1018/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 590/2017

Processo n.º 1018/17

Plenário

Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Joaquim Estêvão Miguel Judas, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Almada, interpôs recurso, ao abrigo do artigo 102.º-B, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC), de uma deliberação da Comissão Nacional de Eleições, datada de 21 de setembro de 2017.

2. A referida deliberação tem o seguinte teor:

“(…) - B.E. |CM de Almada |Publicidade institucional |Processo AL.P-PP/2017/394-

A Comissão analisou os elementos do processo em referência, que constam em anexo à presente ata, e deliberou, por unanimidade, o seguinte:

«A candidata do B.E queixou-se, a 1 de setembro, da «campanha publicitária promovida pela Câmara Municipal de Almada».

Tem por inequívoco que a utilização das expressões “ALMADA TRABALHADORA” e “ALMADA FELIZ” torna bem patente o propósito de promover a força política maioritária no concelho (à letra e certamente por lapso, nos cartazes).

Ouvido, o Presidente da Câmara veio, a 6 de setembro e ao que importa, para além de negar o aludido propósito, alegar que a campanha não divulga atos, programas, obras ou serviços, mas visa o reforço da autoestima e a valorização do sentimento de pertença.

Ora e sobre a eventual violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade, nenhum elemento material é oferecido de que resulte inequívoco o propósito invocado.

Quanto ao demais, nos termos do n.º 4 do art.º 10.º da Lei 72-A/2015, de 23 de julho, é proibida a publicidade institucional, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública que, aqui, se não vislumbra.

Pelo que, no exercício da competência prevista na alínea d) do artigo 5. da Lei 71/78, de 27 de dezembro, e no uso no uso dos poderes conferidos pelo n.º 1 do artigo 7.º da mesma Lei a Comissão delibera ordenar ao Presidente da Câmara Municipal de Almada que, no prazo de 24 horas, remova todos os “outdoors” propriedade do município cuja informação se não enquadre na exceção acima referida (grave e urgente necessidade pública), sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal.

Desta deliberação cabe recurso para o Tribunal Constitucional a interpor no prazo de um dia, nos termos do artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro”.

3. Tal deliberação foi tomada, na sequência de participação de Joana Mortágua, candidata do Bloco de Esquerda à Câmara Municipal de Almada, dirigida à Comissão Nacional de Eleições.

Nessa participação, refere-se que a Câmara Municipal de Almada procedeu à afixação de cartazes – pelo menos, dois – em suporte outdoor, publicitando as obras levadas a cabo pela Câmara Municipal, através de fotografias acompanhadas das mensagens “Almada Trabalhadora” e “Almada Feliz”, cujas reproduções a participante junta aos autos.

Alega a participante que as mensagens contidas nos cartazes visam publicitar um alegado bem-estar no município de Almada, com o objetivo de promover a força política maioritária presente nos órgãos da administração autárquica.

Mais refere que, apesar de as mensagens não publicitarem atos, programas, obras ou serviços, as mesmas visam dar uma imagem positiva da atuação da maioria que se encontra representada nos órgãos autárquicos do município, traduzindo-se assim numa campanha eleitoral subliminar.

Realça a participante que, atento o caráter dissimulado já assinalado, a atitude patente nas mensagens se torna ainda mais grave, revelando alguma confusão entre o partido e o município, desta forma promovendo campanha eleitoral com recurso a dinheiros públicos.

Acrescenta que “[o] ardil empregue, procurando colocar-se nas margens da legalidade, revela uma especial perversidade de quem pretende promover uma força política maioritária com recurso a dinheiros públicos, colocando as demais forças políticas em situação de desigualdade.”

Mais refere que não se poderá argumentar que a campanha publicitária em análise visa atrair investimento ou turismo, face ao teor das mensagens e à circunstância de a colocação dos cartazes incidir apenas sobre o próprio território do município, não extravasando os limites do concelho.

Acentua que os cartazes aludidos foram colocados já depois da publicação do Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio, que fixa a data para a realização das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais.

Pelo exposto, conclui a participante que a campanha publicitária, traduzida na colocação dos cartazes referidos, constitui uma grave violação dos deveres de imparcialidade e neutralidade dos órgãos da administração autárquica, resultando numa verdadeira campanha eleitoral, que beneficia a força política maioritária da Câmara Municipal e que é promovida com recurso a financiamento público.

Nestes termos, a participante finaliza requerendo que sejam tomadas as medidas adequadas a que seja colocado termo à situação descrita.

4. A Comissão Nacional de Eleições notificou o recorrente da participação apresentada, “para se pronunciar sobre os factos nela constantes, devendo fazê-lo no prazo de 36 horas.”

Nessa sequência, o recorrente exerceu o seu direito ao contraditório, argumentando, em síntese, que as ações que são objeto da participação, sendo de ordem institucional, ainda assim não se subsumem na previsão do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, e no tipo legal subjacente às proibições nele previstas.

Especifica que, tal como reconhece a participante, não existe divulgação direta ou indireta de atos, programas, obras ou serviços, nem se pretende exaltar as funções, atividades ou atuação de qualquer titular de cargo ou de órgão autárquico.

À semelhança do que se passa com outras afixações habituais do mesmo género, pretende-se “a transmissão dos valores intrínsecos ao concelho, o reforço da autoestima e a valorização do sentimento de pertença da população de Almada ao seu território e às suas tradições”.

O conteúdo comunicacional das mensagens em análise, de que ressalta a ausência de qualquer exaltação ou referência, ainda que subliminar, à atividade da autarquia ou dos titulares dos seus órgãos, infirma a interpretação que das mesmas faz a participante.

Conclui o recorrente, referindo que o objeto da participação extrapola objetivamente a redação da norma reguladora da matéria em causa, concretamente o disposto no artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, não preenchendo o tipo legal e não permitindo, em consequência, a imputação de responsabilidade contraordenacional, por falta de verificação dos respetivos pressupostos objetivos e subjetivos.

Junta vários documentos, reproduzindo as peças processuais integrantes dos autos, bem como quinze imagens, representativas dos outdoors que se integram na mesma categoria daqueles dois que são concretamente reproduzidos pela participante, incluindo igualmente estes últimos.

A Comissão Nacional de Eleições deliberou nos termos transcritos supra, no ponto 2..

5. Inconformado, o recorrente apresentou o presente recurso.

Para fundamentar a impugnação da deliberação da Comissão Nacional de Eleições, refere o recorrente que tal deliberação se apresenta contraditória, não fundamentada, nem devidamente sustentada nos preceitos legais aplicáveis.

Especificando, concretiza que, na deliberação colocada em crise, se refere expressamente que “sobre a eventual violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade, nenhum elemento material é oferecido de que resulte inequívoco o propósito invocado”, ou seja, o propósito de promover a força política maioritária nos órgãos autárquicos do município. Porém, não obstante tal afirmação, e sem que para o efeito seja invocada a necessária fundamentação de facto e de direito, a Comissão Nacional de Eleições acaba por concluir, deliberando “ordenar ao Presidente da Câmara Municipal de Almada que, no prazo de 24 horas, remova todos os “outdoors” propriedade do município cuja informação se não enquadre na exceção acima referida (grave e urgente necessidade pública), sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal.”

Reitera o recorrente que, nos termos conjugados do disposto nos n.os 1 e 4 do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, o legislador determina que, a partir da publicação do decreto que marque a data da eleição, é proibida a propaganda política feita direta ou indiretamente através de meios de publicidade institucional, por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública, de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, incluindo-se, naqueles órgãos, os órgãos da administração local. Porém, no caso, não se verificou a divulgação, direta ou indireta, de ações que visem publicitar quaisquer atos, programas ou serviços, nem que visem exaltar as funções, atividades ou atuação de qualquer titular de cargo ou de órgão autárquico.

À semelhança do que se passa com outras afixações habituais do mesmo género, a colocação dos cartazes aludidos insere-se no habitual e regular cumprimento dos planos de atividades municipais anuais aprovados pelos competentes órgãos autárquicos, em matéria de comunicação institucional, visando, como já foi dito, “a transmissão dos valores intrínsecos ao concelho, o reforço da autoestima e a valorização do sentimento de pertença da população de Almada ao seu território e às suas tradições”.

Nestes termos, conclui que as ações, que constituem objeto da participação dirigida à Comissão Nacional de Eleições e da deliberação que sobre a mesma recaiu, sendo de ordem institucional, não se subsumem à previsão legal do n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. Tal previsão encerra uma proibição, cujos termos se restringem à publicidade institucional que, colocando em causa os princípios da neutralidade e da imparcialidade, visa divulgar atos, programas, obras ou serviços concretos e determinados, em benefício de uma determinada candidatura. Corroborando esta interpretação, constata-se que a dispensa desta proibição, por motivos de urgência e de inadiabilidade, se reporta apenas aos atos que se integram naquele concreto segmento do preceito, uma vez que os demais atos de publicidade institucional não se encontram sujeitos à proibição.

Em consonância, defende o recorrente que não pode o intérprete estender a proibição legal, nem mesmos os requisitos de excecionalidade que permitem a dispensa da sua aplicação, considerando toda e qualquer ação de divulgação institucional.

Não tendo a deliberação agora impugnada respeitado os limites assinalados, conclui-se que enferma de vício decorrente da violação do princípio da legalidade, por inexistência de habilitação legal que suporte a ordenação que impõe, devendo, por esse motivo, ser considerada inválida.

Acrescenta que a mesma deliberação se encontra ainda ferida de ilegalidade, por ausência de fundamentação ou por a fundamentação existente se revelar incongruente, insuficiente e contraditória, não especificando os fundamentos em que se baseia a decisão, nem estabelecendo uma relação entre a solução encontrada e o enquadramento legal ou os argumentos invocados na resposta oportunamente apresentada pelo recorrente, o que corresponde a violação do disposto nos artigos 152.º e 153.º, ambos do Código de Procedimento Administrativo, e 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa.

Pelo exposto, finaliza peticionado a revogação da deliberação da Comissão Nacional de Eleições, datada de 21 de setembro de 2017 e agora impugnada.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos (que se dão por verificados, por estarem devidamente documentados, nos termos dos elementos para os quais se remete, sendo aceites pelas partes):

1. As eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais encontram-se marcadas para o dia 1 de outubro de 2017, nos termos do Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio.

2. Em data não concretamente apurada, a Câmara Municipal de Almada colocou painéis (outdoors) em vários locais do município de Almada, constituídos por uma imagem, uma mensagem composta por um conjunto de dizeres acompanhando a palavra “Almada”, do lado esquerdo, em destaque e, em letras mais pequenas, a repetição da palavra Almada, um logótipo da Câmara Municipal, com a representação de um castelo, e a expressão “Câmara Municipal”, distinguindo-se tais painéis pela inclusão dos seguintes elementos individuais, respetivamente:

2.1. Uma imagem de um rio, incluindo barcos e pessoas, com a mensagem “Almada Rio”;

2.2. Uma imagem de uma banda tocando instrumentos musicais, acompanhada da mensagem “Almada tradição”;

2.3. Uma imagem de pessoas dispostas em círculo, com os braços entrelaçados unindo-as, acompanhada da mensagem “Almada solidária”;

2.4. Uma imagem de uma pessoa nadando numa piscina, com a mensagem “Almada ativa”;

2.5. Uma imagem de jovens envergando traje académico e tocando instrumentos musicais, acompanhada da mensagem “Almada jovem”;

2.6. Uma imagem de várias pessoas reunidas, algumas com os braços esticados para cima, assistindo a evento, acompanhada da mensagem “Almada livre”;

2.7. Uma imagem de duas crianças, acompanhada da mensagem “Almada amiga”;

2.8. Uma imagem de várias pessoas reunidas, sorrindo, acompanhada da mensagem “Almada feliz”;

2.9. Uma imagem de uma praia, com a mensagem “Almada mar”;

2.10. Uma imagem de dois golfinhos na água, com a mensagem “Almada sustentável”;

2.11. Uma imagem com os dizeres “Almada a cuidar da água. Serviço público municipal de excelência”, acompanhada da mensagem “Almada empreendedora”;

2.12. Uma imagem com os dizeres “33.º Festival de Almada”, acompanhada da mensagem “Almada culta”;

2.13. Uma imagem de uma pessoa equipada para treino físico, correndo em local com abundante vegetação, acompanhada da mensagem “Almada saudável”;

2.14. Uma imagem de vários indivíduos, envergando traje utilizado na pesca, puxando um barco, na praia, junto ao mar, acompanhada da mensagem “Almada trabalhadora”;

2.15. Uma imagem da judoca portuguesa Telma Monteiro, ostentando a medalha ganha nos Jogos Olímpicos de 2016, acompanhada da mensagem “Almada vencedora”(vide fls. 27 a 34 dos autos).

3. Os painéis com as características referidas em 2. encontravam-se em vários locais do município de Almada, após a publicação do decreto aludido em 1.

7. De acordo com o artigo 102.º-B, da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos de deliberações da Comissão Nacional de Eleições que correspondam a atos de administração eleitoral.

No presente caso, o ato impugnado corresponde a uma intimação para remoção de outdoors, que a Comissão Nacional de Eleições considerou conterem publicidade institucional, proibida ao abrigo do n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. Assim, tal ato integra-se no âmbito da competência legal da entidade referida, em sede de administração eleitoral, nos termos conjugados dos artigos 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, e do aludido artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

Tendo sido interposto no prazo de um dia após a data do conhecimento da deliberação impugnada, o recurso mostra-se tempestivo.

O recorrente invoca a ilegalidade da deliberação, por falta de fundamentação ou por a fundamentação aduzida ser incongruente, insuficiente e contraditória, não respeitando o preceituado nos artigos 152.º e 153.º, ambos do Código do Procedimento Administrativo.

Não lhe assiste, porém, razão.

Nos termos do artigo 153.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, a fundamentação deve ser expressa, contendo uma sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão. Como se acentuou no Acórdão n.º 579/17 deste Tribunal (disponível em www.tribunalconstitucional.pt, sítio da internet onde podem ser encontrados os restantes arestos deste Tribunal, doravante citados), as exigências de fundamentação variam “em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que ele é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização de um critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do ato e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, bem como os factos sobre os quais incidiu a decisão, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir contra a decisão pelos meios legais.”

Aplicando tais considerações ao concreto caso dos autos, concluímos que a fundamentação aduzida na decisão recorrida, não sendo exemplar, é suficiente, quanto à delimitação dos factos em análise e do respetivo enquadramento jurídico, para o recorrente conhecer e compreender o sentido da decisão.

O segmento da fundamentação assinalado como contraditório, relativamente ao sentido decisório, apenas comporta a conclusão da não prova, na perspetiva da Comissão Nacional de Eleições, de um propósito, direta e intencionalmente direcionado “a promover a força política maioritária no concelho”, nos termos assacados pela participante, não afastando, porém, a integração dos atos apreciados no conceito legal de “publicidade institucional” e a compreensibilidade da consequente ordem da sua remoção.

No tocante à invocação do vício de ilegalidade, decorrente da alegada inexistência de habilitação legal que suporte a ordem proferida, igualmente não assiste razão ao recorrente.

Na verdade, por força do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, os órgãos das autarquias locais, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais. A proibição de publicidade institucional, plasmada no n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, surge como decorrência dos assinalados deveres de imparcialidade e neutralidade, e destina-se a “impedir que, em período eleitoral, a promoção por tais entidades [órgãos do Estado e da Administração Pública] de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens de propaganda das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente, favorecer ou prejudicar”, como pode ler-se no Acórdão n.º 545/2017.

E acrescenta-se, nesse mesmo aresto, que “entendeu o legislador que, para o funcionamento do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, al. b), da Constituição), as prerrogativas de divulgação institucional das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo nos casos de necessidade pública urgente. Nesta ótica, no âmbito de proteção da norma não se encontram compreendidas meras comunicações informativas e sem caráter promocional, como sejam, por exemplo avisos e anúncios sobre condicionamentos ou alterações de trânsito e atos similares ou com indicações sobre alterações de funcionamento de serviços, mas inscrevem-se seguramente todos os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público.”

No caso em apreciação, a associação de imagens positivas a uma adjetivação favorável – nomeadamente feliz, trabalhadora, empreendedora, saudável, ativa, culta, amiga, sustentável, – ou à valorização de recursos naturais – como o mar ou o rio –, aliada ao município e ao logótipo e menção da Câmara Municipal induz uma valoração positiva sobre a qualidade de Almada, que é, incontornavelmente indutora à associação, pelo conjunto da mensagem, à qualidade do exercício dos mandatos assumidos na gestão da Câmara Municipal, tendo assim o efeito de sugerir ou propiciar uma imagem positiva dos titulares atuais do respetivo órgão autárquico. A tal conclusão não obsta a circunstância de não serem publicitadas, de forma direta, obras ou atividades concretas, por se revelar muito eficaz, em termos publicitários, a utilização de associações discretas, contendo uma mensagem não explícita, mas indutora de um estado de espírito de recetividade e adesão à imagem veiculada e de consequente memorização da ligação à entidade identificada como promotora.

Nestes termos, conclui-se que os outdoors referidos no ponto 2. da factualidade dada como assente se integram no âmbito da proibição ínsita no n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, atenta a teleologia da norma, nos termos analisados, assim não merecendo reparo a decisão recorrida que ordenou a remoção dos referidos outdoors.

Face ao exposto, conclui-se pela improcedência do recurso.

III. Decisão

8. Assim, decide-se negar provimento ao recurso.

Lisboa, 28 de setembro de 2017. - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - João Pedro Caupers - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - José Teles Pereira – Maria de Fátima Mata-Mouros - Joana Fernandes Costa - Manuel da Costa Andrade.