898/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 547/2017

Processo n.º 898/17

Plenário

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

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Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I - Relatório

1. Foi fixado o desdobramento da assembleia de voto da freguesia de Fragosela, município de Viseu, para as eleições autárquicas de 1 de outubro de 2017, em três secções de voto, nos termos do n.º 2, do artigo 67.º e do artigo 68.º da Lei que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, a seguir designada LEOAL). Este desdobramento foi publicitado por edital da Câmara Municipal de Viseu, datado de 25 de agosto de 2017, com a indicação de que aquelas secções de voto funcionariam na sede da Junta de Freguesia.

Um grupo de dez cidadãos eleitores recorreu desta decisão, nos termos do artigo 70.º, n.os 3 e 4, da LEOAL, para o Tribunal Judicial da Comarca de Viseu – Juízo Local Cível de Viseu. Entendiam que a Escola Básica de Fragosela seria o local indicado para a instalação da assembleia de voto da freguesia de Fragosela.

O Tribunal Judicial da Comarca de Viseu – Juízo Local Cível de Viseu, através de despacho de 31 de agosto de 2017, determinou que a assembleia de voto da freguesia de Fragosela fosse instalada na Escola Básica local.

2. Por edital datado de 1 de setembro de 2017 foi publicitado o local de funcionamento da assembleia de voto da freguesia de Fragosela, município de Viseu, para as eleições autárquicas de 1 de outubro de 2017, nos termos do artigo 70.º da LEOAL. De acordo com o edital, as três secções de voto funcionariam na sede da Junta de Freguesia.

De novo, um grupo de dez cidadãos eleitores recorreu desta decisão, nos termos do artigo 70.º, n.os 3 e 4, da LEOAL, para o Tribunal Judicial da Comarca de Viseu – Juízo Local Cível de Viseu, com um conteúdo idêntico ao do recurso anterior.

O tribunal notificou então a Câmara Municipal para informar se dera cumprimento ao seu despacho de 31 de agosto de 2017.

A Câmara Municipal respondeu, apresentando documentação, nomeadamente dizendo que (fls. 50):

«O Presidente da Câmara informa que não deu cumprimento ao despacho proferido a 31/08/2017 por ter como certo que o processo eleitoral apenas se encontrava na fase correspondente ao artigo 68.º da LEOAL e, bem assim, ser seu entendimento que, mesmo que o processo se encontrasse em momento enquadrado no artigo 70.º, n.º 4, da LEOAL, da referida decisão ainda caberia eventual recurso para o Tribunal Constitucional.»

3. Por despacho de 6 de setembro de 2017, o Tribunal Judicial da Comarca de Viseu – Juízo Local Cível de Viseu consignou que não tinha sido dado cumprimento ao seu despacho proferido em 31 de agosto de 2017. No mesmo despacho, face a novo recurso, entendendo o tribunal que as circunstâncias factuais relativas ao referido despacho de 31 de agosto de 2017 se mantinham inalteradas e que nada mais havia a apreciar, manteve o aí decidido, determinando que no ato eleitoral do dia 1 de outubro de 2017 a assembleia de voto da freguesia de Fragosela, município de Viseu, para as eleições autárquicas devia ser instalada na Escola Básica local.

Deste despacho vem agora um grupo de dez cidadãos eleitores recorrer para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 5, da LEOAL (fls. 62). Advogam a manutenção da assembleia de voto na sede da Junta de Freguesia.

Para tanto, alegam que:

«Ora, foi com grande admiração e perplexidade que verificámos esta alteração do local onde sempre se realizaram as votações, a sede da Junta de Freguesia de Fragosela. Na verdade, ao longo dos últimos anos, as votações sempre se realizaram na sede da Junta de Freguesia, a qual tem, atualmente, e no nosso entendimento, melhores condições que a Escola Básica de Fragosela.

Com efeito, a Escola Básica NÅO possui rampas de acesso às salas de aulas, pela frente do edifício, obrigando os eleitores que se desloquem em cadeiras de rodas a contornar todo o edifício, entrar pelas traseiras, pelo recreio da escola e dirigir-se para junto da porta principal a fim de entrar na sala de voto, como aliás é o caso da subscritora do presente recurso (Maria do Rosário Almeida Lopes) (Doc 1).

Além disto, estão ainda a ser realizadas obras de vulto na estrada que conduz à Escola Básica, atualmente com trânsito muito condicionado, verificando-se mesmo o corte de trânsito num dos sentidos, o que poderá desmotivar e dificultar a deslocação dos cidadãos ao local de voto, no dia da votação Doc 2).

Acresce que duas das salas da Escola estão destinadas a atividades do jardim de infância, cheias de materiais e equipamentos que terão de ser removidos, criando dificuldades à própria escola e ao normal funcionamento das próprias atividades (Doc 3)

Pelo contrário, a sede da Junta de Freguesia, em 2015, sofreu obras de modo a permitir o acesso também a todos aqueles que têm limitações e dificuldades de mobilidade, tendo sido construídas duas rampas adequadas de acesso, como se pode ver nas fotografias que se juntam, possuindo todas as condições para a realização normal do ato eleitoral, como aliás vem acontecendo há cerca de 20 anos (Doc 4).

Assim, vêm os cidadãos eleitores que abaixo assinam recorrer da alteração do local de funcionamento das secções de voto da freguesia de Fragosela, requerendo a V. Exªs que determinem que a eleição seja feita, como sempre foi, na sede da Junta de Freguesia de Fragosela, a qual possui condições para esse efeito, devendo aí funcionar as Secções de Voto.»

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentação

4. O presente recurso foi interposto do despacho do Tribunal Judicial da Comarca de Viseu – Juízo Local Cível de Viseu, de 6 de setembro de 2017, que julgou procedente o recurso interposto pelo grupo de eleitores, determinando que as mesas de voto funcionassem na Escola Básica de Fragosela.

5. Sobre local de funcionamento das assembleias de voto dispõe o artigo 69.º da LEOAL o seguinte:

«Artigo 69.º

Local de funcionamento

1 - As assembleias de voto reúnem-se em edifícios públicos, de preferência escolas ou sedes de órgãos municipais e de freguesia que ofereçam as indispensáveis condições de capacidade, acesso e segurança.

2 - Na falta de edifícios públicos adequados, são requisitados, para o efeito, edifícios particulares.

3 - A requisição dos edifícios, públicos ou privados, destinados ao funcionamento das assembleias de voto cabe ao presidente da câmara, que deve ter em conta o dia da votação assim como o dia anterior e o dia seguinte, indispensáveis à montagem e arrumação das estruturas eleitorais e à desmontagem e limpeza.

4 - Quando seja necessário recorrer à utilização de estabelecimentos de ensino, as câmaras municipais devem solicitar aos respetivos diretores ou órgãos de administração e gestão a cedência das instalações para o dia da votação, dia anterior, para a montagem e arrumação das estruturas eleitorais, e dia seguinte, para desmontagem e limpeza.»

O Tribunal Constitucional já teve oportunidade de se pronunciar sobre a interpretação deste preceito. No Acórdão n.º 440/2005, ponto 4, o Tribunal estabeleceu que:

«A lei confere à Administração eleitoral larga margem de apreciação. Embora vinculada à preferência por edifícios públicos, o parâmetro jurídico da escolha é expresso mediante um conceito indeterminado que é o das “indispensáveis condições de capacidade, acesso e segurança”. No controlo do exercício desta competência, para além dos aspetos sempre vinculados da atuação administrativa – designadamente, a competência, forma (lato sensu) e fim, aspetos em que o ato recorrido não é posto em crise – e do erro nos pressupostos de facto, na parte em que a norma confere à Administração prerrogativa de valoração, o Tribunal só pode censurar a decisão administrativa em caso de erro grosseiro ou manifesto ou de utilização de critério ostensivamente inadmissível.»

O Acórdão n.º 456/2005, ponto 6, veio aplicar a mesma fundamentação para o caso em que «tanto o local escolhido pela administração eleitoral como o proposto pelo recorrente se sit[uar]em em edifícios públicos». Como conclui o Acórdão n.º 539/2013, ponto 5, «A administração eleitoral goza, pois, de uma margem de valoração no preenchimento dos conceitos constantes da norma (“indispensáveis condições de capacidade, acesso e segurança”) e que revelam o fim a prosseguir».

6. A competência para conhecer o recurso da fixação dos locais onde funcionarão as assembleias de voto para as eleições autárquicas cabia, na versão originária da LEOAL, no caso do Continente, ao «governador civil».

Numa primeira alteração à LEOAL, introduzida pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, atribui essa competência ao «tribunal da comarca com jurisdição na sede do distrito». A redação atual, introduzida pela Lei Orgânica n.º 2/2017, de 2 de maio, altera de novo o órgão competente, designando o «juiz do juízo de competência genérica com jurisdição no respetivo município, salvo quando o mesmo esteja abrangido por juízo local cível, caso em que o recurso é apresentado perante o respetivo juiz».

Assim, verifica-se uma situação em que um órgão jurisdicional sucedeu na competência do governador civil como órgão de controlo da decisão autárquica nestas matérias. A problemática suscitada por esta alteração já foi abordada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 539/2013, referindo que:

«8. Neste caso, o «tribunal da comarca com jurisdição na sede do distrito» atua – tal como atuava o governador civil na versão anterior da LEOAL – enquanto entidade administrativa, integrando a administração eleitoral, quando conhece do recurso previsto no artigo 70.º, n.º 3, LEOAL.

De facto, o direito eleitoral português caracteriza-se por um dualismo processual: um procedimento eleitoral e os processos de recurso contencioso (ou impugnação) eleitoral.

Assim, neste âmbito, embora o juiz se encontre integrado no poder judicial, os atos que este pratica neste âmbito, como o controlo das candidaturas ou a decisão do recurso previsto no artigo 70.º, n.º 3, LEOAL, são atos materialmente administrativo-eleitorais pois praticados no exercício de funções materialmente jurídico-eleitorais.

De facto, não se pode entender que o recurso previsto no artigo 70.º, n.º 3, LEOAL configure uma impugnação judicial da decisão do presidente da câmara, pois isso significaria que neste caso existiria um duplo grau de controlo jurisdicional sobre uma decisão da administração eleitoral – o que seria caso único no direito eleitoral. Como se pode verificar pelos diversos regimes de controlo contencioso das decisões da administração eleitoral, a regra é a existência de apenas um grau de jurisdição: o do Tribunal Constitucional, ao qual cabe, nos termos do artigo 223.º, n.º 1, alínea c), «Julgar em última instância a regularidade e a validade dos atos de processo eleitoral, nos termos da lei».

9. Desta forma, tratando-se a decisão do Tribunal a quo de um ato materialmente administrativo-eleitoral, as considerações acima tecidas relativamente aos poderes de controlo limitado do Tribunal Constitucional sobre este tipo de atos devem-se considerar aplicáveis ao caso.»

Embora emitido ao abrigo da versão da LEOAL introduzida pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, as mesmas considerações devem ter-se por aplicáveis à atual versão da lei.

7. Assim, o despacho recorrido de 6 de setembro de 2017 (que remete a sua fundamentação para o despacho de 31 de agosto de 2017), só poderá ser controlado pelo Tribunal Constitucional nos termos referidos anteriormente, isto é limitado à verificação da regularidade e validade do ato de processo eleitoral.

Vejamos, então:

No recurso em apreciação não se coloca nenhuma questão relacionada com os aspetos vinculados da atuação administrativa (competência, forma lato sensu ou fim).

Quanto à margem de discricionariedade administrativa-eleitoral no preenchimento do conceito indeterminado referente às “indispensáveis condições de capacidade, acesso e segurança” (artigo 69.º, n.º 1, LEOAL), o Tribunal Constitucional apenas tem poderes de controlo em caso de erro nos pressupostos de facto ou «erro grosseiro ou manifesto ou de utilização de critério ostensivamente inadmissível» (Acórdão n.º 440/2005, ponto 4).

A fundamentação da decisão do tribunal assenta, em primeira linha, na deliberação da Assembleia de Freguesia de Fragosela, de 17 de abril de 2015, no sentido da alteração da localização da assembleia de voto da sede da Junta de Freguesia para a Escola Básica (cfr. o despacho de 31 de agosto de 2017, para cuja fundamentação remete o despacho recorrido, fls. 24) – constante de cópia da ata junta aos autos pelos autores e não contestada pelos recorrentes (cfr. fls. 8-9 e 30-31), considerando que as «instalações da Escola, naturalmente, certamente e na realidade, estão preparadas e vocacionadas para receber, se necessário se tornar, cerca de dois mil cidadãos ao longo de um dia e de modo bem mais asado do que as instalações onde, normalmente, funciona apenas a sede da respetiva Junta».

Contrapõem os recorrentes que «ao longo dos últimos anos, as votações sempre se realizaram na sede da junta de Freguesia, a qual tem, atualmente, e no nosso entendimento, melhores condições que a Escola Básica de Fragosela» – dando de seguida exemplos (de que «a Escola Básica não possui rampas de acesso às salas de aulas, pela frente do edifício, obrigando os eleitores que se desloquem em cadeiras de rodas a contornar todo o edificio, entrar pelas traseiras, pelo recreio da escola e dirigir-se para junto da porta principal», «que estão ainda a ser realizadas obras de vulto na estrada que conduz à Escola Básica, atualmente com trânsito muito condicionado» e que «duas das salas da Escola estão (…) cheias de materiais e equipamentos que terão de ser removidos» e que, por seu lado, a sede da Junta «em 2015 sofreu obras de modo a permitir o acesso também a todos aqueles que têm limitações e dificuldades de mobilidade, tendo sido construidas duas rampas adequadas de acesso»). Não apontam, contudo, um qualquer erro nos pressupostos de facto ou um erro manifesto de apreciação, limitando-se a contradizer o mérito da decisão recorrida.

Desta forma, a questão reconduz-se, à determinação de qual será o local que melhor preenche as “indispensáveis condições de capacidade, acesso e segurança”, pressupondo a comparação das características dos locais em causa.

8. Assim sendo, face ao espaço de discricionariedade administrativa em que se move a administração eleitoral na fixação dos locais de funcionamento das mesas de voto, não existem razões que justifiquem a censura judicial por parte do Tribunal Constitucional da decisão do Tribunal Judicial da Comarca de Viseu – Juízo Local Cível de Viseu, de 6 de setembro de 2017, que julgou procedente o recurso interposto pelo grupo de eleitores, determinando que a assembleia de voto da freguesia de Fragosela, município de Viseu, para as eleições autárquicas de 1 de outubro de 2017, funcionasse na Escola Básica de Fragosela.

III – Decisão

Pelo exposto decide-se negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida, proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca de Viseu – Juízo Local Cível de Viseu, em 6 de setembro de 2017.

Lisboa, 12 de setembro de 2017 – Maria de Fátima Mata - Mouros – José Teles Pereira - Joana Fernandes Costa - Pedro Machete – Fernando Vaz Ventura – Gonçalo de Almeida Ribeiro –João Pedro Caupers

Consigno que o presente acórdão teve voto de conformidade do Sr. Conselheiro Teles Pereira que não assinou por não estar presente.

13/9/2017

Maria de Fátima Mata-Mouros