1019/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 591/2017

Processo n.º 1019/17

Plenário

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. O PPD/PSD apresentou uma participação na Comissão Nacional de Eleições (CNE) contra o Presidente da Câmara Municipal de Pedrógão Grande, por violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade, consubstanciados em três atos diferentes: a remessa de uma carta aos munícipes, a publicação de um “post” na página do Facebook do Município, e a afixação de um conjunto de outdoors, alegadamente contendo publicidade institucional.

Notificado para se pronunciar, o Presidente da Câmara Municipal de Pedrógão Grande respondeu, em resumo, que a carta pretendeu dar uma explicação sobre os eventos subsequentes aos incêndios sofridos no verão de 2017, dar conta de tarefas futuras e agradecer a todos os cidadãos, que o “post” no Facebook sobre a aprovação da conta de 2016 foi publicado antes da marcação das eleições, e finalmente que os outdoors não estão abrangidos pela proibição de publicidade institucional. Mais alegou que qualquer um destes atos sempre consubstanciaria um caso de “grave e urgente necessidade pública”.

A 21 de setembro de 2017, a CNE deliberou, no exercício da competência prevista na alínea d) do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, o seguinte:

“(...)

censurar o comportamento do Presidente da Câmara Municipal de Pedrógão Grande e, no uso dos poderes conferidos pelo n.º1 do artigo 7.º da mesma Lei, notificá-lo, sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal, para:

a) Remover da página do Município do Facebook o “post” sobre a aprovação da Conta de Gerência de 2016.

b) Remover os “outdoors” referidos na participação e os demais de conteúdo semelhante.

c) Se abster de práticas semelhantes.»

2. Através de mensagem eletrónica enviada a 25 de setembro de 2017, o Presidente da Câmara Municipal de Pedrógão Grande foi notificado da deliberação da CNE. Em 26 de setembro de 2017, apresentou recurso para o Tribunal Constitucional da referida deliberação, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da LTC.

Alega que o comunicado, realizado por carta, aos munícipes, não contém qualquer conteúdo promocional ou propagandista, tendo apenas como objetivo “dar uma explicação aos munícipes sobre os eventos subsequentes aos incêndios, dar conta de tarefas futuras e agradecer a todos os grupos de cidadãos que participaram no combate à tragédia”. No que respeita ao “post” publicado na página oficial do Facebook do Município, invoca que o mesmo foi colocado antes da designação da data para o ato eleitoral, não tendo, de resto, natureza publicitária. Por fim, invoca a nulidade da deliberação recorrida, por omissão de pronúncia e por violação do princípio do contraditório.

3. O recurso deu entrada no Tribunal Constitucional em 27 de setembro de 2017.

Cumpre decidir.

II. Fundamentação

4. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

a) Pelo Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio foram marcadas as eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais, a realizar no dia 1 de outubro de 2017;

b) Em data não concretamente determinada, foi enviada uma carta datada de 23 de agosto de 2017, assinada por Valdemar Gomes Fernandes Alves, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Pedrógão Grande, a qual se intitulava “Esclarecimento do Presidente da Câmara Municipal Valdemar Alves aos Munícipes de Pedrógão Grande”.

c) Na deliberação de 21 de setembro de 2017, a CNE considerou que, da carta referida em b), “resulta claramente a imagem compreensiva, solidária e esforçada do seu autor” e que a mesma “é, por isso, suscetível de constituir violação dos deveres de neutralidade imparcialidade que impedem sobre o seu autor, tanto mais que, em geral, consiste numa mensagem pessoal de cidadão simultaneamente presidente da câmara e candidato, difundida com recurso aos meios do município e na qualidade de titular de cargo público”.

d) Da página oficial de Facebook do Município de Pedrógão Grande consta uma publicação (“post”), com data de 3 de maio de 2017, com o seguinte teor:

“Contas de 2016 Relatório e Prestação de Contas Aprovados em Assembleia Municipal

As mais convincentes deste século e que uniram PSD e PS numa aprovação ao trabalho do Executivo de Valdemar Alves praticamente unânime: nenhum voto contra, PSD 3 abstenções, PS 1 abstenção, todos os restantes foram favoráveis

Os documentos de prestação de contas do Município de Pedrógão Grande relativos a 2016 foram aprovados ao final da passada quinta-feira 27 de abril pela Assembleia Municipal. Os documentos foram votados favoravelmente com apenas 4 abstenções: 3 da bancada Social-democrata e 1 dos eleitos pelo Partido Socialista.

Os documentos apresentados demonstraram dados considerados positivos pela maioria e pela oposição, tendo ambas as bancadas elogiado o “rigor” e “competência” que culminaram no “bom trabalho que está a ser feito”.

Durante a apresentação do relatório de prestação de contas de 2016 da Câmara, o presidente do Executivo Valdemar Alves, considerou que “temos agora as contas muito saudáveis o que agora já nos permite aceder aos fundos comunitários do Portugal 2020” e deixou claro que está preocupado e empenhado em "continuar a preparar o futuro do concelho de Pedrógão Grande", “gerir e desenvolver o território e dar cada vez mais qualidade de vida a quem o habita e visita”.

Sobre o documento referente às contas do município, o Presidente Valdemar Alves sublinhou o valor da Receita de mais de 6.513.536,84 euros, contra 4.884.742,19 euros na Despesa, de onde resultou um saldo de gerência de 1.628.794,65 euros.

Sumariamente, o Presidente Valdemar Alves realçou a taxa de execução das grandes opções estratégicas que se cifrou em 68,19%, que considerou de muito boa face aos constrangimentos inerentes aos atrasos das candidaturas do Portugal 2020. Melhor e também digno de realce foi o aumento global da Receita que foi de 14% com uma taxa de execução superior a 100%, quando o Regime Financeiro das Autarquias Locais recomenda um valor mínimo de 85%, largamente superado, o que no entender do Presidente “revela qualidade entre a ponderação, trabalho e organização financeira e as ações”, com os “consequentes resultados positivos para os Pedroguenses”.

e) Foram ainda colocados, em data indeterminada e em vários pontos da cidade, outdoors contendo o que a CNE entendeu constituir publicidade institucional.

5. Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral.

O ato aqui impugnado foi praticado pela CNE ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, tendo como objeto uma intimação para remoção de publicação na página oficial do Facebook do Município de Pedrógão Grande, de remoção de outdoors de publicidade institucional proibida nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho e ainda a intimação para a abstenção de práticas semelhantes por parte do Presidente da Câmara Municipal de Pedrógão Grande.

Importa, assim, em primeiro lugar, aferir (i) se a deliberação impugnada deve ser tida como um ato recorrível ao abrigo dos preceitos da LTC acima mencionados e, por outro, (ii) se estamos perante um ato praticado pela CNE no exercício de competência que lhe é conferida por lei.

No que respeita ao primeiro ponto, a jurisprudência deste Tribunal tem sido constante na consideração de que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, e independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cfr., Acórdão n.º 471/2008, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

Já quanto ao segundo ponto, o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro («Assegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais») que a CNE é competente para a apreciação de atos de remoção de propaganda política relacionados com um dado ato eleitoral com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra.

A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral (cfr., neste sentido, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

Pelo que, sem necessidade de maior indagação, é de considerar que o ato impugnado foi praticado pela CNE enquanto órgão de administração eleitoral, ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, sendo um ato de administração eleitoral suscetível de ser objeto de recurso, nos termos da alínea f) do artigo 8.º e do artigo 102.º-B, ambos da LTC.

O recurso mostra-se tempestivo.

Passemos, então, à apreciação do recurso.

6. Resulta das alegações do recurso em apreço que o recorrente invoca a nulidade do ato recorrido, por omissão de pronúncia e por violação do princípio do contraditório.

Ora, carece de qualquer fundamento a alegada violação do princípio do contraditório, uma vez que o recorrente foi notificado para responder, e respondeu, à denúncia efetuada pelo PSD antes de a CNE prolatar a decisão final.

Por outro lado, o órgão decisor não tem o dever de se pronunciar sobre todos e quaisquer argumentos que sejam expendidos pela defesa cumprindo-lhe, sim, conhecer das questões de facto e de direito pertinentes à decisão. Ora, do alegado “teor da resposta que não foi objeto de apreciação pela deliberação recorrida” não consta qualquer outra questão que a entidade decisora estivesse obrigada a conhecer, para além das efetivamente conhecidas.

Em suma, a decisão recorrida não padece de nenhuma das invocadas nulidades.

7. O recorrente sindica o mérito da deliberação impugnada, por considerar que o teor da carta identificada nos autos e a publicação na página oficial do Município no Facebook não violam os princípios da neutralidade e imparcialidade.

Antes de mais, cumpre referir que o recorrente não sindica a decisão da CNE na parte em que ordenou a remoção de outdoors contendo o que se entendeu constituir publicidade institucional, pelo que essa parte não está incluída no objeto do presente recurso.

Quanto à primeira questão, uma vez que a decisão da CNE nada ordenou quanto à carta em causa, nenhuma utilidade apresenta o presente recurso, pelo que nada há a conhecer.

Assim, resta apreciar a questão referente à supra identificada publicação na página do Facebook do Município de Pedrógão Grande.

8. Invoca o recorrente que a referida publicação no Facebook possui um teor meramente informativo, que foi colocada antes da data da marcação das eleições, e que sempre se trataria de uma “situação de caso de grave e urgente necessidade pública”.

Importa, pois, em apreciação do quadro legal vigente em matéria de propaganda política, verificar se andou bem a CNE ao emanar a deliberação de 21 de setembro de 2017, na garantia da igualdade de oportunidades nas ações de propaganda política prévias ao ato eleitoral de 1 de outubro de 2017.

Vejamos.

9. Nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL), os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais. Nos termos do n.º 3 dessa norma, é vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções. Estas regras vigoram, nos termos do artigo 38.º do mesmo diploma legal, desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais.

Decorrente desses deveres, o artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, determina que, a partir da mesma publicação, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. Ora, estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação). Está fora de dúvidas, pois, que a página oficial do Facebook do Município - na qual, aliás, os “posts” são publicados acompanhados do logotipo do Município -, constitui um desses meios.

10. Importa, pois, atentar no teor da comunicação em causa e que acima se transcreveu. Ora, verifica-se que a mesma contém várias expressões ou frases que são suscetíveis de influenciar o sentido de voto do eleitorado. Veja-se, por exemplo: “as mais convincentes deste século e que uniram PSD e PS numa aprovação ao trabalho do Executivo de Valdemar Alves praticamente unânime”, “os documentos apresentados demonstraram dados considerados positivos pela maioria e pela oposição, tendo ambas as bancadas elogiado o “rigor” e “competência” que culminaram no “bom trabalho que está a ser feito”, “o presidente do Executivo Valdemar Alves, considerou que “temos agora as contas muito saudáveis o que agora já nos permite aceder aos fundos comunitários do Portugal 2020” e deixou claro que está preocupado e empenhado em "continuar a preparar o futuro do concelho de Pedrógão Grande", “gerir e desenvolver o território e dar cada vez mais qualidade de vida a quem o habita e visita”.

Assim, o conteúdo daquela mensagem em muito extravasa o mero cariz informativo. Várias frases visam, aliás, transmitir uma imagem elogiosa do trabalho e das ações do Executivo presidido pelo recorrente, bem como transmitir uma atitude proativa da Câmara Municipal na promoção da qualidade de vida Município, e ainda demonstrar a intenção programática de continuar a trabalhar para “o futuro do concelho de Pedrógão Grande”.

Assim, ao conter tais expressões, aquela publicação constitui verdadeira publicidade, e não simples informação. Logo, é abrangida pela proibição geral de publicidade institucional, decorrente do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015 e do artigo 41.º da LEOAL, a qual se encontra em vigor desde 12 de maio de 2017.

11. Nos termos do mesmo artigo 10.º, n.º 4, tratando-se de publicidade institucional, pois, a mesma só poderia aceitar-se perante um caso de grave e urgente necessidade pública. Ora, tal gravidade e necessidade não se encontram, de todo, justificadas nos autos.

De resto, a mensagem do Facebook nem sequer diz respeito aos incêndios ocorridos no verão de 2017, mas sim à conta de gerência de 2016, tendo sido, inclusivamente, publicitada antes da referida ocorrência. Assim, ainda que se admitisse que uma tal ocorrência passada pudesse preencher, no presente, a hipótese prevista no artigo 10.º, n.º 4 – entendimento que, de resto, também não se perfilha – ainda assim a mensagem ora em análise não poderia aproveitar tal entendimento, por não ter qualquer ligação com “a situação dos incêndios ocorridos”, nem com a necessidade de “o Recorrente se dirigir aos munícipes” por força de tais incêndios.

12. Por fim, à alegação de que a publicação foi colocada na referida página antes do início do período eleitoral, tem sido entendimento do Tribunal Constitucional que a proibição de publicidade institucional também abrange as mensagens publicadas antes do início da vigência dessa proibição e que continuem a ser acessíveis ao público. Escreveu-se, neste contexto, no Acórdão n.º 545/2017: “a interpretação implicitamente defendida pelo recorrente, de que a proibição de publicidade institucional não atinge os materiais produzidos ou colocados em momento anterior ao da fixação da data do sufrágio eleitoral, podendo então a entidade, órgão ou serviço publico eximir-se à respetiva remoção, ou à suspensão de difusão, tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático”. Assim, também não procede o referido argumento do recorrente.

Nestes termos, o recurso deve ser tido como improcedente, visto que a deliberação recorrida não padece de qualquer ilegalidade.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso.

Lisboa, 28 de setembro de 2017. Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Joana Fernandes Costa - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - João Pedro Caupers - Manuel da Costa Andrade.