826/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 639/2017

Processo n.º 826/16

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. A., Lda., recorrida nos presentes autos em que é recorrente o Ministério Público, deduziu impugnação judicial do indeferimento tácito do pedido de revisão oficiosa de ato tributário que havia anteriormente formulado. Tal pedido incidiu sobre a liquidação da chamada “Taxa de Segurança Alimentar Mais” (“TSAM”), criada pelo Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e regulamentada pela Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, alterada pela Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. Por sentença de 28 de junho de 2016, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria recusou a aplicação do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, com fundamento em inconstitucionalidade, por conter «uma regra relativa à incidência do tributo com efeitos retroativos, violando assim o n.º 3 do artigo 103.º e o artigo 2.º da CRP» (fls. 141 verso) e, em consequência, anulou a liquidação em causa.

É desta decisão que vem interposto, pelo Ministério Público, recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de maio, “LTC”), para apreciação do mencionado artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio.

O tribunal recorrido começou por salientar que o Tribunal Constitucional se havia já debruçado sobre a natureza jurídica deste tributo, bem como sobre a sua compatibilidade constitucional, remetendo para a jurisprudência vertida no Acórdão n.º 539/2015 (acessível, assim como a demais jurisprudência constitucional adiante citada, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/). Nesse aresto, considerou o Tribunal Constitucional que o tributo em apreço constitui uma «contribuição especial não subsumível ao conceito de imposto ou taxa», enquadrando-se, ao invés, na categoria de contribuição financeira a que se refere o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição. Considerou, ainda, que o mesmo não padece de inconstitucionalidade orgânica nem material. A decisão ora recorrida, porém, entendeu dever debruçar-se sobre um aspeto do regime jurídico da Taxa de Segurança Alimentar Mais que não foi objeto de atenção por parte do Tribunal Constitucional. Com efeito, aparecendo a Portaria n.º 200/2013 como uma clarificação da Portaria n.º 215/2012, a verdade é que a primeira alterou elementos essenciais da TSAM, nomeadamente ao substituir, no plano da definição da incidência objetiva, «o todo da “área de venda”» referido no artigo 2.º, n.º 1, alínea b), da Portaria n.º 215/2012 pela «área de comércio alimentar» e, outrossim, ao subordinar «a base de cálculo da taxa a um “novo coeficiente de ponderação” (cfr. o artigo 1.º, n.º 1, da Portaria n.º 200/2013; v. fls. 139):

«Isto é, tal como o Prof Sérgio Vasques defende (cfr. A Taxa de Segurança Alimentar, in Cadernos de Justiça Tributária n.º5, CEJUR), sem qualquer amparo 1egal evidente, a Portaria n.º 200/2013 veio alterar a base de cálculo – elemento de incidência objetiva – de tributo que se qualifica como a contribuição. […]

[C]om a alteração da alínea b) do nº 2 do art. 2º da Portaria n.º 215/2012 e com a retroação dos efeitos, à data da entrada vigor desta Portaria, o legislador veio alterar a base cálculo da TSAM, o que gera uma aplicação retroativa de lei fiscal, e em consequência, a sua inconstitucionalidade.

E estando em causas regras de determinação ou incidência da matéria tributável, não pode aceitar-se a possibilidade de aplicação retroativa da lei.

A nova redação da alínea b) do n.º 2 do art. 2º da Portaria n.º 215/2012 só pode ser aplicada a factos tributários ocorridos após a entrada em vigor das alterações efetuadas pela Portaria n.º 200/2013, uma vez que apesar do legislador pretender qualificar tal Portaria como interpretativa, na verdade não o é como já explicamos supra.

Em consequência, estamos perante uma situação de retroatividade autêntica, expressamente proibida pelo legislador constitucional através do nº 3 do artº 103º da Lei Fundamental, uma vez que os factos tributários que a lei nova pretende regular já tinham produzido todos os seus efeitos ao abrigo da lei antiga.

Assim, concluímos que a interpretação dada à alínea b) do n.º 2 do art. 2º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho pela Portaria n.º 200/2013, no ponto em apreço, no qual a liquidação agora impugnada se baseou é materialmente inconstitucional, pois contém uma regra relativa à incidência do tributo com efeitos retroativos, violando assim o n.º 3 do art. 103º da CRP e o art. 2º da CRP.» (fls139-141)

2. Tendo-se determinado a produção de alegações, somente alegou o Ministério Público que, a final, concluiu o seguinte:

«50º

O Acórdão 539/15 abordou, [também], o método de cálculo para a determinação do montante da taxa de segurança alimentar mais, referindo-se expressamente à “clarificação” trazida pela Portaria 200/2013 à Portaria 215/2012, sem que, no entanto, tal “clarificação” lhe tenha suscitado uma qualquer questão específica de constitucionalidade […]:

“No que respeita ao método de cálculo para a determinação do montante da taxa, o artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, estipula que o seu valor será fixado por portaria dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da agricultura entre € 5 e € 8 por metro quadrado da área de venda do estabelecimento, ou seja, segundo o disposto no artigo 2.º, b), da Portaria n.º 215/2012 de 17 de julho, toda a área destinada à venda, onde os compradores têm acesso ou os produtos se encontram expostos ou são preparados para entrega imediata, tendo o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, vindo clarificar a aplicação deste critério do seguinte modo:

“1- Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2º da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, entende-se por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os seguintes coeficientes de ponderação:

i) A área de venda do estabelecimento inferior a 1750 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 90%;

ii) A área de venda do estabelecimento igual ou superior a 1750 m2 e inferior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 75%;

iii) A área de venda igual ou superior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 60%.

2 - Para efeitos de aplicação da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, é considerado «estabelecimento autónomo» o estabelecimento alojado ou compreendido no interior de um outro estabelecimento de comércio, independentemente de ambos usarem a mesma insígnia ou nome de estabelecimento ou serem explorados pelo mesmo titular, ou de terem sido objeto de licenciamento específico, no qual se prestam serviços ou vendem produtos distintos dos que são transacionados no estabelecimento de comércio que o aloja, dotado de caixas de saída próprias ou de barreiras físicas análogas destinadas a delimitar a área de venda, e em que as transações nele efetuadas são exclusivamente registadas e pagas no seu interior ou nas respetivas caixas de saída próprias, onde não podem ser registadas ou pagas transações efetuadas no estabelecimento de comércio que os aloja.

3- A área de venda dos estabelecimentos autónomos só releva se estes forem estabelecimentos de comércio alimentar ou misto, caso em que o respetivo volume total de vendas e a sua área não têm qualquer repercussão nos estabelecimentos que os alojam, para os efeitos da presente portaria”

Deste quadro normativo resulta que a “taxa de segurança alimentar mais” é uma compensação financeira anual que incide sobre a área de venda do estabelecimento, entendendo-se como tal «toda a área de comércio alimentar», apurada de acordo com determinados coeficientes de ponderação, e o seu valor é fixado, por portaria, entre € 5 e € 8 por metro quadrado da área de venda alimentar do estabelecimento, o que revela ter sido opção do legislador graduar a tributação em função do maior ou menor volume de produtos alimentares comercializados, indiciado pela dimensão da área do estabelecimento destinada a essa finalidade, uma vez que o valor do benefício resultante da adoção das diversas ações públicas visando garantir a qualidade e segurança alimentar para os operadores da distribuição retalhista variará em função do volume dos produtos comercializados no estabelecimento em causa.

Assim, no que respeita ao método de cálculo para a determinação da incidência objetiva da contribuição financeira e da sua base tributável, é possível descortinar que o critério adotado tem uma relação objetiva com a finalidade compensatória que está presente na estruturação do tributo em causa. O grau do benefício obtido com as atividades financiadas pela entidade da qual constitui uma das receitas a contribuição sub iudicio, está relacionado com o volume de produtos alimentares comercializados, constituindo um indício aproximado suficientemente credível deste a área dos estabelecimentos afeta à sua comercialização.

Não se ignora que era possível definir outros critérios cuja aplicação tivesse como resultado uma maior aproximação ao real benefício obtido pelos sujeitos passivos desta contribuição, mas ao Tribunal Constitucional apenas compete verificar se o critério escolhido não respeita os parâmetros constitucionais no domínio das contribuições financeiras.

Ora, conforme acima se explicou, o critério adotado pelo legislador para definir a base objetiva de incidência da “taxa de segurança alimentar mais”, cumpre a exigência de que os tributos comutativos sejam diferenciados em função dos benefícios a compensar, de modo a que não se encontrem sujeitos ao mesmo encargo tributário contribuintes que, por virtude da sua maior ou menor intervenção no mercado, aproveitam benefícios manifestamente diferentes.

Por estas razões é de concluir, no que se refere à questão de inconstitucionalidade material, pela improcedência da alegada violação do princípio da equivalência quanto às normas constantes dos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho.”

51º

Parece, pois, evidente, da leitura deste excerto […], que o Plenário deste Tribunal Constitucional de alguma forma ponderou, no Acórdão 539/15, embora não ex professo, o problema objeto de apreciação nos presentes autos.

Tendo designadamente considerado que a Portaria 200/213 clarificou, de facto, o conteúdo da Portaria 215/2012, no que respeita ao método de cálculo para a determinação do montante da taxa de segurança alimentar mais.

De onde se terá de concluir pela procedência do presente recurso obrigatório de constitucionalidade e pela necessidade de alteração, em conformidade, da sentença recorrida, de 28 de junho de 2016.

52º

Com efeito, não sendo a taxa de segurança alimentar mais uma verdadeira taxa, mas uma contribuição financeira que reverte a favor de entidade pública, a que se refere o artigo 165º, nº 1, alínea i) da Constituição, a sua criação não está sujeita ao princípio da reserva de lei parlamentar.

Não sendo, por outro lado, um imposto, não se vê que lhe possa ser aplicável o princípio da retroatividade fiscal consagrado no artigo 103º, nº 3 da Constituição.

Sendo certo, aliás, que dado o caráter inequivocamente interpretativo, pretendido pelo legislador, da Portaria 200/2013, não parece fazer sentido a invocação de um tal princípio.

Sobretudo se se tiver em conta o facto de a intenção do legislador ter sido a de beneficiar os destinatários da taxa de segurança alimentar mais, não a de agravar a sua posição.»

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

3. O objeto do presente recurso respeita, nos termos da delimitação resultante do requerimento interpositório, à norma do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio. Considerou o tribunal recorrido que, na medida em que tal norma continha uma norma retroativa de conteúdo aparentemente interpretativo – uma vez que «não possui conteúdo apenas interpretativo mas claramente inovatório, alterando de modo significativo a incidência objetiva da TSAM» – a mesma violaria dois parâmetros constitucionais: a regra da proibição da retroatividade da lei fiscal, inscrita no artigo 103.º, n.º 3, e o princípio da tutela da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º, ambos da Constituição. Compulsada a decisão recorrida constata-se, no entanto, que o regime efetivamente desaplicado pelo tribunal recorrido se cinge ao que consta do n.º 1 daquele artigo 1.º, na medida em que o mesmo veio «substituir o todo da “área de venda” pela “área de comércio alimentar” e “subordinar a base de cálculo a um novo ‘coeficiente de ponderação’”» (cfr. fls. 139).

4. Sobre esta mesma questão pronunciou-se recentemente o Tribunal Constitucional, 3.ª Secção, no seu Acórdão n.º 399/2017, entendendo que: (i) sendo a TSAM uma contribuição financeira, não estaria sujeita ao regime decorrente da proibição da retroatividade da lei fiscal consagrada no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição; (ii) analisado tal regime à luz do princípio da proteção da confiança, ínsito no artigo 2.º da Constituição, o mesmo não padeceria de inconstitucionalidade, uma vez que a alteração dele decorrente é favorável ao contribuinte. Não existindo, portanto, in casu, a afetação de expetativas legítimas em sentido desfavorável, afastou-se a eventual censura constitucional por via do não preenchimento de um dos pressupostos do mencionado parâmetro constitucional.

É esse também o sentido do presente juízo, seguindo-se inteiramente a fundamentação adotada no mencionado Acórdão n.º 399/2017.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a norma decorrente do n.º 1 do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, que alterou os critérios determinativos do âmbito de incidência da “taxa de segurança alimentar mais”, ao determinar que, para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, se passa a entender por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os coeficientes de ponderação estabelecidos, desde o momento da entrada em vigor da Portaria n.º 215/2012; e, em consequência,

b) Conceder provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade.

c) Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 4 de outubro de 2017 – Pedro Machete - Lino Rodrigues Ribeiro – Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro –Manuel da Costa Andrade