Portuguese Constitutional Court rejects excessive substitute candidates limit based on effective candidates count.

ACÓRDÃO N.º 564/2017

Processo n.º 884/2017

Plenário

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam no Plenário do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Luís Manuel Miranda Silva, na qualidade de mandatário da lista do Partido Socialista – PS às eleições para a Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Adoufe e Vilarinho da Samardã, município de Vila Real, no âmbito das eleições autárquicas convocadas para o dia 1 de outubro de 2017, veio, em 20 de agosto de 2017, interpor recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do n.º 1 do artigo 31.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (doravante, «LEOAL»), da decisão proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca de Vila Real, em 18 de agosto de 2017, que, por entender que o número de candidatos suplentes não pode exceder o número de candidatos efetivos, determinou a redução do «número de candidatos suplentes ao número de candidatos suplentes apresentados em primeiro lugar até ao número equivalente ao número de candidatos efetivos».

2. Patrique José Luís Alves, na qualidade de mandatário da lista do Partido Popular – CDS/PP às eleições para a Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Adoufe e Vilarinho da Samardã, município de Vila Real, no âmbito das eleições autárquicas convocadas para o dia 1 de outubro de 2017, veio, em 20 de agosto de 2017, interpor recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do n.º 1 do artigo 31.º da LEOAL, da decisão proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca de Vila Real, em 18 de agosto de 2017, que, por entender que o número de candidatos suplentes não pode exceder o número de candidatos efetivos, determinou a redução do «número de candidatos suplentes ao número de candidatos suplentes apresentados em primeiro lugar até ao número equivalente ao número de candidatos efetivos».

3. Na parte em que aqui releva, a decisão recorrida tem o seguinte teor:

«Os artigos 23.º, n.º 9e 12.º , n.º 1 da LEOAL referem que para além dos candidatos efetivos, as listas devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a 1/3, arredondado por excesso.

O número de candidatos efetivos e suplentes deverá ter em consideração a composição de cada um dos órgãos das autarquias locais e o número de eleitores, de acordo com os resultados do recenseamento eleitoral.

A composição dos órgãos autárquicos eleitos por sufrágio direto encontra-se definida na Lei 169/99 de 18.09.

Tal como referido no despacho de 14.08.2D17, a lei é omissa quanto ao número máximo de candidatos suplentes e não olvidamos que o legislador apenas considerou o número mínimo de suplentes.

Não obstante, por razões ligadas à finalidade da sua indicação e por analogia com o que sucede nas eleições legislativas, que, como referem ANTÓNIO JOSÉ FIALHO, Eleições Para os Órgãos das Autarquias Locais, Barreiro, 2013, in www.csm.org.pt, p. 22, nota 55, JORGE MIGUÉIS, CARLA Luís, JOÃO ALMEIDA, ANA BRANCO, ANDRÉ LUCAS, ILDA RODRIGUES, Lei Eleitoral para os Órgãos das Autarquias Locais (Anotada e comentada), in www.cne.pt, e foi decidido no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º435/2005, www.tribunalconstitucional.pt. o número de candidato suplentes não pode exceder o número de candidatos efetivos.

A dado passo no referido aresto lê-se o seguinte: "Face à omissão, no n.°8 do artigo 23.° da LEOAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, deve considerarse aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15.°, n.° 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.° 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco."

Uma vez que não encontramos argumentos que nos permitam discordar da Jurisprudência Constitucional referida, tanto mais que a unidade do sistema sustenta esta interpretação e não tendo sido apresentadas novas listas de candidatos suplentes em número igualou inferior ao número de candidatos (mas sempre não inferior a 1/3 dos candidatos efetivos, arredondado por excesso - artigo 23.º, n.º 9da LEOAL) no prazo estabelecido, considero reduzido o número de candidatos suplentes aos candidatos suplentes apresentados em primeiro lugar até ao número equivalente ao número de candidatos efetivos.»

4. No requerimento de interposição do respetivo recurso, o Partido Socialista apresentou alegações de onde se retiram as seguintes conclusões:

«I. Conclusões

A). A lei orgânica n.º 1/2001, não impõe qualquer limitação ao número máximo de candidatos suplentes a apresentar por uma qualquer candidatura autárquica.

B). Com a entrada em vigor da lei orgânica n.º 1/2001 deixou de existir um limite máximo no número de suplentes a apresentar nas eleições autárquicas.

C). Nas sucessivas alterações a esta lei nunca voltou a ser incluído esse limite máximo (mesmo naquelas, e foram cinco, que decorreram após ter sido proferido o citado acórdão do tribunal constitucional n.º 435/2006)

D). A interpretação mais razoável deste facto será pois que foi intenção clara do legislador a não inclusão de uma limitação.

E). Qualquer interpretação de uma pretensa vontade do legislador que contrarie de forma clara o próprio texto da lei (e porque não estamos in casu a debater uma lacuna ou uma estatuição menos clara e como tal carente de densificação jurisprudencial), cremos encontrar-se ferida de ilegalidade e de. No caso concreto, inconstitucionalidade.

F). Assim por tudo o supra exposto e pelo legalmente previsto, requeremos que v. Exas se dignem a considerar todos os candidatos suplementes em devido tempo apresentados às assembleias de freguesia de abaças (apenso b), andrães (apenso c), campeã (apenso e), folhadela (apenso f), guiães (apenso g), mateus (apenso i), mondrões (apenso j), torgueda (apenso l), vila marim (apenso m), adoufe e vilarinho da samardã (apenso n), borbela e lamas de olo (apenso q), constantim e vale de nogueira (apenso p), mouçós e lamares (apenso q), nogueira e ermida (apenso r), pena quintã e vila cova (apenso s), vila real (apenso u) pela candidatura do partido soclalista aos órgãos autárquicos do concelho de vila real por decisão contrária para além de ser suscetível de poder ser considerada inconstitucional, violar claramente a letra e o espírito da lei orgânica n.º 1/2001 (eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais).»

5. Por sua vez, no requerimento de interposição do respetivo recurso, também o Partido Popular apresentou as seguintes alegações:

«1. No passado dia 14 de agosto do presente ano, a Candidatura do CDS-PP, através do seu mandatário, melhor identificado nos autos à margem referenciados, foi notificada do Despacho que apontava a um conjunto de irregularidades nas listas apresentadas.

2. Entre outras, já devidamente sanadas, entendeu o Tribunal que “O número de candidatos efetivos e suplentes deverá ter em consideração a composição de cada um dos órgãos das autarquias locais e o número de eleitores, de acordo com os resultados do recenseamento eleitoral”.

3. Nesse sentido, a Candidatura do CDS-PP apresentou reclamação do Despacho, cuja cópia aqui se junta e se dá por integralmente reproduzida — DOC.1.

4. Em virtude da reclamação apresentada, o Tribunal notificou o Mandatário, no passado dia 18 de agosto de 2017, mantendo, pois, a decisão inicial — DOC.2.

5. A Candidatura não se conforma.

6. Ora, dispõe o n.º 9 do artigo 23.º da LEOAL que “as listas, para além dos candidatos efetivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso”.

7. Determinando, assim, o número mínimo de suplentes a integrar as listas.

8. E, salvo melhor opinião, o normativo em apreço não indica o número máximo de suplentes.

9. Assim, é nosso entendimento que o legislador visou estabelecer um mínimo de suplentes a integrar as listas e não uma percentagem fixa de suplentes relativamente aos efetivos.

10. Mais, com o devido respeito, a falta de indicação expressa, no n.º 9 do artigo 23.º da LEOAL, de um limite máximo do número de suplentes vai exatamente nesse sentido, isto é, de não estabelecer um limite máximo.

11. Pelo que, mais se requer que as listas de candidatos sejam admitidas na forma c conteúdo inicialmente apresentado.»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

6. O Partido Socialista e o Partido Popular interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional do despacho proferido pelo Tribunal Judicial de Vila Real em 18 de agosto de 2017, o qual, entendendo que o número de candidatos suplentes não pode exceder o número de candidatos efetivos, determinou a redução do «número de candidatos suplentes ao número de candidatos suplentes apresentados em primeiro lugar até ao número equivalente ao número de candidatos efetivos».

Ambos os recorrentes contestam a decisão recorrida por considerarem, no essencial, que a interpretação adotada e aplicada pelo Tribunal a quo é contrária ao texto da lei e à vontade do legislador, padecendo de inconstitucionalidade por restringir de forma desproporcional e injustificada os direitos de participação na decisão política e de acesso a cargos públicos.

A questão versada nos presentes recursos, atinente à interpretação do disposto no n.º 9 do artigo 23.º da LEOAL e à fixação legal de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, de modo a que não ultrapassem o número de candidatos efetivos, foi já apreciada por este Tribunal.

Assim, entendeu-se no Acórdão n.º 462/2017:

«7. A única questão colocada a este Tribunal diz respeito à interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL, preceito segundo o qual «As listas, para além dos candidatos efetivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso».

A Coligação “AFIRMAR AMARANTE”, recorrente nestes autos, entende que, na falta de uma indicação legal expressa de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, esta norma deve ser interpretada à luz de uma perspetiva maximizante dos direitos de participação política, sendo de rejeitar, por isso, a tese adotada pelo Tribunal recorrido, segundo a qual a norma em causa implica, por razões de segurança jurídica e de lógica, a fixação implícita de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, que deve coincidir com o número de candidatos efetivos.

A recorrente fundamenta também a sua posição num argumento literal – a lei apenas refere um limite mínimo – e num argumento histórico – a lei anterior à Lei Orgânica n.º 1/2001 consagrava um limite máximo que a atual lei omitiu – deduzindo da conjugação destes elementos de interpretação uma vontade do legislador no sentido de não ser aplicável qualquer limite máximo à lista de candidatos suplentes.

8. Vejamos:

De acordo com a teoria da interpretação das leis, o resultado interpretativo obtido pelo recurso aos elementos literal e histórico deve ser confrontado com o elemento racional, que aponta para critérios de lógica e de razoabilidade. Ora, de acordo com estes critérios, é manifesta, conforme afirma o tribunal recorrido, a falta de razoabilidade da interpretação propugnada pela recorrente, pela desproporção entre o número de atos processuais que seria exigido aos tribunais, no controlo da legalidade das candidaturas, num prazo tão curto como o dos processos eleitorais, e a impossibilidade prática de os candidatos suplentes virem a ocupar os lugares a que se candidatam. Pelo que, presumindo que o legislador consagrou as soluções mais acertadas, conforme imposto pelo artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil, tem que se aceitar como implícita na norma a fixação de um limite máximo de candidatos suplentes não superior ao número de candidatos efetivos.

Contudo, a recorrente coloca ainda a questão de saber se o relevo social dos direitos fundamentais de participação política não exigiria a ausência de um limite máximo do número de candidatos suplentes, como forma de incentivar a democracia e a participação dos cidadãos nos assuntos públicos. Relativamente a este argumento, deve dizer-se que a composição da lista de candidatos suplentes por um número superior à lista de efetivos, representando lugares que, com toda a probabilidade, não são elegíveis (é praticamente impossível que todos os candidatos efetivos e ainda alguns suplentes desistam da candidatura ou estejam impossibilitados de desempenhar o cargo), tem apenas um valor meramente formal ou simbólico, que não justifica a tese interpretativa defendida pela recorrente, por não significar, na prática, a efetivação do direito de participação invocado.

9. Sendo assim, não havendo motivos para inverter a orientação adotada no Acórdão deste Tribunal n.º 435/05, mantém-se a interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL aí descrita e que se passa a transcrever:

«Face à omissão, no n.º 8 do artigo 23.º da LEOAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, deve considerar-se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15.º, n.º 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco».

A fundamentação constante do aresto transcrito tem inteira aplicação ao caso dos presentes autos e deve, por isso, aqui ser reiterada.

Resta, assim, concluir pela confirmação da decisão judicial que rejeitou os candidatos suplentes indicados em excesso na lista de candidatos à Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Adoufe e Vilarinho da Samardã, apresentada pelo Partido Socialista, e os candidatos suplentes indicados em excesso na lista de candidatos ao mesmo órgão autárquico, apresentada pelo Partido Popular.

III – Decisão

Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se negar provimento aos recursos interpostos pelo Partido Socialista – PS e pelo Partido Popular – CDS/PP e confirmar a decisão recorrida.

Notifique.

Lisboa, 13 de setembro de 2017 – Joana Fernandes Costa - Pedro Machete – Fernando Vaz Ventura – Maria de Fátima Mata - Mouros – José Teles Pereira – Gonçalo de Almeida Ribeiro –João Pedro Caupers