982/17 · Tribunal Constitucional

Acórdão n.º 587/17

Processo n.º 982/17

Plenário

Relator: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos de recurso de atos de administração eleitoral, vindos da Comissão Nacional de Eleições, em que é recorrente Victor Manuel Pinheiro Pereira, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal da Covilhã e em representação deste órgão e recorrida a COMISSÃO NACIONAL DE ELEIÇÕES (CNE), o primeiro interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 102.º e 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), da deliberação da CNE tomada na reunião plenária de 19 de setembro de 2017 (cfr. certidão de fls. 10-11).

2. Para a presente decisão afiguram-se relevantes os seguintes elementos, documentados nos autos:

a) Em 29 de agosto de 2017, por correio eletrónico expedido às 12:32, o grupo de cidadãos eleitores «De Novo Covilhã» apresentou participação à CNE contra o ora recorrente (dando origem ao Processo AL.P-PP/2017/345), com o seguinte teor (cfr. fls. 13-14):

«1. Chegou ao nosso conhecimento que no início da segunda quinzena de Agosto a Camara Municipal da Covilhã procedeu à publicação de uma revista, datada de Julho de 2017.

2- A referida revista foi distribuída, via CTT, por milhares de pessoas, abrangendo a totalidade do eleitorado do Concelho da Covilhã.

3- Sucede que na referida revista são apresentados vários artigos, entre os quais se realçam os seguintes: “Município Capta Novos Investimentos; Teatro Municipal Renasce como Centro de Inovação Cultural; Jardim das Artes - Arte e Lazer no Coração da Cidade; AGUA NO CONCELHO - Mais Barata, Melhor Abastecimento, Mais qualidade; Pela primeira vez em quarenta e três anos baixámos o preço da água”.

4- É claro e inquestionável que as mensagens supra indicadas visam publicitar a atividade da Camara Municipal da Covilhã, com o propósito de promover a força política (Partido Socialista) que preside aos destinos do Município da Covilhã, constituindo, assim, um ato claro de propaganda eleitoral.

5- A referida revista foi distribuída já depois de ter sido publicado o Decreto nº 15/2017 de 12 de maio, que fixou o próximo dia 1 de outubro como data para a realização das eleições para os órgãos das autarquias locais.

6 - Por outro lado e face ao disposto no seu artigo 10, nº 4 a Lei nº 72-A/2015, de 23 de julho, proíbe este tipo de publicações de forma a preservar e salvaguardar o princípio da imparcialidade que os órgãos autárquicos devem realizar no exercício de funções e consequentemente, o princípio da igualdade para que todos os candidatos que concorram aos cargos autárquicos estejam em igualdade de circunstâncias

7 - Face ao acima exposto deve a presente queixa ser julgada procedente e na sua sequência seja instaurado um processo contraordenacional nos termos do artigo 12, nº 1 da Lei nº 72-A/2015 de 23 de Julho.»

b) Na sequência da participação, o grupo de cidadãos eleitores «De Novo Covilhã» remeteu à CNE, por correio, um exemplar da edição original da revista do Município da Covilhã;

c) Através de mensagem de correio eletrónico expedida em 30 de agosto de 2017 às 17:33 e entregue à mesma hora, a CNE notificou o ora recorrente para se pronunciar sobre os factos constantes da participação recebida (enviada em anexo), no prazo de 36 horas (cfr. fls. 15);

d) Através de mensagem de correio eletrónico expedida em 2 de setembro de 2017 às 17:33, endereçada à CNE, o ora recorrente apresentou resposta com o seguinte teor (cfr. fls. 19 e 21-22):

«VICTOR MANUEL PINHEIRO PEREIRA, casado, presidente da Câmara Municipal da Covilhã, com domicílio nos Paços do Concelho, Largo do Pelourinho, Covilhã,

--- vem, quanto à participação de que foi notificado, pronunciar-se nos termos seguintes:

1. A participação apresentada é totalmente destituída de sentido e de fundamento legal.

2. A revista a que a mesma se reporta regista e evidencia algumas das principais obras, iniciativas e mudanças promovidas nos últimos meses pelo executivo camarário em funções, que integra vereadores a tempo inteiro de mais do que uma força política.

3. Trata-se, de resto, duma publicação periódica do Município da Covilhã, através da qual e do Boletim Municipal o executivo presta regularmente contas aos munícipes do trabalho que vai sendo realizado no concelho.

4. Não estamos, pois, perante propaganda política ou publicidade institucional, mas tão somente face a uma revista meramente informativa, objetiva e verdadeira nos seus conteúdos, que não contém promessas para o futuro.

5. Nela não se faz qualquer apelo, direto ou direto, ao voto em qualquer força ou movimento politico.

6. Constitui entendimento da Comissão Nacional de Eleições que nada obsta a que as câmaras municipais e as juntas de freguesia elaborem balanços da sua atividade durante e no final dos respetivos mandatos, mesmo que ilustrada através de fotografias.

7. A revista em apreço cabe, assim, no âmbito do que a CNE considera legalmente admissível em matéria de publicações desta natureza.

8. A revista em apreço não viola, por isso, os deveres de neutralidade e imparcialidade, ou quaisquer outros.

Em face do exposto, deve ordenar-se o arquivamento do presente procedimento, com todas as legais consequências.»

e) Em 7 de setembro de 2017, o partido CDS - Partido Popular apresentou uma participação à CNE contra a Câmara Municipal da Covilhã e as Juntas de Freguesia de Paul e Boidobra, que deu origem ao Processo AL.P-PP/2017/414 (cfr. fls. 45-47), a que juntou um exemplar da edição original da revista do Município da Covilhã, que já tinha sido enviada pelo grupo de cidadãos eleitores “De Novo Covilhã»;

f) Notificado pela CNE para se pronunciar sobre o teor da participação do CDS-PP, o Presidente da Câmara Municipal da Covilhã, ora recorrente, apresentou, por mensagem de correio eletrónico expedida em 12 de setembro, a seguinte resposta (cfr. fls. 49 e 50-52):

«VICTOR MANUEL PINHEIRO PEREIRA, casado, presidente da Câmara Municipal da Covilhã, com domicílio nos Paços do Concelho, Largo do Pelourinho, Covilhã,

--- vem, quanto à participação de que foi notificado, pronunciar-se nos termos seguintes:

1. Liminarmente salienta que os fatos imputados ao Participado são objeto do processo AL.P-PP/2017/345, pelo que, nessa parte, deverá ordenar-se o arquivamento do presente processo, sob pena de violação do princípio constitucional “ne bis in idem”.

2. Por mera cautela, reproduz-se aqui o que, no essencial, se alegou na resposta apresentada naquele processo. Assim

3. A revista a que a mesma se reporta regista e evidencia algumas das principais obras, iniciativas e mudanças promovidas nos últimos meses pelo executivo camarário em funções, que integra vereadores a tempo inteiro de mais do que uma força política.

4. Trata-se, de resto, duma publicação periódica do Município da Covilhã, através da qual e do Boletim Municipal o executivo presta regularmente contas aos munícipes do trabalho que vai sendo realizado no concelho.

5. Não estamos, pois, perante propaganda política ou publicidade institucional, mas tão somente face a uma revista meramente informativa, objetiva e verdadeira nos seus conteúdos, que não contém promessas para o futuro.

6. Nela não se faz qualquer apelo, direto ou direto, ao voto em qualquer força ou movimento politico.

7. Constitui entendimento da Comissão Nacional de Eleições que nada obsta a que as câmaras municipais e as juntas de freguesia elaborem balanços da sua atividade durante e no final dos respetivos mandatos, mesmo que ilustrada através de fotografias.

8. A revista em apreço cabe, assim, no âmbito do que a CNE considera legalmente admissível em matéria de publicações desta natureza.

9. A revista em apreço não viola, por isso, os deveres de neutralidade e imparcialidade, ou quaisquer outros.

10. A participação objeto do presente processo, no que ao participado concerne, é, assim, absolutamente destituída de sentido e legalmente infundada.

Em face do exposto, deve ordenar-se o arquivamento do presente procedimento, na parte correspondente ao aqui respondente, com todas as legais consequências.»

g) Na reunião plenária de 19 de setembro de 2017 a CNE deliberou o seguinte (cfr. certidão de acta da reunião número noventa e dois de dezanove de setembro de dois mil e dezassete, ponto «2.22 GCE “De Novo Covilhã” e CDS-PP – CM Covilhã – Neutralidade e imparcialidade e publicidade institucional (boletim autárquico) – Processos AL.P-PP/2017/345 e AL.P-PP/2017/414», fls. 10-11):

«A Comissão aprovou a Informação n.º I-CNE/2017/449, que consta em anexo à presente ata e deliberou, por unanimidade, o seguinte:

“As entidades públicas estão sujeitas, em todas as fases do processo eleitoral, a especiais deveres de neutralidade e imparcialidade. Nestes termos, a Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, estabelece no artigo 41.º que “Os órgãos (...) das autarquias locais, bem como, nessa qualidade, os respectivos titulares, não podem intervir, directa ou indirectamente, na campanha eleitoral, nem praticar actos que, de algum modo, favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais.”

De acordo com o disposto no artigo 38.º, da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, os princípios da neutralidade e de imparcialidade a que todas as entidades públicas estão vinculadas são especialmente reforçados a partir da publicação, no Diário da República, do decreto que marca a data das eleições. Decorrente destes deveres, a partir desta publicação é também proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

Com efeito, desde a publicação do Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio, que é proibida a publicidade institucional, apenas se admitindo como exceção a divulgação de atos, programas, obras ou serviços quando estes se apresentem com um carácter urgente ou correspondam a obras, serviços ou programas cujo conhecimento dos cidadãos é essencial para deles usufruir.

Afigura-se, porém, que esta proibição não impede que sejam divulgados, de forma objetiva, eventos específicos, que decorram com regularidade, nos mesmos termos em que usualmente o foram em anos anteriores, como por exemplo, as festas da cidade ou da freguesia, o que não é o caso das publicações em apreço.

No processo em apreço, analisada a publicação da Revista Municipal da Covilhã, edição de julho de 2017, constata-se que a mesma contém referências a obras realizadas, bem como a obras em execução e futuras, suportada por imagens alusivas a essas obras. Vd. págs. 6 e 7, sobre abastecimento de água e a construção de condutas; págs. 10 e 11, sobre a construção do Centro de Inovação Cultural; págs. 12 e 13, relativas ao Jardim das Artes; pág. 29, sobre mobilidade; págs. 44 e 45, acerca do plano de requalificação das redes viárias, e na página central, um mapa com um plano de obras em todas as freguesias da Covilhã, quer as executadas, quer as que estão em execução/ a executar.

Deste modo, esta publicação não respeita as diretrizes da CNE sobre publicações autárquicas, desde logo:

“- não é admissível uma publicação que contenha promessas para o futuro, o que é suscetível de configurar propaganda eleitoral;

- os editoriais da autoria dos presidentes de câmara ou de junta, ou quaisquer outras declarações, devem igualmente abster-se de referir, ainda que indiretamente, quaisquer projetos e iniciativas de ação futura;

- caso haja recurso a entrevistas, deve ser garantida a pluralidade e os requisitos apontados acima;

- é negativo verificar-se a ausência de qualquer menção às outras forças políticas representadas nos órgãos da freguesia ou do município;

(Vd. nota informativa da CNE sobre publicações autárquicas em período eleitoral no seu site em http://www.cne.pt/sites/default/files/dl/al_2017_apoio_publicacoes_autarquicas.pdf

O teor da revista em apreço, no seu conjunto, pode ser entendido como uma intervenção da autarquia no sentido de promover uma candidatura em detrimento de outras, suscetível, por esse motivo, de infringir o disposto no artigo 41.º da LEOAL.

Ademais, não se tratando da divulgação de obras, atos ou programas de grave e urgente necessidade pública, afigura-se que estas situações são subsumíveis no âmbito da proibição estabelecida no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, não colhendo o argumento expendido de que se trata de uma revista “(…) meramente informativa, objetiva e verdadeira nos seus conteúdos, que não contém promessas para o futuro”.

O entendimento da CNE sobre esta matéria veio a ser sufragado pelo Tribunal Constitucional, através do Acórdão n.º 461/2017, de 24 de agosto, no qual refere que esta proibição, decorrente dos deveres de neutralidade e imparcialidade, inclui “…todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como empresas municipais ou departamentos internos de comunicação)...”.

Assim, no exercício da competência conferida pela alínea d), do n.º 1, do artigo 5.º, da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, e no uso dos poderes consignados no n.º 1, do artigo 7.º, da mesma lei, delibera-se notificar o Presidente da Câmara Municipal da Covilhã para se abster de, no futuro e até ao final do período eleitoral, realizar publicidade institucional, relativamente a quaisquer atos, programas, obras ou serviços, bem como de adotar qualquer comportamento suscetível de violar os deveres de neutralidade e imparcialidade a que está obrigado, sob pena de poder incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal.

Da presente deliberação cabe recurso para o Tribunal Constitucional, a interpor no prazo de um dia, nos termos do artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro.»

h) Esta deliberação decorre da aprovação da Informação n.º I-CNE/2017/449 (que consta em anexo à referida acta da reunião de 19 de setembro de 2017 - cfr. certidão de fls. 10-11 e Informação de fls. 25-31) – e corresponde integralmente à proposta constante daquela Informação (cfr. III - Proposta de deliberação, a fls. 29-31);

i) A deliberação em causa foi notificada ao ora recorrente por mensagem de correio eletrónico expedida em 22 de setembro de 2017 às 09:06, à qual se anexou, para conhecimento, cópia da informação aprovada (cfr. fls. 80-81 e 82-88);

j) Inconformado com a referida deliberação, por mensagem de correio eletrónico enviada à CNE em 23 de setembro de 2017 às 00:20, foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional (cfr. fls. 4);

k) O recurso apresentado tem o seguinte teor:

«VICTOR MANUEL PINHEIRO PEREIRA, na qualidade de presidente da Câmara Municipal da Covilhã e em representação deste órgão, com domicílio nos Paços do Concelho, Largo do Pelourinho, Covilhã,

--- não se conformando com a decisão neles proferida pela Comissão Nacional de Eleições, na reunião plenária de 19 de Setembro p.p., dela vem interpor recurso contencioso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nos artigos 102º e 102º-B, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, com os fundamentos explanados nas alegações que seguidamente se apresentam.

ALEGAÇÕES DO RECORRENTE:

O Grupo de Cidadãos Eleitores “De Novo Covilhã” e o CDS-PP apresentaram participações contra a Câmara Municipal da Covilhã, que deram origem aos processos supra referenciados, alegando, em síntese, o seguinte:

- Chegou ao nosso conhecimento que no início da segunda quinzena de Agosto a Camara Municipal da Covilhã procedeu à publicação de uma revista, datada de Julho de 2017.

- A referida revista foi distribuída, via CTT, por milhares de pessoas, abrangendo a totalidade do eleitorado do Concelho da Covilhã.

- Na referida revista são apresentados vários artigos, entre os quais se realçam os seguintes: “Município Capta Novos Investimentos; Teatro Municipal Renasce como Centro de Inovação Cultural; Jardim das Artes - Arte e Lazer no Coração da Cidade; AGUA NO CONCELHO - Mais Barata, Melhor Abastecimento, Mais qualidade; Pela primeira vez em quarenta e três anos baixámos o preço da água”.

- A referida revista foi distribuída já depois de ter sido publicado o Decreto nº 15/2017 de 12 de maio, que fixou o próximo dia 1 de outubro como data para a realização das eleições para

os órgãos das autarquias locais.

Consideram os denunciantes que as mensagens supra indicadas visam publicitar a actividade da Câmara Municipal da Covilhã, com o propósito de promover a força política (Partido Socialista) que preside aos destinos do Município da Covilhã, constituindo, assim, um acto claro de propaganda eleitoral, concluindo que, face ao disposto no seu artigo 10, nº 4 a Lei nº 72-A/2015, de 23 de julho, que proíbe este tipo de publicações, de forma a preservar e salvaguardar o princípio da imparcialidade que os órgãos autárquicos devem realizar no exercício de funções e consequentemente, o princípio da igualdade para que todos os candidatos que concorram aos cargos autárquicos estejam em igualdade de circunstâncias, deve a queixa ser julgada procedente.

O Recorrente respondeu às aludidas participações, alegando, em síntese, o seguinte:

- A participação apresentada é totalmente destituída de sentido e de fundamento legal.

- A revista a que a mesma se reporta regista e evidencia algumas das principais obras, iniciativas e mudanças promovidas nos últimos meses pelo executivo camarário em funções, que integra vereadores a tempo inteiro de mais do que uma força política.

- Trata-se, de resto, duma publicação periódica do Município da Covilhã, através da qual e do Boletim Municipal o executivo presta regularmente contas aos munícipes do trabalho que vai sendo realizado no concelho.

- Não consubstancia propaganda política ou publicidade institucional, mas tão somente face a uma revista meramente informativa, objetiva e verdadeira nos seus conteúdos, que não contém promessas para o futuro.

- Nela não se faz qualquer apelo, direto ou direto, ao voto em qualquer força ou movimento politico.

Como salientou o Recorrente nas respostas oportunamente apresentadas, constitui entendimento da Comissão Nacional de Eleições que nada obsta a que as câmaras municipais e as juntas de freguesia elaborem balanços da sua atividade durante e no final dos respetivos mandatos, mesmo que ilustrada através de fotografias, cabendo a revista em apreço no âmbito do que a CNE considera legalmente admissível em matéria de publicações desta natureza, não violando, assim, os deveres de neutralidade, imparcialidade, igualdade ou quaisquer outros, devendo ordenar-se, consequentemente, o arquivamento dos processos instaurados.

Sucede, porém, que a Comissão Nacional de Eleições, na sua reunião plenária de 19 de Setembro p.p., não sufragou o entendimento defendido pelo aqui Recorrente, considerando, contrariamente a este, que o teor da aludida publicação, no seu conjunto, pode ser entendido como uma intervenção da autarquia no sentido de promover uma candidatura em detrimento de outras, susceptível, por esse motivo, de infringir o disposto no artigo 41.º da LEOAL.

Salvo o devido respeito, entendemos que não assiste razão à CNE, porquanto estamos perante uma revista de conteúdo meramente informativo, objetivo e verdadeiro, que não contém promessas para o futuro, na qual não se apela ao voto em qualquer força política.

Mais:

Trata-se duma publicação periódica do Município da Covilhã, que visa apenas cumprir os deveres de informação e de prestação de contas aos munícipes em relação ao trabalho realizado.

A aludida publicação não viola os deveres de neutralidade e imparcialidade a que as entidades públicas estão sujeitas em todas as fases do processo eleitoral, não traduzindo intervenção, directa ou indirecta, na campanha eleitoral por parte da Câmara Municipal da Covilhã, ou a prática de acto que, de algum modo, possa favorecer ou prejudicar uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra.

A revista em apreço também não viola o princípio da igualdade de oportunidades, nem consubstancia interferência exterior no processo de formação da vontade dos cidadãos para o livre exercício do direito de voto.

Como, assertivamente, se expressa na decisão recorrida, “a neutralidade não impede o exercício normal das funções que cabem às entidades públicas, designadamente aos órgãos das autarquias locais, nem impede os seus titulares de fazerem as declarações que tenham por convenientes, sobre os assuntos que lhes digam respeito, desde que de forma objetiva”.

A publicação visada nas participações supra aludidas insere-se no normal exercício das funções da Câmara Municipal da Covilhã no domínio do direito e dos deveres de comunicação, não consubstanciando, por isso, a mesma violação do disposto nos artigos 38º e 41º da Lei Eleitoral dos órgãos das Autarquias Locais ou do Decreto-Lei nº 17/2017, de 12 de maio.

CONCLUSÕES:

1ª - A revista em causa nos autos regista e evidencia algumas das principais obras, iniciativas e mudanças promovidas nos últimos meses pelo executivo camarário em funções, que integra vereadores a tempo inteiro de mais do que uma força política, constituindo uma publicação periódica do Município da Covilhã, através da qual - e do Boletim Municipal - o executivo cumpre regularmente o seu dever de informação e de prestação de contas aos munícipes.

2ª - Não consubstancia propaganda política ou publicidade institucional, mas tão somente face a uma revista meramente informativa, objetiva e verdadeira nos seus conteúdos, que não contém promessas para o futuro.

3ª – Não contém qualquer apelo, direto ou direto, ao voto em qualquer força ou movimento politico.

4ª - Constitui entendimento da Comissão Nacional de Eleições que nada obsta a que as câmaras municipais e as juntas de freguesia elaborem balanços da sua atividade durante e no final dos respetivos mandatos, mesmo que ilustrada através de fotografias, cabendo a revista em apreço no âmbito do que a CNE considera legalmente admissível em matéria de publicações desta natureza, não violando, assim, os deveres de neutralidade, imparcialidade, igualdade ou quaisquer outros, devendo ordenar-se, consequentemente, o arquivamento dos processos instaurados.

5ª - A aludida publicação não viola os deveres de neutralidade e imparcialidade a que as entidades públicas estão sujeitas em todas as fases do processo eleitoral, não traduzindo intervenção, directa ou indirecta, na campanha eleitoral por parte da Câmara Municipal da Covilhã, ou a prática de acto que, de algum modo, possa favorecer ou prejudicar uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra.

6ª - A revista em apreço também não viola o princípio da igualdade de oportunidades, nem consubstancia interferência exterior no processo de formação da vontade dos cidadãos para o livre exercício do direito de voto, inserindo-se insere-se no normal exercício das funções da Câmara Municipal da Covilhã no domínio do direito e dos deveres de comunicação, não consubstanciando, por isso, a mesma violação do disposto nos artigos 38º e 41º da Lei Eleitoral dos órgãos das Autarquias Locais ou do Decreto-Lei nº 17/2017, de 12 de maio.

7ª – Deve, assim, dar-se provimento ao presente recurso, anulando-se ou revogando-se a decisão recorrida proferida pelo CNE, como é, aliás, de inteira

JUSTIÇA!»

l) O requerimento de interposição de recurso foi enviado a este Tribunal por mensagem de correio eletrónico expedida em 25 de setembro de 2017 às 10:50 (fls. 2), tendo o processo sido entregue em mão e recebido neste Tribunal na mesma data (cfr. fls. 3 e ss.).

II – Fundamentação

A) Da admissibilidade do recurso

3. O presente recurso foi interposto ao abrigo das normas contidas nos artigos 102.º e 102.º-B da LTC, dirigindo-se à deliberação da Comissão Nacional de Eleições adotada na reunião plenária de 19 de setembro de 2017 que notificou o Presidente da Câmara Municipal da Covilhã para «se abster de, no futuro e até ao final do período eleitoral, realizar publicidade institucional, relativamente a quaisquer atos, programas, obras ou serviços, bem como de adotar qualquer comportamento susceptível de vilar os deveres de neutralidade e imparcialidade a que está obrigado, sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal.»

Ora, a referência ao artigo 102.º da LTC não se mostra relevante no presente recurso, já que respeita a matéria diversa da versada nos autos, considerando-se tão só o disposto no artigo 102.º-B da LTC, no qual se regula um processo específico de tramitação do julgamento, pelo Tribunal Constitucional, «[d]os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos definitivos e executórios praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral» (competência prevista na alínea f) do artigo 8.º da LTC), com a seguinte redação:

«Artigo 102.º-B

Recurso de actos de administração eleitoral

1 - A interposição de recurso contencioso de deliberações da Comissão Nacional de Eleições faz-se por meio de requerimento apresentado nessa Comissão, contendo a alegação do recorrente e a indicação das peças de que pretende certidão.

2 - O prazo para a interposição do recurso é de um dia a contar da data do conhecimento pelo recorrente da deliberação impugnada.

3 - A Comissão Nacional de Eleições remeterá imediatamente os autos, devidamente instruídos, ao Tribunal Constitucional.

4 - Se o entender possível e necessário, o Tribunal Constitucional ouvirá outros eventuais interessados, em prazo que fixará.

5 - O Tribunal Constitucional decidirá o recurso em plenário, em prazo que assegure utilidade à decisão, mas nunca superior a três dias.

6 - Nos recursos de que trata este artigo não é obrigatória a constituição de advogado.

7 - O disposto nos números anteriores é aplicável ao recurso interposto de decisões de outros órgãos da administração eleitoral.»

No âmbito do contencioso eleitoral atribuído ao Tribunal Constitucional, enquanto órgão jurisdicional com competência para «julgar em última instância a regularidade e validade dos atos de processo eleitoral» (artigo 223.º, n.º 2, alínea c), da Constituição), o recurso previsto nos artigos 8.º, n.º 1, alínea f) e 102.º-B da LTC «assume especificidades inerentes à tipologia dos atos impugnáveis, seja na perspetiva das entidades intervenientes (Comissão Nacional de Eleições ou «outros órgãos da administração eleitoral»), seja na perspetiva da sua materialidade («atos de administração eleitoral»)» (Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 639/2013, disponível, bem como os demais citados, em www.tribunalconstitucional.pt), que, no caso, se mostram verificadas, seja por referência à autoria da deliberação impugnada pelo recorrente, seja quanto ao seu conteúdo.

Como já se ponderou em situação semelhante (cfr. Acórdão n.º 461/2017, II, 5.):

«5. Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral

O ato aqui impugnado foi praticado pela CNE ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, tendo como objeto uma intimação para remoção de outdoors de publicidade institucional proibida nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

Importa, assim, em primeiro lugar, aferir (i) se a deliberação impugnada deve ser tida como um ato recorrível ao abrigo dos preceitos da LTC acima mencionados e, por outro, (ii) se estamos perante um ato praticado pela CNE no exercício de competência que lhe é conferida por lei.

No que respeita ao primeiro ponto, a jurisprudência deste Tribunal tem sido constante na consideração de que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, e independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cfr., Acórdão n.º 471/2008, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

Já quanto ao segundo ponto, o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro («Assegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais») que a CNE é competente para a apreciação de atos de remoção de propaganda política relacionados com um dado ato eleitoral, incluindo a proibição de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra.

A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral (cfr., neste sentido, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

Pelo que, sem necessidade de maior indagação, é de considerar que o ato impugnado foi praticado pela CNE enquanto órgão de administração eleitoral, ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, sendo um ato de administração eleitoral suscetível de ser objeto de recurso, nos termos da alínea f) do artigo 8.º e do artigo 102.º-B, ambos da LTC.»

Em face da lei, o presente recurso enquadra-se, assim, no tipo de recurso identificado pelo recorrente no requerimento de interposição de recurso, quando se refere ao artigo 102.º-B, da LTC (supra transcrito em I, 2, alínea k)).

Resulta também dos autos que o presente recurso foi interposto no dia seguinte ao da notificação da deliberação impugnada, termos em que se afigura tempestivo.

Assim sendo, nada obstando ao conhecimento do presente recurso, cumpre apreciar e decidir.

B) Do mérito do recurso

4. O ato aqui impugnado foi praticado pela CNE ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, tendo como objeto uma injunção dirigida ao recorrente para que se abstenha de no futuro e até final do período eleitoral realizar publicidade institucional (proibida nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho), bem como de adotar qualquer comportamento susceptível de violar os deveres de neutralidade e imparcialidade, sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência.

Da fundamentação da decisão ora recorrida resulta que a deliberação adotada – dirigindo-se tão só a atos ou comportamentos futuros – tomou, como antecedente, o facto de ter sido publicado pela Câmara Municipal da Covilhã uma revista cujo conteúdo (com referência a diversas obras realizadas e em execução ou futuras) considerou contemplado pela proibição legal de publicidade institucional, prevista no artigo 10.º, n.º 4, das Lei n.º 72.º-A/2015 de, de 23 de julho, ponderando que o teor da revista em causa pode ser entendido como uma intervenção da câmara no sentido de promover uma candidatura em detrimento de outras, susceptível de infringir o disposto no artigo 41.º da LEOAL.

5. Manifestando a sua discordância quanto ao decidido pela CNE, o recorrente invoca, em síntese, que a publicação em causa «regista e evidencia algumas das principais obras, iniciativas e mudanças promovidas nos últimos meses pelo executivo camarário em funções, que integra vereadores a tempo inteiro de mais do que uma força política», tratando-se de uma publicação periódica do Município da Covilhã, «através da qual o executivo cumpre regularmente o seu dever de informação e de prestação de contas aos munícipes», sendo «uma revista meramente informativa, objetiva e verdadeira nos seus conteúdos, que não contém promessas para o futuro», não contendo o apelo ao voto em qualquer movimento político, pelo que não viola os deveres de neutralidade e imparcialidade das entidades públicas no decurso do processo eleitoral nem viola o princípio da igualdade de oportunidades, inserindo-se «no normal exercício das funções da Câmara Municipal da Covilhã no domínio do direito e dos deveres de comunicação» aos munícipes.

As razões da discordância do ora recorrente dirigem-se, assim, aos pressupostos de facto e de direito da deliberação, por, alegadamente, a publicidade institucional efetuada pelo Município na publicação sindicada concretizar tão só o dever de informação e prestação de contas aos munícipes sobre obras, iniciativas e mudanças promovidas pelo executivo camarário, não configurando a situação dos autos uma violação dos deveres de imparcialidade e neutralidade a observar em período eleitoral.

Vejamos.

6. Incumbe à CNE a garantia da igualdade de oportunidades nas ações de propaganda política prévias ao ato eleitoral de 1 de outubro de 2017, como previsto no artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro.

Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, a CNE é competente para a apreciação de atos de remoção ou suspensão de propaganda política relacionados com um dado ato eleitoral, incluindo a proibição de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra.

A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, susceptíveis de influenciar o eleitorado quanto ao sentido do voto.

No caso, a deliberação recorrida considerou desrespeitados os artigos 41.º da LEOAL e 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

Nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL), os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais.

Estes princípios vigoram, nos termos do artigo 38.º do mesmo diploma legal, desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais (em concreto, desde a publicação do Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio).

Por referência aos deveres assinalados, o artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, determina que, a partir da mesma publicação, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública.

7. No presente caso, os materiais comunicados à CNE foram publicados na Revista Municipal da Covilhã, edição de julho de 2017. O recorrente publicou e fez distribuir genericamente pela população a publicação em apreço. Da sua análise resultou verificado que «a mesma contém referências a obras realizadas, bem como a obras em execução e futuras, suportada por imagens alusivas a essas obras. Vd. págs. 6 e 7, sobre abastecimento de água e a construção de condutas; págs. 10 e 11, sobre a construção do Centro de Inovação Cultural; págs. 12 e 13, relativas ao Jardim das Artes; pág. 29, sobre mobilidade; págs. 44 e 45, acerca do plano de requalificação das redes viárias, e na página central, um mapa com um plano de obras em todas as freguesias da Covilhã, quer as executadas, quer as que estão em execução/ a executar» (cfr. deliberação da CNE, ora impugnada, supra transcrita em I, 2., g)), factos que não se mostram contestados pelo ora recorrente e que aqui se têm por assentes. Em qualquer caso, a verificação do conteúdo das mensagens e respetivas imagens feita pela CNE na parte da deliberação agora transcrita mostra-se corroborada pela análise da publicação sindicada, nas páginas assinaladas (cfr. exemplar da Revista Municipal da Covilhã – julho de 2017, em anexo aos presentes autos).

Entende o recorrente que a publicitação das obras e atividades camarárias contida naquela publicação – de carácter periódico – se destina à realização do dever de informação e de prestação de contas aos munícipes, revestindo o seu conteúdo uma feição meramente informativa («conteúdo meramente informativo, objetivo e verdadeiro»), não consubstanciando propaganda política ou publicidade institucional.

Ora, sem prejuízo do alegado carácter verdadeiro e objetivo das informações contidas na edição da revista municipal denunciada, certo é que a informação prestada – seleccionando as principais obras, iniciativas e mudanças da responsabilidade do executivo camarário em funções – não deixa de revestir um carácter promocional da atividade desenvolvida ou projectada pelo executivo camarário. Como o próprio recorrente alega, a revista em causa «regista e evidencia algumas das principais obras, iniciativas e mudanças promovidas nos últimos meses pelo executivo camarário em funções» (sublinhado acrescentado).

Entende-se, assim, que aqueles conteúdos são subsumíveis ao conceito de publicidade institucional previsto no artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, mesmo por referência ao meio utilizado – uma publicação periódica, ou, pelo menos, regular do município da Covilhã. Com efeito, como já se escreveu no Acórdão n.º 461/2017 (disponível, bem como os demais citados, em www.tribunalconstitucional.pt):

«Ora, estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação).»

E, como já se ponderou em jurisprudência recente deste Tribunal (cfr. Acórdão n.º 545/2017):

«A proibição de publicidade institucional que recai sobre os órgãos do Estado e da Administração Pública visa impedir que, em período eleitoral, a promoção por tais entidades de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens de propaganda das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente, favorecer ou prejudicar. Por assim ser, entendeu o legislador que, para o funcionamento do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, al. b), da Constituição), as prerrogativas de divulgação institucional das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo em casos de necessidade pública urgente. Nesta ótica, no âmbito de proteção da norma não se encontram compreendidas meras comunicações informativas e sem caráter promocional, como sejam, por exemplo avisos e anúncios sobre condicionamentos ou alterações de trânsito e atos similares, ou com indicações sobre alterações de funcionamento de serviços, mas inscrevem-se seguramente todas os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público».

Na linha da jurisprudência agora citada, sendo certo que a proibição legal de publicidade institucional não impede o cumprimento de eventuais deveres de publicitação legalmente impostos quanto a determinadas informações, como é o caso de avisos ou painéis relativos à legislação de licenciamento de obras ou das publicações imperativas em Diário da República, em boletim municipal, por editais ou outros meios, cumpre assinalar que o invocado dever genérico de informação aos munícipes sobre a atividade camarária não corresponde a nenhuma imposição legal de publicitação.

Depois, no caso em apreço, o sentido que em todos os materiais apreciados na deliberação recorrida predomina não é o anúncio ou aviso informativo de bens, obras, eventos ou serviços públicos disponibilizados pela Câmara Municipal da Covilhã cujo conhecimento dos cidadãos é essencial para deles usufruir, nem a respetiva publicitação reveste carácter urgente ou de grave necessidade pública (aliás, não invocada pelo recorrente) que pudesse justificar a sua divulgação em momento pré-eleitoral. Da seleção - feita pela Câmara Municipal da Covilhã - das «principais obras, iniciativas e mudanças promovidas nos últimos meses pelo executivo camarário em funções» cuja publicitação entendeu realizar resulta antes a indução de uma valoração positiva junto dos munícipes sobre o mérito das iniciativas e programas executados ou em execução por aquela entidade pública. Tal é reforçado pelo recurso a expressões que representam verdadeiros slogans publicitários, indo, pois, muito além da simples obrigação de informação requerida. É o caso das expressões «FAZER O QUE É PRECISO PARA LEVAR A MELHOR ÁGUA DA SERRA DA ESTRELA ATÉ SUA CASA» e «Conforto e segurança. Facilidades para a economia local. Qualidade de vida das populações» (páginas 6 e 45 da revista). Verifica-se, ainda, que a imagem e as citações de discursos ou frases do atual Presidente da Câmara Municipal de carácter promocional são utilizadas em várias das comunicações, como nas páginas 11 (citação «Esta é uma obra que chega com 30 anos de atraso»), 12-13 (foto e citação «Quero inaugurar este jardim até ao próximo Verão») e 44 (foto).

Do exposto resulta que a publicação em causa – na parte que se refere às principais obras, iniciativas e mudanças da iniciativa do executivo em funções (em concreto nas páginas identificadas na deliberação ora recorrida) – assume um carácter promocional da atividade e imagem daquela entidade pública, não sendo assim possível afirmar que é insusceptível de influenciar o eleitorado.

Deste modo, os conteúdos da revista municipal sindicados pela CNE (tendo o material publicado sido já distribuído pela população) são abrangidos pela proibição geral de publicidade institucional, decorrente do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015 em conjugação com o artigo 41.º da LEOAL, a qual cumpre observar desde a data da publicação do Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio.

8. Tenha-se presente que, no caso em apreço, a deliberação ora sindicada – segundo a qual a CNE notificou o ora recorrente para que se abstenha de «no futuro e até ao final do período eleitoral, realizar publicidade institucional, relativamente a quaisquer atos, programas, obras ou serviços, bem como de adotar qualquer comportamento suscetível de violar os deveres de neutralidade e imparcialidade a que está obrigado, sob pena de poder incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal» – não incidiu sobre aquela concreta conduta (publicação em revista municipal, já distribuída aos munícipes) que se conclui ser desconforme com a lei. Verifica-se antes que na fundamentação da deliberação aquela concreta conduta se apresenta como pressuposto e razão determinante da injunção dirigida ao recorrente (para o futuro) e ora impugnada. Ora, pelas razões acima expostas, afigura-se não incorrer aquela deliberação em erro sobre os pressupostos de facto ou de direito passível de se projectar na validade da deliberação ora impugnada.

Deste modo, é de concluir pela improcedência do presente recurso.

III - Decisão

9. Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso.

Lisboa, 28 de setembro de 2017. Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Joana Fernandes Costa - Catarina Sarmento e Castro - João Pedro Caupers - Pedro Machete - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Manuel da Costa Andrade.