980/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 585/2017

Processo n.º 980/17

Plenário

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. O PPD/PSD apresentou uma participação na Comissão Nacional de Eleições (CNE) contra a Câmara Municipal do Seixal, por colocação de outdoors em vários pontos dessa cidade com publicidade institucional dessa Câmara, juntando, para prova, quatro imagens reproduzindo os referidos outdoors. Mais sustentou o participante que a rubrica orçamental de “Publicidade” daquela Câmara Municipal, que no ano de 2016 foi de € 24.388,00, aumentou no ano de 2017 para € 407.163,00.

Notificado para se pronunciar, o Presidente da Câmara Municipal do Seixal respondeu, em resumo, que não estão em causa atos, programas, obras ou serviços relativos à atividade da Câmara Municipal, mas sim tomadas de posição da Câmara Municipal do Seixal, na sua maioria aprovadas por unanimidade pelos representantes das forças políticas representadas na Câmara, sobre reivindicações pela necessidade de resposta de serviço público em áreas estruturantes do Município, no âmbito das atribuições e competências do Poder Central. Acrescentou que a colocação das estruturas foi, na sua maioria, anterior à publicação do decreto que marcou o dia das eleições e terminou frisando desconhecer a que se reporta o valor de € 24.388,00 constante da participação e que o valor orçamentado para a área da Divisão de Comunicação e Imagem da Câmara a que preside não é sinónimo de maiores gastos com publicidade. Juntou atas de reuniões da Câmara Municipal do Seixal, balancete das Grandes Opções do Plano por Objetivos e Programas para o ano de 2016 e Grandes Opções do Plano e Orçamento para 2017, do Município do Seixal, bem como recortes de notícias publicadas em órgãos de comunicação social.

A 7 de setembro de 2017, a CNE aprovou a Informação n.º I-CNE/2017/364, deliberando o seguinte:

«(....)

Nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, conjugado com o Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio, desde esta data, encontra-se proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, sendo a violação dessa proibição sancionável por coima de € 15.000 a € 75.000, eventualmente agravada no caso de reincidência, nos termos do artigo 12.º da mesma Lei.

Assim, no exercício da competência conferida pelo artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, e no uso dos poderes consignados no artigo 7.º, n.º 1, da mesma Lei, delibera-se notificar o Presidente da Câmara Municipal do Seixal para:

1. Promover, no prazo de 24 horas, a remoção dos outdoors em causa, bem como outros que detenham conteúdos semelhantes, ainda que colocados antes da publicação do decreto que marcou o dia das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal;

2. Abster-se de, no futuro e até ao final do período eleitoral, realizar publicidade institucional, ainda que previamente orçamentada, relativamente a quaisquer atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, sob pena de incorrer em responsabilidade contraordenacional nos termos e para os efeitos do artigo 12.º daquele diploma legal.»

2. O Presidente da Câmara Municipal do Seixal foi notificado da deliberação da CNE a 12 de setembro de 2017, juntamente com o teor da informação n.º I-CNE/2017/364.

3. Em 13 de setembro de 2017, o Presidente da Câmara Municipal do Seixal apresentou recurso para o Tribunal Constitucional da referida deliberação, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da LTC. O recurso conclui da seguinte forma:

“(...)

1.º Salvo o devido respeito, a Decisão recorrida padece de erro de interpretação e aplicação do direito, pelo que deve ser revogada, porquanto a factualidade em apreço no processo não se subsume no conceito de publicidade institucional, ao contrário do entendimento perfilhado pela entidade recorrida.

2.º Nas imagens dos outdoors juntas com a participação não estão em causa atos, programas, obras ou serviços relativos à atividade da Câmara Municipal, tal como referidos no n.º 4 do art. 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, passíveis de consubstanciar publicidade institucional, entendida como a divulgação da atividade municipal exercida pela Câmara Municipal enquanto órgão executivo do Município do Seixal, no quadro das suas atribuições e competências, e de influenciar o exercício do direito de voto pelos Munícipes no próximo ato eleitoral agendado para 1 de outubro de 2017.

3.º Os outdoors apenas divulgam tomadas de posição da Câmara Municipal do Seixal, aprovadas por unanimidade pelos eleitos de todos os partidos políticos com assento naquele órgão municipal, em conjunto com a sociedade civil e demais entidades locais, sobre reivindicações pela falta de investimento público, no âmbito das atribuições e competências do Estado.

(…)

6.º As mensagens transmitidas nos outdoors são totalmente alheias à atribuição de quaisquer vantagens ou benefícios para algum partido político para o próximo ato eleitoral para as autarquias locais, ao contrário do alegado na participação que deu causa a este processo, pelo que não integram o conceito de publicidade institucional, tal como tem entendido a jurisprudência desse Venerando Tribunal sobre a matéria em apreciação.

Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso e ser determinado o arquivamento dos autos, com as legais consequências”.

3. O recurso deu entrada no Tribunal Constitucional em 22 de setembro de 2017.

Cumpre decidir.

II. Fundamentação

4. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

a) Pelo Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio foram marcadas as eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais, a realizar no dia 1 de outubro de 2017;

b) Em data não concretamente determinada, a Câmara Municipal do Seixal colocou painéis (outdoors) em vários pontos da cidade do Seixal, referentes à omissão de ação por parte do Governo;

c) A 7 de setembro de 2017, a CNE deliberou a retirada dos outdoors em causa, bem como outros que detenham conteúdos semelhantes, ainda que colocados antes da publicação do decreto que marcou o dia das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais;

d) Dos quatro outdoors referidos em b) constam:

i) num dos outdoors, as frases “Extensão de Saúde dos Foros de Amora” – “Câmara Municipal Cedeu Terreno Falta Financiamento do governo”;

ii) num segundo outdoor, as frases “nova esquadra da divisão policial do Seixal” – “Câmara Municipal cedeu terreno falta financiamento do governo”

iii) num terceiro outdoor, as frases “Requalificar a escola Paula da Gama é urgente” – “comunidade educativa exige obras ao ministério da educação”;

iv) num quarto outdoor, as frases “impactos ambientais prejudicam a qualidade de vida” – “autarquias e população exigem medidas ao ministério do ambiente”

f) De todos os referidos outdoors consta o logotipo da Câmara Municipal do Seixal.

5. Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral.

O ato aqui impugnado foi praticado pela CNE ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, tendo como objeto uma intimação para remoção de outdoors de publicidade institucional proibida nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

Importa, assim, em primeiro lugar, aferir (i) se a deliberação impugnada deve ser tida como um ato recorrível ao abrigo dos preceitos da LTC acima mencionados e, por outro, (ii) se estamos perante um ato praticado pela CNE no exercício de competência que lhe é conferida por lei.

No que respeita ao primeiro ponto, a jurisprudência deste Tribunal tem sido constante na consideração de que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, e independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cfr., Acórdão n.º 471/2008, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

Já quanto ao segundo ponto, o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro («Assegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais») que a CNE é competente para a apreciação de atos de remoção de propaganda política relacionados com um dado ato eleitoral, incluindo a proibição de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra.

A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral (cfr., neste sentido, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

Pelo que, sem necessidade de maior indagação, é de considerar que o ato impugnado foi praticado pela CNE enquanto órgão de administração eleitoral, ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, sendo um ato de administração eleitoral suscetível de ser objeto de recurso, nos termos da alínea f) do artigo 8.º e do artigo 102.º-B, ambos da LTC.

O recurso mostra-se tempestivo.

Passemos, então, à apreciação do mérito do recurso.

6. Resulta das alegações do recurso em apreço que o recorrente invoca que não estão em causa atos, programas, obras ou serviços relativos à atividade da Câmara Municipal, uma vez que os outdoors cuja remoção foi determinada pela decisão recorrida apenas divulgam tomadas de posição da Câmara Municipal do Seixal, aprovadas por unanimidade pelos eleitos de todos os partidos políticos com assento naquele órgão municipal, em conjunto com a sociedade civil e demais entidades locais, sobre reivindicações pela falta de investimento público, não atribuindo quaisquer vantagens ou benefícios para algum partido político para o próximo ato eleitoral, pelo que não constituem, afirma, publicidade institucional.

Importa, pois, em apreciação do quadro legal vigente em matéria de propaganda política, verificar se andou bem a CNE ao emanar a deliberação de 7 de setembro de 2017, na garantia da igualdade de oportunidades nas ações de propaganda política prévias ao ato eleitoral de 1 de outubro de 2017.

Vejamos.

7. Nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL), os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais. Nos termos do n.º 3 dessa norma, é vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções. Estas regras vigoram, nos termos do artigo 38.º do mesmo diploma legal, desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais.

Decorrente desses deveres, o artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, determina que, a partir da mesma publicação, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. Como o Tribunal Constitucional vem afirmando, estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação).

8. Ora, das imagens juntas aos autos decorre que os outdoors em análise não cumprem as condições de publicitação decorrentes da lei.

De facto, em pelo menos dois dos outdoors é inequívoca a mensagem de que a Câmara Municipal praticou um ato de relevo, no âmbito da sua atividade: a cedência de terrenos, para neles se construírem obras de interesse público. A expressão “Câmara Municipal cedeu terreno” é clara na imputação da cedência, para efeitos de construção da extensão de saúde dos Foros de Amora e de nova esquadra da divisão policial do Seixal.

Por sua vez, a expressão constante de outro outdoor, “Requalificar a Escola Paula da Gama é urgente” não deixa de ter um conteúdo programático. Na verdade, a reivindicação junto de outras instituições do Estado para a prática de determinado ato com interesse para a população municipal já constitui, em si mesma, um exercício da atividade da Câmara Municipal no âmbito do seu programa – o qual, evidentemente, incluiu a cedência de terrenos para a construção daquelas instalações e a reivindicação da requalificação da dita escola – sendo que a referência à “Comunidade Educativa” não exclui, pelo contrário, o propósito programático da Câmara. E o mesmo se conclui quanto ao quarto outdoor: “Autarquias e população exigem medidas ao Ministério do Ambiente”, a par de “Impactos ambientais prejudicam a qualidade de vida”, não tem mero cariz informativo. Demonstra a atitude proactiva da Câmara Municipal na resolução de problemas ambientais no Município.

Aliás, o próprio recorrente reconhece que os outdoors em causa divulgam tomadas de posição da Câmara Municipal do Seixal. Contrariamente, pois, ao afirmado pelo mesmo, estão em causa atos e programas da Câmara Municipal.

9. Também não colhe o argumento de que, tendo os outdoors resultado de posições tomadas por unanimidade pelos eleitos de todos os partidos políticos com assento naquele órgão municipal, são assim insuscetíveis de influenciar o exercício do direito de voto.

Desde logo, o que resulta das atas é uma posição conjunta quanto à reivindicação junto do Governo para a tomada de determinadas medidas, mas não já quanto à decisão de publicitar tais reivindicações na forma e no tempo em que o foram. Os outdoors mostram-se acompanhados pelo logotipo da Câmara Municipal do Seixal, com isso permitindo a qualquer destinatário dos mesmos associar a cedência dos terrenos, a vontade em obter a construção de novas instalações e a exigência de medidas a tomar pelo Governo à atual direção camarária. Por outro lado, ao associar a autarquia à exigência ou vontade popular ou da comunidade educativa, a Câmara Municipal do Seixal passa também uma mensagem de sintonia com o eleitorado, que está longe de ser meramente informativa.

Ora, como este Tribunal vem salientando (e fê-lo no recente Acórdão n.º 545/2017, que o recorrente invoca em seu favor), se o âmbito de proteção da norma contida no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho exclui meras comunicações informativas e sem caráter promocional - como, por exemplo avisos e anúncios sobre condicionamentos ou alterações de trânsito e atos similares, ou com indicações sobre alterações de funcionamento de serviços -, engloba “seguramente todos os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público” (citado Acórdão n.º 545/2017).

10. Do exposto, resulta que o conteúdo das mensagens dos outdoors sindicados em muito extravasa a mera informação não promocional. Antes, revelam ações e reivindicações da Câmara Municipal, com eco público evidente, não sendo possível afirmar que são insuscetíveis de influenciar os votantes que com os mesmos se deparem. Aqueles outdoors constituem, pois, verdadeira publicidade, e não simples informação. Assim, são abrangidas pela proibição geral de publicidade institucional, decorrente do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015 e do artigo 41.º da LEOAL, a qual se encontra em vigor desde 12 de maio de 2017.

11. Nos termos do mesmo artigo 10.º, n.º 4, tratando-se de publicidade institucional, pois, a mesma só poderia aceitar-se perante um caso de grave e urgente necessidade pública. Ora, tal gravidade e necessidade não se encontram, de todo, justificadas nos autos – de resto, nem o recorrente assim o alegou.

12. Por fim, à alegação de que os outdoors foram colocados antes do início do período eleitoral, responde o Acórdão que o mesmo recorrente cita nas suas alegações: “a interpretação implicitamente defendida pelo recorrente, de que a proibição de publicidade institucional não atinge os materiais produzidos ou colocados em momento anterior ao da fixação da data do sufrágio eleitoral, podendo então a entidade, órgão ou serviço publico eximir-se à respetiva remoção, ou à suspensão de difusão, tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático” (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 545/2017).

13. Perante o sobredito, redunda inútil a discussão sobre o aventado aumento do valor orçamentado para publicidade da Câmara Municipal do Seixal, no ano de 2017: o decisivo é o teor dos outdoors cuja remoção foi determinada pela CNE na deliberação ora sindicada.

14. Face a todo o exposto, resta concluir que os outdoors em análise não possuem qualquer justificação legal, inserindo-se no âmbito da proibição legal de publicidade institucional, prevista no artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, em conjugação com o artigo 41.º da LEOAL.

Nestes termos, o recurso deve ser tido como improcedente, visto que a deliberação recorrida, ao ordenar a remoção dos painéis de publicidade institucional em causa nos presentes autos, não padece de qualquer ilegalidade.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso.

Lisboa, 27 de setembro de 2017. Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Joana Fernandes Costa - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - João Pedro Caupers - Manuel da Costa Andrade.