207/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 627/2017

Processo 207/17

2ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. A., B. e C. instauraram no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa ação administrativa especial contra o Ministério da Justiça, com vista a obter a anulação dos despachos do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça de 18/03/2009, que indeferiram o pedido de remuneração compensatória por acumulação de funções e a condenação da entidade demandada a praticar os atos de fixação aos autores da remuneração suplementar devida nos termos dos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 63.º e n.º 4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público, na redação então vigente. Por decisão de 30/11/2015, a ação foi julgada procedente, e, em consequência, foram anulados os despachos impugnados e condenada a entidade demandada a praticar os atos peticionados. Inconformada, a entidade demandada interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 02/06/2016, decidiu revogar a sentença recorrida e absolver a entidade demandada dos pedidos. Interpuseram então os recorridos recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual, por acórdão datado de 26/01/2017, não admitiu o mesmo.

2. Vêm então os ora recorrentes interpor recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, em requerimento no qual formulam as seguintes conclusões:

“A. O presente recurso é instaurado ao abrigo do artigo 280.º, n.º 1 da CRP e da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC;

B. Pretende-se que o Tribunal aprecie a constitucionalidade material da interpretação das normas acolhidas nos artigos 63.º, n.ºs 4, 5 e 6, e 64.º do EMP, na interpretação sustentada pelo Venerando Tribunal a quo, segundo a qual a acumulação de funções causal do surgimento do direito do magistrado a uma remuneração acrescente tem de se suportar num ato com as seguintes características: um ato do Procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador-Adjunto «o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos», um ato motivado por «acumulação de serviço, vacatura de lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias», um ato de prévia comunicação ao CSMP, e um ato cuja medida não pode vigorar por mais de seis meses;

C. Interpretação como a acolhida na decisão judicial emanada pelo TCA Sul e, de forma indireta, pelo STA, na medida em que rejeitou a admissibilidade do recurso de revista interposto pelos ora Recorrentes, afronta princípios constitucionalmente protegidos, em particular os constantes nos artigos 2.º e 13.º da CRP, ou seja, o Princípio da Igualdade e o Princípio da Boa-Fé e Proteção da Confiança;

D. A interpretação normativa propugnada pelo TCA Sul acima explicitada configura uma frontal violação do Princípio da Igualdade, plasmado no artigo 13.º da CRP, na medida em que ao determinar não estarem verificados os requisitos da acumulação de funções, no caso dos Recorrentes, em situação idêntica à de outros Magistrados que viram a sua situação, judicial e administrativamente, reconhecida como acumulação de funções causal do surgimento do direito do magistrado a uma remuneração acrescente, nos termos e para os efeitos dos normativos do EMP acima referidos, sem que, contudo, se verificassem reunidos os requisitos cumulativos que ora vêm sendo exigidos, acarreta um tratamento infundadamente desigual entre magistrados do Ministério Público em igualdade de circunstâncias;

E. Porquanto, o Princípio da Igualdade, enquanto princípio basilar do ordenamento jurídico português de conteúdo pluridimensional, postula várias exigências, entre as quais a de obrigar a um tratamento igual de situações de facto iguais e a um tratamento desigual das situações de facto desiguais, proibindo, inversamente, o tratamento desigual das situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais, assim definido como limite objetivo da discricionariedade legislativa e administrativa;

F. A mencionada interpretação dos normativos em causa que conduziu, no caso vertente, à improcedência do pedido dos Recorrentes, viola ainda o Princípio da Boa-fé e Proteção da Confiança, na medida em que, desde logo por força da remuneração paga aos magistrados do Ministério Público em iguais circunstâncias, os Recorrentes tinham a legítima expectativa de verem a sua situação de acumulação de funções reconhecida e, em consequência, de ser-lhes abonado o correspetivo acréscimo remuneratório;

G. As questões relativas às inconstitucionalidades acima invocadas foram expressamente suscitadas no âmbito das Contra-alegações de recurso de apelação para o TCA Sul e aprofundadas nas subsequentes Alegações de recurso de revista interposto para o STA;

H. Os Recorrentes têm legitimidade, o recurso vem intentado em tempo e, como acima demonstrado, encontram-se preenchidos os demais pressupostos processuais de que a lei processual constitucional faz depender a sua admissibilidade, subindo o mesmo nos próprios autos, nos termos do artigo 78.º da LTC.”.

3. No Tribunal Constitucional foi proferida a decisão sumária n.º 243/2017, que decidiu não conhecer do recurso, com os seguintes fundamentos:

“(...)

4. Desde logo, os recorrentes não lograram suscitar qualquer questão de constitucionalidade normativa – assim entendida – perante o Tribunal recorrido. Recorrendo do Acórdão proferido pelo TCA- Sul de 02/06/2016, deveriam ter suscitado a questão de constitucionalidade objeto do presente recurso perante essa instância, nas contra-alegações apresentadas. De facto, tiveram aí a possibilidade de antecipar que o Tribunal de recurso poderia revogar a decisão recorrida, adotando o entendimento propugnado pelo recorrente Ministério da Justiça. Não o tendo aí feito, inviabilizaram a possibilidade de o TCA tomar conhecimento da questão de constitucionalidade ora discutida.

Como o Tribunal Constitucional tem afirmado reiteradamente, só em hipóteses excecionais ou anómalas em que o recorrente tenha sido confrontado com uma nova questão de direito ou uma situação de aplicação ou interpretação normativa, feita pela decisão recorrida, de todo imprevisível ou inesperada, em termos de não lhe ser exigível que a antecipasse, é que poderia configurar-se uma exceção à obrigatoriedade de suscitação da questão de constitucionalidade, de modo processualmente adequado, perante o Tribunal que proferiu a decisão recorrida. Esse não foi, manifestamente, o caso dos autos. Assim, atento o exigente critério veiculado pela jurisprudência constitucional em matéria de suscitação tempestiva (cfr., entre outros, o acórdão n.º 479/89), há que concluir que sempre seria exigível aos recorrentes a arguição, perante o TCA-Sul, daquela questão de constitucionalidade.

De facto, fazendo-se o acesso ao Tribunal Constitucional por via de recurso é necessário que o tribunal que proferiu a decisão recorrida tenha sido confrontado, por iniciativa do sujeito processual interessado, com a questão de dever recusar a aplicação de um sentido normativo precisamente determinado. Para tanto, a questão tem de ser suscitada perante o tribunal da causa como respeitando às normas cuja apreciação se pretende deferir ao Tribunal Constitucional perante eventual “decisão negativa”. Isto é, o interessado tem o ónus de convocar esse tribunal, no âmbito da resolução de uma questão que lhe seja submetida, a recusar a aplicação de determinada norma no uso do poder ou dever funcional que lhe é conferido pelo artigo 204.º da Constituição, de modo a colocar o juiz perante a necessidade de apreciar tal questão sob pena de omissão de pronúncia.

Não o tendo feito atempadamente, os recorrentes inviabilizaram, assim, a possibilidade de o Tribunal Constitucional conhecer da alegada inconstitucionalidade.

5. Importa ainda acrescentar que os recorrentes não colocam ao Tribunal uma verdadeira questão de constitucionalidade normativa que este possa conhecer. De facto, apesar de invocarem pretender a fiscalização da constitucionalidade das normas acolhidas nos artigos 63.º, n.ºs 4, 5 e 6, e 64.º do Estatuto do Ministério Público, os recorrentes acabam por demonstrar que, em boa verdade, pretendem a fiscalização da decisão concreta, já que delimitam o objeto do recurso à seguinte interpretação daquelas normas: “a acumulação de funções causal do surgimento do direito do magistrado a uma remuneração acrescente tem de se suportar num ato com as seguintes características: um ato do Procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador-Adjunto «o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos», um ato motivado por «acumulação de serviço, vacatura de lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias», um ato de prévia comunicação ao CSMP, e um ato cuja medida não pode vigorar por mais de seis meses”. Ora, como se denota da formulação acabada de transcrever, o que está em causa é, não uma questão de constitucionalidade normativa, mas sim a subsunção do caso concreto às normas previstas nos artigos referidos do EMP. A formulação genérica ensaiada mais não é do que um resumo da própria decisão concreta, ainda que sob a veste de interpretação generalizável.

Assim, não restam dúvidas de que não está em causa no presente recurso uma questão de constitucionalidade normativa. Como tal, há que relembrar a inexistência, no nosso ordenamento jurídico, da figura do “recurso de amparo” ou da ação constitucional para defesa de direitos fundamentais, na apreciação de alegadas inconstitucionalidades, diretamente imputadas pelo recorrente a decisões judiciais proferidas. Assim resulta do disposto no artigo 280º da Constituição e no artigo 70º da LTC, e assim tem sido afirmado por este Tribunal em inúmeras ocasiões.

Também por este motivo, pois, não pode o presente recurso ser conhecido”.

4. Os recorrentes vieram reclamar para a conferência, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 3 da LTC, em requerimento em que formulam as seguintes conclusões:

“(...)

D. Os Recorrentes não podem, necessariamente, concordar com o teor da Decisão Sumária acima descrito, porquanto a mesma não procede a uma correta interpretação do caso sub judice, no respeitante à verificação dos pressupostos de admissibilidade de que depende o conhecimento do presente recurso, razão pela qual vem a presente reclamação.

E. No respeitante à alegada omissão do ónus de invocação prévia, durante o processo e de forma adequada, da questão de constitucionalidade sub judice, os Recorrentes enunciaram de forma expressa, direta e clara, a interpretação dos normativos do EMP que se qualifica como violadora da Lei Fundamental, perante o TCA Sul, enquanto Tribunal recorrido, como resulta, desde logo, do requerimento de interposição de recurso para o Douto Tribunal Constitucional,

F. Os Recorrentes suscitaram, logo em sede de Contra-alegações de recurso de apelação interposto pelo - ali - Réu Ministério da Justiça, a questão de constitucionalidade ora em apreço, naturalmente circunscrito à matéria alegada pelo Réu, nos termos da lei processual.

G. Em concreto, a questão de constitucionalidade normativa ora sub judice foi suscitada pelos Recorrentes nos artigos n.ºs 102. a 105. e alíneas AAA. a CCC. das conclusões da referida peça processual.

H. Os Recorrentes, contrariamente ao sustentado pela Decisão Sumária, não apenas anteciparam a possibilidade do TCA Sul revogar a decisão recorrida, adotando o entendimento propugnado pelo – ali – recorrente Ministério da Justiça, como expressamente suscitaram, perante o TCA Sul, a questão de tal entendimento do Ministério da Justiça consubstanciar, a seu ver, uma interpretação dos preceitos do EMP em apreço desconforme aos princípios fundamentais da CRP, conforme excerto das Contra-alegações de recurso de apelação supra reproduzidos.

I. O TCA Sul foi, assim, contrariamente ao sustentado pela Decisão Sumária reclamada e salvo a devida vénia, confrontado com a questão de dever recusar a aplicação de um sentido normativo precisamente determinado, ali devidamente identificado.

J. O TCA Sul, pese embora confrontado com a questão de constitucionalidade normativa ora trazida a este Douto Tribunal Constitucional, decidido proceder à aplicação daquelas normas do EMP na interpretação reputada inconstitucional pelos Recorrentes.

K. A interpretação normativa das normas legais acima referidas, tida como desconforme com a Lei Fundamental pelos Recorrentes, desde logo, nas Contra- alegações de recurso de apelação, constituiu, ainda, o único fundamento da decisão sufragada no Acórdão recorrido.

L. Por conseguinte, em face do exposto e contrariamente ao que se refere na Decisão Sumária ora reclamada, os Recorrentes deram integral cumprimento ao ónus de suscitação prévia da constitucionalidade perante o Tribunal, tendo enunciado previamente, pela forma processualmente adequada, perante o TCA Sul, a questão de inconstitucionalidade material que constitui objeto do presente recurso de constitucionalidade, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 72.º da LTC.

M. Pelo que a Decisão Sumária na apreciação que faz deste pressuposto de admissibilidade do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, ao considerar o mesmo não verificado no caso concreto, devendo a mesma ser, por esta razão, revogada.

N. Também quanto ao argumento da alegada inexistência de uma verdadeira questão de constitucionalidade normativa, e salvo o devido respeito, erra a Decisão Sumária.

O. A Decisão Sumária parte de uma premissa errada que os Recorrentes não podem aceitar: a de que a interpretação tida como desconforme à CRP, mais não traduz do que, sob a veste de “interpretação generalizável”, uma “fiscalização da decisão judicial concreta” emitida pelo TCA Sul.

P. No caso concreto, estamos, efetivamente, perante uma interpretação normativa dos artigos 63.º, n.ºs 4, 5 e 6, e 64.º do EMP, que tem vindo, recentemente, a ser aplicada pelos tribunais da jurisdição administrativa a uma multiplicidade de casos e não apenas ao caso concreto dos Recorrentes, sendo esta interpretação, sufragada pelo TCA Sul no Acórdão recorrido, que os Recorrentes pretendem ver apreciada.

Q. O objeto do presente recurso de constitucionalidade interposto pelos Recorrentes é, por conseguinte, conforme consta do requerimento de interposição de recurso para o TC e se cita em seguida: “[...] que seja apreciada a inconstitucionalidade da interpretação normativa do artigo 63.º, n.º 4, 5 e 6 ex vi artigo 64.º do EMP que conduz à violação dos princípios da igualdade e da boa-fé e proteção da confiança, preconizada pelo TCA Sul na decisão recorrida, violando consequentemente o disposto nos artigos 13.º e 2.º da CRP, por incorreta interpretação dos referidos artigos 63.º, n.º 4, 5 e 6, e 64.º do EMP”.

R. Ao referir um dos excertos, os Recorrentes limitaram-se, nos termos da LTC e por respeito ao princípio do pedido, a delimitar a questão da constitucionalidade, identificando a concreta interpretação que foi feita pelo tribunal recorrido e que estes reputam desconforme com a CRP.

S. Esta interpretação normativa, contrariamente ao defendido pela Decisão Sumária, que não se circunscreve, em exclusivo, ao caso concreto dos Recorrentes, mas que tem vindo a ser paulatinamente aplicada a uma a diversos casos pelos tribunais administrativos.

T. Consubstanciando uma interpretação abstrata, generalizável e, na perspetiva dos Recorrentes, ilegal, de natureza extensiva, dos comandos legais constantes nos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 63.º e n.º 4 do artigo 64.º do EMP, suscetível de ser aplicada a qualquer magistrado do Ministério Público que acumule funções.

U. A qual traduz, em termos práticos, uma interpretação normativa dos artigos 63.º e 64.º do EMP, conducente à determinação dos pressupostos legais que, na perspetiva do Tribunal recorrido, se encontram subjacentes à verificação de uma situação de acumulação de funções, independentemente de a mesma se reportar ao caso concreto dos Recorrentes ou a qualquer outro magistrado do Ministério Público, inserido no âmbito de aplicação subjetiva dos referidos preceitos legais do EMP.

V. Questão diversa, com esta não confundível, prende-se com os efeitos que eventualmente decorram de uma pronúncia do TC para o caso concreto, designadamente quanto à interpretação a aplicar no caso concreto pelo Tribunal recorrido, os quais se encontram previstos no artigo 80.º da LTC.

W. Ora, é precisamente a fiscalização da interpretação normativa propugnada pelo TCA Sul no seu Acórdão de 02 de junho de 2016, na medida em que a mesma se afigura desconforme com a Lei Fundamental e violadora de direitos fundamentais dos Recorrentes, que estes pretendem ver sindicada pelo TC.

X. Não estamos aqui, contrariamente ao sustentado pela Decisão Recorrida, perante pura atividade subsuntiva por parte do Tribunal recorrido.

Y. Antes, estamos perante uma fiscalização da interpretação judicial da norma, admitida liminarmente no n.º 3 do artigo 80.º da LTC, ou seja, do sentido em que a norma foi aplicada no caso concreto pelo Tribunal recorrido.

Z. Forçosamente, o controlo da constitucionalidade realizado sobre uma dada interpretação judicial da norma, nos termos acima descritos, não só traduz a adoção de um conceito amplo de norma, como não pode ignorar os circunstancialismos do caso concreto, como acontece no caso sub judice.

AA. Podendo o TC, nestes casos, pronunciar-se sobre a norma em si ou sobre uma sua dimensão parcelar. Isto é, em termos restritos, a decisão do Tribunal Constitucional pode avaliar a interpretação que lhe foi dada pelo Tribunal a quo, in casu o TCA Sul, com os efeitos previstos no artigo 80.º, n.º 3 da LTC.

BB. É precisamente esta apreciação que os Recorrentes requerem ao TC através da interposição deste recurso.

CC. Na solução de determinado litígio, o Tribunal recorrido configura, necessariamente, uma dada solução de direito para a causa, solução esta que se funda obrigatoriamente na aplicação ao caso concreto.

DD. Pelo que, naturalmente, face à natureza do próprio recurso em apreço, os Recorrentes não poderiam deixar de referir, no seu requerimento de interposição de recurso para o TC aspetos específicos do [seu] caso concreto, relativamente ao qual o Tribunal recorrido aplicou determinada interpretação normativa, que estes reputam desconforme à CRP, como fizeram no seu requerimento de interposição do recurso.

EE. A interpretação normativa dos artigos 63.º, n.º 4, 5 e 6 e 64.º, n.º 4 do EMP, cuja fiscalização ora se requer, extravasa os circunstancialismos específicos que pautam este caso concreto.

FF. Em suma, contrariamente ao sustentado na Decisão Sumária reclamada, estão, integralmente verificados os pressupostos de admissibilidade do presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, nos termos da lei processual constitucional.

GG. Consequentemente, também pelo ora exposto, deve a Decisão Sumária reclamada ser revogada e substituída por outra que admita o presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, com a correspondente notificação dos Recorrentes para alegar.

HH. Recurso este que visa obter a declaração da inconstitucionalidade material da interpretação normativa dos artigos 63.º, n.º 4, 5 e 6, ex vi 64.º do EMP, sufragada pelo TCA Sul, na concreta interpretação e aplicação que daqueles preceitos fez o Acórdão do TCA Sul ora recorrido, designadamente por violação do princípio constitucional da igualdade, previsto e consagrado no artigo 13.º da CRP”.

5. Decorrido o prazo, a entidade reclamada não respondeu.

II – Fundamentação

6. Os ora reclamantes vêm reclamar para a conferência da decisão sumária n.º 243/2017, na qual se decidiu não se conhecer do recurso por falta de cumprimento dos pressupostos processuais necessários para o efeito.

Na decisão reclamada entendeu-se, em primeiro lugar, que os recorrentes não tinham suscitado, de forma adequada, uma questão de constitucionalidade normativa perante as instâncias. Alegam agora os reclamantes terem-no feito nos artigos n.ºs 102. a 105. e alíneas AAA. a CCC. das conclusões das contra-alegações de recurso perante o TCA-Sul. No entanto, nessas passagens, os ora recorrentes não imputaram a inconstitucionalidade a qualquer norma, mas sim a uma eventual decisão que viesse a ser tomada de forma contrária ao por eles propugnado. Senão, veja-se a seguinte formulação, decorrente do ponto 104. e da conclusão CCC. das mencionadas contra-alegações: “(...) a decisão que entenda não estarem verificados os requisitos da acumulação de funções no caso dos Recorridos, que estão em situação idêntica à de outros Magistrados que viram a sua situação reconhecida como acumulação de funções é uma decisão inconstitucional por violação do princípio da igualdade, o que não deixará de se arguir com todas as legais consequências”.

Ora, a formulação acabada de transcrever não corresponde àquilo que, para o Tribunal Constitucional, constitui uma forma adequada de suscitação prévia de uma questão de constitucionalidade normativa. De facto, nas mencionadas passagens, os recorrentes não lograram confrontar o tribunal ad quem com uma norma ou sentido normativo delimitado de forma precisa, de forma a que este estivesse em condições de desaplicar uma norma por inconstitucionalidade.

Neste ponto importa sublinhar que, fazendo-se o acesso ao Tribunal Constitucional por via de recurso, é necessário que o tribunal que proferiu a decisão recorrida tenha sido confrontado, por iniciativa do sujeito processual interessado, com a questão de dever recusar a aplicação de um sentido normativo precisamente determinado. Nesse sentido, o Tribunal Constitucional tem sufragado o entendimento de que, para que uma questão de constitucionalidade se considere suscitada em termos adequados perante o tribunal a quo, não é suficiente referir que a decisão viola a Constituição. É necessário que seja discernível a autonomização da questão de constitucionalidade da norma relativamente ao conteúdo da própria decisão em causa, de modo a colocar o juiz ad quem perante a questão da possibilidade de desaplicação de determinada norma por inconstitucionalidade. De facto, o pressuposto processual de suscitação prévia da questão de inconstitucionalidade pressupõe que a mesma incida sobre normas jurídicas, “identificando-se assim, o conceito de norma jurídica como elemento definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso” (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 361/98, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Não se pode considerar, assim, que os recorrentes tenham suscitado perante o tribunal recorrido, uma questão de constitucionalidade normativa assim entendida, pelo que o mencionado pressuposto processual não foi cumprido.

Tanto bastaria para não se conhecer do presente recurso.

7. Sempre se acrescentará que bem esteve a decisão reclamada ao decidir que o objeto do recurso não era idóneo por falta de normatividade. De facto, tal objeto recurso consiste, pura e simplesmente, no resumo da decisão concreta proferida pelo tribunal recorrido, ainda que “transformado” numa formulação generalizada. O que os reclamantes consideram inconstitucional é, pura e simplesmente, a decisão concreta ou a aplicação das normas mencionadas aos seus casos, e não uma qualquer norma.

Na presente reclamação, os reclamantes nada acrescentam que possa invalidar o que aí foi decidido, limitando-se a discordar da decisão proferida.

Assim, também neste ponto se confirma a decisão reclamada, remetendo-se para a fundamentação aí expendida.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas pelos reclamantes, que se fixam em 20 UC.

Lisboa, 4 de outubro de 2017 – Lino Rodrigues Ribeiro – Catarina Sarmento e Castro – Manuel da Costa Andrade