldo sempre será de € 1.627.759 para os primeiros cinco anos de convergência tarifária a suportar integralmente pelo município de Coimbra e pelos seus munícipes.

166. Trata-se de uma transferência de encargos entre populações que é inválida a todos os níveis por violar imperativos constitucionais, tanto mais que está em causa uma atividade comercial exercida por uma sociedade anónima.

167. Com efeito e como refere o Sr. Professor Jorge Miranda em parecer que se junta, neste caso está a registar-se uma clara infração do princípio constitucional da igualdade previsto nos artigos 13° e 266°, nº 2 da Constituição – da igualdade na distribuição dos encargos públicos.

168. O princípio da igualdade não vale apenas nas relações entre particulares, valendo ainda nas relações entre entidades públicas.

169. Não pode haver descriminações ou situações de vantagem não fundadas entre municípios como não pode haver entre Universidades ou entre Associações públicas.

170. Tal como vale ainda nas posições recíprocas de populações ou comunidades em face de interesses difusos, como acontece no caso dos autos.

171. Acresce que a igualdade não se reconduz a proporcionalidade, pelo que, e a jurisprudência constitucional portuguesa tem assinalado desde há muito – cfr. Acórdãos da Comissão Constitucional de 25 de novembro de 1982, in Boletim do Ministério da Justiça, nº 325, abril de 1983, págs. 335 e 336; Acórdão do Tribunal Constitucional de 20 de novembro, in Diário da República, 2 Série, de 29 de janeiro de 1994, Acórdão nº 367/99, de 16 de junho, ibidem, 2 Série, de 9 de março de 2010 –, a igualdade tem de ser uma igualdade proporcional e valorativa e que qualquer diferenciação tem de assentar numa fundamentação material, racional, objetiva, o que não acontece no caso dos autos.

172. Por outra banda e como refere o Prof. Paulo Otero em parecer junto aos autos que agora se segue, a eventual admissibilidade de uma transferência de custos de uns municípios para os outros e de umas populações para as outras relativamente à atividade de distribuição de água e de saneamento básico, apenas se poderia concretizar à luz de dois fundamentos, a saber, [...] se existir um imperativo constitucional de solidariedade intermunicipal ou, [...] em alternativa, se isso corresponder à vontade dos municípios envolvidos.

175. Sucede que a Constituição portuguesa não contempla qualquer princípio de solidariedade intermunicipal, impondo que os municípios com mais recursos ou mais meios tenham o dever constitucional de ajudar, assistir ou assumir custos transferidos por município mais carentes ou com insuficiência de meios, financeiros ou técnicos.

176. Em vez disso, a Constituição é clara ao preceituar que as autarquias locais visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas, numa inequívoca formulação que exclui que cada autarquia possa prosseguir interesses que não sejam os seus, nem das suas populações.

177. Se cada município apenas pode prosseguir os interesses que são os seus, por dizerem respeito às respetivas populações, os municípios ora requerentes encontram-se vinculados a prosseguir os interesses do seu agregado populacional, sem que a Constituição ou a lei lhe possa impor suportar custos de atividades respeitantes à prossecução de interesses próprios de outros municípios e das populações destes.

178. E muito menos é possível consagrar tal oneração mediante contrato administrativo, como pretende o Governo.

179. Não existe, por consequência, qualquer princípio constitucional que determine uma solidariedade intermunicipal vinculativa de um município ter de suportar os custos da atividade desenvolvida a favor de outros municípios.

180. É certo que, como refere Paulo Otero no parecer junto aos autos, a Constituição não inviabiliza que por lei se defina um postulado ou princípio de solidariedade intermunicipal, habilitando que, de acordo com a vontade dos municípios envolvidos, possam existir formas de transferência de custos entre diferentes municípios, permitindo àquelas que mais e melhores meios possuem prestem ajuda ou assistência aos municípios mais carentes.

181. Tratar-se-á sempre, todavia, de um efeito que conjuga dois pressupostos: habilitação por lei parlamentar ou decreto-lei autorizado e vontade dos municípios envolvidos.

182. Ora, já verificámos que, no caso em apreço, não existe nem uma coisa nem outra.

183. Por outro lado, o artigo 23°, nº 1 da Lei nº 75/2013, que define o regime jurídico das autarquias locais, estabelece, em obediência aos princípios e regras constitucionais acima citados, que as atribuições dos municípios dizem respeito à promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com as freguesias, sem qualquer referência a um postulado de solidariedade intermunicipal, sem prejuízo da existência de estruturas associativas públicas de natureza intermunicipal – cfr. os artigos 63° e seguintes — baseadas num princípio voluntário de cooperação associativa.

184. Assim, estamos perante a ausência de lei parlamentar ou decreto-lei autorizado, habilitando a um postulado de solidariedade intermunicipal que faça os Municípios ora requerentes e os seus munícipes suportarem o custo de atividades municipais de outros municípios.

185. Igualmente, desconhece-se – por inexistente – qualquer anuência que os municípios ora requerentes tenham celebrado no sentido de acordar tal princípio: pelo contrário, conhecem-se manifestações formalmente expressas em contrário.

186. Finalmente, não existe qualquer lei de habilitação – o que se afirma visto que o Decreto-Lei nº 92/2013 não o prevê e nem o podia prever por força do artigo 165°, nº 1, alínea q) da Constituição – que permita, pelo menos numa análise de primeiro grau - configurar a validade desse princípio de solidariedade, no qual o Governo pretende fundar a regra da convergência tarifária.

187. Nestes termos consideramos ser inconstitucional, por violação das normas constitucionais e legais acima enunciadas, a consagração da regra da convergência tarifária, bem como do desvio de recuperação de gastos e do ajustamento de encargos constantes dos artigos 11°, 12° e 13° do Decreto-lei nº 92/2015 e ainda as tarifas que o Estado pretende impor aos municípios através do contrato de concessão previsto no Decreto-Lei nº 92/2015 e que têm por efeito colocar certos municípios e os seus munícipes a suportarem os encargos de atividades desenvolvidas noutros municípios.

188. Assim por tudo quanto fica dito, bem como pelo que desenvolvidamente se refere nos pareceres dos Senhores Professores Jorge Miranda, Paulo Otero e Manuel Serens, que nos presentes autos se dá, por comodidade e para todos os efeitos legais, por integralmente reproduzido, são inconstitucionais os artigos 1°, 2°, 4°, 6°, 7°, 8°, 11°, 12°, 13°, 15°, 16°, 18°, 30°, 31° do Decreto-Lei nºs 92/2015 e respetivo Anexo, de 28 de junho, e, ainda, do artigo 2°, nº 2 do Decreto-Lei nº 92/2013.

III – O Decreto-Lei nº 93/2015 (Remissão).

189. Dado que o Decreto-Lei nº 93/2015 reproduz integralmente o Decreto-Lei nº 92/2015 remete-se, na presente sede, para tudo quanto acima se referiu, que agora se dá por reproduzido por comodidade, acrescentando-se, apenas os seguintes aspetos específicos a este sistema, com relevância para o presente pedido de declaração de inconstitucionalidade.

190. O Decreto-Lei nº 116/95, de 29 de maio constituiu a sociedade Águas do Douro e Paiva, tendo aprovado os respetivos estatutos, com a participação da empresa Águas de Portugal, e dos municípios de Arouca, Castelo de Paiva, Cinfães, Santa Maria da Feira, Gondomar, Maia, Matosinhos, Oliveira de Azeméis, Ovar, Porto, São João da Madeira, Valongo e Vila Nova de Gaia, municípios os quais deliberaram voluntariamente participar nessa sociedade.

191. De acordo com o disposto no artigo 3°, nº 1, dos Estatutos da sociedade o objeto da referida sociedade é a concessão do citado sistema multimunicipal do Douro e Paiva.

192. Em 26 de julho de 1996, foi celebrado o contrato de concessão do sistema multimunicipal do Douro e Paiva nos termos das bases das concessões aprovadas pelo Decreto-lei nº 319/94.

193. O Decreto-Lei nº 93/2015, tal como acima mencionado para o sistema do Centro Litoral, cria o sistema multimunicipal denominado de Águas do Norte, nos seguintes termos:

i) Extingue a Sociedade Águas do Douro e Paiva, S.A. concessionária do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do sul do Grande Porto – cfr. artigo 4°, nº 2, nº 3 e nº 4;

ii) Constitui a sociedade Águas do Norte, S.A., - cfr., v.g. artigo 4°, nº1;

iii) Extingue o atual sistema multimunicipal do sul do Grande Porto – cfr. artigos 2°, nº 2 e 4°, nº 4;

iv) Cria o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Norte de Portugal – cfr. artigo 1 nº 1;

v) Extingue o contrato de concessão do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do sul do Grande Porto celebrado entre o Estado e a sociedade Águas do Douro e Paiva – cfr. artigo 2°, nº 7;

vi) Decide a celebração de um novo contrato de concessão relativo a esse sistema multimunicipal criado — cfr. artigo 1º, nº2, 9 e 10;

vii) Convoca a Assembleia Geral da sociedade Águas do Douro e Paiva para o dia 30 de junho pelas 9 horas.

194. O Governo pretende assim transferir o património global da sociedade Águas do Douro e Paiva para uma nova sociedade a constituir, a sociedade Águas do Norte, juntamente com o património das sociedades Águas de Trás-os-Montes e Alto Douro, S.A., concessionária do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Trás-os-Montes e Alto Douro, SIMDOURO - Saneamento do Grande Porto, S.A., concessionária do sistema multimunicipal do Grande Porto, e Águas do Noroeste, S.A., concessionária do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Noroeste, [...] e criar um novo sistema multimunicipal do Norte de Portugal por agregação dos sistemas multimunicipais acima referidos, de entre os quais do Sul do Grande Porto concessionado à sociedade Águas do Douro e Paiva, e atribuir a concessão desse novo sistema multimunicipal à referida Águas do Norte.

196. A sociedade Águas do Norte é criada mediante a incorporação do património – i.e, dos ativos e dos passivos, bem como da generalidades das situações jurídicas contratuais de que são titulares – das sociedades i) Águas do Douro e Paiva, ii) Águas de Trás-os-Montes e Alto Douro, S.A., concessionária do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Trás-os-Montes e Alto Douro, iii) SIMDOURO - Saneamento do Grande Porto, S.A., concessionária do sistema multimunicipal do Grande Porto, e iv) Águas do Noroeste, concessionária do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Noroeste.

197. A sociedade Águas do Douro e Paiva trata-se uma sociedade económica e financeiramente saudável, prossegue de modo adequado a sua atividade de captação, tratamento e distribuição de água aos municípios do sul do Porto com eficiência, realizando os investimentos necessários a um regular e eficaz funcionamento do sistema, [...] que gera um resultado líquido apreciável e que liberta dividendos pagos aos seus acionistas, [...] cobrando uma tarifa pelo m3 de águas que é a mais baixa do país.

200. Já as demais sociedades intervenientes no processo de constituição da sociedade Águas do Norte são sociedades cuja atividade é deficitária ou pouco rentável, cuja situação económica e financeira se encontra desequilibrada, sendo titulares de passivos assinaláveis e de resultados incomparavelmente mais pobres dado que a respetiva atividade é deficitária e pouco rentável.

201. Por outra banda é de referir que, em concretização dos princípios da convergência tarifária e da recuperação dos desvios de recuperação de gastos consagrados no artigo 11º do Decreto-Lei nº 93/2015, i.e., [...] por uma parte, a uniformização do tarifário da distribuição de água por todos os municípios ligados ao sistema multimunicipal do Norte de Portugal de modo acriterioso, [...] e, por outra parte, a recuperação dos prejuízos das várias sociedades concessionárias que passam a integrar a sociedade Águas do Norte e da atividade por estas aportadas para a nova concessionária à custa, uma vez mais, do aumento do preço da água aos municípios ora requerentes e aos seus munícipes, [...] vai operar-se um aumento brutal do preço da água a fornecer aos municípios do Sul do Grande Porto.

205. Com efeito e como se pode ver da análise do Estudo de Viabilidade Económica e Financeira relativo a este sistema e à sociedade Águas do Norte que se junta, a tarifa da água irá aumentar para os municípios do sistema do Sul do Grande Porto em € 0,1463 por metro cúbico de água a fornecer pela sociedade Águas do Norte nos primeiros cinco anos.

206. Isto significa que para esses municípios tal terá um impacto avassalador no aumento absoluto do preço da água consumida nos respetivos concelhos anualmente.

207. Ao longo dos 5 anos de convergência verifica-se que o valor total acumulado a mais a suportar e a pagar por cada um dos municípios é superior ao valor anual pago, para cada um dos anos de 2014 ou de 2015.

208. Na aplicação aos sistemas em alta, totalidade dos sistemas, pode verificar-se que o valor do acréscimo que resulta, durante o período de convergência de 2016 a 2020, para os Municípios do sistema do sul do Grande Porto é de € 38.078.776 — cfr. o EVEF do sistema multimunicipal do Norte de Portugal.

209. Isto é, o novo regime de tarifário que consta do EVEF do sistema multimunicipal do Norte de Portugal e se irá concretizar, por força dos artigos 11° a 16° do Decreto-Lei nº 93/2015, no contrato de concessão que o Governo decidiu celebrar com a sociedade Águas do Norte terá um impacto, nos próximos cinco anos de €38.078.776 a pagar por todos os municípios do sistema multimunicipal do sul do Grande Porto, os quais refletirão tal impacto, necessariamente, nos seus munícipes.

210. Tal como acima referido, trata-se de uma transferência de encargos entre populações que é inválida a todos os níveis por violar imperativos constitucionais, tanto mais que está em causa uma atividade comercial exercida por uma sociedade anónima.

211. Termos em que e por quanto também resulta dos Pareceres do Senhor Professor Paulo Otero e Jorge Miranda relativos especificamente a este sistema que igualmente se juntam e se dão por integralmente reproduzidos, são manifestamente inconstitucionais as normas constantes dos preceitos acima mencionados do Decreto-Lei nº 93/2015.

IV — O Decreto-Lei nº 94/2015 (Remissão).

212. Finalmente, quanto ao Decreto-Lei nº 94/2015 que cria o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Lisboa e Vale do Tejo, bem como a sociedade Águas de Lisboa e Vale do Tejo, S.A., remete-se para quanto acima ficou dito, o que aqui, uma vez mais e por comodidade se dá, mutatis mutandis, por integralrnente reproduzido».

3. Os requerentes fizeram ainda acompanhar o seu pedido de cinco pareceres jurídicos e dois estudos de viabilidade económica e financeira relativos, respetivamente, aos sistemas multimunicipais de abastecimento de água e de saneamento básico do Centro Litoral e do Norte de Portugal.

4. Notificado, o Primeiro-Ministro apresentou resposta, ao abrigo do artigo 54.º da LTC, concluindo pela improcedência do pedido. Alegou, no fundamental, o seguinte:

«[...]

III. Das questões de inconstitucionalidade suscitadas pela forma adotada para proceder à extinção da Águas do Mondego, S.A., à criação da Águas do Centro Litoral, S.A. e à criação do sistema multimunicipal do Centro Litoral de Portugal

76.º [...] [A]s opções que concretizam a reforma dos sistemas multimunicipais de abastecimento de água e saneamento extravasam qualquer significado atribuído a uma operação societária, antes constituindo o produto de uma reponderação de uma “política global do Estado”, baseada numa “visão ampla da comunidade política”, segundo um critério político de decisão que carece do recurso à forma legislativa e se destina a prosseguir um interesse geral da coletividade nacional que se não confunde com qualquer interesse particular de um ou mais sócios.

77.º Se, neste quadro, já seria intolerável a opção de usar uma forma não legislativa para concretizar a reorganização dos serviços públicos em causa, tal opção torna-se ainda mais inaceitável no contexto de um sistema cuja configuração inicial dos sistemas multimunicipais e das sociedades exploradoras foi feita por ato legislativo, pelo que o recurso aos mecanismos de decisão societários implicaria transformar entes instrumentais materialmente administrativos em entes autodefinidores da sua própria legalidade.

78.º Com a aprovação do Decreto-Lei n.º 92/2015, o Governo-Legislador recorreu à forma constitucionalmente adequada para fixar uma nova configuração dos sistemas multimunicipais de abastecimento de água e saneamento e das sociedades que os exploram.

[...]

82.º Do mesmo modo, não se vislumbra como pode ser imputada a tal opção legislativa uma inconstitucionalidade por “violação do direito de audiência prévia da sociedade” extinta, já que, como se destacou, foi concedida a possibilidade de os seus acionistas se pronunciarem sobre a equacionada redefinição do modelo de exploração dos serviços públicos de captação e tratamento de água para consumo público e de recolha e tratamento de efluentes e sobre os efeitos que tal redefinição teria sobre a estrutura societária em questão [...] nem tão pouco existe qualquer fundamento para considerar que o Decreto-Lei n.º 92/2015 consubstancia urna violação do “direito à autonomia de gestão da sociedade concessionária integrante da liberdade de iniciativa económica privada”, porquanto, estando em causa uma empresa de capitais exclusivamente públicos criada por lei para a prossecução de interesses que a Constituição proclama como estaduais, tal autonomia não pode naturalmente prevalecer sobre a autoridade do Estado para, pela mesma forma legislativa, redefinir o modo de prossecução desses interesses.

[...]

85.º Por fim, também não se vê qualquer motivo para sustentar que a opção de redefinir, por via legislativa, o modelo de organização dos sistemas multimunicipais de abastecimento de água e saneamento e das sociedades exploradoras sem obter a “anuência” dos municípios envolvidos representaria uma violação dos “princípios da segurança jurídica e tutela da confiança”.

[...]

92.º Por aceitar que o processo de agregação pode envolver uma reconfiguração dos pressupostos de iure em que os sócios municipais fundaram a decisão de participar no capital das concessionárias, o Governo-Legislador não concebe a hipótese de os amarrar à titularidade das suas participações sociais.

93.º Exercendo um direito de saída – direito potestativo, que não depende sequer da anuência de um terceiro –, os Municípios dispõem, assim, da faculdade de reponderar a sua conduta à luz dos novos desenvolvimentos da atuação dos poderes públicos suscetíveis de se repercutirem na sua esfera jurídica.

94.º Neste sentido, a confiança legítima dos Municípios na conduta anterior do Estado só mereceria tutela adicional nos casos eventuais em que o direito de saída – e o preço pago pelas participações sociais detidas na nova sociedade – se não revele suficiente para a restauração integral de uma lesão efetiva na sua esfera patrimonial, a qual, para ser compensada, careça do pagamento de uma quantia indemnizatória avaliada em razão do investimento de confiança perdido pelo município requerente.

95.º Mas não é a existência desse investimento de confiança não acautelado pelo Estado que os requerentes invocam – o fundamento por si invocado para justificar a violação dos “princípios da boa-fé, segurança jurídica e tutela da confiança” é a circunstância de o Governo ter procedido à reorganização dos sistemas multimunicipais e à redefinição das sociedades exploradoras sem ter recorrido aos mecanismos de deliberação societária ou obtido a anuência dos municípios (cfr. artigos 26.º a 50.º do requerimento).

96.º Ora, não são já os princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica que estão em jogo quando, longe de se exigir uma mera compensação financeira pelos prejuízos causados por uma dada reforma legislativa, se sugere, simplesmente, proibir essa reforma e colocar o seu teor na dependência da opinião – vinculativa ­– dos seus destinatários, num fenómeno de inversão das relações de imperatividade entre o legislador e a comunidade para a qual se legisla.

[...]

104.º Ainda neste ponto, os requerentes invocam – ainda que sem invocar qualquer fundamento justificativo – a tese de que a decisão de extinguir a ÁGUAS DO MONDEGO, S.A. “é inconstitucional por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea q) da Constituição e por violação do artigo 24.º, n.º 1, alínea n) da Lei n.º 75/2013” (cfr. artigos 69.º e ss. do requerimento) [...] podendo em qualquer caso dizer-se, a título sucinto, que, na medida em que o primeiro destes preceitos apenas estabelece uma reserva relativa de competência da Assembleia da República no que respeita ao “estatuto das autarquias locais” (que não é de modo algum atingido por tal decisão) [...] e que a Lei n.º 75/2013 não constitui uma lei de valor reforçado (cfr. artigo 112.º, n.º 3 da Constituição), pelo que uma hipotética disparidade entre tal diploma e o Decreto-Lei n.º 92/2015 nunca determinaria a inconstitucionalidade ou ilegalidade deste Decreto-Lei que, tendo igual força hierárquica, sempre prevaleceria à luz do princípio de que lei posterior derroga lei anterior...

[...]

IV. O Decreto-Lei n.º 92/2015

A. Da inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 92/2015 (extinção da sociedade Águas do Mondego, S.A.)

i. Da violação da liberdade de iniciativa económica privada

[...]

132.º Como é evidente, a participação dos municípios em sistemas multimunicipais, cuja titularidade é do Estado e cujos fins principais extravasam os objetivos meramente locais que a Constituição e a lei confiam a cada um dos municípios, acarreta, no tocante a esses sistemas, bem como às respetivas sociedades gestoras (através de cuja ação se materializa o funcionamento e a existência real daqueles), uma apreciável compressão do âmbito de proteção da liberdade de empresa, justamente porque apresenta um grau defuncionalização acrescida face a interesses gerais de âmbito nacional.

133.º E trata-se de uma funcionalização acrescida, pois, mesmo em geral, conforme referimos supra e conforme tem frisado de forma pacífica o Tribunal Constitucional, a Constituição já faz questão de sujeitar, de forma particularmente clara, o exercício deste direito fundamental ao interesse geral e de permitir a intervenção conformadora da lei.

134.º Ora, parece-nos por demais forçoso concluir que a dissolução da sociedade gestora de sistema municipal (com concomitante criação de uma nova e atribuição aos anteriores acionistas de participações sociais nessa nova sociedade) não é suscetível de afetar esse mínimo de conteúdo útil constitucionalmente relevante que a lei não pode aniquilar, de acordo, aliás, com a garantia constitucional de um setor económico privado (cfr. os Acórdãos n.º 76/85, n.º 576/99 do Tribunal Constitucional).

135.º Por estes motivos, deve concluir-se no sentido da improcedência deste fundamento da suposta inconstitucionalidade das normas em crise.

ii. Da violação do direito à propriedade privada

[...]

145.º Assim, o essencial da tutela jusfundamental – de uma tutela privilegiada própria dos direitos, liberdades e garantias, em razão da sua natureza análoga a estes – fica reservado, unicamente, para o direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado no caso de desapropriação, tutelado sobretudo pelo n.º 2 do artigo 62.º. Quando justificado por motivos razoáveis e não arbitrários, um dado direito patrimonial sobre um bem ou sobre uma unidade produtiva pode ser expropriado da esfera do seu titular em virtude da prossecução de necessidades coletivas (...).

[...]

148.º Acresce que, à semelhança do que já concluímos supra, a propósito da liberdade de iniciativa económica privada, também a natureza específica dos sistemas multimunicipais, de titularidade estatal, em que os municípios se associam ao Estado para colaborar na prossecução de fins de interesse comum, mas que constituem essencialmente fins de âmbito nacional, não poderá deixar de ser ignorada ao aferir da extensão do domínio efetivamente protegido pelo direito à propriedade privada dos municípios.

[...]

151.º Focando a nossa atenção nas normas impugnadas, importa começar por referir que a intervenção do Governo encontra cobertura, desde logo, na habilitação dada pela alínea n) do artigo 81.º da Constituição, que autoriza a formulação de uma política para o setor da água com uma dimensão regulatória de alcance nacional e não apenas municipal ou intermunicipal, associada à habilitação adicional que o constituinte oferece à intervenção estatal, embora aqui em colaboração com as autarquias locais, para a promoção da qualidade ambiental das populações, nos termos previstos na alínea e) do n.º 2 do artigo 66.º da Lei Fundamental. Se, por um lado, a satisfação desse interesse público corresponde (obviamente) a uma das necessidades mais básicas de qualquer comunidade humana e se, por outro lado, o legislador, no âmbito da sua margem de livre ponderação, apresenta fundadas razões, de tipo financeiro, para crer que se mostra essencial reformular a organização dos sistemas multimunicipais em razão das dificuldades da sua própria sobrevivência e sustentabilidade financeira, então dificilmente se discutiria que se encontra cumprido o requisito constitucional básico para a afetação estatal de património alheio, a saber, o de que o sacrifício de direitos patrimoniais seja justificado pela necessidade de afetação dos bens a uma função socialmente mais elevada (...).

152.º Acresce que as normas sob censura têm objetivos precisos, claramente explanados no preâmbulo do respetivo diploma, pelo que jamais poderia concluir-se que as mesmas implicariam uma ablação arbitrária de direitos patrimoniais.

153.º Assim, o hipotético juízo de inconstitucionalidade ou de não inconstitucionalidade a formular quanto aos atos legislativos que determinam a agregação dos sistemas multimunicipais mediante a extinção das participações sociais dos Municípios no capital das empresas concessionárias e atribuição de participações sociais nas novas sociedades concomitantemente constituídas, depende, simplesmente, de saber se esses atos obedecem ao requisito previsto na parte final do n.º 2 do artigo 62.º da Constituição, isto é, à obrigação de previsão de uma justa indemnização.

[...]

155.º A esse respeito, o Decreto-Lei n.º 92/2013, ao fixar em abstrato o regime de agregação de sistemas multimunicipais e de sucessão de entidades gestoras desses sistemas, escolheu uma metodologia de compensação das posições jurídicas afetadas que consistiu na atribuição de uma participação social no capital da nova concessionória, que receberá a gestão do novo sistema, destinada a substituir a participação social extinta na anterior concessionária, a qual deve ser fixada em termos proporcionais, tendo por referência a participação nominal dos acionistas no capital social das entidades gestoras extintas (cfr. n.º 1 do artigo 6.º). Essa substituição compensatória de participações sociais é que permite manter os direitos de que [os Municípios] eram titulares em virtude do disposto na lei comercial, enquanto acionistas das entidades gestoras extintas (cfr. n.º 2 e 3 do artigo 6.º).

[...]

159.º Sem prejuízo de se reconhecer a possibilidade de transmissão por acordo das participações sociais (nos termos previstos no referido n.º 4 do artigo 6.º do DL 92/2013), o Decreto-Lei n.º 92/2013 e os demais diplomas semelhantes conferem já aos Municípios, além dela, um verdadeiro direito potestativo de alienação de participações sociais (opção de venda), cujo exercício retroage os seus efeitos à data da entrada em vigor do diploma, assim assegurando que, ao contrário daquilo que afirmam os requerentes, nenhum Município será forçado a participar no capital de uma nova entidade empresarial contra a sua própria vontade.

160.º Sobretudo, para satisfação do caráter justo da compensação pela ablação patrimonial, calcula-se o preço da alienação das ações por um preço correspondente ao valor [das] participações no capital social das entidades extintas, sem prejuízo do direito à respetiva remuneração acionista em dívida, mas considerando como valor das participações no capital social o valor a que cada município na sua qualidade de acionista teria direito, nos termos gerais, caso se exonerasse da sociedade concessionária do sistema multimunicipal extinto no momento da entrada em vigor do presente decreto-lei.

[...]

163.º Ou seja, tanto os danos diretamente provocados na esfera dos lesados quanto os lucros cessantes em razão da extinção dos entes coletivos em que os Municípios vinham participando estão devidamente cobertos, pelo que se respeita a equivalência de valores com que o legislador constituinte se basta, no n.º 2 do artigo 62.º da Lei Fundamental, para autorizar uma ablação patrimonial fundada em interesses constitucionalmente relevantes (...).

165.º É verdade que as novas participações sociais de alguns municípios poderão ser menores do que aquelas que dispunham na anterior sociedade [...] mas também é verdade que o património da ÁGUAS CENTRO LITORAL, S.A. é um património bastante mais amplo do que o da ÁGUAS DO MONDEGO, S.A. (já que reúne todos os ativos das sociedades SIMRIA – SANEAMENTO INTEGRADO DOS MUNICÍPIOS DA RIA, S.A., SIMLIS – SANEAMENTO INTEGRADO DOS MUNICÍPIOS DO Lis, S.A. E ÁGUAS DO MONDEGO, S.A.) [...] que a sua rentabilidade será amplamente beneficiada pela obtenção das economias de escala que são geradas pela integração de sistemas geograficamente vizinhos [...] e que a atividade por si desenvolvida – a exploração dos sistemas rnultimunicipais de abastecimento de água e saneamento de toda a região centro litoral do país – é também muito mais abrangente do que aquela a que estava restringida a ÁGUAS DO MONDEGO, S.A., o que traduz um alargamento significativo da sua esfera de intervenção e uma diferente perspetiva de negócio futuro...

170.º Acresce que, mesmo que se considerasse que a participação atribuída aos municípios na ÁGUAS DO MONDEGO, S.A. não tem, tudo calculado, pelo menos o mesmo valor do que a detinham na sociedade extinta – hipótese que aqui se admite por mero benefício de raciocínio –, nem assim haveria que concluir pela existência de qualquer desconformidade com a Lei Fundamental.

171.º Isto porque, como já se referiu, aquele diploma atribui também aos municípios um direito potestativo de alienação de participações sociais, que permite a cada um deles, se assim o entenderem, alienarem as ações de que são titulares na ÁGUAS DO CENTRO LITORAL, S.A. à própria sociedade (cfr. artigo 30.º).

[...]

184.º Em segundo lugar, os requerentes não justificam de forma minimamente fundada por que razão o método escolhido pelo legislador – o de atribuir aos alienantes o valor a que cada município na sua qualidade de acionista teria direito, nos termos gerais, caso se exonerasse da sociedade concessionária – seria desadequado, devendo antes o preço das ações ser fixado, como propõem, tendo em conta o valor de mercado da sociedade.

185.º A opção do legislador – de remeter a fixação do preço das ações para a regra que, no Código das Sociedades Comerciais, estabelece qual a contrapartida a auferir pelo sócio que exerça o direito de exoneração no caso de existir um projeto de fusão da sociedade com o qual discorde (cfr. artigo 105.º) – não foi feita, naturalmente, de forma aleatória.

[...]

188.º Se a opção do legislador tem, assim, um critério e um fundamento normativo subjacente, o mesmo não se pode dizer do método alternativo proposto pelos requerentes.

[...]

192.º Ou seja, não está em causa uma qualquer sociedade anónima de direito privado, cujas participações sociais possam ser transmitidas pelos seus titulares a qualquer outro sujeito jurídico, sem quaisquer restrições, cabendo ao mercado e à lei da oferta e da procura definir o valor dessas participações [...] mas sim uma empresa pública, cujas ações representativas do capital social apenas podem ser alienadas – e sempre com autorização do Estado (cfr. artigo 5.º, n.º 6) – a outros entes públicos.

194.º E por isso que dizer que o valor que resulta do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 92/2015 não é atendível porque não corresponde ao valor em termos de mercado da participação social é uma afirmação desprovida de lógica.

[...]

198.º Por último, importa ainda sublinhar que, mesmo que se admitisse que o preço resultante da aplicação dos critérios especificamente previstos no artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 92/2015 não corresponde a uma indemnização justa pela ablação patrimonial sofrida pelos municípios – hipótese que por mero benefício de raciocínio aqui se admite –, nem assim se poderia concluir, como fazem os requerentes, pela inconstitucionalidade daquele diploma.

199.º Com efeito, note-se que, com a fixação do enquadramento legislativo da opção de venda das participações dos municípios, não se ignora que – como sucederia em qualquer outro procedimento expropriatório conforme com a Constituição – as novas entidades concessionárias responsáveis por adquirir essas participações podem não alcançar um consenso imediato quanto à determinação quantitativa do valor da alienação – a determinação do valor suficiente para o caráter justo da compensação constitucionalmente exigida –, implicando uma negociação que, em caso de insucesso, poderia redundar num litígio judicial.

200.º Mas, como bem se compreende, o hipotético surgimento de um tal litígio em nada prejudica o reconhecimento de que se encontra cumprida a exigência indemnizatória prevista na parte fina1 do n.º 2 do artigo 62.º da Constituição: é evidente que não são infrequentes os casos em que, por se destinar a compatibilizar pretensões muito conflituantes, um procedimento expropriatório não permite atingir um encontro imediato entre as pretensões da entidade expropriante e do proprietário expropriado, precisando-se da pronúncia suprapartes de uma autoridade de matriz jurisdicional que restaure a paz jurídica.

[...]

204.º Por todos estes motivos, deve considerar-se improcedente a invocada inconstitucionalidade por violação do direito à propriedade privada.

iii. Da suposta violação da garantia da autonomia local

205.º A este propósito, cabe realçar que do processo de reorganização dos sistemas multimunicipais não resulta qualquer redução do papel dos municípios: estes, se assim o desejarem, mantêm a sua participação social na concessionária, enquanto acionistas minoritários, com os mesmos direitos e deveres que tinham anteriormente.

206.º De resto, como afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, «a Constituição é totalmente omissa quanto à definição concreta das matérias de competência autárquica, excluída a indicação do artigo 65.º, n.º 4 (habitação e urbanismo)» (cf. Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, Coimbra Editora, 2010, p. 724.

[...]

208.º De resto, refira-se que a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, apenas refere, no artigo 23.º, n.º 2, alínea k), que os municípios têm atribuições no domínio do saneamento básico – sem, todavia, concretizar em que consistem estas. Cremos ser razoável supor que esta norma se refere, sobretudo, ao saneamento em baixa e não aos sistemas em alta – como o são os sistemas multimunicipais –, que envolvem investimentos em áreas que extravasam os territórios de cada município e congregam diversos interesses municipais e de âmbito nacional.

209.º É, pois, evidente que o exercício, pelos municípios, das suas atribuições em matéria de saneamento, não passa exclusiva ou necessariamente pelos sistemas multimunicipais, nem dele resulta ou emana qualquer direito a dispor sobre sistemas que, conforme resulta do artigo 1.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 92/2013, são da titularidade do Estado e apenas deste.

210.º Com efeito, o caráter multimunicipal dos sistemas em causa, envolvendo áreas e interesses que transcendem o território dos diversos municípios, permite afirmar que não estamos aí perante uma matéria incluída nas atribuições dos municípios em resultado da autonomia local constitucionalmente garantida; pelo contrário, estamos perante uma matéria em que se torna necessária «uma harmonização ou concordância prática entre o princípio da descentralização e o princípio da unidade de ação na prossecução do interesse público» (cf. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra Editora, 2007, p. 456).

211.º Pelo contrário, sugerir que a eficácia do ato legislativo que extingue a sociedade depende da autorização dos mesmos municípios é uma tese que coloca em perigo a manutenção de um Estado unitário cujos interesses nacionais não são suscetíveis de fragmentação pela competência decisória de órgãos locais (n.º 1 do artigo 6.º da Constituição), conforme já se referiu.

212.º A operatividade desses atos legislativos não pode ficar dependente de uma pronúncia vinculativa das assembleias gerais das empresas abrangidas. Por isso, nenhum dos atos legislativos envolvidos na agregação de sistemas multimunicipais depende de deliberações das assembleias gerais das entidades concessionárias desses sistemas.

214.º A norma em crise não colide, portanto, com as exigências constitucionais de proteção da autonomia decisória das autarquias, visto que, no caso de matérias em que se nota uma sobreposição entre o interesse nacional e os interesses locais, a Constituição somente pressupõe, ao abrigo do n.º 2 do seu artigo 235.º, que a opinião das autarquias não seja desconsiderada - isto é: que estas sejam ouvidas -, e não que tal opinião bloqueie o procedimento decisório dos órgãos nacionais, por lhe ser atribuído um alcance vinculativo.

[...]

B. Da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1.º, n.º 1, 4.º, 6.º, 7.º, 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 92/2015 (criação da sociedade Águas do Centro Litoral, S.A.)

[...]

220.º Já tivemos oportunidade de nos pronunciar aturadamente sobre as questões suscitadas pelos requerentes nesta sede. Para evitar redundâncias, remetemos para o que ficou explanado supra, quanto à suposta ofensa ao direito à propriedade privada e à autonomia local, que se dá por inteiramente reproduzido.

[...]

C. Da inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 2.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 92/2015 (extinção do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do Baixo Mondego-Bairrada)

[...]

223.º A esse respeito, remetemos, uma vez mais, para o que ficou explanado supra, sobre esses direitos fundamentais, que se dá por inteiramente reproduzido – razões que, segundo cremos, tornam incontornável uma conclusão no sentido da não inconstitucionalidade da norma em questão.

D. Da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1.º, n.º 1, 2.º, 15.º, 16.º e 18.º do Decreto-Lei n.º 92/2015 e do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013 (criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal)

[...]

235.º [A] ligação dos municípios da região do Baixo Mondego a um sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento já existia desde 2004 – o que se verifica, agora, é que tais municípios passam a estar ligados, nos mesmos termos, ao sistema multimunicipal agregado que substitui aquele, não se constituindo – ao contrário do que pretendem transparecer os requerentes – qualquer nova obrigação de ligação alheia à vontade dos municípios.

236.º Do mesmo modo, os contratos de fornecimento e recolha que tinham sido celebrados entre a entidade que explorava o sistema multimunicipal de abastecimento do Baixo Mondego-Bairrada (a ÁGUAS D0 MONDEGO, S.A.) e os municípios utilizadores do sistema mantém-se em vigor, apenas se verificando que a posição contratual que era assumida nesses contratos por essa sociedade é transferida para a ÁGUAS DO CENTRO LITORAL, S.A. (cfr. artigo 4.º, n.º 3 e artigo 15.º do DL 92/2015) [...] não se verificando também qualquer imposição aos municípios de novas relações contratuais.

238.º Nestes termos, a ideia de que o legislador estaria a agir no lugar dos municípios, superando a ausência de uma declaração de vontade [destes entes], em que os requerentes se fundam para justificar a inconstitucionalidade dos citados preceitos do Decreto-Lei n.º 92/2015, por pretensa violação da autonomia de gestão administrativa das autarquias, não tem fundamento: na verdade, não há imposição aos municípios de quaisquer obrigações a que estes não estivessem anteriormente adstritos.

[...]

255.º Quanto à alegação de que a transferência para a nova sociedade do contrato de cedência de infraestruturas atualmente celebrado entre o município de Coimbra e a Águas do Mondego implicaria um prolongamento do prazo do contrato assenta em pressupostos que não têm qualquer correspondência com o que está efetivamente disposto no Decreto-Lei n.º 92/2015.

[...]

259.º Neste quadro, o artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 92/2015 não vem, inovatoriamente, impor que bens de titularidade municipal sejam afetos à prossecução dos serviços públicos de captação e tratamento de água para consumo público e de recolha e tratamento de efluentes; tal preceito limita-se a explicitar que os bens que – com o acordo dos municípios - já se encontravam afetos à satisfação destas necessidades coletivas mantêm tal afetação com a agregação dos sistemas multimunicipais encarregues de prosseguir esses fins.

260.º Inexiste, portanto, no conteúdo daquele preceito qualquer determinação que possa ser considerada violadora da autonomia municipal.

261.º Também o alegado desrespeito do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição - que resultaria do facto de o Decreto-Lei n.º 92/2015 ter imposto um prolongamento temporal do contrato de cedência de infraestruturas sem ter aumentado, proporcionalmente, o valor pago ao município de Coimbra por tal cedência – assenta em pressupostos que não se verificam.

262.º Com efeito, aquilo que prevê o referido diploma, no seu artigo 18.º, n.º 4, é que os contratos de cedência de infraestruturas existentes se mantêm em vigor até serem celebrados novos contratos que procedam à sua adaptação às condições definidas no novo contrato de concessão do sistema multimunicipal [...] sendo que uma das condições a rever – como decorre do n.º 5 do mesmo preceito – se prende exatamente com a contrapartida devida aos municípios pela utilização dos seus bens pela sociedade gestora do sistema.

[...]

267.º Como é evidente, apesar do esforço que os requerentes fazem em separar as diversas vertentes da reorganização dos sistemas multimunicipais, referindo cada uma delas separadamente (os sistemas em si, as sociedades gestoras, as infraestruturas, etc.), o certo é que tais vertentes não são lógica, finalística nem funcionalmente autonomizáveis. Justamente, porque, em conjunto, formam um sistema, i.e. um todo coerente. O destino do sistema multimunicipal não pode ser distinto, nem merecer um tratamento jurídico distinto, dos meios financeiros, materiais e humanos em que aquele se concretiza.

[...]

269.º Importa acrescentar que os requerentes equivocam-se ao considerar que as normas constantes dos artigos 1.º, n.º 1, 2.º, 15.º, 16.º e 18.º do Decreto-Lei n.º 92/2015 e do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013 constituem o exercício de uma tutela que extravasa a de mera legalidade, de que, nos termos da Constituição, o Estado exerce sobre os municípios.

270.º Pelo contrário, nem sequer estamos perante uma situação de tutela ou perante qualquer outro fenómeno enquadrável no âmbito das relações intra-administrativas.

271.º Pelo contrário, estamos perante atos de natureza legislativa, emitidos por um órgão com poderes constitucionais para tal e democraticamente legitimado. Através das normas censuradas pelos requerentes, não são dadas quaisquer ordens ou instruções aos municípios enquanto pessoas coletivas que integram o complexo da Administração Pública do Estado lato sensu.

276.º Quanto à suposta violação do princípio da igualdade, remete-se para as razões expostas infra, nos artigos 296.º e segs., perfeitamente aplicáveis, mutatis mutandis, nesta sede.

[...]

E. Da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 11.º, 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 92/2015 (celebração de novo contrato de concessão e a transferência de encargos entre munícipes de municípios diferentes)

[...]

298.º Porque a agregação dos antigos sistemas multimunicipais e a convergência de tarifários visa fazer face a um grave desfasamento nos tarifários que afeta o nosso país: o abastecimento de água e o saneamento básico resulta mais caro, por razões que se prendem com o volume de investimento necessário em razão da dimensão das populações servidas, para os municípios do interior, menos populosos e mais rurais, numa palavra, para os municípios mais pobres, sendo o mesmo abastecimento de água e o saneamento básico mais baratos para os municípios do litoral, mais populosos, mais urbanizados, numa palavra, para os municípios mais ricos.

299.º As populações dos municípios com menor desenvolvimento económico, maxime do interior são duplamente penalizadas: não só são prejudicadas pela fragilidade das estruturas económicas e sociais suscetíveis de gerar desenvolvimento, como pelo alto custo a que pagam serviços essenciais, como o saneamento básico. Trata-se, como é bom de ver, de uma espiral atávica, em que as consequências do fraco desenvolvimento económico e poder de atração sobre investimentos se tornam, por sua vez, causa de ainda maior atraso no desenvolvimento, menor poder de atração do investimento e mais desertificação.

[...]

306.º As normas censuradas pelos requerentes visam, pois, aumentar a coesão social, através de uma harmonização tarifária, entre interior e litoral, dos serviços de água e saneamento. As tarifas vão descer imediatamente em 3/4 dos Municípios envolvidos, subindo progressivamente em apenas 1/4 das Autarquias e ao longo de 5 anos, uma vez que com o esforço de racionalização e com as agregações será possível reduzir as tarifas em 13,26%, face à evolução tarifária prevista nas empresas a agregar até 2025 (cfr. p. 4 do Comunicado junto como Documento n.º 2).

[...]

309.º Ora, como é sabido, do princípio da igualdade - consagrado no artigo 13.º da Constituição como princípio estruturante do sistema jurídico-constitucional português – decorre a exigência fundamental de que as situações entre si iguais sejam tratadas de maneira igual e, as situações entre si diferentes de maneira diferente, na medida da diferença (...). Por outras palavras, a igualdade pressupõe que a lei trate de forma igual o que é igual e que, do mesmo modo, trate de modo desigual aquilo que é desigual, na medida da desigualdade.

312.º Ora, é por demais evidente que, no que respeita às circunstâncias relevantes para a satisfação das necessidades coletivas relativas ao abastecimento de água e saneamento, nem todos os municípios do país se encontram nas mesmas condições...

313.º Ora, posto isto, as populações de regiões afetadas pela desertificação e pelo atraso económico podem e devem ser beneficiadas em face daquelas que residem em regiões ricas, com vista a corrigir as significativas assimetrias que ainda afetam o nosso país.

314.º Com efeito, o próprio artigo 81.º, alínea d), da Constituição impõe essa ponderação aquando da aplicação do princípio da igualdade entre regiões do país (maxime, quando estão em causa regiões mais ricas vs. mais pobres). Se fosse de aceitar a noção de igualdade aqui propugnada pelos requerentes, o desiderato de eliminação progressiva das diferenças económicas e sociais entre a cidade e o campo e entre o litoral e o interior, exigida por essa norma constitucional, seria impossível de prosseguir na prática, pois tal tarefa que a Constituição confia ao Estado implica que se privilegiem as regiões do interior ou de pendor mais rural na distribuição de recursos limitados.

315.º E nem se diga que o que aqui é introduzido é um princípio de solidariedade intermunicipal sem respaldo constitucional.

[...]

317.º Em primeiro lugar, e desde logo, porque o referido aumento das tarifas a praticar pelas entidades gestoras dos sistemas multimunicipais não será suportado diretamente pelos municípios.

[...]

319.º Na realidade, estes serviços são cobrados aos municípios nos termos previstos nos contratos de recolha e fornecimento mas o respetivo custo é por estes depois repercutido nos cidadãos, sendo integrado nas tarifas exigidas pelas autarquias pela distribuição em baixa aos munícipes da água tratada e fornecida pelos sistemas multimunicipais [...] e nas tarifas cobradas aos munícipes pelo saneamento de águas residuais.

321.º Tal repercussão, que sempre correspondeu a um princípio de boa gestão, é, desde há algum tempo, uma obrigação legal expressamente imposta aos municípios.

[...]

329.º Mas mesmo que fosse verdadeiro o pressuposto em que assentam os requerentes – ou seja, mesmo que fosse intenção do legislador colocar os próprios municípios a suportarem diretamente os custos da convergência tarifária – nem assim haveria que concluir pela inconstitucionalidade de tal medida...

[...]

343.º A solidariedade intermunicipal – que os requerentes negam existir como bem jurídico-constitucional – é, na verdade, um valor que radica nos princípios estruturantes da Lei Fundamental e que, como tal, o legislador pode invocar como fundamento habilitante para impor aos municípios medidas tendentes a promover a correção das desigualdades e o desenvolvimento equilibrado dos diferentes municípios e regiões do país.

[...] 350.º Pelo exposto, não se verifica qualquer violação do princípio da igualdade.

V. Os Decretos-Leis n.ºs 93/2015 e 94/2015

351.º Entre os artigos 189.º e 211.º, os requerentes limitam-se a descrever o conteúdo geral do DL 93/2015, em termos idênticos ao que já haviam feito quanto ao Decreto-Lei n.º 92/2015, e, dada a similitude entre os dois diplomas, remetem para os argumentos aduzidos a propósito da suposta inconstitucionalidade das suas normas.

352.º O mesmo método é utilizado adiante, no artigo 212.º, que encerra o requerimento a que se responde, a propósito do Decreto-Lei n.º 94/2015.

353.º Assim, também por razões de comodidade e economia processual, remete-se para as razões desenvolvidas supra, a propósito do Decreto-Lei n.º 92/2015, plenamente aplicáveis, mutatis mutandis, aos Decretos-Leis n.ºs 93/2015 94/2015, que reputamos suficientes para afastar qualquer eventual dúvida sobre a constitucionalidade de quaisquer normas constantes desses diplomas.

Nestes termos, requer-se que as normas inscritas nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º, 12.º, 13.º, 15.º, 16.º, 18.º, 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 92/2015- bem como dos mesmos preceitos dos Decretos-Leis n.º 93/2015 e n.º 94/2015 – e no artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013 não sejam declaradas inconstitucionais».

5. O Primeiro-Ministro fez ainda acompanhar a sua pronúncia de parecer jurídico, comunicado do Conselho de Ministros de 9 de abril de 2015 e apresentação intitulada “Reestruturação do Setor das Águas: Ciclo Urbano”.

II. Fundamentação

A. Legitimidade processual dos Requerentes

6. Como se referiu, os requerentes formularam o pedido que deu origem aos presentes autos ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea f) da Constituição, norma que confere legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, com força obrigatória geral, a um décimo dos Deputados à Assembleia da República, o que corresponde a vinte e quatro Deputados.

Uma vez que o pedido se encontra subscrito por trinta Deputados, mostra-se assegurada a legitimidade dos requerentes para o pedido apresentado.

B. Delimitação do objeto do pedido

7. O requerimento em apreço enuncia, no cabeçalho e na formulação do pedido, a pretensão de apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade, das normas contidas nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º, 12.º, 13.º, 15.º, 16.º, 18.º, 30.º e 31.º, constantes de cada um dos Decretos-Lei n.ºs 92/2015, 93/2015 e 94/2015, todos de 29 de maio, e dos respetivos Anexos. No entanto, se todos os preceitos constantes dos Decretos-Lei n.ºs 92/2015 e 93/2015 apresentam o mesmo conteúdo, permitindo estabelecer uma relação de correspondência entre os dois diplomas, o mesmo já não sucede relativamente aos preceitos que, com a mesma numeração, se encontram contidos no Decreto-Lei n.º 94/2015. Na verdade, apenas os artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 94/2015, correspondem – e, ainda assim, com algumas diferenças – ao preceituado nos dois outros diplomas.

Tal diferença tem que ver com a circunstância de, apesar de se criar, como nos restantes casos, um sistema multimunicipal – o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Lisboa e Vale do Tejo – e de se atribuir a concessão da exploração e da gestão desse sistema a uma sociedade – a sociedade Águas de Lisboa e Vale do Tejo, S. A. – criada pelo mesmo diploma, o Decreto-Lei n.º 94/2015 determina, adicionalmente, que a gestão do sistema seja, ao abrigo do disposto no artigo 11.º, n.º 1, delegada na EPAL. A previsão desta delegação implica a inclusão no Decreto-Lei n.º 94/2015 de um conjunto de normas sem correspondência nos outros dois diplomas, sendo de salientar as dos artigos 11.º a 14.º, relativas à delegação, e as dos artigos 32.º a 36.º, relativas à uniformidade tarifária entre o sistema e a EPAL. Estas últimas são aqui particularmente relevantes, na medida em que a uniformidade tarifária é, precisamente, uma das matérias contestadas pelos requerentes.

8. A apontada especificidade não é, porém, refletida no pedido. Neste, apenas se menciona que, «quanto ao Decreto-Lei n.º 94/2015 que cria o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Lisboa e Vale do Tejo, bem como a sociedade Águas de Lisboa e Vale do Tejo, S.A., remete-se para quanto acima ficou dito, o que aqui, uma vez mais e por comodidade se dá, mutatis mutandis, por integralmente reproduzido» (cfr. o ponto 212, supra transcrito).

Ora, se é possível, tendo em conta o enunciado textual dos Decretos-Lei n.ºs 92/2015 e 93/2015 e a argumentação que consta no pedido, entender a referência aos artigos 15.º, 16.º, 18.º, 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 94/2015 como um lapso, de modo a ter como impugnadas as normas dos artigos 19.º, 20.º, 22.º, 39.º e 40.º deste diploma, o mesmo já não é admissível no que respeita aos artigos 11.º, 12.º e 13.º. A estes preceitos dos Decretos-Leis n.ºs 92/2015 e 93/2015 corresponderiam os artigos 15.º, 16.º e 17.º do Decreto-Lei n.º 94/2015, mas, dadas as muito significativas especificidades neste diploma no que respeita à uniformidade tarifária e ao cálculo das tarifas, não se pode, sem mais, transpor a argumentação relativa aos dois primeiros diplomas para esta última situação.

Com efeito, não se pode sequer afirmar que as normas aí contidas sejam correspondentes. Desde logo, por exemplo, o artigo 15.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 94/2015, estabelece que «[a]s tarifas aplicáveis aos utilizadores municipais no período de convergência tarifária, calculadas tendo em conta o disposto nos números seguintes, são estabelecidas no anexo II ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 18.º e com exceção das tarifas abrangidas pelo regime de uniformidade tarifária entre o sistema e a EPAL, S. A., previsto no capítulo V do presente decreto-lei, as quais são estabelecidas nos termos previstos no artigo 36.º». Nos Decretos-Lei n.ºs 92/2015 e 93/2015 prevê-se um único anexo (no n.º 94/2015 estão previstos cinco), não havendo, além do mais, qualquer norma paralela à que contém o artigo 36.º Não é, assim, viável, face ao conteúdo dos diplomas em causa e à argumentação que suporta o pedido de fiscalização de constitucionalidade, estabelecer uma correspondência entre as normas dos artigos 11.º, 12.º e 13.º dos Decretos-Lei n.ºs 92/2015 e 93/2015 e as dos artigos 15.º, 16.º e 17.º do Decreto-Lei n.º 94/2015.

Por conseguinte, o pedido abrange o disposto nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 19.º, 20.º, 22.º, 39.º e 40.º do Decreto-Lei n.º 94/2015, devendo entender-se a referência aos anexos como dirigida ao Anexo I, que contém os estatutos da sociedade concessionária, em paralelo com o que se encontra no Anexo único dos Decretos-Lei n.ºs 92/2015 e 93/2015.

9. Assim, e face à apontada ausência de correspondência, não há que conhecer do pedido de inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 11.º, 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 94/2015 e nos Anexos II a V.

C. Razão de ordem

10. Os Decretos-Lei n.ºs 92/2015, 93/2015 e 94/2015 criaram, respetivamente, os sistemas multimunicipais de abastecimento de água e de saneamento do “Centro Litoral de Portugal”, “Norte de Portugal”, e “Lisboa e Vale do Tejo” (cfr. o artigo 1.º, n.º 1, de cada um dos diplomas). Cada um dos sistemas resulta da agregação de sistemas multimunicipais preexistentes, que são extintos (cfr. o artigo 2.º, n.º 2). Os diplomas em questão constituem ainda as empresas concessionárias dos sistemas respetivos (cfr. o artigo 4.º, n.º 1), extinguindo, do mesmo passo, as sociedades concessionárias dos sistemas extintos (cfr. o artigo 4.º, n.º 3). Finalmente, são extintos os contratos de concessão relativos aos sistemas agregados (cfr. o artigo 2.º, n.º 7, dos Decretos-Lei n.ºs 92/2015 e 93/2015, e o artigo 2.º, n.º 8, do Decreto-Lei n.º 94/2015), sendo a concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais em causa atribuída às sociedades constituídas para o efeito (cfr. o artigo 1.º, n.º 2, de cada um dos diplomas).

O pedido dirige-se à declaração de inconstitucionalidade das normas elencadas no cabeçalho e parte final, sem especificação do seu âmbito de aplicação, i.e., na sua globalidade. No entanto, a argumentação que suporta tal pretensão é desenvolvida a partir de um ponto de vista mais limitado.

Com efeito, no que respeita ao Decreto-Lei n.º 92/2015, o pedido de sindicância das normas em questão é sempre associado a apenas um dos três sistemas multimunicipais extintos e à sociedade concessionária respetiva. Trata-se do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Baixo Mondego-Bairrada e da sociedade Águas do Mondego – Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do Baixo Mondego-Bairrada, S.A. (doravante, sociedade Águas do Mondego), ambos criados pelo Decreto-Lei n.º 172/2004, de 17 de julho.

O mesmo sucede quanto ao Decreto-Lei n.º 93/2015, em que, dos quatro sistemas multimunicipais abrangidos pela reforma, apenas se destaca a extinção do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do Sul da área do Grande Porto, criado pelo Decreto-Lei n.º 379/93, e da sociedade concessionária respetiva, a sociedade Águas do Douro e Paiva, S.A., criada pelo Decreto-Lei n.º 116/95, de 29 de maio.

Em relação ao sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Lisboa e Vale do Tejo, criado pelo Decreto-Lei n.º 94/2015 e resultante da agregação de oito sistemas, não é efetuada qualquer especificação.

Assim estruturado o pedido, existe vantagem, em prol de maior clareza, em seguir na sua apreciação a opção tomada pelos requerentes e escrutinar, em primeira linha, as normas do Decreto-Lei n.º 92/2015 que respeitam ao extinto sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Baixo Mondego-Bairrada e à sociedade Águas do Mondego. Neste âmbito, proceder-se-á igualmente à apreciação da norma contida no artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013.

D. Enquadramento histórico

11. Para melhor apreensão da normação posta em crise pelos requerentes, importa referir, ainda que com brevidade, as grandes linhas de evolução da regulação dos sistemas municipais e multimunicipais de abastecimento de água e de saneamento até à publicação dos diplomas referidos no pedido, pertinentes às questões de inconstitucionalidade colocadas.

11.1. Até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 372/93, de 29 de outubro, era vedado a privados o acesso às atividades de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos, atividades exercidas pelos municípios, individualmente ou em associação, através de serviços municipalizados (com a exceção da EPAL, no município de Lisboa e áreas circundantes, como bem nota Rui Medeiros, “Raízes e Contexto da Distinção Binária entre Sistemas Multimunicipais e Sistemas Municipais no Setor da Água e Perspetivas de Futuro”, in João Miranda et al. (coord.), Direito da água, Lisboa: Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Lisboa, 2013, p. 79). Com efeito, de acordo com o disposto no artigo 44.º do Código Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31095, de 31 de dezembro de 1940, tinham as câmaras municipais atribuições, designadamente, de “abastecimento público” e de “salubridade pública”. Estas atribuições eram depois concretizadas nos artigos 47.º e 49.º, e, no que respeita especificamente à instituição de serviços municipalizados, no artigo 164.º. Tais atribuições mantiveram-se na Lei n.º 79/77, de 25 de outubro [cfr. o artigo 2.º, alíneas c) e e)], e no Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março [cfr. o artigo 2.º, n.º 1, alínea c)], emitido no uso da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 19/83, de 6 de setembro. Por seu turno, de acordo com o disposto no artigo 4.º, alíneas c) e d), da Lei n.º 46/77, de 8 de julho, era vedado a «empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza» o acesso às atividades económicas de «captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, através de redes fixas», e de «saneamento básico».

11.2. Com o Decreto-Lei n.º 372/93, de 29 de outubro, que introduziu, no uso da autorização legislativa concedida pelo artigo 1.º da Lei n.º 53/93, de 6 de agosto, alterações na Lei n.º 46/77, deixaram os domínios do abastecimento de água e saneamento de ser cometidos apenas aos municípios (com a exceção da EPAL). Assim, por um lado, deixou de estar completamente vedado o acesso de entidades privadas às atividades económicas de «captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes, em ambos os casos através de redes fixas, e recolha e tratamento de resíduos sólidos» [cfr. o artigo 4.º, alíneas a) ou b), da Lei n.º 46/77, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 372/93]; por outro, abriu-se a possibilidade de, além dos municípios, o Estado intervir nos domínios em questão.

Neste quadro, introduziu-se a distinção entre sistemas multimunicipais e municipais. De acordo com o disposto no artigo 4.º, n.º 2, da Lei n.º 46/77, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 372/93, são sistemas multimunicipais «os que sirvam pelo menos dois municípios e exijam um investimento predominante a efetuar pelo Estado em função de razões de interesse nacional, e sistemas municipais todos os demais, bem como os sistemas geridos através de associações de municípios».

A distinção entre os dois tipos de sistema teve também implicações ao nível do acesso de entidades privadas às atividades que anteriormente lhes estavam vedadas. Assim, de acordo com o disposto no artigo 4.º, n.º 3, da Lei n.º 46/77, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 372/93, no âmbito dos sistemas multimunicipais, passaram essas atividades a poder «ser exercidas, em regime de concessão, a outorgar pelo Estado, por empresas que resultem da associação de entidades do setor público, designadamente autarquias locais, em posição obrigatoriamente maioritária no capital social da nova sociedade, com outras entidades privadas». Já no âmbito dos sistemas municipais, a concessão não estaria sujeita aos limites apontados. Admitia-se, portanto, que a sociedade concessionária fosse exclusivamente integrada por privados [cfr. o artigo 4.º, n.º 1, alínea b)].

11.3. Seguiu-se o Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de novembro, que estabeleceu o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais das atividades referidas supra, criando, do mesmo passo, cinco sistemas multimunicipais. Este diploma, além de reafirmar a titularidade estadual destes últimos, veio reconhecer aos municípios, em termos inequívocos, a titularidade dos sistemas municipais – em linha, de resto, com o disposto no já referido Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março [cfr. o artigo 2.º, n.º 1, alínea c)], e, depois, na Lei n.º 159/99, de 14 de setembro [cfr. os artigos 13.º, n.º 1, alínea l), e 26.º] e, atualmente, na Lei n.º 75/2013 [cfr. o artigo 23.º, n.º 2, alínea k)]. Neste sentido, dispunha o artigo 6.º, n.º 1: «a exploração e a gestão dos sistemas municipais pode ser diretamente efetuada pelos respetivos municípios e associações de municípios ou atribuída, em regime de concessão, a entidade pública ou privada de natureza empresarial, bem como a associação de utilizadores». O artigo 7.º, por seu lado, estipulava que, no termo da concessão, revertiam para os municípios a propriedade dos bens integrados nos sistemas municipais e afetos à concessão.

Quanto à delimitação material dos sistemas, o Decreto-Lei n.º 379/93, logo no preâmbulo, caracterizava os sistemas multimunicipais como «sistemas em ‘alta’ (a montante da distribuição de água ou a jusante da coleta de esgotos e sistemas de tratamento de resíduos sólidos), de importância estratégica», além de sujeitar a sua criação aos requisitos já enunciados no Decreto-Lei n.º 372/93. Por sua vez, no artigo 2.º, n.º 4, estipulava-se que eram «considerados utilizadores, para efeitos do n.º 2, os municípios, no caso de sistemas multimunicipais, e qualquer pessoa singular ou coletiva, pública ou privada, no caso de sistemas municipais ou da distribuição direta integrada em sistemas multimunicipais».

Deste modo, embora não se excluísse a possibilidade de, em certas situações, se dispensar a intermediação do sistema municipal e permitir a ligação direta do utilizador final ou produtor ao sistema multimunicipal [no entendimento de Vital Moreira/Fernanda Paula Oliveira, “Concessão de Sistemas Multimunicipais e Municipais de Abastecimento de Água, de Recolha de Efluentes e de Resíduos Sólidos”, in Vital Moreira (org.), Estudos de Regulação Pública, I, Coimbra: Coimbra Editora, 2004, p. 49, tal seria admissível no caso de «utilizadores do tipo de grandes indústrias ou grandes explorações agroindustriais (por exemplo, no domínio da suinicultura) e não meros munícipes»], estipulava-se que, em primeira linha, os utilizadores deste último seriam os municípios e não os munícipes. Já os sistemas municipais funcionariam em “baixa”, ou seja, distribuindo água diretamente aos munícipes e recolhendo efluentes e resíduos sólidos no interior do município. Ligar-se-iam, a montante e a jusante destas atividades, aos sistemas multimunicipais, nos casos em que estes tivessem sido criados.

A caracterização dos sistemas multimunicipais como sistemas em “alta” foi depois confirmada pelos diplomas que consagraram o regime jurídico da concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais, respetivamente, de tratamento de resíduos sólidos urbanos (Decreto-Lei n.º 294/94, de 16 de novembro), captação, tratamento e abastecimento de água para consumo público (Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro), e, finalmente, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes (Decreto-Lei n.º 162/96, de 4 de setembro). (Neste sentido, cfr. Vital Moreira/Fernanda Paula Oliveira, ob. cit., pp. 17 e ss., e 38 e ss.).

É ainda de realçar que, por força do disposto no artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 379/93, a ligação aos sistemas, quer multimunicipais, quer municipais, era obrigatória para os seus utilizadores. Só assim não seria se a não obrigatoriedade fosse justificada por «razões ponderosas de interesse público», «reconhecidas por despacho do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais, no caso de sistemas multimunicipais, ou por deliberação da câmara municipal respetiva, no caso de sistemas municipais» (cfr. o artigo 2.º, n.º 3).

11.4 Ao abrigo do regime estabelecido pela Lei n.º 46/77, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 372/93, e pelo diploma que a revogou e substituiu, a Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, e em coerência com o disposto no Decreto-Lei n.º 379/93, foram sendo criados, através de decreto-lei, uma multiplicidade de sistemas multimunicipais (desde logo, como vimos, pelo próprio Decreto-Lei n.º 379/93, que criou cinco sistemas). Por outro lado, a exploração e gestão destes sistemas multimunicipais foi sendo atribuída, em regime de concessão, a sociedades comerciais constituídas para o efeito através de decreto-lei, participadas pelo Estado, que detinha sempre a maioria do capital social, e bem assim pelos municípios das zonas geográficas em causa.

11.5. Em 2013, tem lugar um outro ponto de viragem ou de reforma dos setores da água e saneamento.

O seu primeiro momento encontra-se na aprovação da Lei n.º 35/2013, de 11 de julho, que procedeu a alteração da Lei de Delimitação de Setores (Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, que substituíra a Lei n.º 46/77).

De acordo com o disposto na nova redação do artigo 1.º, n.º 2, da Lei n.º 88-A/97, a criação de sistemas multimunicipais passou a estar sujeita ao requisito da necessidade de uma «intervenção do Estado em função de razões de interesse nacional» e não, como na redação anterior, de «um investimento predominante a efetuar pelo Estado, em função de razões de interesse nacional».

Por outro lado, passou a distinguir-se o regime aplicável, no caso de sistemas multimunicipais, às atividades de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos do respeitante às atividades de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de águas residuais urbanas. As primeiras passaram a poder ser concedidas a «empresas cujo capital social seja maioritária ou integralmente subscrito por entidades do setor privado» (cfr. o artigo 1.º, n.º 5). Quanto às segundas, manteve-se a regra da subscrição maioritária do capital social por entidades do setor público (cfr. o artigo 1.º, n.º 3), mas veio-se permitir, mediante autorização do concedente, a subconcessão a empresas participadas, maioritária ou integralmente, por entidades do setor privado (cfr. o artigo 1.º, n.º 6).

O segundo momento encontra-se na edição do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, que estabeleceu «o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos, doravante designados sistemas multimunicipais» (cfr. o artigo 1.º, n.º 1), tendo revogado expressamente o Decreto-Lei n.º 379/93 (cfr. o artigo 13.º).

Releva aqui especialmente a previsão, nos n.ºs 2 a 5 do artigo 3.º, da possibilidade da criação de sistemas multimunicipais por agregação de sistemas multimunicipais existentes, tendo como efeito a extinção dos sistemas agregados, da concessão atribuída às entidades gestoras e a extinção destas últimas. A criação dos sistemas multimunicipais deve ser precedida de parecer dos municípios territorialmente envolvidos (artigo 4.º, n.º 1).

No caso dos sistemas multimunicipais criados por agregação de sistemas multimunicipais anteriores, dispõe o artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, que o capital social da nova entidade gestora é definido com base no capital das sociedades gestoras extintas e a participação dos acionistas é fixada em termos proporcionais, tendo como referência a participação nominal dos acionistas no capital social das entidades gestoras extintas, mantendo os municípios acionistas, independentemente da sua participação social, os direitos de que eram titulares de acordo com o disposto na lei comercial, enquanto acionistas das entidades gestoras. Por seu turno, agora nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, o exercício dos direitos de voto e dos direitos previstos no n.º 8 do artigo 392.º do Código das Sociedades Comerciais dos municípios enquanto acionistas é adequado na proporção da sua participação no capital da entidade gestora do novo sistema multimunicipal, sem prejuízo, neste último caso, do que especificamente disponham os estatutos de cada entidade gestora.

Estipulou-se ainda que, enquanto durar a concessão, a entidade gestora do sistema multimunicipal detém a propriedade dos bens afetos à concessão que não pertençam ao Estado e aos municípios (artigo 10.º, n.º 1), transferindo-se igualmente para a nova entidade gestora os bens de que sejam propriedade das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais extintos (artigo 10.º, n.º 2).

É neste enquadramento, e em concretização do mesmo impulso de reforma setorial, foram aprovados os Decretos-Lei n.ºs 92/2015, 93/2015 e 94/2015, todos de 29 de maio, os quais integram a maioria das normas impugnadas pelos requerentes.

12. Cabe assinalar que, na pendência do presente processo, teve lugar uma outra intervenção legislativa, de sentido inverso à anterior, através das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 72/2016, de 4 de novembro, ao disposto pelo Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, com o propósito de, partindo do enquadramento jurídico existente, concretizar cisões nos referidos sistemas multimunicipais e criar novas entidades gestoras a partir das sociedades agregadas (cfr. preambulo).

Assim, o diploma passou a estabelecer que também a constituição das entidades gestoras é objeto de decreto-lei (cfr. a nova redação do artigo 3.º, n.º 1), acolhendo a possibilidade de criação de sistemas multimunicipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes mediante cisão dos sistemas multimunicipais resultantes de agregação, criados pelos Decretos-Lei n.ºs 92/2015, 93/2015 e 94/2015 (cfr. artigo 3.º, n.º 4), sendo transferidos para a entidade gestora do novo sistema multimunicipal os direitos e as obrigações das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais extintos ou cindidos (cfr. artigo 3.º, n.ºs 5 a 7). Estipulou-se igualmente que, no caso de sistemas municipais criados por cisão, o capital social da nova entidade gestora pode ser definido com base no capital social ou no capital próprio das entidades gestoras extintas pelos Decreto-Lei n.ºs 92/2015, 03/2015 e 94/2015, sendo o valor do capital das entidades cindidas reduzido pelo valor do capital social das entidades extintas, à data da respetiva agregação (cfr. artigo 6.º, n.º 6).

Ainda, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 72/2016, estatui norma transitória, nos termos da qual, no âmbito do processo de criação, por cisão, de novos sistemas multimunicipais, pode o membro do Governo responsável pela área do ambiente definir, por despacho, as tarifas aplicáveis em 2017 aos utilizadores municipais integrados no âmbito dos Decretos-Lei n.º 92/2015, 93/2015 e 94/2015. Possibilidade essa exercida através dos Despachos n.ºs 15300-B/2016, de 19 de dezembro (DR, 2.ª Série, n.º 242, de 20 de dezembro de 2016) e 15747/2016, de 22 de dezembro (DR, 2.ª Série, n.º 250, de 30 de dezembro de 2016).

Em concretização da possibilidade de cisão dos sistemas intermunicipais agregados criados em 2015, o Decreto-Lei n.º 16/2017, de 1 de fevereiro, procedeu à criação, por cisão do sistema multimunicipal do Norte, criado pelo Decreto-Lei n.º 93/2015, do sistema multimunicipal de abastecimento de água do sul do Grande Porto e da Águas do Douro e Paiva, S. A. e do sistema multimunicipal de saneamento do Grande Porto, sem prejuízo da manutenção do próprio sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Norte de Portugal. Do mesmo jeito, o Decreto-Lei n.º 34/2017, de 24 de março, criou novos sistemas multimunicipais, por cisão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento de Lisboa e Vale do Tejo, instituído pelo Decreto-Lei n.º 94/2015.

E. Normas impugnadas

13. Vejamos o enunciado textual dos preceitos em que se alojam as normas impugnadas, a começar pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 92/2013:

«Artigo 2.º

Princípios gerais

1 — São os seguintes os princípios fundamentais do regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais:

a) O princípio da prossecução do interesse público;

b) O princípio do caráter integrado dos sistemas;

c) O princípio da eficiência;

d) O princípio da prevalência da gestão empresarial.

2 — Tendo em vista a concretização dos princípios enunciados no número anterior, é obrigatória para os utilizadores, por aplicação direta do decreto-lei que proceda em concreto à criação e à concessão de cada sistema multimunicipal, a ligação aos sistemas previstos no presente decreto-lei e, se for caso disso, a criação de condições para harmonização com os respetivos sistemas municipais.

3 — A obrigatoriedade de ligação prevista no número anterior não se aplica quando razões ponderosas de interesse público o justifiquem, reconhecidas por despacho do membro do Governo responsável pela área do ambiente.

4 — Para efeitos do disposto no n.º 2, são considerados «utilizadores», os municípios e qualquer pessoa singular ou coletiva, pública ou privada, no caso de distribuição e recolha direta integrada em sistemas multimunicipais.

5 — As entidades gestoras de sistemas multimunicipais devem, no relacionamento com utilizadores da mesma natureza, praticar condições comuns, sem prejuízo das diferenciações justificadas por razões ponderosas de ordem técnica ou económica».

14. Por seu turno, dispõem os artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º, 12.º, 13.º, 15.º, 16.º, 18.º, 30.º e 31o do Decreto-Lei n.º 92/2015:

«Artigo 1.º

Objeto

1 — O presente decreto-lei cria o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal.

2 — O presente decreto-lei constitui ainda a sociedade Águas do Centro Litoral, S. A., e atribui-lhe a concessão da exploração e da gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal, que consubstancia um serviço público a exercer em regime de exclusivo».

«Artigo 2.º

Criação do sistema

1 — É criado o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal, abreviadamente designado por sistema, que abrange a captação, o tratamento e o abastecimento de água para consumo público e a recolha, o tratamento e a rejeição de efluentes domésticos, de efluentes que resultem da mistura de efluentes domésticos com efluentes industriais ou pluviais, designados por efluentes urbanos, e a receção de efluentes provenientes de limpeza de fossas séticas, que cumpram o disposto no regulamento de exploração e serviço relativo à atividade de saneamento de águas residuais em vigor no sistema, os respetivos tratamento e rejeição, a qual deve ser realizada de forma regular, contínua e eficiente.

2 — O sistema resulta da agregação do:

a) Sistema multimunicipal de saneamento da Ria de Aveiro, criado pelo Decreto-Lei n.º 101/97, de 26 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 329/2000, de 22 de dezembro;

b) Sistema multimunicipal de saneamento do Lis, criado pelo Decreto-Lei n.º 543/99, de 13 de dezembro;

c) Sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Baixo Mondego — Bairrada, criado pelo Decreto-Lei n.º 172/2004, de 17 de julho, que são extintos.

3 — O sistema integra como utilizadores:

a) No abastecimento de água e saneamento de águas residuais, os municípios de Ansião, Arganil, Coimbra, Condeixa -a -Nova, Góis, Leiria, Lousã, Mealhada, Mira, Miranda do Corvo, Penacova, Penela, Vila Nova de Poiares;

b) No saneamento de águas residuais os municípios de Águeda, Albergaria-a-Velha, Aveiro, Batalha, Cantanhede, Estarreja, Espinho, Ílhavo, Marinha Grande, Murtosa, Oliveira do Bairro, Ovar, Ourém, Porto de Mós, Santa Maria da Feira, Soure, Vagos.

4 — São também utilizadores do sistema quaisquer pessoas singulares ou coletivas, públicas ou privadas, no caso da distribuição direta de água para consumo público ou da recolha direta de efluentes, integrados nos sistemas extintos.

5 — São também utilizadores do sistema quaisquer pessoas singulares ou coletivas, públicas ou privadas, localizadas no âmbito geográfico do sistema e relativamente às quais, por acordo entre a sociedade, a entidade gestora do correspondente sistema municipal e, se diferente, a entidade titular do mesmo sistema municipal, se reconheça que a sua integração no sistema, para efeitos da distribuição direta de água para consumo público ou da recolha direta de efluentes ou da receção de efluentes provenientes da limpeza de fossas séticas, constitui uma solução compatível com o sistema.

6 — A ligação dos utilizadores ao sistema é obrigatória, bem como a celebração de contrato de fornecimento e recolha com a sociedade e, quando for caso disso, a criação de condições para harmonização com os respetivos sistemas municipais.

7 — O disposto no n.º 2 determina a extinção dos contratos de concessão relativos aos sistemas multimunicipais extintos, sem prejuízo de, no contrato de concessão relativo ao sistema, a que se refere o artigo 10.º, serem devidamente regulados os direitos adquiridos na vigência daqueles.

8 — O sistema tem a configuração constante do projeto global previsto no contrato de concessão a que se refere o artigo 10.º, incluindo as infraestruturas necessárias para recolha dos efluentes industriais da Celcacia — Celulose de Cacia, S. A., em Aveiro, e pode ser desenvolvido com as adaptações técnicas que a sua evolução aconselhar e por fases».

«Artigo 4.º

Constituição da Águas do Centro Litoral, S. A.

1 — É constituída a Águas do Centro Litoral, S. A., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, abreviadamente designada por sociedade.

2 — Transfere-se para a sociedade referida no número anterior o património global das sociedades SIMRIA— Saneamento Integrado dos Municípios da Ria, S. A., SIMLIS — Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S. A., e Águas do Mondego — Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do Baixo Mondego — Bairrada, S. A., que integra o capital social da sociedade na data de entrada em vigor do presente decreto-lei, atribuindo-se aos acionistas daquelas, nos termos do artigo 6.º, as partes representativas do capital social da sociedade, as quais são fixadas em termos proporcionais, tendo por referência a participação nominal dos acionistas no capital social das entidades gestoras extintas.

3 — A sociedade sucede em todos os direitos e obrigações das sociedades concessionárias referidas no número anterior, que são extintas sem necessidade de liquidação, incluindo na titularidade de quaisquer autorizações, licenças e concessões relativas à utilização de recursos hídricos e ao exercício de atividades acessórias ou complementares e nas respetivas posições em todos os contratos vigentes, designadamente contratos de trabalho, contratos de cedência de pessoal, contratos de prestação de serviços, contratos de financiamento, contratos de cedência e de aquisição de infraestruturas, incluindo as infraestruturas para receção e tratamento de efluentes suinícolas brutos na ETAR Norte de Leiria e as infraestruturas necessárias para recolha dos efluentes industriais da Celcacia — Celulose de Cacia, S. A., em Aveiro, os contratos de operação e manutenção de infraestruturas e, sem prejuízo do disposto no artigo 15.º, quaisquer contratos de fornecimento e de recolha celebrados.

4 — A constituição da sociedade e a extinção das concessionárias dos sistemas extintos, bem como a sucessão legal determinada nos números anteriores não carecem de qualquer formalidade e são plenamente eficazes e oponíveis a terceiros, adquirindo a sociedade personalidade jurídica e existindo como tal a partir da data da entrada em vigor do presente decreto-lei independentemente do registo.

5 — Sem prejuízo do disposto no número anterior, o registo comercial, bem como todos os demais registos, incluindo os dos bens mencionados no artigo 18.º, devem ser promovidos pela sociedade, com base na publicação do presente decreto-lei, sem necessidade de apresentação de qualquer outro documento e com dispensa de inscrições intermédias.

6 — Dado o relevante interesse público reconhecido à transferência global do património das sociedades concessionárias extintas para a sociedade, subsumível na alínea a) do n.º 1 do artigo 73.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de novembro, e na alínea a) do n.º 3 do artigo 60.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho, e considerando-se cumpridos os requisitos previstos no n.º 5 do mesmo artigo, esta é realizada sem necessidade de observância das formalidades prescritas pela legislação comercial e fiscal, ficando a sociedade autorizada a beneficiar da isenção de impostos e de outros encargos legais, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 60.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho, relativamente a todos os atos que se mostrem devidos em execução da transferência de património prevista no n.º 2, incluindo os inseridos no processo de criação da sociedade, bem como os relativos à transmissão de imóveis das sociedades concessionárias extintas.

7 — Os prejuízos fiscais, se existirem, das sociedades concessionárias extintas podem, sem necessidade de quaisquer autorizações, ser deduzidos aos lucros tributáveis da sociedade, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 75.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442 -B/88, de 30 de novembro, e, com fundamento no interesse público subjacente à sucessão legal prevista no presente decreto-lei, de forma a garantir a neutralidade fiscal da operação.

8 — As operações das sociedades extintas são consideradas, do ponto de vista contabilístico e fiscal, como efetuadas por conta da sociedade reportando os seus efeitos a 1 de janeiro de 2015.

9 — Relativamente aos direitos de voto, aos direitos patrimoniais e aos direitos decorrentes do n.º 8 do artigo 392.º do Código das Sociedades Comerciais, aplicam-se as regras gerais, sem prejuízo do artigo 13.º dos estatutos aprovados no anexo ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante, sendo que relativamente aos restantes, os municípios acionistas mantêm na sociedade, independentemente da sua participação social, os direitos de que eram titulares em virtude do disposto na lei comercial enquanto acionistas das sociedades concessionárias extintas.

10 — A sociedade rege-se pelo disposto no presente decreto-lei, pelos seus estatutos, pelo regime jurídico do Setor Público Empresarial, consagrado no Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro e pelo Código das Sociedades Comerciais, pelos seus regulamentos internos, bem como pelas normas especiais que lhe sejam aplicáveis».

«Artigo 6.º

Capital social

1 — O capital social da sociedade é de € 40 225 811,00, correspondendo ao somatório dos capitais sociais das sociedades concessionárias extintas, subscrito e realizado nos termos indicados nos estatutos da sociedade aprovados em anexo ao presente decreto-lei.

2 — A alienação de ações pela sociedade nos termos do n.º 4 do artigo 286.º do Código das Sociedades Comerciais dispensa a tramitação prevista na parte final do preceito legal mencionado e, se for efetuada a acionistas da sociedade, dispensa, ainda, a sociedade da publicação da perda de ações a favor da mesma prevista na segunda parte do n.º 5 do artigo 285.º do referido Código.

3 — A sociedade pode deliberar aumentos de capital social, em virtude do alargamento do sistema ou da celebração de contratos de parceria ou de alargamento de parcerias, sem dependência da completa realização de capital social».

«Artigo 7.º

Ações e dividendos

1 — O capital social inicial da sociedade é representado por 36.334.246 ações da categoria A, no valor nominal de € 1,00 cada uma e por 3.891.565 ações da categoria B, no valor nominal de € 1,00 cada uma, repartidas nos termos previstos nos estatutos da sociedade.

2 — As ações da categoria A apenas podem ter como titulares entes públicos, entendidos estes nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 71/88, de 24 de maio, e municípios utilizadores do sistema ou entidades de natureza intermunicipal onde aqueles participem.

3 — O capital da sociedade pode ainda ser representado por ações da categoria C, as quais apenas podem ser detidas pela AdP — Águas de Portugal, SGPS, S. A., por sociedades de capitais exclusivamente públicos e maioritariamente por esta participadas e pelos municípios que tenham celebrado contratos de parceria para exploração e gestão de sistemas municipais de que a sociedade seja a entidade gestora.

4 — As ações da categoria A e da categoria C, eventual, devem, isolada ou conjuntamente, representar, sempre e pelo menos, 51 % do capital social com direito a voto.

5 — A transmissão de ações em violação do disposto nos números anteriores é nula.

6 — Sem prejuízo do disposto no n.º 2, as ações da categoria A podem ser convertidas em ações da categoria B e as ações de categoria B podem ser convertidas em ações da categoria A, a pedido do seu titular e mediante prévia deliberação favorável da assembleia geral da sociedade aprovada por dois terços dos votos emitidos.

7 — Sem prejuízo do disposto na lei, a distribuição de dividendos deve ter em conta as diferentes atividades exercidas pela sociedade, a data de realização do capital social por parte de cada acionista e, ainda, a diferente situação de cada uma das sociedades concessionárias extintas no que se refere aos desvios de recuperação de gastos transmitidos para a sociedade, nos termos previstos no presente decreto-lei e nos estatutos da sociedade.

8 — Até ao termo do segundo período quinquenal da concessão, o resultado líquido da sociedade obtido no âmbito da exploração e da gestão do sistema para distribuição de dividendos aos acionistas titulares das ações das categorias A e B tem a seguinte aplicação, segundo a ordem indicada:

a) Distribuição de dividendos referentes ao resultado do ano em causa, de acordo com a remuneração dos capitais próprios da sociedade prevista no contrato de concessão;

b) Distribuição de dividendos aos acionistas da sociedade, referentes à remuneração dos capitais próprios da sociedade prevista no contrato de concessão para o período que decorre desde a data de entrada em vigor do presente decreto-lei até ao termo do segundo período quinquenal da concessão e que ainda não tenha sido distribuída de acordo com a alínea anterior.

9 — No decurso do período referido no número anterior, a sociedade deve, relativamente ao remanescente do resultado líquido da sociedade obtido no âmbito da exploração e da gestão do sistema para distribuir aos acionistas das categorias A e B, após cumprido o disposto no número anterior e até ao limite previsto no n.º 12, distribuir dividendos aos seus acionistas titulares de ações das categorias A e B que eram acionistas das sociedades concessionárias extintas que não tenham gerado, na vigência das respetivas concessões, resultados suficientes para a remuneração, contratualmente prevista e devidamente capitalizada, dos respetivos capitais próprios.

10 — No decurso do terceiro período quinquenal e até ao termo do quinto período quinquenal da concessão, o resultado líquido da sociedade obtido no âmbito da exploração e da gestão do sistema para distribuição de dividendos aos acionistas titulares das ações das categorias A e B tem a seguinte aplicação, segundo a ordem indicada:

a) Distribuição de dividendos aos acionistas da sociedade referentes à remuneração dos capitais próprios da sociedade prevista no contrato de concessão para o período que decorre desde a data de entrada em vigor do presente decreto-lei até ao termo do segundo período quinquenal e que ainda não tenha sido distribuída de acordo com o disposto no n.º 8;

b) Distribuição de dividendos aos acionistas da sociedade referentes ao resultado do ano em causa, conforme deliberação da assembleia geral da sociedade, salvaguardado o disposto na parte final da alínea seguinte;

c) Distribuição de dividendos aos acionistas que eram acionistas das sociedades concessionárias extintas que não tenham gerado, na vigência das respetivas concessões, resultados suficientes para a remuneração, contratualmente prevista e devidamente capitalizada, dos respetivos capitais próprios, em valor anual que permita assegurar, ao longo do período em causa, a sua recuperação integral.

11 — Caso, em determinado ano, a sociedade não tenha gerado resultados líquidos suficientes para a distribuição de dividendos no valor previsto nos n.ºs 8 e 9 e nas alíneas a) e c) do n.º 10, deve o valor ali previsto ser excedido nos anos seguintes na exata medida do necessário para a anulação daquela diferença.

12 — O direito a que se referem o n.º 9 e a alínea c) do n.º 10 tem como limite, por referência a cada sociedade concessionária extinta, o montante total da remuneração dos capitais próprios que não haja sido pago na vigência da respetiva concessão, devidamente capitalizado.

13 — A distribuição prevista no n.º 9 e na alínea c) do n.º 10 deve ser efetuada proporcionalmente à participação detida por cada acionista nas sociedades concessionárias extintas e em prazo idêntico, independentemente da antiguidade da dívida, por referência a cada uma das sociedades concessionárias extintas.

14 — Após o termo do quinto período quinquenal a sociedade deve, relativamente ao resultado líquido da sociedade, proceder à distribuição de dividendos referentes ao resultado do ano em causa, conforme deliberação da assembleia geral da sociedade».

«Artigo 8.º

Estatutos da sociedade

1 — São aprovados os estatutos da sociedade, que constam do anexo ao presente decreto-lei e do qual fazem parte integrante.

2 — As alterações aos estatutos processam-se nos termos da lei comercial».

«Artigo 11.º

Tarifas

1 — O primeiro período quinquenal da concessão é o período de convergência tarifária, findo o qual são aplicáveis as tarifas e as regras decorrentes dos regulamentos tarifários.

2 — As tarifas aplicáveis no período de convergência tarifária são as estabelecidas no contrato de concessão e são calculadas tendo em conta o disposto nos números seguintes.

3 — Os tarifários a aplicar aos utilizadores são aprovados nos termos previstos na lei e são fixados para períodos quinquenais, devendo a sociedade instruir os respetivos projetos com a revisão dos pressupostos técnicos e económico-financeiros do contrato de concessão.

4 — Os tarifários são atualizados anualmente pela sociedade, de acordo com a previsão do índice harmonizado de preços no consumidor publicado pela entidade responsável pela sua divulgação, sem prejuízo de acertos a que seja necessário proceder anualmente nos termos previstos no contrato de concessão.

5 — Sem prejuízo do disposto no n.º 6 das bases XIV aprovadas pelos Decretos-Leis n.ºs 319/94, de 24 de dezembro, e 162/96, de 4 de setembro, alterados pelos Decretos-Leis n.ºs 222/2003, de 20 de setembro, e 195/2009, de 20 de agosto, o tarifário a aplicar visa também assegurar a estabilidade tarifária, a acessibilidade social dos serviços, bem como a recuperação ou repercussão dos desvios de recuperação de gastos, dos ajustamentos de encargos nos termos previstos no presente decreto-lei e no contrato de concessão.

6 — Para efeitos dos critérios para fixação das tarifas, a margem anual de remuneração dos capitais próprios da sociedade corresponde à aplicação, ao capital social realizado, titulado por ações das categorias A e B da sociedade, e à reserva legal, desde as datas da sua realização e constituição, respetivamente, ainda que no âmbito das sociedades concessionárias extintas, de uma taxa de remuneração contratual correspondente à rentabilidade média diária das Obrigações do Tesouro Portuguesas a 10 anos do ano civil a que corresponde o exercício económico, ou outra equivalente que a venha substituir por acordo escrito entre o concedente e a sociedade, acrescida de três pontos percentuais.

7 — A partir do terceiro período quinquenal, a sociedade é remunerada em função dos resultados gerados.

8 — Sem prejuízo das atualizações anuais previstas no n.º 4, as tarifas a praticar na vigência do contrato de concessão podem ser objeto de revisão nos seguintes termos:

a) Revisões ordinárias quinquenais, nos termos do n.º 3;

b) Revisões extraordinárias, nos termos do n.º 2 do artigo 13.º;

9 — É estabelecido um período de transição entre os sistemas agregados e o sistema criado pelo presente decreto-lei, que corresponde ao período compreendido entre a data de início do prazo da concessão e o último dia desse ano civil, data após a qual se inicia o período de convergência tarifária, no qual são aplicáveis as tarifas previstas no contrato de concessão.

10 — Sem prejuízo do disposto no n.º 2, as regras constantes do n.ºs 3 a 8 deixam de vigorar com a entrada em vigor dos regulamentos tarifários».

«Artigo 12.º

Desvios de recuperação de gastos

1 — Para efeitos do disposto no presente decreto-lei, consideram -se desvios de recuperação de gastos:

a) A diferença existente, à data da extinção das sociedades concessionárias dos sistemas extintos, entre os resultados líquidos da sociedade advenientes da exploração e gestão do sistema e o valor a que a sociedade tenha contratualmente direito a título de remuneração do capital investido;

b) A diferença verificada, anualmente, até ao termo do segundo período quinquenal da concessão referido no n.º 3 do artigo anterior entre os resultados líquidos da sociedade advenientes da exploração e gestão do sistema e o valor a que a sociedade tenha direito em resultado da aplicação das regras estipuladas nos termos previstos no artigo 11.º

2 — Os desvios de recuperação de gastos podem assumir natureza deficitária ou superavitária, nos termos definidos no contrato de concessão.

3 — A sociedade deve registar nas suas contas os desvios de recuperação de gastos que se verificarem anualmente até ao termo do segundo período quinquenal, registando, em simultâneo com a celebração do contrato de concessão, os desvios de recuperação de gastos determinados à data da extinção das sociedades concessionárias dos sistemas agregados nos termos do presente decreto-lei, incluindo a remuneração acionista em dívida capitalizada com a taxa correspondente às Obrigações de Tesouro Portuguesas a 10 anos, acrescida de três pontos percentuais até à data de entrada em vigor do contrato de concessão, com base nas respetivas contas individuais das sociedades extintas, considerando também o disposto no n.º 9 do artigo 4.º

4 — Os desvios de recuperação de gastos de natureza deficitária e de natureza superavitária existentes à data da extinção das sociedades concessionárias dos sistemas agregados e os gerados na vigência da concessão até ao termo do segundo período quinquenal, capitalizados nos termos definidos no contrato de concessão, devem ser recuperados pela via tarifária ou refletidos nas tarifas, consoante o caso, até ao termo do quinto período quinquenal da concessão».

«Artigo 13.º

Ajustamentos de encargos

1 — São ajustamentos de encargos, para efeitos do disposto no n.º 5 do artigo 11.º, as diferenças que, sem prejuízo dos limites estabelecidos no contrato de concessão, se verifiquem anualmente, a partir do terceiro período quinquenal da concessão, entre os encargos esperados, de acordo com o projeto tarifário em vigor, e os efetivamente incorridos pela sociedade, por motivos que não lhe sejam imputáveis, resultantes da ocorrência de eventos tipificados no contrato de concessão.

2 — A sociedade tem direito à recuperação dos ajustamentos de encargos, capitalizados nos termos definidos no contrato de concessão, mediante uma revisão extraordinária do tarifário em vigor a aplicar no período quinquenal em curso ou no período quinquenal subsequente, nos termos a estabelecer no contrato de concessão.

3 — Os ajustamentos de encargos de natureza superavitária devem ser integralmente refletidos nas tarifas no período quinquenal subsequente.

4 — As regras constantes dos números anteriores deixam de vigorar com a entrada em vigor do regulamento tarifário».

«Artigo 15.º

Contratos de fornecimento e de recolha celebrados

com as sociedades concessionárias extintas

1 — Os contratos de fornecimento e de recolha celebrados entre os utilizadores e as sociedades concessionárias extintas mantêm-se em vigor, com a garantia de não agravamento dos valores mínimos neles previstos, até serem substituídos por novos contratos que procedam à sua adaptação às condições da nova concessão, considerando-se as menções aos contratos de concessão celebrados com as sociedades concessionárias extintas como efetuadas ao contrato de concessão celebrado com a sociedade.

2 — Até à substituição dos contratos referidos no número anterior, o cumprimento da obrigação contratual de prestação da caução que recaia sobre os utilizadores municipais não pode ser exigida pela sociedade.

3 — Os valores devidos pelos utilizadores municipais, a que se refere o n.º 1, a aplicar até ao termo do primeiro período quinquenal, constam do estudo de viabilidade económico-financeira (EVEF) em vigor, sem prejuízo do não agravamento dos valores mínimos previsto no n.º 1.

4 — Nos casos em que, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 5.º, a sociedade seja gestora de sistemas municipais de municípios que sejam simultaneamente utilizadores do sistema multimunicipal criado pelo presente decreto-lei, o regime de fornecimento e de recolha constante dos contratos celebrados entre os utilizadores e as sociedades concessionárias extintas deve ser transposto para o contrato de gestão celebrado entre a sociedade e os outorgantes da parceria, aplicando -se o disposto na segunda parte do n.º 1, com exceção das obrigações assumidas pelos municípios que devam manter -se na sua esfera jurídica, designadamente as relativas à cedência de infraestruturas municipais e as estabelecidas no contrato de parceria».

«Artigo 16.º

Obrigação de ligação e direito de exclusivo da concessionária

1 — O pagamento dos valores a que se referem os n.ºs 3 e 4 das bases XXVIII aprovadas pelos Decretos-Leis n.ºs 319/94, de 24 de dezembro, e 162/96, de 4 de setembro, alterados pelos Decretos-Leis n.ºs 222/2003, de 20 de setembro, e 195/2009, de 20 de agosto, apenas é devido pelos utilizadores municipais à sociedade nas situações em que o valor resultante da faturação da utilização dos serviços seja inferior àqueles por motivo que seja exclusivamente imputável aos utilizadores municipais.

2 — Para efeitos do disposto no número anterior, apenas se considera motivo imputável ao utilizador municipal quando, por razões dependentes da sua vontade, se verificar:

a) O incumprimento da obrigação de ligação ao sistema prevista no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 222/2003, de 20 de setembro, e 195/2009, de 20 de agosto, e no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 162/96, de 4 de setembro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 222/2003, de 20 de setembro, e 195/2009, de 20 de agosto;

b) A violação do direito de a sociedade de exercer a atividade concessionada em regime de exclusivo previsto no n.º 1 do artigo 9.º do presente decreto-lei, no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto -Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 222/2003, de 20 de setembro, e 195/2009, de 20 de agosto, e no Decreto-Lei n.º 162/96, de 4 de setembro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 222/2003, de 20 de setembro, e 195/2009, de 20 de agosto.

3 — O dever de pagamento de valores referido no n.º 1 não resulta da existência de, nem respeita a, qualquer consumo mínimo anual reportável ao volume de água para consumo público ou ao volume recolhido de águas residuais que cada utilizador se proponha adquirir ou entregar à concessionária.

4 — Os valores referidos no n.º 1 constam do EVEF em vigor, após pronúncia do conselho consultivo, precedida de parecer obrigatório da entidade reguladora do setor, e são atualizados e revistos em simultâneo com as tarifas e nos mesmos termos que estas.

5 — A obrigação de pagamento destes valores vigora durante o período de vigência do contrato de concessão do sistema.

6 — A não obtenção destes valores não constitui fundamento da reposição do equilíbrio económico e financeiro da concessão».

«Artigo 18.º

Afetação de infraestruturas

1 — São afetos ao sistema as infraestruturas e outros bens e direitos dos municípios, de entidades de natureza intermunicipal e de quaisquer entidades gestoras dos respetivos sistemas municipais, que, não estando afetos aos sistemas agregados, se revelem necessários ou úteis ao bom funcionamento do sistema, passando a integrá-lo, mediante contrapartida, nos termos do contrato de concessão.

2 — As infraestruturas e outros bens e direitos dos municípios, de entidades de natureza intermunicipal e de quaisquer entidades gestoras dos respetivos sistemas municipais, que se encontravam afetos aos sistemas agregados, incluindo as infraestruturas necessárias para recolha dos efluentes industriais da Celcacia — Celulose de Cacia, S. A., em Aveiro, mantêm-se afetos ao sistema durante o prazo da concessão.

3 — A afetação das infraestruturas e outros bens a que se referem os números anteriores pressupõe, quando aplicável, a continuidade dos fins de interesse público que hajam determinado a respetiva aquisição pelos municípios, pelas entidades de natureza intermunicipal e por quaisquer entidades gestoras dos respetivos sistemas municipais.

4 — Os contratos de cedência de infraestruturas, bens e direitos celebrados com as sociedades concessionárias extintas que, nos termos do n.º 3 do artigo 4.º, são transferidos para a sociedade, mantêm -se em vigor até serem celebrados novos contratos que procedam à sua adaptação às condições definidas no contrato de concessão do sistema, considerando -se as menções aos contratos de concessão celebrados com as sociedades concessionárias extintas como efetuadas ao contrato de concessão celebrado com a sociedade.

5 — Na celebração de novos contratos nos termos previstos no número anterior, as partes devem ter em consideração os critérios de fixação da contrapartida estabelecidos no contrato de concessão, bem como os montantes já liquidados por essa cedência, não podendo, contudo, considerar -se um valor de avaliação do bem superior ao que resultou da avaliação que serviu de base ao contrato originário celebrado com a sociedade concessionária extinta ou àquele que fiscal ou contabilisticamente seja aceite.

6 — Os contratos de cedência de infraestruturas a que se referem os números anteriores podem ter um prazo de duração correspondente ao da concessão, independentemente da natureza jurídica dos direitos neles transmitidos».

«Artigo 30.º

Opção de venda das participações sociais dos municípios

1 — No âmbito do processo de agregação de sistemas multimunicipais, previsto e regulado pelo presente decreto-lei, é concedido aos municípios o direito de alienação à sociedade da totalidade das participações sociais correspondentes a ações das categorias A e B de que ficam titulares no momento da constituição da sociedade, desde que inteiramente liberadas, por um preço correspondente ao valor dessas participações no capital social, sem prejuízo do direito à respetiva remuneração acionista em dívida, adiante apenas designado por opção de venda.

2 — A venda das participações sociais dos municípios no capital social da sociedade prevista no presente artigo retroage os seus efeitos à data da entrada em vigor do presente decreto-lei.

3 — Para efeitos do disposto no n.º 1, considera -se:

a) «Valor das participações no capital social», o valor a que cada município na sua qualidade de acionista teria direito, nos termos gerais, caso se exonerasse da sociedade concessionária do sistema multimunicipal extinto no momento da entrada em vigor do presente decreto-lei;

b) «Remuneração acionista em dívida», a remuneração devida e calculada nos termos do contrato de concessão celebrado pela sociedade concessionária do sistema multimunicipal extinto e de acordo com o montante divulgado nas notas às demonstrações financeiras aprovadas relativas ao último exercício social, deduzido dos pagamentos entretanto efetuados a título de distribuição de dividendos.

4 — Os municípios que pretendam exercer a respetiva opção de venda devem, sob pena de caducidade dessa opção, comunicar tal intenção por meio de carta entregue à sociedade até às 17h00 do 60.º dia a contar, inclusive, do primeiro dia útil seguinte ao da entrada em vigor do presente decreto-lei.

5 — Caso um ou vários municípios comuniquem à sociedade a intenção de exercício da respetiva opção de venda nos termos previstos no número anterior, esta comunica ao município ou municípios em causa, adiante apenas designados por município ou municípios exonerantes, por meio de carta, entregue até às 17h00 do 60.º dia a contar do termo do prazo previsto no número anterior, os termos e as condições de venda das participações sociais do município ou municípios exonerantes, designadamente:

a) O número de ações a alienar;

b) A respetiva representatividade no capital social da sociedade;

c) O preço de venda de cada ação;

d) A eventual intenção de exercer e em que medida a faculdade prevista no n.º 8;

e) A data de concretização da venda das participações sociais, que não deve distar mais de 75 dias da data de receção desta comunicação da sociedade;

f) O local de concretização da venda das participações sociais.

6 — Por meio de carta entregue até às 17h00 do 60.º dia a contar, inclusive, da data de receção da comunicação da sociedade prevista no número anterior, o município ou municípios exonerantes podem comunicar à sociedade a intenção de:

a) Desistir da venda das suas participações sociais;

b) Proceder à venda das suas participações sociais.

7 — A não realização pelo município ou municípios exonerantes de uma comunicação nos termos previstos no número anterior determina a caducidade da respetiva opção de venda.

8 — O crédito ou créditos correspondentes ao preço de venda das participações sociais do município ou municípios exonerantes, bem como à respetiva remuneração acionista em dívida, podem ser satisfeitos por compensação, nos termos previstos nos artigos 847.º e seguintes do Código Civil.

9 — A opção de venda nos termos previstos no presente artigo não prejudica a aplicação do disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho».

«Artigo 31.º

Venda das participações

1 — A venda das participações sociais do município ou municípios exonerantes que comuniquem, nos termos previstos no n.º 6 do artigo anterior, a intenção de proceder à venda das suas participações sociais concretiza-se na data e local indicados nesta comunicação e em conformidade com os termos e condições de venda constantes da comunicação da sociedade prevista no n.º 5 do artigo anterior, implicando o imediato pagamento pela sociedade do preço de venda aí fixado, acrescido da remuneração acionista em dívida, sem prejuízo do disposto no n.º 4.

2 — À venda prevista no número anterior, adiante apenas designada por venda das participações sociais do município ou municípios exonerantes, é aplicável o disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 317.º do Código das Sociedades Comerciais, não estando a sua concretização sujeita ao exercício do direito de preferência dos restantes acionistas da sociedade ou a outras limitações porventura prescritas pelo contrato de sociedade da sociedade ou pela lei, nomeadamente, pelo disposto no n.º 4 do artigo 317.º e na alínea b) do n.º 1 do artigo 324.º do Código das Sociedades Comerciais.

3 — Relativamente à sociedade, a concretização da venda das participações sociais do município ou municípios exonerantes não carece de respetiva deliberação da assembleia geral, nem de qualquer outro procedimento legal ou estatutariamente exigido.

4 — O município ou municípios exonerantes referidos no n.º 1 devem obter todos os consentimentos, aprovações e atos necessários, bem como fazer -se representar na data e local indicados na comunicação da sociedade prevista no n.º 5 do artigo anterior com vista à concretização da venda das suas participações sociais, sob pena de caducidade da respetiva opção de venda».

F. Princípio da autonomia do poder local

15. Antes de iniciar a abordagem especifica das normas cuja fiscalização foi requerida, importa proceder a uma caraterização e a uma delimitação geral do conteúdo do princípio da autonomia do poder local. Este surge convocado como parâmetro de constitucionalidade no âmbito do presente caso – como único fator do juízo de censura constitucional requerido ou em articulação com outros parâmetros-, a propósito de diferentes matérias.

Com efeito, é à luz do princípio que os requerentes colocam em questão a legitimidade constitucional da reorganização e repartição de competências entre poderes públicos na prossecução da política de abastecimento de água e saneamento, operada pelas normas impugnadas, dizendo que «o Governo, ao ter agido sobre a vontade negocial dos acionistas da sociedade Águas do Mondego, viola a autonomia constitucional dos municípios consagrada nos artigos 235.º, 237.º, 238.º, 239.º, 241.º e 242.º da Constituição, interferindo com a esfera decisória alheia integrante dos interesses ou atribuições que lhes são constitucionalmente confiados e que incorporam a respetiva esfera patrimonial» (cfr. o ponto 68 do pedido). E, bem assim, que a autonomia constitucional das autarquias locais «veda que se proceda à transferência de participações sociais tituladas pelas autarquias locais como se fosse ações do próprio Estado» (cfr. o ponto 71), apontando igualmente à intervenção do Governo sobre o património das autarquias locais o vício de «[dispor] de bens alheios como se fossem seus, indo ao ponto de extinguir, desvalorizar e proceder à transferência de participações sociais do município para uma nova sociedade que o próprio Governo cria, sem qualquer manifestação de vontade concordante dos municípios envolvidos» violação da «autonomia constitucional dos municípios em causa» (cfr. o ponto 119). Com o mesmo fundamento, são igualmente contestadas as normas que procedem à extinção do sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada (cfr. o ponto 125), bem como as que criam o sistema multimunicipal do Centro Litoral de Portugal (cfr. os pontos 130 e seguintes).

Sobre a garantia constitucional da autonomia do poder local, já se pronunciou repetidas vezes este Tribunal. No recente Acórdão n.º 494/2015, reafirmando que “[a] autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Constituição.”, procede-se à seguinte síntese:

“O artigo 235.º da Constituição estabelece que a «organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais», que são «pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas». Esta norma constitucional garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e «tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma» (Acórdão n.º 296/2013, n.º 12).» (...)

«As autarquias locais têm como objetivo constitucionalmente traçado a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (artigo 235.º, n.º 2). Também segundo o artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local, «o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos» (Acórdão n.º 296/2013, n.º 14). Entende José de Melo Alexandrino que a garantia institucional da autonomia local, «na fórmula consagrada pelo Tribunal Constitucional federal alemão», é «uma garantia institucional de todas as atribuições enraizadas na comunidade local ou a ela especificamente referidas e que a mesma seja capaz de levar a cabo de forma autónoma e sob a sua responsabilidade própria» (ob. cit., pp. 83-84). Nas palavras do Acórdão n.º 432/93, (n.º 1.2. e 1.3.), esses interesses próprios das populações:

«(…) justificam a autonomia e porque a justificam delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização.

O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e “assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raíz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria (...und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können)” (Sentença do Tribunal Constitucional alemão n.º 15, de 30 de julho de 1958, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 8.º volume, pág. 134; cf., no mesmo sentido, Parecer n.º 3/82 da Comissão Constitucional in Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º volume, pág. 151).» (...)

«A prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, «como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3.). Como nota André Folque, quando «a autonomia municipal postula interesses próprios e quando se fala na concorrência da dimensão nacional com a dimensão local, isso não corresponde a uma sobreposição de atribuições. De outro modo, seria preterida a esfera de interesses próprios (art. 235.º, n.º 2)» (A tutela administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra Editora, 2004, pp. 130-131).»

«Sendo certo que «as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei» (artigo 237.º, n.º 1, da Constituição), é nesse contexto que o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia. No entanto, ao desempenhar essa tarefa, «o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.2., e Acórdão n.º 329/99, n.º 5.4.).

Assim, na síntese efetuada por Artur Maurício sobre a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: «a autonomia do poder local vem sendo essencialmente concebida como uma garantia organizativa e de competências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma estrutura do poder político democrático e com um círculo de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade» só podendo a «restrição legal desses interesses (…) ser feita com o fim da prossecução de um interesse geral, que ao legislador compete definir, não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da garantia da administração autónoma». «Nos âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado e das autarquias vem ainda o Tribunal entendendo (…) que são constitucionalmente legítimas compressões da autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo crivo da adequação e da proporcionalidade» (ob. cit., pp. 656-657).» (...)

«A autonomia das autarquias locais, intrinsecamente relacionada com a gestão democrática da República, tal como constitucionalmente desenhada, pressupõe um conjunto de poderes autárquicos que asseguram uma sua atuação relativamente livre e incondicionada face à administração central no desempenho das suas atribuições, visando a prossecução do interesse da população local. Com o objetivo de assegurar essa liberdade de atuação, a Constituição consagra diversas dimensões ou elementos constitutivos da autonomia local. Aí se inscreve, nomeadamente, a autonomia de organização (artigo 237.º, n.º 1), a autonomia orçamental (artigo 237.º, n.º 2), a autonomia patrimonial e financeira (artigo 238.º, n.º 1 a 3), a autonomia fiscal (artigo 238.º, n.º 4, e artigo 254.º), a autonomia referendária (artigo 240.º, n.º 1), a autonomia regulamentar (artigo 241.º) e a autonomia em matéria de pessoal (artigo 243.º). Como António Cândido de Oliveira refere, existe um «conjunto de poderes constitucionalmente garantidos», tais como «o poder de dispor de órgãos próprios eleitos democraticamente; o poder de dispor de património e finanças próprias; o poder de dispor de um quadro de pessoal próprio; o poder regulamentar próprio; o de exercer sob responsabilidade própria um conjunto de tarefas adequadas à satisfação dos interesses próprios das populações respetivas», que «garante à administração local uma situação de não submissão em relação à administração do Estado», e constitui «aquilo a que poderíamos chamar a vertente de defesa da autonomia local» (Direito das Autarquias Locais, Coimbra Editora, 2013, pp. 92- 93).

O condicionamento ou compressão da autonomia local (nomeadamente dos seus elementos) pode apenas decorrer da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incomprimível. Efetivamente, «a autonomia municipal não pode afetar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais também são, por natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para além do âmbito de interesses (necessariamente locais) que os justificam, não podendo invadir espaços de deliberação ou atuação que devem permanecer reservados à esfera da comunidade nacional» (cfr. M. Lúcia Amaral, A Forma da República, Coimbra Editora, 2012, p. 385).”

Por sua vez, o artigo 238.º, n.º 1, da Constituição estipula que «[a]s autarquias locais têm património e finanças próprios». Garante-se, assim, autonomia patrimonial e financeira às autarquias locais. Ambas têm uma função instrumental, sendo pressuposto da autonomia local. Na expressão do Acórdão n.º 398/2013 (correspondendo esta posição a uma jurisprudência constitucional constante e uniforme, já manifestada, por exemplo, no Acórdão n.º 631/99):

«A consagração constitucional da autonomia local traduz (…) o reconhecimento da existência de um conjunto de interesses públicos próprios e específicos de populações locais, que justifica a atribuição aos habitantes dessas circunscrições territoriais do direito de decisão no que respeita à regulamentação e gestão, sob a sua responsabilidade e no interesse dessas populações, de uma parte importante dos assuntos públicos. Este reconhecimento tem pressuposta a ideia de que as autarquias locais têm de dispor de património e receitas próprias que permitam conferir operacionalidade e tornar praticável a prossecução do interesse público, concretamente, dos interesses específicos e próprios das respetivas populações. Assim, para que possam levar a cabo o conjunto de tarefas que estão incluídas nas suas atribuições e competências, é colocada à disposição das autarquias locais um conjunto de mecanismos legais e operacionais suscetíveis de as tornarem exequíveis, designadamente a possibilidade de disporem de património e receitas próprias, gozando, assim, de autonomia financeira».

G. Criação por agregação dos sistemas multimunicipais e extinção dos sistemas preexistentes (artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, do Decreto-Lei n.º 92/2015)

16. Feito este enquadramento constitucional relativo ao princípio da autonomia do poder local, é chegado o momento de nos pronunciarmos sobre as normas impugnadas. Comecemos pela questão que versa a agregação de sistemas multimunicipais, mormente aquela operada pelos artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2015.

Os requerentes alegam que «[a] decisão unilateral de proceder à extinção do sistema sem que tenha sido obtida a anuência, nem da sociedade Águas do Mondego, nem dos municípios utilizadores desse sistema é violadora do princípio da autonomia constitucional atribuída aos municípios» (cfr. o ponto 125 do pedido). Quanto à criação do sistema multimunicipal do Centro Litoral de Portugal, consideram que se aplicam «mutatis mutandis todas as razões de (in)constitucionalidade acima já enumeradas sobre a violação da esfera constitucional municipal e privada dos municípios, para onde se remete por comodidade» (cfr. o ponto 130).

Como se viu, a partir de 1993, o reconhecimento pelo legislador da importância da intervenção estadual no suprimento de carências existentes ao nível da organização e do funcionamento dos sistemas municipais, conduziu à instituição de um sistema assente na distinção entre sistemas multimunicipais - da titularidade do Estado – e sistemas municipais - da titularidade dos municípios – e a desenvolver num modelo de funcionamento articulado e eficiente. Enquanto os primeiros funcionam, tendencialmente, em alta (a montante da distribuição de água ou a jusante da coleta de esgotos e sistemas de tratamento de resíduos sólidos), os segundos, quando coexistem com os primeiros (nem todas as zonas do território nacional estão cobertas por sistemas multimunicipais), funcionam em baixa, isto é, ligando-se, a montante, aos primeiros e, a jusante, aos utilizadores finais. Assim, a criação de sistemas multimunicipais, incluindo o do Baixo Mondego-Bairrada, baseou-se na exigência de “um investimento predominante a efetuar pelo Estado em função de razões de interesse nacional” (cfr. o artigo 1.º, n.º 2, da Lei n.º 88-A/97, na redação original).

A compatibilidade com a Constituição e, mais especificamente, com o princípio da autonomia do poder local, da criação, ao abrigo do disposto na Lei n.º 88-A/97, do sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada, não é posta em causa pelos requerentes. O que se questiona é a extinção do sistema em causa e a criação do sistema que o vem substituir. No entanto, esta extinção e a subsequente criação do sistema multimunicipal do Centro Litoral de Portugal (cfr. o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 92/2015), que resulta da agregação do sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada com outros dois sistemas multimunicipais (cfr. o artigo 2.º, n.º 2), é, à luz da Constituição, justificada, em parte, pelas mesmas razões que permitiram a criação dos sistemas multimunicipais primitivos. Afinal, o Decreto-Lei n.º 92/2015 apenas procede a uma reorganização, extinguindo três sistemas multimunicipais preexistentes e agregando-os num novo, que cria. A estas razões, são, depois, de acrescentar aquelas que se prendem especificamente com a necessidade, na ótica do Governo, de agregação dos sistemas multimunicipais preexistentes. Vejamos então como se pode justificar, ao nível da Constituição, a criação, pelo Estado, de sistemas multimunicipais.

17. A intervenção do Estado nos setores do abastecimento de água e do saneamento tem de ter em conta as eventuais competências municipais nessa matéria, fixadas na lei, de acordo com o disposto nos artigos 235.º, n.º 2, e 237.º, n.º 1, da Constituição. O princípio da autonomia local admite, seguramente, restrições, mas apenas sob o crivo do princípio da proporcionalidade e sempre com o limite de não se afetar o seu núcleo essencial.

É incontestável que os municípios possuem competências em matéria de abastecimento de água e de saneamento, de acordo com o disposto no artigo 23.º, n.º 2, alínea k), da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que aprova o regime jurídico das autarquias locais (e já a possuíam, como vimos, ao abrigo da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, e do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março). Na verdade, até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 379/93 (aprovado na sequência do Decreto-Lei n.º 372/93, de 29 de outubro), que criou os primeiros sistemas multimunicipais, os setores em questão estavam, quase sem exceção, inteiramente integrados na esfera dos municípios (cfr. 11.1., supra).

Não obstante, a atribuição aos municípios de competências em matéria de abastecimento e de saneamento é efetuada, ao abrigo do disposto no artigo 235.º, n.º 2, da Constituição, em função dos «interesses próprios das populações respetivas», isto é, de interesse meramente local. Deste modo, quando está em causa o interesse geral, de âmbito nacional, o Estado pode intervir nos setores em questão, desde que, repete-se, não restrinja excessivamente as competências municipais.

A este nível, importa, desde logo, destacar o artigo 9.º, alínea d), da Constituição, segundo o qual é uma tarefa fundamental do Estado «[p]romover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efetivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais».

Ao nível dos direitos económicos, sociais e culturais, para os quais esta disposição remete, são de referir, com importância neste domínio, o direito à saúde, previsto no artigo 64.º, n.º 1 (cfr., igualmente, a alínea b) do n.º 2), e o direito ao ambiente e qualidade de vida, previsto no artigo 66.º, n.º 1. A este propósito, é ainda de notar que, de acordo com o disposto na alínea e) do n.º 2 deste preceito, «[p]ara assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos», «[p]romover, em colaboração com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana». Não pode passar despercebida, nesta norma, a previsão explícita de uma colaboração entre o Estado e as autarquias locais.

No domínio da organização económica, é, por último, de destacar o artigo 81.º, alínea n), segundo o qual «[i]ncumbe prioritariamente ao Estado no âmbito económico e social» «[a]doptar uma política nacional da água, com aproveitamento, planeamento e gestão racional dos recursos hídricos».

Estas disposições impõem, assim, que o Estado promova e prossiga os valores em causa e que adote uma política nacional da água.

18. Os sistemas multimunicipais foram criados tendo em vista, justamente, a prossecução dos interesses coletivos supra citados, que, dado o nível de investimento exigido, muito dificilmente poderiam ser prosseguidos ao nível municipal. Tal exigência de necessidade de um investimento predominante a efetuar pelo Estado constava, aliás, do artigo 4.º, n.º 2, da Lei n.º 46/77, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 372/93, e manteve-se no artigo 1.º, n.º 2, da Lei n.º 88-A/97. De facto, como afirmam Vital Moreira/Fernanda Paula Oliveira, ob. cit., pp. 38 e s., a figura dos sistemas multimunicipais «visou dar ao Estado a responsabilidade pela criação de grandes infraestruturas de captação, tratamento e transporte de água, de recolha, tratamento e valorização de resíduos sólidos e líquidos urbanos, no âmbito de vários municípios. Trata-se de tarefas que ultrapassam muitas vezes a capacidade mesmo dos maiores municípios, que exigem soluções territorialmente integradas, mais vastas do que as dos municípios, e que afetam fortemente o ambiente e a qualidade de vida de vastas populações sobretudo nas regiões de maior densidade populacional».

Além do mais, manteve-se sempre a coexistência dos sistemas multimunicipais com os sistemas municipais, da titularidade dos municípios (no sentido de que «a criação de sistemas multimunicipais teria de respeitar a coabitação com os sistemas municipais», cfr. Fernanda Maçãs, “As parcerias Estado/autarquias locais: breves considerações sobre o novo modelo de gestão de serviços municipais de águas e resíduos”, in Revista de Contratos Públicos, n.º 3, 2011, p. 75). Os municípios são, em princípio, os únicos utilizadores dos sistemas multimunicipais, que só excecionalmente se ligam diretamente a outras pessoas, singulares ou coletivas, públicas ou privadas (no caso específico do sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada, cfr. o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 172/2004). Deste modo, os munícipes ligam-se, por via de regra, aos sistemas municipais.

A criação de sistemas multimunicipais, na medida em que transcende os interesses dos municípios, não necessita do acordo destes. O que se exige, naturalmente, é o parecer prévio dos municípios territorialmente abrangidos pelo sistema multimunicipal a criar. Tal estava previsto no artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 379/93 e mantém-se, aliás, no atual regime, no artigo 4.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 92/2013. Não é admissível, à luz do equilíbrio institucional estabelecido pela Constituição, que uma decisão do Governo a respeito do interesse nacional seja condicionada ao acordo dos municípios envolvidos. Essencial é que, efetivamente, esteja em causa esse interesse nacional, que transcenda o meramente local. Estando este requisito preenchido e sendo respeitadas, além do mais, as competências municipais na matéria, os municípios devem ser ouvidos, é certo, antes de tomada de decisão, podendo influir desse modo no seu sentido, mas não de forma vinculativa.

19. O Decreto-Lei n.º 92/2015 procede, como vimos, à agregação de três sistemas multimunicipais preexistentes num novo, que cria. Não há nenhuma área geográfica coberta pelo novo sistema multimunicipal que não estivesse já abrangida por um dos três sistemas extintos. E, como se viu, estes sistemas eram já da titularidade do Estado, pelo que a reforma em causa não poderia afetar as competências municipais a este nível, respeitante aos sistemas municipais. Estes em nada são afetados pelos Decretos-Lei n.ºs 92/2013 e 92/2015.

Independentemente desta circunstância, como razão justificativa da agregação dos sistemas multimunicipais, é igualmente invocada a prossecução do interesse geral, agora por razões que transcendem a necessidade de investimento a efetuar pelo Estado – em consonância com o disposto no artigo 1.º, n.º 2, da Lei n.º 88-A/97, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 35/2013. Com efeito, ao abrigo da nova redação deste preceito, a criação de sistemas multimunicipais passa a estar sujeita ao requisito da necessidade de uma «intervenção do Estado em função de razões de interesse nacional» e não, como na redação anterior, de «um investimento predominante a efetuar pelo Estado, em função de razões de interesse nacional» (cfr. igualmente o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013).

A reforma, segundo o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 92/2015 (que invoca, de resto, o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 92/2013), visa «promover a obtenção de economias de escala que garantam a sustentabilidade económica, social e ambiental dos serviços e preservando sempre a sua natureza pública». «De facto a situação atual, em que subsistem grandes assimetrias entre os sistemas do litoral e os sistemas do interior com impacto na acessibilidade destes serviços por parte de populações já de si oneradas pelos custos da interioridade, não é sustentável nem permite assegurar a coesão territorial fundamental para a prossecução do interesse público na prestação destes serviços públicos essenciais». Visa-se, em suma, «a obtenção de sinergias, com reflexo positivo nas tarifas, bem como na sustentabilidade económica e financeira do conjunto dos sistemas, sendo, assim, pautada por objetivos estratégicos e de interesse nacional».

A invocada sustentabilidade económica e financeira dos sistemas multimunicipais, tomados no seu conjunto, é um objetivo passível de ser estabelecido pelo Governo, no âmbito das suas competências respeitantes às matérias em causa. Afinal, não há nenhuma razão, do ponto de vista do interesse geral, para que se tenha de perspetivar cada sistema multimunicipal de forma isolada. Pelo contrário, este interesse justifica que o Governo tenha uma visão sobre a globalidade dos sistemas de que é titular, na medida em que, com a agregação dos sistemas, é potenciada a criação de economias de escala, que contribuam para a maior eficiência dos sistemas no seu conjunto.

O outro objetivo fixado para a reforma, e que consiste na eliminação de assimetrias entre os sistemas multimunicipais do interior e do litoral do país, é igualmente legítimo. Na verdade, de acordo com o disposto no artigo 9.º, alínea g), da Constituição, é uma tarefa fundamental do Estado a promoção do desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional. Trata-se, naturalmente, de um interesse nacional, que transcende o meramente local. Na sua prossecução, não pode o Governo afetar indevidamente as competências dos municípios, mas pode organizar territorialmente de forma diferente os sistemas multimunicipais, de que, afinal, já é titular.

Por conseguinte, não se afigura que a agregação de sistemas multimunicipais - e a inerente extinção dos sistemas multimunicipais integrados - estabelecida pelo Decreto-Lei n.º 92/2015, constitua uma violação da garantia da autonomia do poder local.

20. Ainda no plano da agregação dos sistemas multimunicipais a autonomia patrimonial do poder local, em virtude de lesão do direito de propriedade dos municípios. Neste sentido, alegam os requerentes que o Estado, «[a]o extinguir o sistema concessionado à sociedade Águas do Mondego, apropriou-se do seu património (…), designadamente das infraestruturas que esta tinha adquirido e que o constituíam, sem pagar qualquer indemnização», «e à revelia da vontade desta sociedade e dos seus acionistas». Por outro lado, procedeu «à criação de um novo sistema multimunicipal, para o qual transferiu as infraestruturas de outros sistemas multimunicipais sem ter obtido a anuência das sociedades detentoras concessionárias desses sistemas e detentoras das respetivas infraestruturas e sem as indemnizar» (cfr. os pontos 123, 124 e 129 do pedido).

Ora, de acordo com o disposto no artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de novembro (alterado pela Lei n.º 176/99, de 25 de outubro, e pelos Decretos-Leis n.ºs 14/2002, de 26 de janeiro, 103/2003, de 23 de maio, e 195/2009, de 20 de agosto) – diploma que estabeleceu o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais aplicável à atividade desenvolvida pela sociedade Águas do Mondego –, «[e]nquanto durar a concessão, e sem prejuízo do disposto nos números seguintes, a concessionária da exploração e gestão do sistema multimunicipal detém a propriedade dos bens afetos à concessão que não pertençam ao Estado e aos municípios». O artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 92/2013 – diploma que revogou o Decreto-Lei n.º 379/93 (cfr. o artigo 13.º) – contém a mesma solução.

Deste modo, ou os bens e infraestruturas em causa pertencem aos municípios ou à sociedade extinta. No primeiro caso, coloca-se o problema da sua afetação ao sistema, no quadro do estabelecido no artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 92/2015. Diversas normas previstas neste preceito são especificamente impugnadas pelos requerentes, pelo que apreciaremos esta questão infra, num número autónomo. Se pertencerem à sociedade Águas do Mondego e integrarem, portanto, o seu património, são – como veremos, com maior pormenor, infra, quando nos pronunciarmos sobre a constitucionalidade das normas que procedem à extinção da sociedade Águas do Mondego e à subsequente constituição da sociedade Águas do Centro Litoral –, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 30.º, tidos em conta no cálculo do «valor das participações dos municípios no capital social», soma que corresponde à indemnização devida pela extinção da sociedade Águas do Mondego aos municípios que optarem por não integrar a sociedade Águas do Centro Litoral.

Por conseguinte, não é devida aos municípios em questão qualquer compensação suplementar.

H. Obrigação de ligação ao sistema multimunicipal agregado e transmissão das posições contratuais (artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013 e artigos 2.º, n.º 6, 15.º, 16.º e 18.º do Decreto-Lei n.º 92/2015)

21. Os requerentes alegam ainda que «o Governo, ao criar este sistema, impõe, aos municípios que fazem parte dos sistemas agregados, a respetiva ligação e a transmissão dos contratos atualmente existentes entre os municípios e a sociedade Águas do Mondego independentemente da sua vontade, sem prever a referida válvula de segurança constitucional de que falámos acima, consagrada no artigo 2.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 92/2013 – cfr. artigo 2.º, n.º 6 do Decreto-Lei n.º 92/2015». Ora, «[a] obrigação de ligação e de afetação de direitos e de bens municipais a favor da nova sociedade viola a esfera constitucional da autonomia de gestão administrativa e patrimonial dos municípios competindo-lhes em exclusivo a busca e o juízo decisório sobre a melhor solução económica e de satisfação dos interesses locais».

E, prosseguem: «A regra que impõe a obrigação de ligação ao sistema e impõe a transmissão de relações contratuais fornecimento e de cedência de infraestruturas contra a vontade dos municípios viola ainda a regra constitucional relativa à tutela administrativa, a qual, no caso do poder autárquico, é de mera legalidade – cfr. o artigo 242.º da Constituição – quando, na verdade, a imposição da obrigação de ligação ao sistema a alguns municípios, bem como a transmissão impositiva da posição contratual nos contratos de fornecimento e de cedências de infraestruturas consubstancia uma ordem, própria do poder hierárquico que a Constituição liminarmente afastou». Tal obrigação é «ainda inconstitucional por violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º da Constituição, uma vez que apenas alguns municípios se encontram por ela vinculados, enquanto que outros não estão» (cfr., respetivamente, os pontos 131, 134, 137 e 139 do pedido).

No artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013, estabelece-se, de facto, que, «[t]endo em vista a concretização dos princípios enunciados no número anterior, é obrigatória para os utilizadores, por aplicação direta do decreto-lei que proceda em concreto à criação e à concessão de cada sistema multimunicipal, a ligação aos sistemas previstos no presente decreto-lei e, se for caso disso, a criação de condições para harmonização com os respetivos sistemas municipais». No n.º 3, está previsto que «[a] obrigatoriedade de ligação prevista no número anterior não se aplica quando razões ponderosas de interesse público o justifiquem, reconhecidas por despacho do membro do Governo responsável pela área do ambiente». E, por seu turno, o n.º 6 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 92/2015 dispõe que «[a] ligação dos utilizadores ao sistema é obrigatória, bem como a celebração de contrato de fornecimento e recolha com a sociedade e, quando for caso disso, a criação de condições para harmonização com os respetivos sistemas municipais». Note-se que o artigo 16.º do diploma é igualmente contestado; não estabelece, porém, ele próprio nenhuma obrigação de ligação ao sistema, mas apenas uma consequência da violação dessa obrigação.

A este respeito, alega o Primeiro-Ministro, na pronúncia efetuada ao abrigo do disposto no artigo 54.º da LTC, que a obrigatoriedade de ligação sempre esteve prevista na legislação aplicável e que, além do mais, os municípios já se encontravam ligados ao sistema – este, simplesmente, é agregado a outros (cfr. os artigos 228.º e ss. da pronúncia). Ora, é certo que esta obrigação já existia antes da entrada em vigor dos Decretos-Lei n.ºs 92/2013 e 92/2015 (cfr., desde logo, o artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 379/93) e que os municípios em questão já se encontravam ligados aos sistemas multimunicipais que são agregados uns aos outros. Mais decisivo - aponta-se - é que a mesma obrigação de ligação consta de outros diplomas ainda em vigor, aplicáveis aos sistemas multimunicipais abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 92/2015 e não impugnados pelos requentes (cfr. o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de dezembro, e o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 162/96, de 4 de setembro, ambos alterados e republicados pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto). Nessa medida, as normas que se contêm nos artigos 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013, e no artigo 2.º, n.º 6, do Decreto-Lei n.º 92/2015, não têm nenhum conteúdo inovatório, nem estabelecem nenhuma obrigação que não resultasse já de outras normas.

Em qualquer caso, cumpre considerar que, à luz da garantia da autonomia local, é admissível a obrigação de ligação aos sistemas multimunicipais. A Constituição garante aos municípios, como vimos, liberdade decisória na prossecução das competências que lhes são atribuídas, nos termos estabelecidos na Constituição e na lei. Desta forma, não lhes pode, por exemplo, ser imposta a participação na sociedade concessionária. No entanto, essa liberdade decisória, além de respeitar apenas ao núcleo de competências municipais, é condicionada, naturalmente, pelas competências constitucionalmente atribuídas a outras entidades e, nomeadamente, ao Estado.

Como se viu, é constitucionalmente admissível a criação e subsequente agregação de sistemas multimunicipais, da titularidade do Estado. Tal significa que os serviços em alta de abastecimento de água e de saneamento, nas situações em que foram criados sistemas multimunicipais, passaram a constituir uma atribuição do Estado e não dos municípios. Estes são, afinal, utilizadores dos sistemas multimunicipais. E, na verdade, não podem, em princípio, deixar de o ser. Se a captação de águas e o tratamento final dos resíduos passam a ser realizados, em exclusivo, ao nível do sistema multimunicipal, os municípios, que deverão proceder ao abastecimento e recolha junto dos utilizadores finais, não têm alternativa a ligar-se ao sistema. Ou melhor, a alternativa seria as atividades em causa manterem-se no âmbito municipal, o que desvirtuaria a criação de sistemas multimunicipais, ou os municípios deixarem, voluntariamente, de prestar o serviço de abastecimento de água e de recolha de resíduos junto dos munícipes, o que seria, obviamente, inadmissível.

Em consonância, a faculdade, prevista no n.º 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 92/2013, de, por razões ponderosas de interesse público, não se aplicar a obrigatoriedade de ligação ao sistema só faz sentido se for configurada como uma exceção à regra, dependente do reconhecimento de razões ponderosas de interesse público nesse sentido. É que, nos casos em que a ligação não for obrigatória, permite-se que as atividades de captação de água e de tratamento final dos resíduos não sejam exercidas no âmbito do sistema multimunicipal, mas sim por aqueles sujeitos que, em princípio, deveriam ser seus utilizadores. A admissibilidade generalizada desta possibilidade equivaleria a reconhecer, a jusante, a desnecessidade da criação do sistema multimunicipal e, portanto, a sua ilegitimidade constitucional. Admitindo-se a criação do sistema multimunicipal, mostra-se racionalmente necessária a imposição de ligação ao mesmo.

De todo o modo, a previsão da faculdade de não ligação nunca poderia ser considerada uma “válvula de segurança constitucional”, como a denominam os requerentes. Tal faculdade deverá ser exercida por um membro do Governo e em nada colide com a autonomia do poder local, que, a ser afetada, o seria independentemente da previsão ou não do mecanismo em questão. Prescinde-se, em ambas as situações, de uma anuência por parte do município quanto à necessidade da ligação ao sistema.

É certo, como afirmam os requerentes, que «[n]enhuma outra entidade pode agir em vez ou no lugar dos municípios superando a ausência de uma declaração de vontade do município» (cfr. o ponto 136 do pedido). Tal não sucede, porém, no que respeita à obrigação de ligação ao sistema multimunicipal. Esta obrigação tem fonte legislativa, não estando previsto que, em lugar do município, qualquer outra entidade – nomeadamente o Estado – se substitua àquele, suprindo uma putativa ausência de vontade de contratar.

22. Vejamos de seguida o artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 92/2015, cuja inconstitucionalidade é igualmente invocada pelos requerentes. De acordo com o disposto no n.º 1 deste preceito, «[o]s contratos de fornecimento e de recolha celebrados entre os utilizadores e as sociedades concessionárias extintas mantêm-se em vigor, com a garantia de não agravamento dos valores mínimos neles previstos, até serem substituídos por novos contratos que procedam à sua adaptação às condições da nova concessão, considerando-se as menções aos contratos de concessão celebrados com as sociedades concessionárias extintas como efetuadas ao contrato de concessão celebrado com a sociedade».

São estes contratos de fornecimento e de recolha que efetivam a ligação aos sistemas multimunicipais. A norma em questão estabelece que, enquanto não forem celebrados novos contratos, se mantêm em vigor os que tinham sido celebrados com as sociedades concessionárias extintas, entendendo-se as referências aí feitas àquelas sociedades como sendo feitas à sociedade Águas do Centro Litoral. Tal solução pretende evitar que exista um período em que os serviços de abastecimento de água e de saneamento sejam descontinuados – o que, face às necessidades das populações, seria inaceitável. Adota-se, desse modo, um mecanismo que consiste na transmissão da posição contratual das sociedades extintas para a nova sociedade. Além de se garantir o não agravamento dos valores mínimos previstos nos contratos celebrados com as sociedades extintas, estipula-se que tal solução seja provisória e que, entretanto, se celebrem novos contratos com a sociedade Águas do Centro Litoral, adaptados às novas condições. É de notar que a atividade prosseguida por esta sociedade é a mesma a que, no âmbito dos sistemas agregados pelo Decreto-Lei n.º 92/2015, se dedicavam as sociedades extintas.

Dado que é admissível a exigência de ligação aos sistemas multimunicipais, quando estes tenham sido criados, a imposição aos municípios de um novo contratante, em substituição dos que, através do Decreto-Lei n.º 92/2015, são extintos, não constitui, nos moldes em que é efetuada, uma interferência ilegítima do Estado na esfera autónoma de decisão que, constitucionalmente, é garantida ao poder local.

Por último, não pode considerar-se que a circunstância de a obrigação de ligação ao sistema não abranger todos os municípios constitua uma violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição. Só é admissível a criação de sistemas multimunicipais quando exista um interesse nacional que justifique a intervenção do Estado.

Ora, é, precisamente, ao Estado que cabe determinar em que situações esse interesse nacional se verifica, em função das necessidades de prestação de serviço público essencial, sendo certo que não existe nenhuma imposição constitucional de que todo o território nacional seja coberto por sistemas multimunicipais. Aliás, na resposta foram enunciados os critérios que suportaram a decidida abrangência: «entre os municípios abrangidos e não abrangidos por sistemas multimunicipais substanciais diferenças – por exemplo, ao nível da demografia e concentração populacional, da geografia e recursos do território ou da capacidade económica das autarquias – que justificam que, nuns casos, as tarefas de captação e tratamento de água para consumo público e de recolha e tratamento de efluentes tenham de ser desenvolvidas através de sistemas multimunicipais − por forma a garantir a eficácia e sustentabilidade da prestação desses serviços públicos essenciais – e, noutros casos, elas possam ser prosseguidas, individualmente, pelos próprios municípios, sem necessidade de intervenção do Estado» (cfr. o artigo 277.º da pronúncia).

Além do mais, não foi sequer alegado pelos requerentes qualquer argumento no sentido de que a circunstância de alguns municípios não se encontrarem abrangidos por sistemas multimunicipais tenha resultado de uma decisão arbitrária e não justificada por parte do Governo.

23. No que se refere ao artigo 18.º, n.º 2, consideram os requerentes que a transferência do «contrato de cedências de infraestruturas atualmente celebrado entre o Município de Coimbra e a sociedade Águas do Mondego» viola o princípio da autonomia do poder local, na dimensão de disposição pelo município em questão dos bens de que é proprietário. Desde logo, a transferência incidiria «sobre bens municipais sobre os quais o Governo não tem qualquer poder». Em segundo lugar, a «transferência deveria ter sido acompanhada do pagamento de uma indemnização, visto que o novo prazo de tal transferência, por força do disposto no artigo 18.º, n.º 2, será agora até 2045». «[O] prazo de vigência do contrato de cedência temporária das infraestruturas do município de Coimbra à sociedade Águas do Mondego era apenas até 2039», «sendo que o valor da retribuição prevista nesse contrato pela sociedade Águas do Mondego foi calculado tendo em conta o prazo da cedência» (cfr. os pontos 143 a 147 do pedido).

Segundo o n.º 2 do artigo 18.º, «[a]s infraestruturas e outros bens e direitos dos municípios, de entidades de natureza intermunicipal e de quaisquer entidades gestoras dos respetivos sistemas municipais, que se encontravam afetos aos sistemas agregados, incluindo as infraestruturas necessárias para recolha dos efluentes industriais da Celcacia — Celulose de Cacia, S. A., em Aveiro, mantêm-se afetos ao sistema durante o prazo da concessão». De acordo com esta norma, portanto, todos os bens e direitos dos municípios que já estivessem afetos aos sistemas multimunicipais extintos deverão manter-se, até ao final da concessão, afetados ao sistema multimunicipal que resulta da agregação. Dir-se-ia, então, que haveria uma prorrogação ope legis dos contratos de cedência de infraestruturas e outros bens e direitos dos municípios.

Tal conclusão, contudo, seria precipitada, já que não teria em conta o disposto no n.º 4 do mesmo preceito, com o qual a norma contida no n.º 2 se deve conjugar: «Os contratos de cedência de infraestruturas, bens e direitos celebrados com as sociedades concessionárias extintas que, nos termos do n.º 3 do artigo 4.º, são transferidos para a sociedade, mantêm-se em vigor até serem celebrados novos contratos que procedam à sua adaptação às condições definidas no contrato de concessão do sistema, considerando-se as menções aos contratos de concessão celebrados com as sociedades concessionárias extintas como efetuadas ao contrato de concessão celebrado com a sociedade».

Deste modo, ao contrário do que pretendem os requerentes, haverá que celebrar novos contratos de cedência de infraestruturas, bens e direitos, ao abrigo dos quais se determinará a contrapartida respetiva a pagar aos municípios. O Decreto-Lei n.º 92/2015 não procede a nenhuma extensão dos contratos em questão, pelo que a contrapartida devida pela afetação dos bens e direitos em causa no período que decorre até ao final da nova concessão deverá, naturalmente, estar prevista nos novos contratos de cedência de infraestruturas que, mediante acordo das partes, procedam às alterações decorrentes da nova relação de concessão.

Note-se que a celebração de novos contratos de cedência de infraestruturas pelo período da concessão decorrente do regime dos Decretos-Lei n.º 92/2015, 93/2015 e 94/2015, é pressuposta pelo legislador na reconfiguração operada pelo Decreto-Lei n.º 72/2016, de 4 de novembro. Com efeito, o n.º 5, alínea b), por ele introduzido no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 92/2013, estatui expressamente a transferência dos direitos e obrigações emergentes de contratos de entrega ou de cedência de infraestruturas celebrados com as entidades gestoras extintas ou cindidas para as novas entidades gestoras, nos mesmos termos da transferência da posição contratual decorrente dos contratos de fornecimento e de recolha.

Por outro lado, a manutenção da afetação dos bens e direitos em causa ao sistema multimunicipal do Centro Litoral de Portugal é estabelecida através do mesmo mecanismo previsto para os contratos de fornecimento e de recolha, e que consiste na transmissão da posição contratual das sociedades extintas para a nova sociedade. Pelas mesmas razões, inexiste, neste âmbito, qualquer violação do princípio da autonomia do poder local.

24. É ainda impugnada a norma prevista no n.º 1 do artigo 18.º, segundo a qual, alegam os requerentes, «se integram unilateralmente e contra a vontade dos seus titulares na concessão todas as infraestruturas e outros bens dos municípios, de entidades de natureza intermunicipal e de quaisquer entidades gestoras dos respetivos sistemas municipais, que, não estando afetos aos sistemas agregados, se revelem necessários ou úteis para a nova concessão». «Neste último caso estamos perante uma verdadeira apropriação de bens que integram o domínio municipal, sem lei habilitante e, pior do que tudo, sem que esteja previsto o pagamento de qualquer indemnização, em mais um ato de confisco que consideramos absolutamente inaceitável e inconstitucional por força da violação, designadamente, dos artigos 62.º, n.º 2, 83.º, e 235.º e ss., todos da Constituição» (cfr. os pontos 150 e 151 do pedido).

A norma do artigo 18.º, n.º 1, tem a seguinte redação: «[s]ão afetos ao sistema as infraestruturas e outros bens e direitos dos municípios, de entidades de natureza intermunicipal e de quaisquer entidades gestoras dos respetivos sistemas municipais, que, não estando afetos aos sistemas agregados, se revelem necessários ou úteis ao bom funcionamento do sistema, passando a integrá-lo, mediante contrapartida, nos termos do contrato de concessão».

Tal norma determina, assim, que, mediante contrapartida, quaisquer bens e direitos, não só dos municípios, como também de entidades intermunicipais ou até de entidades gestoras dos respetivos sistemas municipais, sejam afetos ao sistema multimunicipal, se tal se revelar útil ou necessário para o bom funcionamento do sistema. Não estabelece, contudo, qual é o procedimento a seguir para que essa afetação se concretize. Seguramente, tal não sucederá por mero efeito da norma em questão, desde logo porque os bens e direitos abrangidos não são sequer identificados, sendo apenas objeto de uma referência muito vaga e que necessita de ser concretizada (isto ainda que se tenha em conta outras normas do mesmo preceito, como a que se contém no n.º 3, e as bases do contrato de concessão, aprovadas pelos Decretos-Lei n.ºs 319/94, de 24 de dezembro, e 162/96, de 4 de setembro, ambos alterados e republicados pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto).

Na verdade, o n.º 2 do mesmo artigo 18.º dispõe igualmente que determinados bens e direitos são afetos ao sistema. Tal afetação, porém, e como vimos já, é estabelecida através de contratos de cedência, ao abrigo do n.º 4. Do mesmo modo, a afetação a que o n.º 1 se refere necessita de ser concretizada, nos termos gerais, o que, em princípio, implicará a celebração de contratos de entrega ou de cedência dos bens e direitos em causa. Se, por hipótese, a sociedade concessionária optar, em alternativa, por, unilateralmente, se apropriar de bens e direitos ainda não afetos à concessão, tal medida, se admissível, deverá ser realizada ao abrigo das regras gerais sobre expropriação e figuras congéneres e não, em exclusivo, do n.º 1 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 92/2015.

Por conseguinte, através da norma em apreciação não se procede a qualquer confisco nem se pode considerar violada a autonomia do poder local ou o direito de propriedade privada dos municípios, entidades intermunicipais ou entidades gestoras dos sistemas municipais (que, ao abrigo da Lei n.º 88-A/97, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 35/2013, podem ser empresas privadas).

25. Quanto à invocação de que a ligação obrigatória ao sistema e a transmissão dos contratos celebrados entre os municípios e as sociedades concessionárias extintas constituiria uma violação do disposto no artigo 242.º da Constituição, é de salientar que as obrigações em causa constam de um diploma legislativo. Não se prevê, nas normas em apreciação, qualquer controlo, por parte do Estado, direta ou indiretamente, de mérito ou sequer de legalidade, sobre a atuação dos municípios. Por conseguinte, não se podem considerar violados os limites impostos pelo artigo 242.º à tutela administrativa sobre as autarquias locais.

I. Extinção da sociedade Águas do Mondego (artigos 1.º, n.º 2, 4.º, 6.º, 8.º, 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 92/2015)

26. Além das normas que se prendem com a agregação dos sistemas multimunicipais em questão e que foram supra apreciadas, os requerentes contestam igualmente um conjunto de normas relativas à extinção da sociedade Águas do Mondego, por via do que consideram ser uma “extinção e reconfiguração das suas participações sociais à força numa outra sociedade sem um valor equivalente”, lesando os direitos dos municípios acionistas (cfr. ponto 103 do pedido).

Assim, os requerentes começam por contestar a legitimidade constitucional da extinção operada pelo artigo 4.º, porquanto, afirmam, tal decisão apenas caberia à assembleia geral da sociedade e não poderia revestir a forma de decreto-lei.

O mesmo não acontece, aparentemente, relativamente a possibilidade de, em geral, sociedades comerciais serem criadas, modificadas ou extintas por decreto-lei. Os requerentes admitem-no expressamente e asseguram mesmo que «o nosso Direito é rico em situações desse tipo» (cfr. o ponto 61 do pedido). Afirmam, aliás, que a criação da sociedade Águas do Mondego «obteve para o efeito a prévia anuência dos vários municípios participantes na sociedade» e que se trata de «um ato constitutivo de direitos: dos direitos dessa mesma sociedade e dos direitos dos seus acionistas» (cfr. os pontos 28 e 29).

Com efeito, resulta da argumentação apresentada que apenas a criação não é posta em causa, negando-se a legitimidade constitucional da modificação ou extinção de sociedades comerciais, assim criadas, por decreto-lei. Neste sentido, afirmam os requerentes que «[a] possibilidade reconhecida pela ordem jurídica de serem criadas sociedades pluripessoais de capitais públicos, por via de decreto-lei, não pode ser usada para proceder à sua extinção em violação das regras estatutárias e das normas legais disciplinadoras da maioria qualificada para a dissolução de tais sociedades – se assim for feito, num gesto de fraude à lei e aos estatutos, atendendo à força de lei de que gozam os decretos-leis, há uma utilização indevida deste ato legislativo» (cfr. o ponto 46 do pedido). A ser assim, - prosseguem - estaríamos «diante de um ato de autoridade do Governo que se revela fora do quadro axiológico de um Estado de Direito constitucional baseado numa economia social de mercado» e «passível de lesar gravemente o sistema jurídico na sua globalidade» (cfr. o ponto 48). «[T]al desadequação teleológica do diploma (…) consubstancia uma situação de inconstitucionalidade finalística» e o decreto-lei violaria, assim, os «princípios da proibição do arbítrio, da boa-fé, da segurança jurídica e da tutela da confiança na atuação contratual [do] Estado sujeita ao Direito Privado» (cfr. os pontos 49 e 50).

Recorde-se que, ao abrigo do disposto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 92/2015, a sociedade Águas do Mondego, bem como as sociedades SIMRIA – Saneamento Integrado dos Municípios da Ria, S. A., e SIMLIS – Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S. A., «são extintas sem necessidade de liquidação» (cfr. o n.º 3). O património global destas é transferido para a sociedade Águas do Centro Litoral, S. A. (cfr. o n.º 2), constituída por efeito do n.º 1. Esta sociedade sucede igualmente em todos os direitos e obrigações das sociedades concessionárias extintas (cfr. o n.º 3). Por fim, de acordo com o disposto no n.º 4, «[a] constituição da sociedade e a extinção das concessionárias dos sistemas extintos, bem como a sucessão legal determinada nos números anteriores não carecem de qualquer formalidade e são plenamente eficazes e oponíveis a terceiros, adquirindo a sociedade personalidade jurídica e existindo como tal a partir da data da entrada em vigor do presente decreto-lei independentemente do registo».

A sociedade Águas do Mondego foi constituída, como vimos, pelo Decreto-Lei n.º 172/2004, de 17 de julho, que, do mesmo passo, lhe adjudicou, em regime de concessão, o exclusivo da exploração e gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Baixo Mondego-Bairrada, criado pelo mesmo diploma (cfr. os artigos 1.º, n.º 1, e 5.º, n.º 1). Ao abrigo do disposto no artigo 3.º, n.º 1, «[a] sociedade rege-se pelo presente diploma, pelos seus estatutos e pela lei comercial».

A lei comercial e, mais especificamente, os artigos 464.º, n.º 1, e 383.º, n.º 2, do Código das Sociedades Comerciais (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 262/86, de 2 de setembro, e por último alterado – sem consequências ao nível da questão que nos ocupa – pela Lei n.º 148/2015, de 9 de setembro) dispõem que o órgão competente para deliberar sobre a dissolução (ou fusão) da sociedade Águas do Mondego é a assembleia geral da sociedade. A deliberação em causa deverá ser aprovada por dois terços dos votos emitidos (cfr. o artigo 386.º, n.º 3).

O Estado, através da Águas de Portugal, SGPS, S.A. (doravante Águas de Portugal), detém apenas 51% do capital social com direito a voto, sendo o restante detido pelos municípios (cfr. o artigo 5.º, n.º 1, dos estatutos da sociedade, anexos ao Decreto-Lei n.º 172/2004 e dele fazendo parte integrante, segundo o artigo 3.º, n.º 2, do diploma). Deste modo, para aprovar a deliberação de extinção da sociedade, a Águas de Portugal teria tido necessidade de obter o voto favorável de pelo menos alguns dos municípios acionistas.

Independentemente desta circunstância, porém, é incontestável que, tendo o Governo optado por extinguir a sociedade Águas do Mondego por decreto-lei, e não através de uma deliberação da assembleia geral da sociedade, não atuou em conformidade com o disposto no Código das Sociedades Comerciais. Importa saber se teria de o fazer.

É claro que os atos legislativos que aprovaram e sucessivamente alteraram o Código das Sociedades Comerciais não constituem leis de valor reforçado, na aceção do artigo 112.º, n.º 3, da Constituição. Nessa medida, o seu nível hierárquico não impõe que decretos-lei posteriores se conformem com as suas normas. Os requerentes, aliás, não contestam este entendimento. Alegam, isso sim, que o Governo utilizou indevidamente o poder de emitir decretos-lei, precisamente com o intuito de beneficiar da força de lei de que estes gozam.

Neste contexto, apenas está em causa o diploma legislativo que procede à extinção da sociedade Águas do Mondego, já que, como vimos, a possibilidade de constituição de sociedades comerciais através de decreto-lei é aceite pelos requerentes. Trata-se, de facto, de uma prática comum no ordenamento jurídico português. A razão para tal decorre, por um lado, da titularidade simultânea, por parte do Governo, de poderes legislativos e administrativos, e, por outro, da inexistência, na Constituição, de um conceito material de ato legislativo que limite, sem mais (i.e., independentemente do que outras normas ou princípios constitucionais – como, por exemplo, a relativa ao princípio da igualdade – possam, no caso, ditar), as opções do Governo a este nível (neste sentido, cfr. Paulo Otero, “Da Criação de Sociedades Comerciais por Decreto-Lei”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Raúl Ventura, Vol. II, Coimbra: Coimbra Editora, 2003, pp. 116 e s.).

Ora, não há dúvidas de que o Estado, ao constituir uma sociedade comercial, formaliza a intenção de pautar a sua atuação pelos ditames da lei comercial. No presente caso, tal vinculação consta, aliás, explicitamente do decreto de criação da sociedade em causa – cfr. o já referido artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 172/2004.

No entanto, não se pode desconsiderar a natureza legislativa desse ato de criação. Um decreto-lei plasma certas opções do Governo, quanto à melhor forma de prosseguir o interesse geral. Ao constituir uma empresa pública, integrante do setor empresarial do Estado (cfr. o artigo 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro), o Governo visa, naturalmente, prosseguir certas finalidades, e cabe-lhe a si definir o melhor meio de o fazer. Nestes termos, possui inteira legitimidade para, através de um decreto-lei, vincular a entidade em causa à lei comercial. Trata-se de uma opção legislativa.

O mesmo pode ser dito, contudo, da opção, contida no Decreto-Lei n.º 92/2015, de proceder à extinção da sociedade em questão. Trata-se de uma opção legislativa que vem anular a primeira e que, aliás, se insere num contexto mais alargado, de implementação e concretização de uma política relativa ao abastecimento de água e ao saneamento.

A redefinição da política do Governo no domínio em causa consta, é certo, nos seus traços gerais, do Decreto-Lei n.º 92/2013. É aí que, num primeiro plano, se estabeleceu «a possibilidade de serem criados sistemas multimunicipais em resultado da agregação de outros sistemas já existentes, com a consequente extinção das concessões em curso e a atribuição de novas, por referência a um novo prazo». É também aí que se estabelece o objetivo de «contribuir para a sustentabilidade económico-financeira dos sistemas multimunicipais, através da obtenção das economias de escala geradas por sistemas de maior dimensão, e, além do mais, para a redução das desigualdades entre as diversas regiões do País, fomentando a convergência tarifária e permitindo, em última análise, a reunião das condições necessárias para a desejável prestação aos utilizadores dos sistemas de um serviço público de excelência» (cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 92/2013).

No entanto, é o Decreto-Lei n.º 92/2015 que procede, ele próprio, à reorganização dos sistemas multimunicipais abrangidos no seu âmbito de aplicação, com tudo o que isso implica, à luz da nova política definida pelo Governo para o setor. Nesta medida, tal diploma não se limita a extinguir a sociedade Águas do Mondego, dispondo igualmente sobre muitas outras matérias, relativas à agregação dos sistemas multimunicipais, aos contratos de concessão e à criação de uma nova sociedade concessionária (a sociedade Águas do Centro Litoral), que sucede às sociedades extintas. Não se deve perspetivar estas matérias de forma isolada, mas como partes integrantes de uma política conjunta e que se relacionam umas com as outras. O Decreto-Lei n.º 172/2004 é, aliás, revogado expressamente na sua globalidade (cfr. o artigo 34.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 92/2015).

Ora, o Governo possui, ao abrigo da competência legislativa genérica que lhe é atribuída pelo artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, o poder de alterar as políticas preexistentes e vertidas em decretos-lei. As diferentes conceções sobre a melhor forma de prosseguir o interesse geral não têm, certamente, de ficar cristalizadas, podendo ser revistas ao longo do tempo.

O Primeiro-Ministro, na sua pronúncia, chega mesmo a defender que, à luz do disposto no artigo 112.º, n.º 5, da Constituição, só através de decreto-lei se poderia proceder à «modificação de estatutos aprovados por decreto-lei» ou à «extinção, fusão ou cisão de empresas criadas por decreto-lei» (cfr. o artigo 66.º da pronúncia).

É de notar, contudo, que em causa não está a criação de uma qualquer entidade, mas sim de uma sociedade comercial, a cuja natureza é inerente, no que respeita às vicissitudes posteriores à sua constituição, um certo grau de autonomia decisória, a exercer nos termos da lei comercial. Independentemente da solução a dar a esta controvérsia, porém, e ainda que não se considere que a extinção de uma sociedade comercial criada por decreto-lei só possa ser efetuada através de ato legislativo, a verdade é que a exclusão – sem prejuízo da aplicação, no caso, de outros princípios constitucionais – da possibilidade de tal extinção ser efetuada através da revogação do decreto-lei de criação não seria compatível com o disposto no artigo 112.º, n.º 5.

27. Sustam os requerentes que a atuação do Governo, além de ser «passível de lesar gravemente o sistema jurídico na sua globalidade», por se desenrolar «fora do quadro axiológico de um Estado de Direito constitucional baseado numa economia social de mercado», violaria as expectativas e direitos não só dos municípios acionistas da sociedade Águas do Mondego, como também os da própria sociedade comercial.

Porém, a norma que procede à extinção da sociedade Águas do Mondego não viola o princípio da segurança jurídica, alegadamente afetado, de acordo com a primeira destas alegações. Como já se pôs em relevo, a sociedade em questão foi criada através de decreto-lei, no âmbito de uma determinada política relativa aos setores do abastecimento de água e do saneamento. Com a sua criação, visou-se, naturalmente, prosseguir o interesse público. É no contexto da reformulação dessa política e da reforma legislativa que lhe está associada que, por sua vez, se procede à extinção da sociedade. A opção pela forma de decreto-lei em detrimento da prevista na lei comercial não pode, por conseguinte, ser considerada arbitrária, nem se pode falar, perante reestruturação dos setores referidos, de índole estrutural-institucional, de lesão de um investimento de confiança dos titulares de participações sociais “na atuação contratual do Estado sujeita ao Direito Privado” e com referência a sociedade concessionária.

Tendo em conta, além do mais, que a sociedade em questão é uma empresa pública, pertencente ao setor empresarial do Estado, e que o acesso de entidades privadas às atividades que desenvolve é fortemente restringido, só sendo possível através de concessão ou, desde a entrada em vigor da Lei n.º 35/2013, de 11 de junho, de subconcessão (cfr. a Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, na sua redação inicial e na que lhe foi dada pela Lei n.º 35/2013, de 11 de junho), é manifesto que a sua extinção, através de decreto-lei, não se desenrola «fora do quadro axiológico de um Estado de Direito constitucional baseado numa economia social de mercado».

28. Ainda no âmbito do artigo 4.º, alegam os requerentes que a «extinção dos direitos patrimoniais dos municípios acionistas decorrentes das participações sociais extintas contra ou independentemente da vontade dos seus titulares sem que lhes tivesse atribuído a devida compensação» viola os direitos do município sobre o seu património. Com efeito, «porque, nos termos expostos, as participações dos [municípios] na nova sociedade não assumem a natureza de qualquer compensação ou sucedâneo de valor equivalente à participação social que têm na sociedade Águas do Mondego, há aqui uma violação do direito de propriedade dos Municípios por efeito da privação das ações assumir a natureza análoga a uma expropriação e, simultaneamente, por ausência de uma justa compensação». Acrescentam ainda que «o Governo, ao ter agido sobre a vontade negocial dos acionistas da sociedade Águas do Mondego, viola a autonomia constitucional dos municípios», «interferindo com a esfera decisória alheia integrante dos interesses ou atribuições que lhes são constitucionalmente confiados e que incorporam a respetiva esfera patrimonial» (cfr. os pontos 52, 59 e 68 do pedido).

Neste contexto, são igualmente contestadas a norma prevista no artigo 1.º, n.º 2 (por meio da qual se constitui a sociedade Águas do Centro Litoral e se lhe atribui a concessão da exploração e da gestão do sistema multimunicipal do Centro Litoral de Portugal), as normas dos artigos 6.º, 7.º e 8.º (que respeitam, respetivamente, ao “capital social”, “ações e dividendos”, e “estatutos da sociedade”), o Anexo (que contém os estatutos da sociedade, que, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 8.º, fazem parte integrante do Decreto-Lei n.º 92/2015), e as normas dos artigos 30.º e 31.º

29. Desde logo, importa salientar que os direitos sobre participações sociais são abrangidos pela garantia constitucional da propriedade privada, de acordo com jurisprudência constante e uniforme deste Tribunal. Neste sentido, pode-se ler no Acórdão n.º 491/2002 (cfr. ainda, entre outros, os Acórdãos n.ºs 391/2002 e 157/2003) o seguinte:

«Quanto ao objeto da garantia constitucional da propriedade privada, conforme se decidiu no Acórdão n.º 257/92, de 13 de julho (in Acórdãos do Tribunal Constitucional [ATC], 22.º vol., 1992, p. 753), o artigo 62.º, n.º 1, da Constituição garante, “tanto o direito de propriedade – a propriedade stricto sensu e qualquer outro direito patrimonial – como o direito à propriedade, ou direito de acesso a uma propriedade”». «Resulta, assim, claro que o direito de propriedade a que se refere aquele artigo da Constituição não abrange apenas a proprietas rerum, os direitos reais menores, a propriedade intelectual e a propriedade industrial, mas também outros direitos que normalmente não são incluídos sob a designação de «propriedade», tais como, designadamente, os direitos de crédito e os “direitos sociais” – incluindo, portanto, partes sociais como as ações ou as quotas de sociedades (na doutrina, no sentido de que o conceito constitucional de propriedade tem de ser equivalente a património, cfr. Maria Lúcia Amaral, Responsabilidade do estado e dever de indemnizar do legislador, Coimbra, 1998, pp. 548 e 559)».

30. Posto isto, há que determinar em que medida os direitos em causa, estando abrangidos pelo âmbito de proteção do artigo 62.º, n.º 1, podem ser restringidos. Essa possibilidade está expressamente prevista no n.º 2 do artigo 62.º, para os casos de requisição ou de expropriação por utilidade pública. No entanto, como já disse repetidas vezes este Tribunal (cfr., nomeadamente, o Acórdão n.º 491/2002 e a jurisprudência constitucional aí citada), estes não são os únicos atos ablativos do direito de propriedade privada admitidos pela Constituição.

Na verdade, segundo o artigo 62.º, n.º 1, o direito à propriedade privada é garantido “nos termos da Constituição”. Esta fórmula obsta a uma consideração isolada do preceito em que está inserida (neste sentido, pronunciou-se já este Tribunal, v. g., nos Acórdãos n.ºs 404/87 e 194/99), impondo a sua articulação com outras normas constitucionais que estabelecem limites e restrições ao direito de propriedade, nomeadamente ao nível da constituição económica (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra: Coimbra Editora, 2007, pp. 801 e s.), mas não só.

Com efeito, «[s]ervindo a fórmula de invólucro de todos os parâmetros constitucionais integrativamente convocáveis na modelação do conteúdo e na definição dos limites, por lei, do direito de propriedade objeto da tutela constitucional, é manifesto que nela estão contidos, de forma saliente, os princípios e as opções de valor “cunhados” finalisticamente pela consecução do projeto económico, social e político da Constituição» (Joaquim de Sousa Ribeiro, “O direito de propriedade privada na jurisprudência do Tribunal Constitucional”, Relatório apresentado à Conferência Trilateral Espanha/Itália/Portugal, outubro de 2009, p. 26, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Ora, tal como a garantia de propriedade privada tem de ter em conta a função económica desta, admitindo, assim, restrições face à organização económica postulada pela Constituição, o mesmo sucede no que respeita ao modelo constitucional de organização política e, mais especificamente, de autonomia do poder local. A proteção constitucional da propriedade das autarquias locais não pode abstrair da sua função enquanto garante e instrumento da autonomia do poder local e da prossecução dos interesses das populações respetivas. Por conseguinte, na medida em que, constitucionalmente, são admissíveis restrições à autonomia do poder local, são igualmente admissíveis restrições aos direitos de conteúdo patrimonial dos municípios.

31. Estando assente que os direitos em questão podem ser restringidos, falta ainda determinar quais são os requisitos a que se subordinará essa restrição. Neste plano, importa verificar se a matéria em causa no presente caso se poderá subsumir à previsão do artigo 83.º da Constituição – disposição que, no que respeita às condições a que se sujeita a restrição ao direito de propriedade previsto no n.º 1 do artigo 62.º, contém um regime diferente do estabelecido no n.º 2 deste último preceito (neste sentido, cfr., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 452/95 e 493/2009 deste Tribunal). Apesar desta circunstância, os requerentes alegam que a extinção da sociedade Águas do Mondego viola ambas as normas (dos artigos 62.º, n.º 2, e 83.º), notando ainda que, «caso se entenda que os factos afirmados se subsumem à previsão do artigo 83.º da Constituição, (…) o Decreto-Lei n.º 92/2015 é também materialmente inconstitucional, por ausência de lei habilitante, dado o disposto no artigo 165.º, n.º 1 alínea l) da Constituição» (cfr. os pontos 59 e 66 do pedido).

A norma do artigo 83.º tem a seguinte redação: «[a] lei determina os meios e as formas de intervenção e de apropriação pública dos meios de produção, bem como os critérios de fixação da correspondente indemnização». Trata-se de uma norma inserida na Parte II da Constituição, sobre a organização económica. Deve ser interpretada em conjugação com a norma do artigo 82.º, n.º 1, que garante «a coexistência de três setores de propriedade dos meios de produção», e com a do n.º 2, segundo a qual «[o] setor público é constituído pelos meios de produção cujas propriedade e gestão pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas».

No presente caso, está em causa a extinção de uma empresa pública que se inclui no setor empresarial do Estado e em que certos municípios detêm uma participação minoritária. Trata-se, portanto, de uma empresa já detida exclusivamente por pessoas coletivas públicas, integrando o setor público dos meios de produção. Ora, a norma do artigo 83.º tem por objeto, apenas, as transferências para o setor público de meios de produção integrantes de qualquer dos outros setores. Conjugadamente com o artigo 82.º, o que se pretende garantir é que, ao nível da organização económico-social, coexistam três setores distintos e que a apropriação pública dos meios de produção que integram os setores privado ou cooperativo só se faça nas condições previstas no artigo 83.º

O enquadramento das posições relativas dentro do setor público é estabelecido por outras disposições constitucionais. No que respeita especificamente à posição dos municípios face ao Estado, são de destacar, como vimos, as garantias da propriedade e da autonomia do poder local. Deste modo, e independentemente de considerações adicionais, a situação em causa não é abrangida pelo disposto no artigo 83.º Consequentemente, não é igualmente aplicável o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea l), da Constituição.

32. Importa, então, tomar em consideração o artigo 62.º, n.º 2, que submete a admissibilidade da expropriação por utilidade pública, entre outros requisitos, ao pagamento de uma justa indemnização. Sobre a figura da expropriação, diz-se, no Acórdão n.º 205/2000, o seguinte:

«A expropriação é um modo de aquisição de direitos sobre coisas que tem em vista proporcionar o aproveitamento direto dos bens pela entidade expropriante, sempre que a sua utilização se torna necessária para realizar determinados fins de interesse geral (obras públicas, reforma agrária, controlo da economia, proteção do património, entre os mais frequentes). É um ato, portanto, que assenta na prevalência da utilidade administrativa de um bem, para o Estado ou para outra entidade com atribuições de interesse público, em confronto com a utilidade que ele representa para o seu detentor particular. Nisso reside a justificação do sacrifício imposto ao direito do proprietário e, simultaneamente, a raiz do perfil histórico da expropriação como ponto de tensão especialmente sensível nas relações entre o poder público e os direitos individuais».

Ora, no caso sub juditio, não existe uma simples aquisição, pelo Estado, de um direito patrimonial alheio (e este não configura, claro está, um direito sobre um imóvel), assente «na prevalência da utilidade administrativa de um bem, para o Estado», «em confronto com a utilidade que ele representa» para o município. Tal sucederia se, pura e simplesmente, o Estado se apropriasse das ações dos municípios na sociedade Águas do Mondego ou se, em alternativa, a extinguisse e se apropriasse dos seus ativos.

Contudo, no presente caso, embora se proceda à extinção de uma sociedade comercial e se crie, do mesmo passo, outra sociedade, que lhe sucede em todos os direitos e obrigações e para a qual é transferido o seu património, aos possuidores de ações na sociedade extinta são, através do mesmo diploma legislativo, atribuídas participações na sociedade que lhe sucede. O Estado não pretende, assim, apoderar-se de ativos da sociedade extinta ou das participações sociais dos municípios, passando a sociedade a quem é atribuída a concessão a ser detida exclusivamente por si, pelo que não estamos, em rigor, perante uma “expropriação por utilidade pública”.

No entanto, tendo em conta que, como veremos, os municípios não podem ser obrigados a participar na nova sociedade e que, além do mais, as participações nesta podem não equivaler, em termos de valor, às ações na sociedade extinta, pode suceder que, no final de contas, a intervenção do Estado relativa à sociedade Águas do Mondego consista numa apropriação dos direitos patrimoniais dos municípios em questão, passando a sociedade concessionária que lhe sucede a ser detida, em exclusividade, pelo Estado (ou, pelo menos, sem a participação desses municípios). Haveria, assim, uma lesão de direitos patrimoniais privados do município, que resultaria, como na expropriação, de uma intervenção externa à sociedade.

Por conseguinte, embora não haja uma “expropriação por utilidade pública”, os municípios são colocados numa posição em que os seus direitos patrimoniais são restringidos de uma forma análoga à que se realiza numa expropriação. Em conformidade, a intervenção do Estado deverá, do mesmo modo, prosseguir uma finalidade que, sob o prisma do princípio da proporcionalidade, se apresente como justificadora da restrição em causa. Articulando-se o direito de propriedade com a garantia da autonomia local, tal finalidade deverá constituir um interesse geral ou nacional, também ele plasmado na Constituição, e que justifique, em ponderação, a compressão da autonomia que possuem os municípios de decidirem sobre a melhor forma de prosseguirem os interesses das populações locais. Estando este primeiro requisito preenchido, há ainda que proceder ao pagamento de justa compensação.

33. Neste âmbito, cabe convocar a jurisprudência que o Tribunal emitiu sobre o direito a uma justa indemnização, cuja síntese é feita no Acórdão n.º 599/2015 nestes termos:

«O direito a uma justa indemnização (enquanto direito análogo aos direitos, liberdades e garantias e desse regime beneficiando, por via do artigo 17.º da Constituição) traduz-se no direito ao recebimento de um montante que se mostre adequado a ressarcir o expropriado da privação do bem expropriado, não podendo a indemnização devida ser irrisória ou manifestamente desproporcionada à perda sofrida.

Assim, o quantum indemnizatório devido em caso de expropriação – em especial na perspetiva da sindicância do critério que o permite calcular, como é o caso dos autos – mostra-se indissociável do conceito de justa indemnização – conceito de que se ocupa, aliás, grande parte da jurisprudência constitucional em matéria de expropriações.

Assim, nas palavras do Conselheiro Joaquim de Sousa Ribeiro:

“Parte significativa da jurisprudência, em matéria de expropriação, prende-se com o preenchimento do conceito de “justa indemnização”. Na valoração dos vários critérios legais aplicáveis, de acordo com a natureza e situação do bem expropriado, o Tribunal tem perfilhado consolidadamente a orientação geral de que “tal indemnização tem como medida o prejuízo que para o expropriado resulta da expropriação”, na sintética, mas rigorosa, formulação do Acórdão n.º 52/90. Pondo de lado fatores especulativos, muitas vezes artificialmente criados (Acórdão n.º 381/89), a ‘“justa indemnização’ há de tomar como ponto de referência o valor adequado que permita ressarcir o expropriado da perda do bem que lhe pertencia, com respeito pelo princípio da equivalência de valores”, como se extrata do Acórdão n.º 11/2008. O princípio da justa indemnização impõe uma compensação integral, tendencialmente correspondente ao valor venal do bem, de acordo com a sua cotação no mercado. A função da indemnização é a de fazer entrar, na esfera do atingido, o equivalente pecuniário do bem expropriado, de tal modo que, efetuada a expropriação, o seu património ativo muda de composição, mas não diminui de valor.” (Cfr. Joaquim de Sousa Ribeiro, “O direito de propriedade privada na jurisprudência do Tribunal Constitucional”, p. 39, Relatório apresentado à Conferência Trilateral Espanha/Itália/Portugal, outubro de 2009, disponível em www.tribconstitucional.pt)».

Deste modo, à ablação patrimonial «há de corresponder um montante indemnizatório que efetivamente compense o expropriado pela perda do bem». Em consonância, «a ‘justa indemnização’ há de tomar como ponto de referência o valor adequado que permita ressarcir o expropriado da perda do bem que lhe pertencia, com respeito pelo princípio da equivalência de valores». A compensação exigida deverá corresponder tendencialmente ao «valor venal do bem, de acordo com a sua cotação no mercado».

34. Concretizados os limites a que a restrição do direito de propriedade, articulado com a autonomia do poder local, se submete, averiguemos então se a afetação patrimonial em questão no caso sub juditio se encontra justificada.

Ora, com a extinção da sociedade Águas do Mondego pretende-se, em geral, atingir os mesmos objetivos visados, na sua globalidade, pela reforma efetuada pelo Decreto-Lei n.º 92/2015. O estabelecimento destes objetivos – a sustentabilidade económica e financeira dos sistemas e a redução de assimetrias entre o interior e o litoral – por parte do Governo é, como vimos a propósito da agregação dos sistemas multimunicipais, perfeitamente legítimo e está ligado a tarefas que, constitucionalmente, lhe são atribuídas.

É certo que, ao contrário do que sucede com os sistemas multimunicipais, o Estado não é titular exclusivo da sociedade concessionária. A sua extinção implica a afetação dos direitos dos municípios sobre participações sociais, direitos criados com a constituição da sociedade. No entanto, não faria sentido permitir-se a agregação de sistemas multimunicipais, mas já não a das sociedades concessionárias respetivas. O Governo, no âmbito da sua autonomia decisória, tem, certamente, competência para decidir sobre a melhor forma de gerir e explorar o sistema multimunicipal que resulta da agregação. Neste contexto, é razoável que atribua a concessão do novo sistema a uma única sociedade e que, do mesmo passo, por desprovidas de objeto, extinga as sociedades concessionárias dos sistemas extintos. De contrário, estar-se-ia a impedir, exclusivamente com base nos direitos dos municípios sobre as participações sociais – ainda para mais, uma participação minoritária face à do Estado –, não apenas a extinção da sociedade Águas do Mondego, mas, na verdade, toda a reconfiguração do sistema nacional de que é instrumento.

Por último, é de ter em conta que aos municípios é dada a possibilidade de participarem na nova sociedade concessionária, com uma percentagem do capital social fixada «em termos proporcionais, tendo por referência a participação nominal dos acionistas no capital social das entidades gestoras extintas» – cfr. o artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2015. Este diploma não se limita, assim, a extinguir direitos patrimoniais dos municípios, atribuindo-lhe outros, de igual natureza, e sobre uma sociedade que visa prosseguir atividades do mesmo teor. É, portanto, assegurada a hipótese de os municípios continuarem a participar, se assim decidirem, na gestão e exploração dos sistemas multimunicipais que abrangem a sua área geográfica, possibilidade a que deve ser dado o devido relevo, na medida em que a autonomia patrimonial dos municípios está ligada à prossecução dos interesses locais.

35. Encontrando-se justificada a intervenção sobre o património dos municípios titulares das participações sociais envolvidas, vejamos agora se é cumprida a exigência constitucional de atribuição de uma compensação pela perda derivada de uma tal ingerência.

A este nível, contestam os requerentes o critério utilizado para determinar o valor das participações sociais atribuídas. Alegam, por um lado, «que o poder que os acionistas da sociedade extinta passarão a ter percentualmente na sociedade Águas do Centro Litoral citada é muito mais reduzido do que o que tinham na sociedade Águas do Mondego», «sem que haja qualquer compensação» (cfr. os pontos 79 e 80 do pedido). Por outro lado, que «[o] valor das participações das sociedades extintas/fundidas não é o mesmo, visto que [ao contrário do que sucederia com as demais sociedades extintas] a sociedade Águas do Mondego é uma sociedade económica e financeiramente saudável, prossegue de modo adequado a sua atividade de captação, tratamento e distribuição de água aos municípios do sul do Porto com eficiência, realizando os investimentos necessários a um regular e eficaz funcionamento do sistema», «que gera um resultado líquido apreciável e que liberta dividendos pagos aos seus acionistas», «cobrando uma tarifa pelo m3 de saneamento que é a mais baixa dos três sistemas a integrar por força do Decreto-Lei n.º 92/2015» (cfr. os pontos 90 a 92). Desse modo, entendem, «o valor das participações dos municípios acionistas da sociedade Águas do Mondego na sociedade Águas do Centro Litoral deveria ser determinado em função do valor económico de mercado que aquelas participações tinham na referida sociedade, e não em função de um critério meramente proporcional» (cfr. o ponto 100).

Importa, desde logo, apurar em que medida cabe a este mecanismo de atribuição de participações na sociedade concessionária resolver o problema da compensação devida. É que aos municípios é dada uma alternativa a essa participação, que consiste no direito potestativo de alienação à nova sociedade concessionária das suas ações. Com efeito, de acordo com o disposto no artigo 30.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 92/2015, «[n]o âmbito do processo de agregação de sistemas multimunicipais, previsto e regulado pelo presente decreto-lei, é concedido aos municípios o direito de alienação à sociedade da totalidade das participações sociais correspondentes a ações das categorias A e B de que ficam titulares no momento da constituição da sociedade, desde que inteiramente liberadas, por um preço correspondente ao valor dessas participações no capital social, sem prejuízo do direito à respetiva remuneração acionista em dívida, adiante apenas designado por opção de venda».

Encontrando-se justificada a intervenção do Estado, a Constituição apenas exige, enquanto condição suplementar para a restrição de direitos de conteúdo patrimonial, a previsão de uma compensação, a fixar independentemente da existência de acordo entre as entidades em causa. Esta compensação nunca poderia consistir na atribuição de participações na nova sociedade concessionária, já que, como melhor se verá infra, quando nos pronunciarmos especificamente sobre esta questão, isso configuraria uma imposição aos municípios, em violação do princípio da autonomia local.

Contudo, em alternativa à compensação fixada, a partir das exigências constitucionais, por lei, admite-se perfeitamente que esse requisito, à luz do artigo 62.º da Constituição, possa ser preenchido por outras medidas, de valor não necessariamente equivalente, desde que haja o acordo do titular do direito em causa. É o que sucede, por exemplo, se for utilizada a faculdade, prevista no n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 92/2013, de os municípios acordarem «com a nova entidade gestora que esta adquira a participação social de que esses municípios são titulares nessa entidade gestora, ficando esta com ações próprias». Nesse caso, o preço da venda será, naturalmente, o que for acordado entre as partes. O mecanismo de atribuição de participações na nova sociedade concessionária assenta, afinal, no mesmo princípio do consentimento, já que não é imposto aos municípios.

Neste contexto, o próprio Primeiro-Ministro, na pronúncia efetuada ao abrigo do disposto do artigo 54.º da LTC, admite a possibilidade de, «por si só, este mecanismo compensatório [refere-se ao mecanismo estabelecido, em abstrato, pelo artigo 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 92/2013] não resolve[r] o problema da justa indemnização exigida pelo n.º 2 do artigo 62.º da Constituição. Isto, porque, conforme fazem questão de frisar os requerentes, o nível de sustentabilidade ou de saúde financeira – bem como o nível de potencialidade de obtenção de dividendos – das antigas concessionárias não é idêntico» (cfr. o artigo 156.º da pronúncia). No entanto, continua, «também é verdade que o património da ÁGUAS CENTRO LITORAL, S.A. é um património bastante mais amplo do que o da ÁGUAS DO MONDEGO, S.A. (já que reúne todos os ativos das sociedades SIMRIA – SANEAMENTO INTEGRADO DOS MUNICÍPIOS DA RIA, S.A., SIMLIS – SANEAMENTO INTEGRADO DOS MUNICÍPIOS DO Lis, S.A. E ÁGUAS DO MONDEGO, S.A.)», «que a sua rentabilidade será amplamente beneficiada pela obtenção das economias de escala que são geradas pela integração de sistemas geograficamente vizinhos» «e que a atividade por si desenvolvida – a exploração dos sistemas multimunicipais de abastecimento de água e saneamento de toda a região centro litoral do país – é também muito mais abrangente do que aquela a que estava restringida a ÁGUAS DO MONDEGO, S.A., o que traduz um alargamento significativo da sua esfera de intervenção e uma diferente perspetiva de negócio futuro» (cfr. os artigos 166.º a 168.º).

Independentemente de se comprovarem ou não estes prognósticos de retribuição de dividendos, o que importa sublinhar é que, como sucede com a participação em qualquer sociedade comercial, há uma incerteza envolvida em relação à sua futura rentabilidade. Os municípios, de forma inteiramente livre, deverão avaliar se, na sua perspetiva, lhes interessa participar na sociedade concessionária – constituída, por sua vez, pelo Governo, no âmbito de uma política de coesão territorial que, constitucionalmente, lhe cabe, sem interferência de outras entidades, definir e conformar. Tal decisão, aliás, não deverá apenas ter em conta a rentabilidade da sociedade e das ações que os municípios nela detêm. Apesar de a sua participação, devido à natureza meramente proporcional do critério de atribuição (que, em qualquer caso, se trata de um critério objetivo e não arbitrário), poder ter menor valor do que aquela que detinham na sociedade extinta – pense-se, nomeadamente, na sociedade Águas do Mondego –, deve ser relevada, como dissemos já, a oportunidade que possuem de continuar a integrar a sociedade concessionária e de, assim, participarem – ainda que, eventualmente, com menor capacidade de influência – no processo de tomada de decisões relevantes para o interesse das populações locais, a que estão funcionalizadas as suas competências (cfr. o artigo 235.º, n.º 2, da Constituição).

36. Não obstante, os requerentes contestam igualmente o critério estabelecido na lei para calcular o valor da venda das participações sociais à sociedade concessionária, considerando que não cumpre a exigência de pagamento de uma justa compensação, contida no artigo 62.º, n.º 2, da Constituição. Nesse sentido, alegam que «a regra consagrada no artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 93/2013 que prevê a possibilidade de os atuais municípios acionistas da empresa Águas do Mondego optarem pela venda das suas participações sociais por um preço correspondente ao valor dessas participações no capital social, facto que, à luz da legislação vigente, implica a consideração do valor de liquidação do respetivo património à data da venda das respetivas participações sociais é, no caso da sociedade Águas do Mondego absolutamente iníqua» e que «[o] valor patrimonial (base de referência para a definição do valor de liquidação) é, no caso da empresa Águas do Mondego, muito inferior ao seu correspondente valor de mercado calculado com base em metodologias adequadas, penalizando muito fortemente os municípios acionistas que pretendam exercer esse direito de alienação das suas ações à sociedade a constituir» (cfr. os pontos 115 a 116 do pedido).

Como vimos, impõe o artigo 62.º, n.º 2, da Constituição que a lesão de direitos de conteúdo patrimonial privado efetuada pelo Estado corresponda uma justa compensação, que efetivamente compense o titular do direito pela perda do bem. Esta indemnização «há de tomar como ponto de referência o valor adequado que permita ressarcir o expropriado da perda do bem que lhe pertencia, com respeito pelo princípio da equivalência de valores».

De acordo com o disposto no supra citado artigo 30.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 92/2015, o preço de venda das participações sociais dos municípios é o «correspondente ao valor dessas participações no capital social, sem prejuízo do direito à respetiva remuneração acionista em dívida». Por sua vez, segundo o n.º 3 do mesmo artigo:

«Para efeitos do disposto no n.º 1, considera-se:

a) “Valor das participações no capital social”, o valor a que cada município na sua qualidade de acionista teria direito, nos termos gerais, caso se exonerasse da sociedade concessionária do sistema multimunicipal extinto no momento da entrada em vigor do presente decreto-lei;

b) “Remuneração acionista em dívida”, a remuneração devida e calculada nos termos do contrato de concessão celebrado pela sociedade concessionária do sistema multimunicipal extinto e de acordo com o montante divulgado nas notas às demonstrações financeiras aprovadas relativas ao último exercício social, deduzido dos pagamentos entretanto efetuados a título de distribuição de dividendos».

A norma do Código das Sociedades Comerciais que dispõe sobre o valor da contrapartida a que o acionista que pretende exonerar-se de uma sociedade comercial tem direito pela venda das suas ações é a que consta no artigo 105.º, n.º 2, como reconhecem, aliás, quer os requerentes (cfr. o ponto 110 do pedido), quer o Primeiro-Ministro (cfr. o artigo 161.º da pronúncia). Esta norma, por sua vez, remete para o disposto no artigo 1021.º do Código Civil. Para efeitos da remissão efetuada pelo artigo 30.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 92/2015 (é que esta disposição só remete para “os termos gerais” na medida em que o próprio diploma em que está inserida não regule a matéria; ora, os restantes n.ºs do mesmo artigo 30.º e o artigo 31.º contêm diversas normas com relevo neste âmbito, nomeadamente no que respeita a prazos), importa referir os n.ºs 1 e 2 desta disposição.

De acordo com o n.º 1, o valor da quota «é fixado com base no estado da sociedade à data em que ocorreu ou produziu efeitos o facto determinante da liquidação». «[S]e houver negócios em curso, o sócio ou os herdeiros participarão nos lucros e perdas deles resultantes». Já o n.º 2 estabelece que «[n]a avaliação da quota observar-se-ão, com as adaptações necessárias, as regras dos n.ºs 1 a 3 do artigo 1018.º, na parte em que forem aplicáveis». Ao abrigo do disposto no n.º 1 deste preceito, «[e]xtintas as dívidas sociais, o ativo restante é destinado em primeiro lugar ao reembolso das entradas efetivamente realizadas, excetuadas as contribuições de serviços e as de uso e fruição de certos bens». «Se não puder ser feito o reembolso integral, o ativo existente é distribuído pelos sócios, por forma que a diferença para menos recaia em cada um deles na proporção da parte que lhe competir nas perdas da sociedade; se houver saldo depois de feito o reembolso, será repartido por eles na proporção da parte que lhes caiba nos lucros» (cfr. o n.º 2).

A interpretação das normas em questão não tem sido pacífica. Nomeadamente, é discutido se se deve tomar em consideração o valor contabilístico ou real da sociedade (cfr., por exemplo, no primeiro sentido, Carolina Cunha, “A Exclusão de Sócios (em Particular, nas Sociedades Por Quotas)”, in Problemas do Direito das Sociedades, Coimbra: Almedina, 2002, p. 228, e, no segundo, João Cura Mariano, Direito de Exoneração dos Sócios nas Sociedades por Quotas, Coimbra: Almedina, 2005, pp. 130 e ss.), não havendo, por outro lado, consenso quanto ao alcance da última alternativa (João Cura Mariano, ob. cit., pp. 130-1, afirma expressamente que «valor real não significa valor de mercado»; já, por exemplo, no acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 25-10-2005, Processo 0422142, defende-se que deverá ser tido em conta o valor comercial ou de transação, referindo-se, em apoio dessa posição, Avelãs Nunes, Direito de Exclusão de Sócios nas Sociedades Comerciais, Coimbra: Almedina, 2002, p. 328).

Em qualquer caso, além de, desde logo, se ressalvar que, «se houver negócios em curso, o sócio ou os herdeiros participarão nos lucros e perdas deles resultantes», garante-se que, ainda que não seja tido em conta o valor comercial da sociedade, é, no mínimo, tomado em consideração o seu ativo líquido.

Ora, o valor de mercado, que, na ótica dos requerentes, deveria ser tomado em consideração, não teria, no presente caso, cabimento. A este propósito, afirma o Primeiro-Ministro que «não está em causa uma qualquer sociedade anónima de direito privado, cujas participações sociais possam ser transmitidas pelos seus titulares a qualquer outro sujeito jurídico, sem quaisquer restrições, cabendo ao mercado e à lei da oferta e da procura definir o valor dessas participações», «mas sim uma empresa pública, cujas ações representativas do capital social apenas podem ser alienadas – e sempre com autorização do Estado (cfr. artigo 5.º, n.º 6) – a outros entes públicos». «E por isso que dizer que o valor que resulta do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 92/2015 não é atendível porque não corresponde ao valor em termos de mercado da participação social é uma afirmação desprovida de lógica» (cfr. os artigos 192.º a 194.º da pronúncia).

De facto, a sociedade Águas do Mondego - é esta que releva, nos termos do artigo 30.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 92/2015 - era uma empresa pública e que prestava, em regime de exclusivo, um serviço público. Aos municípios, foram apenas atribuídas ações da classe A, de que só podem ser titulares entes públicos e que «devem representar, sempre e pelo menos, 51% do capital social com direito a voto» (cfr. os n.ºs 2 e 3 do artigo 5.º e o n.º 1 do artigo 8.º dos estatutos da sociedade, anexos ao Decreto-Lei n.º 172/2004). É certo que «as ações da classe A podem ser convertidas em ações da classe B, a pedido do seu titular», mas apenas «mediante prévia deliberação favorável da assembleia geral da sociedade» (cfr. o artigo 5.º, n.º 4). Por último, é de salientar que «[a] sociedade primeiro e depois todos os acionistas, seja qual for a classe de ações de que sejam titulares, têm direito de preferência na alienação de ações nominativas da classe B (cfr. o artigo 8.º, n.º 7).

Deste modo, embora, à partida, não esteja completamente vedada a possibilidade de os municípios transmitirem as suas ações a entidades privadas, a verdade é que são inúmeros os condicionamentos a que essa transmissão está sujeita, incluindo, a jusante, a necessidade de aprovação, por parte da assembleia geral da sociedade, da conversão das ações da classe A em classe B. E, na verdade, dado o objeto da sociedade e a natureza dos seus acionistas originários, estes condicionamentos relacionam-se, sobretudo, com considerações sobre a melhor forma de prosseguir o interesse público. Em suma, a sociedade em causa não desenvolve a sua atividade no mercado, pelo que não deverão as participações sociais respetivas – ainda que isso, de alguma forma, seja exequível – ser avaliadas pelo seu valor de mercado.

Por outro lado, as normas para as quais o Decreto-Lei n.º 92/2015 remete são as regras em geral aplicáveis aos casos de morte, exoneração ou exclusão de sócios (e não só de sociedades anónimas) – incluindo as exonerações que são resultado da circunstância de o sócio ter votado contra um projeto de fusão. Ora, a situação dos municípios no presente caso é, no que respeita às exigências de indemnização, análoga à de um sócio que vota contra um projeto de fusão. A extinção da sociedade Águas do Mondego e das restantes sociedades concessionárias dos sistemas multimunicipais extintos pelo Decreto-Lei n.º 92/2015 implica a transmissão dos seus ativos para a sociedade Águas do Centro Litoral, criada pelo mesmo diploma. Se a reforma em questão tivesse, como pretendem os requerentes, sido efetuada ao abrigo das regras do Código das Sociedades Comerciais, seriam aplicáveis as normas supra citadas. Efetivamente, se quanto a outros aspetos, mesmo relativos aos sócios (por exemplo, quanto à possibilidade de participar no processo de decisão), são bem distintos os casos de fusão e da reforma levada a cabo Decreto-Lei n.º 92/2015, já quanto à afetação dos direitos patrimoniais do sócio discordante em nada se distinguem. Deste modo, a remissão efetuada pelo artigo 30.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 92/2015 não é, de todo, arbitrária, correspondendo até a uma exigência global de justiça relativa.

É de notar, a este propósito, que a norma constante do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição não exige, necessariamente, que a justa indemnização corresponda ao valor de mercado do bem expropriado. Com efeito, como disse este Tribunal no Acórdão n.º 243/2001:

«[A] indemnização só é justa, se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que efetivamente sofreu. Não pode ser de montante tão reduzido que a torne irrisória ou meramente simbólica, mas também não pode ser desproporcionada à perda do bem expropriado. E, por isso, não deve atender a fatores especulativos ou outros que distorçam a proporção que deve existir entre o prejuízo imposto pela expropriação e a compensação a pagar por ela, para mais ou para menos. Há, consequentemente, que observar aqui um princípio de igualdade e de proporcionalidade – um princípio de justiça, em suma. O quantum indemnizatório a pagar a cada expropriado há de realizar a igualdade dos expropriados entre si e a destes com os não expropriados: trata-se de assegurar que haja igualdade de tratamento perante os encargos públicos.

O desiderato de justiça, postulado pelo reconhecimento do direito fundamental dos expropriados ao recebimento de uma justa indemnização pela perda do bem de que são privados por razões de utilidade pública – sublinhou-se no acórdão n.º 194/97 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 36.º, página 407) – alcança-se, seguramente, quando o legislador opta pelo critério do valor do mercado do bem expropriado, mas são possíveis outros critérios. Questão é que realizem os princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade que a indemnização tem que cumprir».

No caso sub juditio, além da existência de obstáculos que põem em causa a viabilidade do cálculo do valor de mercado das participações sociais dos municípios, toma-se em consideração a solução do ordenamento jurídico para situações que, quando à posição dos titulares dos direitos patrimoniais afetados, são análogas.

Por conseguinte, não se pode considerar que a indemnização que decorra da remissão efetuada pelo artigo 30.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 92/2015, seja insuficiente para respeitar as exigências impostas pelo artigo 62.º, n.º 2, da Constituição.

37. A atribuição, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 4.º, de ações aos municípios acionistas das sociedades extintas é ainda questionada na estrita ótica do princípio da autonomia do poder local. Neste âmbito, alegam os requerentes que «a participação forçada de uma entidade no capital social de outra empresa é violadora da sua autonomia, o que é ainda mais relevante no caso do Estado versus os municípios, os quais são constitucionalmente titulares de autonomia política, administrativa, financeira e territorial». «A intervenção do Governo sobre o património das autarquias locais, dispondo de bens alheios como se fossem seus, indo ao ponto de extinguir, desvalorizar e proceder à transferência de participações sociais do município para uma nova sociedade que o próprio Governo cria, sem qualquer manifestação de vontade concordante dos municípios envolvidos, tal como acontece nos autos, viola a autonomia constitucional dos municípios em causa» (cfr. os pontos 84 e 119 do pedido).

Ora, como vimos, a Constituição garante, nos artigos 6.º e 235.º, a autonomia do poder local. Para efetivar essa autonomia, contempla, entre outras garantias, a autonomia patrimonial das autarquias locais, prevista no artigo 238.º Ao abrigo do estabelecido nestes princípios, possuem os municípios, no domínio das competências que lhes são atribuídas e, nomeadamente, no que respeita à disposição do seu património, autonomia decisória, em função dos fins que lhes cabe prosseguir, livre de intervenção por parte do Estado. Só esta liberdade garante, aliás, que possam ser responsabilizados, politicamente, pelas decisões que tomam. Nesta medida, seria, de facto, problemático que os municípios fossem obrigados a participar, contra a sua vontade, na sociedade Águas do Centro Litoral. Tal não sucede, todavia, no caso sub juditio.

De acordo com o supra citado artigo 4.º, n.º 2, são, de facto, atribuídas aos municípios, por mero efeito da entrada em vigor do decreto-lei em questão, participações na sociedade Águas do Centro Litoral, sem estar prevista a necessidade de uma demonstração de vontade prévia nesse sentido por parte dos municípios. Não obstante, ao abrigo do disposto no artigo 30.º, n.º 1, os municípios têm, como vimos, a faculdade de alienar à nova sociedade concessionárias as suas ações. Já o n.º 2 do mesmo artigo dispõe que «[a] venda das participações sociais dos municípios no capital social da sociedade prevista no presente artigo retroage os seus efeitos à data da entrada em vigor do presente decreto-lei». Com relevância neste âmbito, é, por último, de referir o n.º 4, segundo o qual «[o]s municípios que pretendam exercer a respetiva opção de venda devem, sob pena de caducidade dessa opção, comunicar tal intenção por meio de carta entregue à sociedade até às 17h00 do 60.º dia a contar, inclusive, do primeiro dia útil seguinte ao da entrada em vigor do presente decreto-lei».

Por conseguinte, é atribuído aos municípios um direito potestativo de alienação à sociedade concessionária das suas participações sociais, retroagindo os efeitos dessa alienação à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 92/2015. É também a partir desta data que produz efeitos a norma que procede à extinção das sociedades concessionárias dos sistemas agregados. Deste modo, a atribuição de ações na nova sociedade concessionária, ao abrigo do artigo 4.º, n.º 2, do decreto-lei em apreciação, não produz, se houver uma declaração de vontade do município em contrário, quaisquer efeitos.

Exige-se, é certo, não uma declaração de vontade do município no sentido de participar na sociedade, a manifestar em determinado prazo, mas sim uma declaração de vontade no sentido oposto, de não participar na sociedade, sob pena de caducidade do direito potestativo de alienação das ações. No entanto, esta opção legislativa de imposição de um ónus permite ainda salvaguardar a autonomia decisória dos municípios. Além de o prazo não ser excessivamente curto e de o procedimento em causa ser relativamente simples, a verdade é que não se trata da participação numa qualquer sociedade comercial, mas sim da atribuição de ações na sociedade concessionária que sucede à sociedade extinta – desenvolvendo a mesma atividade –, e que não envolve, nos termos assinalados, a realização de novas entradas no capital social por parte dos municípios. Está, assim, garantido que estes possam decidir em liberdade e sem condicionamentos excessivos sobre a participação na nova sociedade concessionária, não sendo desrazoável ou excessivo – tomando também em consideração as consequências que resultariam do seu silêncio – impor-lhes o ónus de, se assim não o desejarem, terem de manifestar expressamente a sua vontade nesse sentido.

38. Ao contrário do que alegam os requerentes (cfr. os pontos 72 e 120 do pedido), não se verifica igualmente qualquer violação do disposto no artigo 25.º (os requerentes, por lapso, referem-se ao artigo 24.º), n.º 1, alínea n), da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, ou da norma constitucional ao abrigo da qual foi emitida, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea q), da Constituição. Com efeito, «[c]ompete à assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal», «[d]eliberar sobre a criação de serviços municipalizados e todas as matérias previstas no regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais que o mesmo não atribua à câmara municipal». Simplesmente, tal norma não é afetada pelo Decreto-Lei n.º 92/2015.

Desde logo, a Lei das Autarquias Locais não atribui, nem podia atribuir, qualquer competência exclusiva aos municípios no que respeita à extinção de sociedades comerciais em que se limitam a possuir uma participação minoritária. Se, por absurdo, assim fosse, nem através dos instrumentos previstos no Código das Sociedades Comerciais, como a fusão, se poderiam extinguir as participações sociais dos municípios.

Quanto à criação da sociedade Águas do Centro Litoral, além de, como vimos, não se estabelecer qualquer participação forçada, dispõe o artigo 31.º, n.º 4, que, para exercerem o direito de venda à sociedade das suas participações sociais, «[o] município ou municípios exonerantes (…) devem obter todos os consentimentos, aprovações e atos necessários». Deverão, em conformidade, ser respeitados os procedimentos previstos nas diversas leis que versem sobre o domínio em questão, incluindo o que na Lei das Autarquias Locais se estabelecer em matéria de repartição de competências entre os órgãos dos municípios.

Não se verifica, assim, qualquer inconstitucionalidade nesta matéria.

J. Convergência tarifária (artigos 11.º, 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 92/2015)

39. Alegam ainda os requerentes que, «[e]m concretização dos princípios i) da convergência tarifária, ii) da recuperação dos desvios de recuperação de gastos e iii) do ajustamento de encargos consagrados, respetivamente, nos artigos 11.º, 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 92/2015, i.e.», «por uma parte, a uniformização do tarifário do saneamento básico por todos os municípios ligados ao sistema multimunicipal do Centro Litoral de Portugal de modo acriterioso», «e, por outra parte, a recuperação dos prejuízos das várias sociedades concessionárias que passam a integrar a sociedade Águas do Centro Litoral e da atividade por estas aportadas para a nova concessionária», «vai operar-se um aumento brutal do preço do saneamento a fornecer aos municípios e aos munícipes do referido sistema Baixo Mondego-Bairrada». «Trata-se de uma transferência de encargos entre populações que é inválida a todos os níveis por violar imperativos constitucionais, tanto mais que está em causa uma atividade comercial exercida por uma sociedade anónima». «Não pode haver descriminações ou situações de vantagem não fundadas entre municípios como não pode haver entre Universidades ou entre Associações públicas» (cfr. os pontos 154 a 157, 166 e 167 do pedido).

Na verdade, «a eventual admissibilidade de uma transferência de custos de uns municípios para os outros e de umas populações para as outras relativamente à atividade de distribuição de água e de saneamento básico, apenas se poderia concretizar à luz de dois fundamentos, a saber», «se existir um imperativo constitucional de solidariedade intermunicipal» ou, «em alternativa, se isso corresponder à vontade dos municípios envolvidos». «Sucede que a Constituição portuguesa não contempla qualquer princípio de solidariedade intermunicipal, impondo que os municípios com mais recursos ou mais meios tenham o dever constitucional de ajudar, assistir ou assumir custos transferidos por município mais carentes ou com insuficiência de meios, financeiros ou técnicos» (cfr. os pontos 172 a 175).

No artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 92/2015 prevê-se, efetivamente, que, depois de decorrido um período de convergência tarifária, com a duração de cinco anos (com início na data prevista no n.º 9), «são aplicáveis as tarifas e as regras decorrentes dos regulamentos tarifários». Já o n.º 2 estabelece que «[a]s tarifas aplicáveis no período de convergência tarifária são as estabelecidas no contrato de concessão e são calculadas tendo em conta o disposto nos números seguintes». Neste âmbito, importa referir o n.º 5, segundo o qual «o tarifário a aplicar visa também assegurar a estabilidade tarifária, a acessibilidade social dos serviços, bem como a recuperação ou repercussão dos desvios de recuperação de gastos, dos ajustamentos de encargos nos termos previstos no presente decreto-lei e no contrato de concessão».

Sobre os desvios de recuperação de gastos, que, ao abrigo do disposto nos supra citados n.ºs 2 e 5 do artigo 11.º, deverão ser tidos em conta no cálculo das tarifas aplicáveis no período de convergência tarifária e nos tarifários posteriores. dispõe o artigo 12.º. Segundo o seu n.º 1, «[p]ara efeitos do disposto no presente decreto-lei, consideram-se desvios de recuperação de gastos: a) [a] diferença existente, à data da extinção das sociedades concessionárias dos sistemas extintos, entre os resultados líquidos da sociedade advenientes da exploração e gestão do sistema e o valor a que a sociedade tenha contratualmente direito a título de remuneração do capital investido; b) [a] diferença verificada, anualmente, até ao termo do segundo período quinquenal da concessão referido no n.º 3 do artigo anterior entre os resultados líquidos da sociedade advenientes da exploração e gestão do sistema e o valor a que a sociedade tenha direito em resultado da aplicação das regras estipuladas nos termos previstos no artigo 11.º» De acordo com o n.º 2, «[o]s desvios de recuperação de gastos podem assumir natureza deficitária ou superavitária, nos termos definidos no contrato de concessão».

Finalmente, dispõe o n.º 5 que «[o]s desvios de recuperação de gastos de natureza deficitária e de natureza superavitária existentes à data da extinção das sociedades concessionárias dos sistemas agregados e os gerados na vigência da concessão até ao termo do segundo período quinquenal, capitalizados nos termos definidos no contrato de concessão, devem ser recuperados pela via tarifária ou refletidos nas tarifas, consoante o caso, até ao termo do quinto período quinquenal da concessão».

Por último, é ainda invocado o artigo 13.º, que versa sobre ajustamentos de encargos. Segundo o n.º 1 deste preceito, são ajustamentos de encargos «as diferenças que, sem prejuízo dos limites estabelecidos no contrato de concessão, se verifiquem anualmente, a partir do terceiro período quinquenal da concessão, entre os encargos esperados, de acordo com o projeto tarifário em vigor, e os efetivamente incorridos pela sociedade, por motivos que não lhe sejam imputáveis, resultantes da ocorrência de eventos tipificados no contrato de concessão». Ao abrigo do n.º 2, a sociedade concessionária tem direito à sua recuperação. Os requerentes não o afirmam, mas, supõe-se, invocam tal preceito por considerarem que os encargos aí previstos serão, no caso de se verificarem, uma decorrência da agregação das sociedades extintas.

40. Por conseguinte, durante o primeiro período quinquenal, de convergência tarifária, apesar de já haver um único sistema multimunicipal e uma única sociedade concessionária, o valor das tarifas a cobrar aos utilizadores pode variar de município para município, conforme o sistema multimunicipal a que estivesse anteriormente ligado e a atividade em questão (abastecimento de água ou saneamento de águas residuais). A partir do termo desse período, haverá um tarifário uniforme para todo o sistema multimunicipal, que, até ao termo do quinto período quinquenal da concessão, deverá ainda refletir os desvios de recuperação de gastos «existentes à data da extinção das sociedades concessionárias dos sistemas agregados e os gerados na vigência da concessão até ao termo do segundo período quinquenal».

Na medida em que passa a existir um tarifário comum, das normas em questão pode, assim, resultar que haja, em relação a alguns municípios, um aumento do valor da tarifa que, no âmbito dos sistemas multimunicipais extintos, lhes era exigida, e, em relação a outros, uma diminuição. Na verdade, em abstrato poderia até produzir-se um aumento do valor da tarifa para todos os municípios ou, inversamente, uma diminuição desse valor. No entanto, não nos podemos abstrair da situação real das sociedades e dos sistemas extintos, nomeadamente no que respeita ao setor do saneamento de águas residuais. Por um lado, a sociedade Águas do Mondego apresenta melhores resultados do que as restantes sociedades extintas (cfr. o estudo de viabilidade económica e financeira relativo ao sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal, p. 21, junto aos autos pelos requerentes). Por outro, o valor da tarifa praticado no sistema multimunicipal do Baixo-Mondego Bairrada é mais baixo do que o praticado nos restantes sistemas (cfr. o estudo supra citado, pp. 18 e 19).

Dado que, entre outros critérios, as tarifas deverão ser calculadas de forma a garantir a recuperação dos desvios de recuperação de gastos, o que significa que a situação das sociedades concessionárias extintas com piores resultados será repercutida no novo tarifário, e dada a disparidade, no que respeita ao valor das tarifas, existente entre os sistemas extintos (Rui Medeiros, ob. cit., p. 80, referindo-se, em geral, aos sistemas multimunicipais e municipais, fala, a este propósito, de «uma relevante heterogeneidade tarifária»), a uniformização do tarifário implica, com efeito, pelo menos numa primeira fase, um aumento do valor das tarifas a cobrar aos municípios do extinto sistema do Baixo Mondego-Bairrada, no âmbito da atividade de saneamento de águas residuais – sendo possível, no sentido contrário, uma diminuição nos restantes.

Tal consequência é, aliás, confirmada pelo estudo de viabilidade económica e financeira relativo ao sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal, onde, em obediência aos critérios previstos no Decreto-Lei n.º 92/2015, está previsto, no âmbito do saneamento de águas residuais, um aumento progressivo do valor das tarifas a cobrar, no período de convergência tarifária, aos municípios integrantes do extinto sistema do Baixo Mondego-Bairrada (cfr. as pp. 18 e 19). A partir do termo deste período, passa a haver uma uniformização do tarifário. É este, desde logo (desde o início do primeiro período quinquenal), o tarifário previsto para os restantes municípios, já que, em relação a estes, não há período de convergência tarifária.

No âmbito do caso sub juditio, devemos cingir-nos, porém, ao conteúdo das normas contidas nos artigos 11.º, 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 92/2015, até porque o aumento em questão, admitido pelo Primeiro-Ministro, na pronúncia efetuada ao abrigo do disposto no artigo 54.º da LTC, «neste momento ainda não é possível quantificar com precisão (até porque as tarifas para cada ano são aprovadas, no exercício das competências que legalmente lhe são atribuídas, pela Entidade Reguladora dos Serviços de Água e Resíduos)» (cfr. o artigo 295.º da pronúncia). Certo é que se prevê uma uniformização do tarifário, onde deverão estar repercutidos os resultados das sociedades concessionárias extintas, o que poderá implicará um aumento do valor da tarifa cobrado aos municípios utilizadores do extinto sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada.

41. É invocada pelos requerentes a violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição, na dimensão de proibição do arbítrio, em virtude do que consideram consubstanciar descriminação não objetivamente justificada.

No presente caso, não é imediatamente apreensível em que poderia consistir a desigualdade de tratamento invocada. Afinal, há uma progressiva uniformização do tarifário, pelo que, a este nível, todos os municípios serão tratados da mesma forma. Dado que, na ótica do pedido, os municípios prejudicados são precisamente aqueles que, até ao final do período de convergência tarifária, pagarão menos, não é, obviamente, a esta diferenciação que os requerentes se referem quando invocam a violação do princípio da igualdade. O que está em causa, na sua perspetiva, é o facto de essa uniformização tarifária consubstanciar um benefício de certos municípios em relação de outros.

Esse benefício consistiria na circunstância de as tarifas não corresponderem aos custos dos serviços prestados, de abastecimento de água e de saneamento. Em alguns dos municípios em questão esse custo, devido também ao elevado investimento envolvido, é, em geral, superior do que nos municípios utilizadores do extinto sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada, o que, até agora, levou a que, como vimos, o valor das tarifas cobradas a uns municípios fosse mais elevado do que o cobrado a outros. É também neste sentido que se compreende a alegação, pelos requerentes, de que há uma transferência de encargos de uns municípios para os outros. O aumento da tarifa em alguns municípios serve, efetivamente, para compensar o elevado custo do serviço noutros (há que salientar, porém, que o valor das tarifas cobradas aos municípios utilizadores do extinto sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada nunca suplanta o que é cobrado aos restantes; seria significativamente diferente se o valor da tarifa passasse a ser superior).

Ora, os sistemas multimunicipais são da titularidade do Estado. Através deles, prossegue-se, em primeira linha, o interesse nacional, procurando o Estado encontrar uma solução global para o serviço essencial do abastecimento de água e de saneamento, na parte em que essa tarefa não cabe aos municípios, no âmbito dos sistemas municipais. Os sistemas multimunicipais são, assim, perspetivados como um todo. Claro que existem muitas diferenças entre as diversas partes que compõem esse todo, mas essas diferenças existem também, no final de contas, entre os municípios que integram o mesmo sistema multimunicipal e, dentro de cada município, entre as diversas áreas geográficas que o compõem. Na verdade, o investimento necessário, por exemplo, para a implementação das estruturas relativas ao abastecimento de água e ao saneamento pode, obviamente, diferir de zona para zona, dentro do mesmo município. Se fosse seguido o raciocínio dos requerentes até às últimas consequências, as tarifas teriam de diferir de município para município, conforme os custos que lhe estivessem associados, e, em última instância, de munícipe para munícipe, dado que alguns utilizadores finais habitam zonas do concelho onde o fornecimento do serviço é muito menos custoso para o Estado do que noutras.

Na perspetiva do Estado, a agregação dos sistemas multimunicipais permitirá que as atividades em questão sejam desenvolvidas de forma mais rentável e eficiente, não apenas do ponto de vista financeiro e económico, mas também do ambiental (cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 92/2015). Tais melhorias teriam de ser avaliadas, repete-se, em termos globais, não correspondendo necessariamente a uma maior eficiência de cada subparte do novo sistema multimunicipal. Tal objetivo constitui, desde logo, uma justificação legítima para a política em causa, que permitiria justificar o alegado tratamento desigual (ou, noutra perspetiva, o tratamento igual) dos municípios utilizadores.

No entanto, o próprio objetivo de prossecução da igualdade entre as diferentes regiões do país é uma justificação legítima para a política em questão. Com efeito, ao abrigo do disposto no artigo 81.º, alínea d), da Constituição, «[i]ncumbe prioritariamente ao Estado no âmbito económico e social» «[p]romover a coesão económica e social de todo o território nacional, orientando o desenvolvimento no sentido de um crescimento equilibrado de todos os setores e regiões e eliminando progressivamente as diferenças económicas e sociais entre a cidade e o campo e entre o litoral e o interior». Deste modo, o benefício que da uniformização tarifária resulta para alguns municípios e que consubstanciaria um tratamento desigual sempre seria justificado por uma finalidade que, no texto constitucional, é considerada prioritária. Não há, assim, qualquer arbitrariedade, não se podendo, em consequência, considerar violado o princípio da igualdade.

Por último, e quanto à suposta inexistência de um princípio de solidariedade intermunicipal, a verdade é que o Estado, como vimos, tem legitimidade para prosseguir uma política nacional nos setores do abastecimento de água e do saneamento, ainda que com respeito pela autonomia municipal, que se concretiza na titularidade, por parte dos municípios, dos sistemas municipais. Ora, se assim é, ainda que os municípios visem prosseguir, nos termos do artigo 235.º, n.º 2, da Constituição (e do artigo 23.º, n.º 1, da Lei n.º 75/2013), os interesses próprios das populações respetivas, estes terão, no âmbito dos sistemas multimunicipais, de ser articulados com os interesses nacionais, que ao Estado cabe prosseguir. Deste modo, o problema estaria, não em determinar se existe um princípio de solidariedade intermunicipal, mas sim, por um lado, em determinar se seria legítima, face à autonomia municipal, a criação de sistemas multimunicipais e a sua subsequente agregação, com a finalidade, entre outras, de promover a coesão do território, efetuada pelo Decreto-Lei n.º 92/2015, e, por outro lado, em assegurar que uns municípios não fossem discriminados em relação a outros.

K. Extensão do juízo

42. As normas do Decreto-Lei n.º 92/2015 impugnadas pelos requerentes foram apreciadas no que respeita à afetação da posição dos municípios que possuíam participações sociais na sociedade Águas do Mondego. Os argumentos aduzidos e as conclusões a que se chegou valem, porém, por identidade ou por maioria de razão, em relação aos restantes municípios abrangidos pelo novo sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal.

L. Decretos-Lei n.ºs 93/2015 e 94/2015

43. Por sua vez, as normas que compõem o Decreto-Lei n.º 93/2015 correspondem àquelas que constam do Decreto-Lei n.º 92/2015 e que já foram escrutinadas. Não há, em relação às sociedades, sistemas e municípios a que se aplicam qualquer especificidade relevante no que respeita à apreciação das diversas questões de constitucionalidade invocadas no pedido. Por conseguinte, os argumentos que foram supra aduzidos e as conclusões a que se chegou valem também, mutatis mutandis, em relação às normas impugnadas do Decreto-Lei n.º 93/2015.

O mesmo raciocínio vale no que respeita às normas do Decreto-Lei n.º 94/2015 que, no âmbito do caso sub juditio, cabe ao Tribunal apreciar.

III. Decisão

44. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se:

a) Não conhecer do pedido quanto às normas contidas nos artigos 11.º, 12.º e 13.º do Decreto-Lei n.º 94/2015, de 29 de maio, e quanto aos Anexos II a V do mesmo diploma;

b) Não declarar a inconstitucionalidade das normas contidas no artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho;

c) Não declarar a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º, 12.º, 13.º, 15.º, 16.º, 18.º, 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 92/2015, de 29 de maio, e no Anexo respetivo;

d) Não declarar a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º, 12.º, 13.º, 15.º, 16.º, 18.º, 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 93/2015, de 29 de maio, e no Anexo respetivo;

e) Não declarar a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 19.º, 20.º, 22.º, 39.º e 40.º do Decreto-Lei n.º 94/2015, de 29 de maio, e no Anexo I.

Notifique,

Lisboa, 8 de novembro de 2017 – Fernando Vaz Ventura – Pedro Machete (com declaração) – José Teles Pereira – Maria José Rangel de Mesquita – Maria de Fátima Mata-Mouros ( vencida nos termos da declaração que junto) – Catarina Sarmento e Castro (vencida nos termos da declaração de voto junta) – Lino Rodrigues Ribeiro ( Vencido quanto às alíneas c),d) e e) no que se refere a norma do nº1 do artigo 18º do DL, nº 92/2015 e 93/2015 e 22º do D.L. nº 94/2015). João Pedro Caupers

Votam a decisão, mas não assinam por, entretanto, terem cessado funções no Tribunal Constitucional, os Senhores Conselheiros Joaquim de Sousa Ribeiro, Maria Lúcia Amaral, Ana Guerra Martins, Carlos Fernandes Cadilha e João Cura Mariano

DECLARAÇÃO DE VOTO

A extinção da sociedade Águas do Mondego (assim como das demais concessionárias dos sistemas multimunicipais criados ao abrigo da legislação de 1993, designadamente do Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de novembro) é consequência da reorganização do modo de cooperação do Estado com os municípios quanto à prossecução da política pública em matéria de abastecimento de água e de saneamento. Aquela sociedade, assim como as concessionárias criadas pelos diplomas que operacionalizam a citada reorganização – destacando-se particularmente os Decretos-Leis n.ºs 92/2013, de 11 de julho, 92/2015, 93/2015 e 94/2015, todos de 29 de maio –, representam meros quadros institucionais de desenvolvimento da cooperação em apreço. Nesse âmbito, as participações sociais dos municípios em tais sociedades correspondem à colaboração numa tarefa pública primariamente estadual, que, enquanto tal releva do domínio da organização administrativa, e não do sistema de direitos fundamentais. Assim, o parâmetro convocável para ajuizar da legitimidade constitucional de todos os aspetos da referida cooperação Estado-municípios é o princípio da autonomia local, articulado com os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da confiança.

Consequentemente, não se justifica falar em expropriação nem em restrição do direito de propriedade dos municípios; nem sequer numa restrição, em sentido próprio, dos seus direitos de conteúdo patrimonial. Diferentemente, é a própria autonomia local que está imediatamente em causa. No entanto, e pelas razões concretamente indicadas na decisão, em especial nos n.ºs 34 a 37, esta não se mostra infringida, mesmo no tocante à extinção e substituição das participações sociais nas concessionárias extintas detidas pelos municípios e à sua eventual compensação (salvaguarda-se a autonomia decisória dos municípios quanto à respetiva participação na nova concessionária e prevê-se um mecanismo adequado a compensá-los pela extinção das participações socais nas concessionárias anteriores).

Pedro Machete

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Vencida.

Considero que as normas relativas à extinção dos direitos patrimoniais dos municípios sobre participações sociais e à afetação das infraestruturas e outros bens e direitos dos municípios aos sistemas agregados, em ambos os casos independentemente da vontade dos seus titulares e sem que lhes tivesse atribuído justa indemnização, constantes do Decreto-Lei n.º 92/2015, do Decreto-Lei n.º 93/2015 e do Decreto-Lei n.º 94/2015, violam a garantia constitucional da propriedade das autarquias locais.

2. A área do abastecimento de água e do saneamento público é uma daquelas em que nos encontramos, por definição, perante um “condomínio de interesses” local e estadual. A necessidade de assegurar a qualidade de vida, a saúde pública e a proteção ambiental, envolve a intervenção das autarquias locais, mais próximas das populações, bem como do Estado, que tem maior capacidade de intervenção e uma visão supralocal dos problemas. Neste âmbito, a presente questão não trata apenas de um problema de organização do Estado, mas também da sua interação com as autarquias – matéria em que é essencial que este respeite plenamente as suas garantias constitucionais de autonomia.

O problema central, neste contexto, das questões trazidas ao Tribunal Constitucional está relacionado com o direito à propriedade dos municípios, protegida ao nível da autonomia patrimonial das autarquias locais, que é uma das dimensões da autonomia expressamente consagrada na Constituição (artigo 238.º, n.º 1). O património das autarquias, porque afeto à prossecução dos interesses locais, nos termos da Constituição, não pode ser objeto de disposição livre pelo Estado. Ora, trata-se precisamente do que aqui ocorreu.

A violação da autonomia patrimonial das autarquias ocorre em dois momentos: quanto às suas participações sociais nas empresas gestoras dos sistemas multimunicipais, que foram extintas (ou “reafectadas”), e quanto à afetação do seu património a estas entidades.

3. O Estado, através da aprovação dos referidos Decretos-Leis, extinguiu empresas públicas (sociedades comerciais com a forma de sociedade anónima), onde o capital social não era exclusivamente seu, mas também das autarquias locais. Nesse contexto, os direitos sobre as participações sociais dos municípios encontram-se cobertos pela garantia constitucional da propriedade autárquica.

Nesse sentido, quando as empresas públicas existentes são extintas e criadas novas, existe uma dupla intromissão na autonomia patrimonial das autarquias: i) por um lado, extinguem-se as participações sociais numa sociedade anónima; ii) por outro lado, são atribuídas participações às autarquias, na nova empresa. Ambas as operações incidem diretamente sobre o património municipal e ocorrem independentemente da vontade dos proprietários das participações sociais e sem garantia de compensação justa pela extinção de património. Trata-se do Estado a dispor sobre o património das autarquias como se fosse o seu – sem obter o consentimento das autarquias para dispor sobre o seu património e sem ressarcimento devido, através de uma justa indemnização – o que é precisamente o que a Constituição pretende evitar.

4. Existe também a questão da tutela patrimonial de outros bens autárquicos que são afetados às novas empresas gestoras de sistemas multimunicipais.

Por um lado, o regime prevê a afetação forçada das infraestruturas, bens e direitos dos municípios que, não estando já afetos aos sistemas agregados, se revelem necessários ou úteis ao bom funcionamento do sistema, passando a integrá-lo, mediante contrapartida. No entanto, após determinar essa integração, o regime não determina qual o procedimento para a sua realização, nem habilita a celebração de um contrato neste âmbito específico. A norma, assim, contém a mera disposição sobre o património das autarquias, independentemente da sua vontade, pelo que terá de ser considerada inconstitucional por violação da autonomia patrimonial local. Por outro lado, prevê-se a transmissão forçada das infraestruturas, bens e direitos municipais que estavam afetos aos antigos sistemas e dos respetivos contratos, de novo, independentemente da vontade das autarquias. Trata-se de uma intromissão na autonomia contratual e patrimonial das autarquias pois o Estado opera uma alteração unilateral aos contratos existentes, relativos ao património autárquico, quanto à substituição de um dos contraentes e à extensão da sua duração (sem prazo máximo), independentemente da vontade das autarquias, o que é inconstitucional.

5. Não se nega que o Estado pode criar novos sistemas multimunicipais, ouvidas as autarquias, através da extinção, por fusão, de sistemas existentes. Isso pode implicar a criação de novas entidades gestoras dos sistemas. No entanto, sendo as atuais entidades gestoras detidas conjuntamente pelo Estado e pelas autarquias, num contexto de cooperação na prossecução dos interesses públicos, estas não podem ser simplesmente extintas e reordenadas como se de meros serviços públicos estaduais se tratassem. Nada neste processo implica a necessidade de afetação do património das autarquias independentemente da sua vontade e de justa indemnização. Os fins da atuação das entidades públicas, no contexto de um Estado de Direito, não podem justificar a utilização de quaisquer meios.

Maria de Fátima Mata-Mouros

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Fiquei vencida, pois votei no sentido da inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º, 12.º, 13.º, 15.º, 16.º, 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 92/2015, de 29 de maio e respetivo anexo, nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 11.º, 12.º, 13.º, 15.º, 16.º, 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 93/2015, de 29 de maio e respetivo anexo, e nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º, 19.º, 20.º, 22.º, 39.º e 40.º do Decreto-Lei n.º 94/2015, de 29 de maio e seu anexo I, por violação do princípio da autonomia local.

2. Os Decretos-Lei mencionados instituem os sistemas multimunicipais de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral de Portugal, do Norte de Portugal, e de Lisboa e Vale do Tejo, resultando cada um destes sistemas da agregação de outros sistemas multimunicipais que os antecederam, e que os mesmos diplomas extinguem agora. As normas deles constantes também criam empresas concessionárias de cada um dos novos sistemas, ao mesmo tempo que extinguem as sociedades concessionárias dos sistemas que agora desaparecem. Os diplomas fazem, igualmente, cessar os contratos de concessão relativos aos sistemas agregados, atribuindo a concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais às sociedades novas constituídas para o efeito.

Ora, todas estas opções têm lugar mediante intervenção unilateral do Governo – designadamente, contornando as regras societárias que não lhe conferiam a maioria necessária para extinguir as sociedades respetivas por sua exclusiva vontade, para tal dependendo de votos dos municípios –, mediante aprovação das normas constantes dos referidos decretos-leis, sem manifestação relevante da vontade das autarquias em causa, pondo em causa a autonomia local.

Em virtude das novas soluções unilateralmente adotadas, procede-se à extinção de direitos patrimoniais dos municípios sobre participações sociais nas empresas públicas extintas, bem como à atribuição de novas participações nas novas empresas agora criadas, e à afetação forçada de infraestruturas e de outros bens e direitos dos municípios (veja-se, de modo especial, o artigo 18.º). Tais soluções são impostas por decreto-lei, sem necessidade de manifestação de vontade vinculativa do município ou, sequer, do estabelecimento de um mecanismo que permitisse ao município obter uma justa indemnização pela afetação dos seus direitos, e, em geral, do seu património.

3. Não se afasta que a criação/extinção de um sistema destinado a prover ao serviço de abastecimento de água e de saneamento possa ser competência do Estado: este tem por atribuição a defesa do interesse nacional subjacente ao serviço global de abastecimento de água e de saneamento (sendo, no caso, o objetivo da criação dos sistemas multimunicipais), assim como a procura de uma solução global para esses serviços, por estar em causa um interesse público também nacional, que transcende o interesse de nível municipal, bem como a realização de um interesse nacional de maior eficiência, de economia de escala, de sustentabilidade económico-financeira e ambiental dos sistemas, de redução de assimetrias litoral/interior, e de coesão do território. Contudo, não se admite, diferentemente do acórdão, que esta criação/extinção (e a concomitante criação/extinção das sociedades concessionárias correspondentes) possa ser decidida exclusivamente pelo Estado, no caso, pelo Governo no papel de legislador, sem o acordo dos municípios, quando, na solução organizatória pretendida, estes, os interesses dos seus munícipes, e o seu património, sejam especialmente envolvidos e afetados, não sendo devidamente compensados. Ou seja, não se põe em causa que os interesses envolvidos possam obrigar a uma definição supralocal das soluções, e, até, à cooperação dos municípios. O que se reputa inconstitucional é a pretensão de escolha unilateral do seu desenho, das obrigações que lhe são subjacentes, e da inerente afetação do património, que ocorre com desrespeito pela vontade municipal, quando em tal solução coletiva devam participar os municípios. Quando se opte por fazer participar os municípios numa solução organizatória supramuncipal, provendo a um interesse que é um interesse também nacional, a sua cooperação exige que se respeite também a sua vontade, designadamente no que ao seu património diz respeito.

4. Esta afetação da vontade negocial do município e do respetivo património, traduzida no ver ser extinta a anterior sociedade e a participação social de cada município nela, na obrigação de participar no novo sistema multimunicipal, na transferência do património municipal (incluindo as infraestruturas com que os municípios participam), que têm lugar sem o acordo dos municípios, assim como a obrigatoriedade de o município celebrar contrato com esta entidade concessionária nova, é inconstitucional, por violação do princípio da autonomia local.

A meu ver, a solução adotada através das normas impugnadas é inconstitucional porque o Governo intervém sobre a vontade negocial de uma autarquia local, impondo-lhe obrigações de contratar, intervindo unilateralmente sobre as empresas em que participam, e sobre o património municipal, inclusivamente desrespeitando a equivalência entre participações sociais antigas e novas, desde logo, porque existiam sistemas deficitários coexistindo com outros que o não eram, sem que se tivesse previsto uma garantia justa de avaliação e de compensação patrimonial.

5. Note-se que o facto de os municípios poderem declarar que pretendem alienar a sua participação na nova sociedade não contraria a circunstância de que o Governo dispôs unilateralmente das participações sociais destas autarquias, extinguindo as sociedades, e que não é respeitada a necessária equivalência entre a participação social nova, unilateralmente atribuída, e a antiga. Aquela possibilidade, em vez de servir de respaldo, confirma a violação do princípio da autonomia local: os municípios são confrontados com a escolha entre, ou aceitar as novas obrigações unilateralmente definidas, ou vender as participações sociais, sem que neste caso esteja previsto um mecanismo que garanta o equilíbrio de uma compensação.

6. Assim, a solução legislativa, ao desrespeitar a autonomia patrimonial e negocial dos municípios, viola o princípio da autonomia local, e viola o direito de propriedade das autarquias locais.

Em suma, não tendo os municípios participado nesta tomada de decisão, manifestando-se quanto à extinção da sociedade de que detinham participações sociais e à criação da nova, ou quanto à transferência e avaliação das suas participações, assim como relativamente a terem de suportar atividade deficitária de outros municípios, e não existindo um mecanismo de compensação, baseado num modelo justo de avaliação, que pudesse suportar o encargo resultante do património afetado, é quanto basta para que se considere violado o princípio da autonomia local, mesmo num contexto em que exista um interesse supramunicipal a prover.

Catarina Sarmento e Castro

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido quanto à declaração de não inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 18.º dos Decretos-Leis n.ºs 92/2015 e 93/2015, de 29 de maio (alíneas c) e d) da decisão) e do n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 94/2015, de 29 de maio (alínea e) da decisão), por entender que viola o princípio da autonomia local.

A norma constante desses preceitos prescreve o seguinte: «(s)ão afetos ao sistema as infraestruturas e outros bens e direitos dos municípios, de entidades de natureza intermunicipal e de quaisquer entidades gestoras dos respetivos sistemas municipais que, não estando afetos aos sistemas agregados, se revelem necessários ou úteis ao bom funcionamento do sistema, passando a integra-lo, mediante contrapartida, nos termos do contrato de concessão».

Esta norma confere ao Estado administrador – na qualidade de concedente – o poder de integrar no sistema bens municipais (infraestruturas, e outros direitos e bens) que «não estavam afetos os sistemas agregados», escolhendo para o efeito aqueles que «se revelem necessários ou úteis ao bom funcionamento do sistema». De modo que o legislador confere à Administração central um pode discricionário para identificar em concreto bens municipais que segundo o seu critério são convenientes ao interesse público, ficando os mesmos vinculados ao sistema e por esse efeito incluídos no contrato de concessão. A «afetação» ao sistema de bens que fazem parte do património dos municípios não é gratuita, já que deve ter em consideração «os critérios de fixação de contrapartidas estabelecidos no contrato de concessão» (n.º 5, do artigo 18.º).

Ora, no regime instituído pelos decretos-leis que criam os vários sistemas intermunicipais de abastecimento de água e de saneamento, o contrato de concessão é efetuado entre o Estado, representado pelos membros do governo responsáveis pelas áreas das finanças e do ambiente, e as sociedades anónimas constituídas por esses diplomas. Essas sociedades são empresas públicas constituídas sob a forma de sociedade nas quais o Estado – através da Águas de Portugal, SGPS, SA – exerce uma influência dominante. Os municípios podem ou não ser acionistas das novas empresas, já que no âmbito do processo de agregação de sistemas multimunicipais podem alienar às novas sociedades a totalidade das participações sociais detidas nas concessionárias dos sistemas extintos.

Verifica-se assim que a norma impugnada – n.º 1 do artigo 18.º - atribui poderes ao concedente – Estado - para dispor do património dos municípios, sem que eles tenham intervenção, quer na escolha dos bens a integrar no sistema, quer na determinação do valor das contrapartidas devidas pela afetação. Não se pode dizer que a norma se limita a estabelecer um “programa” para negociação de futuro contrato de cedências de infraestruturas, porque o sentido literal do texto não deixa dúvidas quanto à intenção de atribuir poderes à Administração para decidir unilateralmente quais os bens municipais que se revelam úteis e necessários ao bom funcionamento do sistema e também para decidir qual o preço a pagar aos municípios pela afetação, dada a posição dominante que detém nas concessionárias.

A referência constitucional operada pelo n.º 1 do artigo 284.º da CRP ao «património próprio» das autarquias envolve e pressupõe não só a existência de bens de domínio privado e público, neste caso em consonância com o n.º 2 do artigo 84.º da CRP, mas também o poder de dispor deles, destinando-os ao aproveitamento ou utilização em função de critérios de méritos e oportunidade. Ou seja, por pertencerem ao seu património, compete aos municípios decidir acerca do melhor destino dos bens para a prossecução do interesse público. Ora, o poder de utilizar, fruir e administrar esses bens pode ser afetado pela intervenção do Estado consentida na norma do n.º 1 do artigo 18.º. Na medida em que o exercício dos poderes sobre os bens a afetar ao sistema pode ficar excessivamente limitado pela ação do concedente, do meu ponto de vista, há violação do princípio da autonomia constitucional dos municípios consagrado nos artigos 235.º, 237.º, 238.º, 239.º 241º e 242.º da Constituição.

Lino Rodrigues Ribeiro