929/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 582/2017

Processo n.º 929/2017

Plenário

Relator: Conselheiro Claudio Monteiro

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. A Comissão Nacional de Eleições deliberou, em 29 de agosto de 2017, notificar o Presidente da Câmara Municipal de Cascais para, até ao final do período eleitoral, se abster de divulgar ou publicitar obras, atos, serviços e programas que não tenham caráter de urgência, bem como de publicar no boletim notícias referentes a ações desse tipo e de subscrever editoriais com esse conteúdo, sob pena de incorrer num crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal (cfr. Apenso ao Processo n.º 929/2017, proc. n.º AL.P-PP/2017/239, ata n.º 86/CNE/XV).

2. Em 8 de setembro de 2017, foi apresentada, junto da Comissão Nacional de Eleições, participação relativa ao uso de meios de publicidade institucional pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais, posterior à notificação da deliberação de 29 de agosto de 2017 (cfr. fls. 12).

3. Na sequência da mencionada participação, a Comissão Nacional de Eleições deliberou, em 12 de setembro de 2017, remeter os elementos do processo ao Ministério Público, por considerar existirem indícios da prática do crime de desobediência, previsto no artigo 348.º do Código Penal, nos seguintes termos (cfr. fls. 23 e 24):

«A Comissão aprovou a Informação n.º I-CNE/2017/410, que consta em anexo à presente ata, e deliberou, por maioria, com o voto contra do Senhor Dr. Francisco José Martins, o seguinte:

“O conteúdo do Jornal “C” 87, de agosto de 2017, foi já apreciado no âmbito do processo AL.P-PP/2017/239, tendo sido deliberado “(…) notificar o Presidente da Câmara Municipal de Cascais para se abster no futuro de divulgar/publicitar obras, atos, serviços e programas que não tenham caráter de urgência, até ao final do período eleitoral, de publicar no boletim notícias referentes a ações desse tipo e de subscrever editorais com o conteúdo apresentado ao que está em causa, sob pena de incorrer num crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal.” (Ata n.º 86/CNE/XV)

O Presidente da Câmara Municipal de Cascais foi notificado desta deliberação no dia 5 de setembro p.p.

A norma do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, proíbe a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública.

Com efeito, desde a publicação do Decreto 15/2017, que data de 12 de maio, que é proibida a publicidade institucional, apenas se admitindo como exceção a divulgação de atos, programas, obras ou serviços quando estes se apresentem com um carácter urgente ou correspondam a obras, serviços ou programas cujo conhecimento dos cidadãos é essencial.

O entendimento da CNE sobre esta matéria veio a ser sufragado pelo Tribunal Constitucional, através do acórdão n.º 461/2017, de 24 de agosto, no qual refere:

«[…] o artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, determina que, a partir da mesma publicação, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. Ora, estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação).»

A Comissão tem também entendido que esta proibição não impede que sejam divulgados eventos específicos, que decorram com regularidade, nos mesmos termos em que usualmente o foram em anos anteriores, como por exemplo, as festas da cidade ou da freguesia, romarias, procissões, feiras de artesanato e similares.

Constata-se que as Festas do Mar (http://www.cm-cascais.pt/evento/festas-do-mar-2016; http://www.cm-cascais.pt/noticia/entrada-livre-nos-melhores-concertos-do-verao-na-baia-de-cascais-15-24-agosto-anselmo-ralph ) e o Festival da Cerveja (http://www.cm-cascais.pt/camara-residentes-visitantes/destaque/mercado-da-cervejapetiscos-25-28-setembro) ocorreram em anos transatos, embora se desconhecendo se foram divulgados nos mesmos moldes em que o foram nos anos anteriores.

No entanto, consultado o link http://www.cm-cascais.pt/noticia/mobicascais-estacionamento-gratuito-e-espacos-verdes-no-junqueiro em 12 de setembro de 2017, é possível visualizar no site da Câmara Municipal de Cascais, o Presidente da Câmara a descerrar uma placa alusiva a uma obra. O título desta publicação é “MobiCascais: Estacionamento gratuito e espaços verdes no Junqueiro”, datada de 11 de setembro de 2017, acompanhada de várias fotografias e de um texto, com declarações do Presidente da Câmara.

Pelo exposto, considerando o teor da deliberação contida na Ata n.º 86/CNE/XV, e que a divulgação em questão é suscetível de se incluir no âmbito da publicidade institucional proibida, por não se tratar de atos, programas, obras ou serviços que apresentem um carácter urgente ou correspondam a obras, serviços ou programas cujo conhecimento dos cidadãos é essencial para a sua fruição, delibera-se a remessa do presente processo para os competentes serviços do Ministério Público, por existirem indícios da prática do crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal.»

4. O presente recurso, interposto pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais ao abrigo do artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), tem por objeto esta última deliberação da Comissão Nacional de Eleições, de 12 de setembro de 2017.

5. O Recorrente reputa de ilegal a mencionada deliberação de remessa do processo para os serviços competentes do Ministério Público, peticionando pelo arquivamento do processo por violação do direito de audiência prévia e defesa, alegando, em síntese, o seguinte (cfr. fls. 21 a 22):

«1. A análise da questão ora suscitada no Processo I-CNE/2017/310 tem por objeto as notícias publicadas no site institucional do Município de Cascais, mais concretamente, os eventos referentes às Festas do Mar e ao Festival da Cerveja, na sequência da participação do B.E contra o Presidente da Câmara Municipal de Cascais.

2. Com efeito, na fundamentação da respetiva proposta de deliberação - Ponto III, a CNE refere que a proibição da publicidade institucional não é extensível a determinados eventos específicos, que decorram com regularidade, nos mesmos termos em que usualmente o foram em anos anteriores, dando como exemplo, as festas da cidade ou da freguesia, romarias, procissões, feiras de artesanato e similares.

3. E, conclui referindo que desconhece se os eventos referidos no n.º 1 supra ocorreram em anos anteriores, e se foram divulgados nos exatos termos em que o foram nos anos transatos.

4. Contudo, no parágrafo seguinte da referida proposta de deliberação, a CNE afirma que, em 12 de setembro de 2017, procedeu à consulta do site da Câmara Municipal de Cascais, sendo «possível visualizar no site da Câmara Municipal de Cascais, o Presidente da Câmara a descerrar uma piaca alusiva a uma obra. O título da referida publicação é «MobiCascais: Estacionamento gratuito e espaços verdes no Junqueiro, datada de 11 de setembro de 2017, acompanhada de várias fotografias e de um texto, com declarações do Presidente da Câmara.»

5. Equivale isto dizer que, na fundamentação da proposta de deliberação relativa à divulgação das Festas do Mar e do Festival da Cerveja, a CNE vem, pasme-se, decidir sobre a publicidade institucional realizada ao estacionamento gratuito e espaços verdes no Junqueiro.

6. Assim, tendo por base factos que, inicialmente, não se encontravam delimitados na sua deliberação, a CNE vem apreciar novos factos e proferir decisão sumária sobre o concreto conteúdo dos mesmos, ordenando a remessa do presente processo para o Ministério Público por existirem indícios da prática do crime de desobediência.

7. Este facto torna-se ainda mais inquietante quando o Presidente da Câmara Municipal de Cascais não é, em momento algum, notificado para se pronunciar, em sede de audiência prévia.

8. Por conseguinte, mais do que a preterição de uma formalidade, a CNE concretiza uma violação groseira do princípio do contraditório, renegando o direito de audiência e defesa, consagrado no artigo 32.°, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa.

9. Termos em que, não pode a CNE emitir parecer genérico sobre a matéria da publicidade institucional, e depois decidir sobre os factos mencionados no Ponto 4 supra, sem previamente notificar o Interessado para responder em sede de audiência prévia.

10. Face ao exposto, não tendo o Presidente da Câmara Municipal sido notificado dos factos que deram origem à presente deliberação, nem tão pouco da abertura do respetivo processo de contra-ordenação, sempre se dirá que a referida remessa para os serviços competentes do Ministério Público se reputa como ilegal, devendo o presente processo ser objeto de arquivamento por violação do direito de audiência e defesa, consagrado constitucionalmente.»

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

a) Pelo Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio, as próximas eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais foram marcadas para o dia 1 de outubro de 2017;

b) Em 29 de agosto de 2017, a Comissão Nacional de Eleições aprovou deliberação na qual decidiu «notificar o Presidente da Câmara Municipal de Cascais para se abster no futuro divulgar/publicitar obras, atos, serviços e programas que não tenham caráter de urgência, até ao final do período eleitoral, de publicar no boletim notícias referentes a ações desse tipo e de subscrever editoriais com o conteúdo apresentado ao que está em causa, sob pena de incorrer num crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal»;

c) A deliberação de 29 de agosto de 2017 foi notificada ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais em 5 de setembro de 2017;

d) Em 8 de setembro de 2017, foi apresentada, junto da Comissão Nacional de Eleições, participação relativa ao uso de meios de publicidade institucional pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais, posterior à notificação da deliberação de 29 de agosto de 2017;

e) Em 12 de setembro de 2017, a Comissão Nacional de Eleições aprovou a deliberação impugnada nos presentes autos, decidindo remeter o processo para o Ministério Público, por considerar existirem indícios da prática do crime de desobediência;

f) A deliberação de 12 de setembro de 2017 foi notificada ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais em 15 de setembro de 2017;

g) Em 18 de setembro de 2017, o Presidente da Câmara Municipal de Cascais interpôs recurso da deliberação de 12 de setembro de 2017 para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da LTC.

7. O recurso mostra-se tempestivo.

8. Em matéria de direito, importa considerar que o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea f) do artigo 8.º e nos termos do artigo 102.º-B, ambos da LTC, é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral.

Nestes termos, a interposição de recurso ao abrigo dos referidos preceitos tem como objeto um ato cuja produção dos seus efeitos jurídicos se reflita na resolução de uma situação individual e concreta, exigindo-se, pois, que comporte conteúdo decisório.

Ora, a deliberação aqui impugnada, tendo como único objeto a remessa do processo para o Ministério Público, por se ter considerado existirem indícios da prática de um crime de desobediência, não é subsumível no conceito legal de ato administrativo (artigo 148.º do CPA), por ausência de conteúdo decisório relativo à resolução de uma dada situação, pelo que não é suscetível de ser impugnado junto deste Tribunal enquanto ato de administração eleitoral.

Na verdade, é ao Ministério Público que caberá avaliar em que medida os factos que suportaram a deliberação de 12 de setembro de 2017 – em concreto, a disponibilização no sítio institucional da Câmara Municipal de Cascais de uma notícia relativa à finalização de uma obra, acompanhada de fotografias representativas de um ato de descerramento de placa por parte do Presidente da Câmara Municipal de Cascais – consubstanciam a prática de um crime de desobediência face aos factos que suportaram a anterior deliberação da Comissão Nacional de Eleições, de 29 de agosto de 2017. E em função dessa avaliação, que não é vinculada, decidir se instaura ou não um procedimento criminal.

Assim, a deliberação da Comissão Nacional de Eleições em apreço não procede à definição da situação jurídica do Recorrente, não produzindo, por si só, qualquer efeito jurídico suscetível de lesar a sua esfera jurídica.

Neste sentido decidiu recentemente este Tribunal no Acórdão n.º 460/2017, nos seguintes termos:

«(…)cumpre analisar a questão de saber se tal deliberação corresponde a um ato de administração eleitoral, impugnável nos termos conjugados da alínea f), do artigo 8.º e do artigo 102.º-B, ambos da LTC.

Da leitura conjugada de tais preceitos resulta que apenas os atos da CNE, qualificáveis como atos administrativos, são impugnáveis junto do Tribunal Constitucional.

No caso, a deliberação impugnada resume-se, quanto ao seu efeito útil, a uma determinação de remessa dos elementos do processo aos serviços competentes do Ministério Público.

Nestes termos, não partilha das referidas características dos atos administrativos, não constituindo um ato decisório definidor de uma situação jurídica, mas o resultado de um mero juízo indiciário de uma infração criminal, cuja competência de investigação se encontra legalmente cometida ao Ministério Público, que, como titular da ação penal e magistratura autónoma, não se mostra vinculada ou restringida, no seu dever funcional de averiguação, por qualquer apreciação prévia da relevância criminal efetuada pela CNE ou outra entidade.

Pelo exposto, conclui-se que o ato determinativo de remessa dos elementos ao Ministério Público não constitui um ato impugnável, nos termos do artigo 102.º-B, da LTC.»

Pelo exposto, o recurso não é passível de ser admitido, visto que a deliberação recorrida, ao determinar a remessa do processo ao Ministério Público para averiguação da eventual prática de um crime de desobediência, não consubstancia um ato de administração eleitoral passível de ser impugnado junto deste Tribunal ao abrigo da alínea f) do artigo 8.º e do artigo 102.º-B da LTC.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se não admitir o recurso.

Lisboa, 21 de setembro de 2017 - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Joana Fernandes Costa - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - João Pedro Caupers - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Manuel da Costa Andrade