836/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 527/2017

Processo n.º 836/2017

Plenário

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

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Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Alberto Gonçalves da Ascensão, na qualidade de mandatário da candidatura do Partido Socialista (PS) aos órgãos das autarquias locais do município de Viseu no âmbito das eleições autárquicas convocadas para o dia 1 de outubro de 2017, veio, nos termos do n.º 1 do artigo 31.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (doravante, designada por LEOAL), interpor recurso para o Tribunal Constitucional da decisão judicial proferida em 24 de agosto de 2017, que julgou improcedente a reclamação apresentada por aquele mandatário contra o despacho datado de 18 de agosto de 2017, que considerou inelegíveis, por força do disposto nos artigos 6.º, n.º 1, alínea g), e 29.º, n.º 4, ambos da LEOAL, os candidatos António de Figueiredo Lopes e Marco António dos Santos Almeida, que integravam a lista apresentada pelo referido partido político à Assembleia de Freguesia de Fragosela, município de Viseu, em virtude de os mesmos terem a profissão de Mestres Florestais Principais.

2. A decisão aqui recorrida tem o seguinte teor:

«Na sequência da decisão proferida no passado dia 18.08.2017 de exclusão dos candidatos António de Figueiredo Lopes e Marco António dos Santos Almeida da lista do Partido Socialista — PS para a Assembleia de Freguesia de Fragosela veio o Ilustre Mandatário do partido, Alberto Gonçalves da Ascensão, reclamar do teor da referida decisão no sentido de ser reconhecida a elegibilidade dos sobreditos candidatos nos termos e com os argumentos constantes da reclamação que consta de fls. 406 a 408, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

Cumprido o preceituado no artigo 29.°, n.°3 da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (doravante LEOAL), nenhuma das listas concorrentes se pronunciou.

Cumpre, por conseguinte, apreciar e decidir.

A questão solvenda na presente reclamação prende-se apenas com a capacidade eleitoral passiva dos referidos candidatos António de Figueiredo Lopes e Marco António dos Santos Almeida em virtude destes terem como profissão Mestres Florestais Principais.

Atentemos no direito aplicável.

De acordo com o artigo 5.° da LEOAL são elegíveis para os órgãos das autarquias locais os cidadãos a seguir indicados:

a) Os cidadãos portugueses eleitores;

b) Os cidadãos eleitores de Estados membros da União Europeia quando de igual direito gozem legalmente os cidadãos portugueses no Estado de origem daqueles;

c) Os cidadãos eleitores dos países de língua oficial portuguesa com residência em Portugal há mais de quatro anos quando de igual direito gozem legalmente os cidadãos portugueses no respectivo Estado de origem;

d) Outros cidadãos eleitores com residência legal em Portugal há mais de cinco anos desde que nacionais de países que, em condições de reciprocidade, atribuam capacidade eleitora1 passiva aos portugueses neles residentes.

Esta é a regra geral.

Todavia o artigo 6.° do aludido diploma consagra um conjunto de inelegibilidades gerais, a saber, são inelegíveis para os órgãos das autarquias locais:

a) O Presidente da República;

b) O Provedor de Justiça;

c) Os juízes do Tribunal Constitucional e do Tribunal de Contas;

d) O Procurador-Gera1 da República;

e) Os magistrados judiciais e do Ministério Público;

f) Os membros do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior do Ministério Público, da Comissão Naciona1 de Eleições e da Alta Autoridade para a Comunicação Socia1;

g) Os militares e os agentes das forças militarizadas dos quadros permanentes, em serviço efetivo, bem como os agentes dos serviços e forças de segurança, enquanto prestarem serviço ativo;

h) O inspetor-geral e os subinspetores-gerais de Finanças, o inspetor-geral e os subinspectoresgerais da Administração do Território e o diretor-geral e os subdiretores-gerais do Tribunal de Contas;

i) O secretário da Comissão Nacional de Eleições;

j) O diretor-geral e os subdiretores-gerais do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral;

k) O diretor-geral dos Impostos. Comissão Nacional de Eleições.

Os candidatos António de Figueiredo Lopes e Marco António dos Santos Almeida foram considerados inelegíveis com fundamento na alínea g) do identificado preceito e o qual considera, como se viu, inelegíveis os militares e os agentes das forças militarizadas dos quadros permanentes, em serviço efetivo, bem como os agentes dos serviços e forças de segurança, enquanto prestarem serviço ativo.

Alega o mandatário da lista reclamante que os referidos candidatos são guardas florestais e em lado algum do respetivo estatuto profissional consta qualquer limitação quanto à respetiva capacidade eleitoral passiva.

Ora, tal como se referiu na decisão em crise, o Decreto-Lei n.°22/2006, de 2 de fevereiro, extinguiu a antiga carreira de guardas florestais e transferiu os respetivos efetivos para a Guarda Nacional Republicana, conforme se estabelece no artigo 1° do citado Decreto-Lei ao consignar-se que o presente decreto-lei consagra, no âmbito da Guarda Nacional Republicana (GNR), o Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) e cria o Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro (GIPS), transferindo para aquela força de segurança o pessoal do Corpo de Guardas Florestais da Direcção-Geral dos Recursos Florestais e definindo os termos da coordenação desta força de segurança na estrutura nacional de proteção civil.

Além disso, também o artigo 5.° do citado diploma estabeleceu expressamente quanto ao Corpo Nacional da Guarda Florestal o seguinte: é extinto, na Direcção-Geral dos Recursos Florestais (DGRF), o Corpo Nacional da Guarda Florestal, a que se refere o artigo 3. ° do Decreto-Lei 80/2004, de 1 0 de Abril, sem prejuízo da manutenção, como aí previsto, das competências de autoridade florestal naquela Direcção-Geral. 2 - O pessoal da carreira de guardas florestais da DGRF transita para o quadro de pessoal civil da GNR, com a categoria, antiguidade e índice remuneratório que atualmente possui.

Ressuma, pois, do identificado diploma que, a partir da sua entrada em vigor, os guardas florestais passaram a integrar a GNR, sendo para todos os efeitos considerados agentes das forças militares.

Nesse sentido, e tal como referido na decisão de 18.08.20 17, veja-se o ponto 2.4 da Ata n.° 56/XIV da CNE — Comissão Naciona1 de Eleições ao consignar que os guardas florestais se encontram abrangidos pela inelegibilidade prevista na parte final da alínea g) do n.° 1 do art. 6° da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais.

Essa Comissão aprovou, por unanimidade dos membros presentes na mesma, o Parecer n.°151/GJ/2012 no qual se registou o seguinte: “Não é de excluir que os fins da atividade de guarda-florestal apontam no sentido de poderem ser incluídos nas forças de segurança: proteção da natureza e do ambiente, o que encontra eco na Lei de Segurança Interna. Pois, um dos fins da segurança interna é defender o ambiente (cf n.° 3 do artigo 1.º da Lei de Segurança Interna), vertente introduzida apenas com a Lei n.° 53/2008. Por outro lado, a atividade do SEPNA- GNR (Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente), onde foram integrados os guardas florestais, visa a defesa e preservação da natureza e do ambiente, a manutenção dos recursos naturais e hídricos, o equilíbrio dos ecossistemas e a conservação da biodiversidade, bem como o ordenamento sustentado do território (artigo 188.º do Despacho n.° 1 0393/2010 do Comando-Geral da GNR). O referido serviço está sob a alçada do Comando Operacional da GNR que assegura o comando de toda a atividade operacional da Guarda, e que compreende diversas áreas, sendo uma delas a da proteção da natureza e do ambiente (cf artigo 32.º da Lei n.° 63/2007, de 6 de novembro - Orgânica da Guarda Nacional Republicana). Acresce referir que o próprio DL n.° 22/2006, já mencionado, designa o SEPNA como uma força de segurança, nos termos do disposto no artigo 1.º: O presente decreto-lei consagra, no âmbito da Guarda Nacional Republicana (GNR), o Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA), transferindo para aquela força de segurança o pessoal do Corpo de Guardas Florestais da Direcção-Geral dos Recursos Florestais e definindo os termos da coordenação desta força de segurança na estrutura nacional de proteção civil. Os elementos acabados de enunciar parecem alicerçar, de modo consistente, a caracterização do SEPNA, onde se integram os guardas florestais oriundos da DGRF, como um serviço de segurança, o que para efeitos da lei eleitoral dos órgãos das autarquias locais determinaria a inelegibilidade”, concluindo, nesse seguimento, que os guardas florestais se encontram abrangidos pela inelegibilidade prevista no citado artigo.

E contra isto não se diga, como o faz o Ilustre Mandatário da Lista reclamante, que os guardas florestais têm um estatuto profissional autónomo que não contém qualquer norma limitativa quanto à sua capacidade eleitoral passiva, pois se tal afirmação corresponde efetivamente à realidade, certo é que também o Estatuto dos Militares da GNR não contém qualquer norma com semelhante teor e nem por essa razão deixam de estar incapacitados para concorrer às eleições para os órgãos das autarquias locais.

A capacidade eleitoral passiva para os órgãos das autarquias locais deve ser aferida em função daquilo que consta da LEOAL e vale para todos os militares e todos agentes das forças militarizadas dos quadros permanentes, em serviço efetivo, bem como os agentes dos serviços e forças de segurança, enquanto prestarem serviço ativo, independentemente do que conste dos respetivos estatutos.

Tudo, pois, para referir que a capacidade eleitoral passiva dos cidadãos para as eleições dos órgãos das autarquias locais deve ser necessariamente apreciada em função daquilo que dispõe a LEOAL e não daquilo que resulta dos estatutos das respetivas carreiras, pois que ainda que estas estabelecessem normas em sentido oposto, sempre a LEOL teria de prevalecer sobre os estatutos nessa parte enquanto norma com natureza especial (lex specialis derogat generali).

De modo que, face ao que antecede, e sem outros considerandos, julga-se improcedente a reclamação apresentada pelo Ilustre Mandatário do Partido Socialista - PS, Alberto Goncalves da Ascensão quanto à decisão de exclusão dos candidatos António de Figueiredo Lopes e Marco António dos Santos Almeida da lista do Partido Socialista - PS para a Assembleia de Freguesia de Fragosela, nos termos do disposto nos artigos 6.º, n.º 1, g) e 29.º, n.º 4, da Lei Orgânica n.º 1/2001, 14.08».

3. No requerimento de interposição do presente recurso, o recorrente apresentou as seguintes conclusões:

«1. Os candidatos ANTÓNIO DE FIGUEIREDO LOPES e MARCO ANTÓNIO DOS SANTOS ALMEIDA são mestres florestais principais, integram o SEPNA (constituído por militares e civis) e dentro deste, o quadro de pessoal civil da GNR;

2. A carreira de guarda-florestal rege-se pelo seu estatuto autónomo, distinto do estatuto de militar da GNR, pelo que, os guardas florestais não são militares nem se encontram abrangidos pelo art° 6 n° 1 al. g) primeira parte da LEOAL;

3. O estatuto de guarda-florestal previsto no DL 247/201 5 de 23 de Outubro remete para a lei geral do trabalho em funções públicas e prevê que em matéria de deveres o pessoal da carreira de guarda-florestal está sujeito aos deveres e goza dos direitos previstos na Lei Geral para os demais trabalhadores que exercem funções pública.

4. O estatuto de guarda-florestal não remete para a Lei de Segurança Interna nem a lei de segurança interna refere como força de segurança os guardas florestais, referindo a GNR — quadro militar, pelo que, não se encontram abrangidos pelo art° 6 n° 1 al. g) segunda parte da LEOAL.

5. Não permite o nosso regime constitucional a interpretação extensiva das normas de inelegibilidade.

6. Nem as competências exercidas pelos guardas florestais interferem com a liberdade de escolha dos eleitos nem afetam a imparcialidade do exercício do cargo a que se candidatam de modo a poder afirmar-se que o seu cargo possa limitar a liberdade de voto, ratio legis, da inelegibilidade em causa».

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

4. Não se suscitam exceções ou questões prévias, que se apresentem como impeditivas do conhecimento do recurso (artigos 29.º, 31.º, n.os 1 e 2 e 32.º, todos da LEOAL).

5. A única questão que nos presentes autos se impõe resolver consiste em saber se os guardas-florestais se encontram abrangidos pela previsão da alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL, que prescreve a inelegibilidade para os órgãos das autarquias locais dos «militares e [d]os agentes das forças militarizadas dos quadros permanentes, em serviço efetivo, bem como os agentes dos serviços e forças de segurança, enquanto prestarem serviço ativo».

O artigo 6.º da LEOAL define os casos de incapacidade eleitoral passiva, delimitando o universo dos cidadãos eleitores que, por força do seu estatuto ou condição, se encontram impossibilitados de integrar qualquer candidatura a cargo eletivo compreendido nos órgãos das autarquias locais.

Trata-se de restrições ao direito fundamental de acesso a cargos públicos eletivos, cuja concretização deve por isso obedecer ao princípio prescrito no n.º 3 do artigo 50.º da Constituição, de acordo com o qual «a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos».

Em matéria de inelegibilidades, tem este Tribunal reiteradamente afirmado que, estando-se «na presença de um direito fundamental de natureza política», «não é lícito ao intérprete proceder a interpretações extensivas ou aplicações analógicas que se configurariam como restrições de um direito político», acentuando que «as normas que estabelecem casos de inelegibilidade contêm enumerações taxativas e não meramente exemplificativas (Acórdão nº 735/93, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 26º vol., pág. 516) ou, sequer, enunciativas (Acórdão nº 231/85, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6º vol., pág. 843)» (Acórdão n.º 510/01), não podendo ser por isso objeto de interpretações extensivas ou amplificadoras.

À semelhança do que começou por constar da alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-lei 701-B/76, de 29 de setembro ¾ cuja previsão incluía a referência aos «membros das forças militares ou militarizadas e forças de segurança quando em efetividade de serviço» ¾, a alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL determina que os «militares e os agentes das forças militarizadas, dos quadros permanentes, em exercício efetivo», bem como os «agentes dos serviços e forças de segurança, enquanto prestarem serviço ativo», não podem candidatar-se a cargos eletivos de órgãos do poder local.

A restrição à capacidade eleitoral passiva tanto dos «militares e dos agentes das forças militarizadas, dos quadros permanentes, em exercício efetivo» ¾ igualmente prevista na Lei Eleitoral da Assembleia da República (artigo 5.º, alínea a), da Lei n.º 14/79, de 16 de maio), na Lei Eleitoral da Assembleia legislativa da Região Autónoma dos Açores (artigo 5.º, alínea f), do Decreto-Lei n.º 267/80, de 8 de agosto) e na Lei Eleitoral da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (artigo 5.º, alínea f), da Lei Orgânica n.º 1/2006 de 13 de fevereiro) ¾ como dos «agentes dos serviços e forças de segurança», encontra credencial constitucional expressa no artigo 270.º da Constituição, que autoriza a lei parlamentar (cf. artigos 164.º, alínea o), e 168.º, n.º 6, alínea e), da Lei Fundamental) a estabelecer, «na estrita medida das exigências próprias das respetivas funções, restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição coletiva e à capacidade eleitoral passiva por militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efetivo, bem como por agentes dos serviços e das forças de segurança e, no caso destas, a não admissão do direito à greve, mesmo quando reconhecido o direito de associação sindical».

Tendo considerado o Tribunal recorrido que os guardas-florestais se encontram abrangidos por ambos os segmentos da previsão constante da alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL ¾ isto é, que são simultaneamente classificáveis como agentes militares e agentes das forças de segurança ¾ importa precisar o sentido e alcance de cada um dos referidos conceitos, os quais, apesar de apresentarem certas zonas de sobreposição, têm um âmbito de aplicação efetivamente não coincidente.

6. O segmento inicial da alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL prescreve a inelegibilidade dos militares e dos agentes das forças militarizadas de segurança.

Trata-se de uma restrição fundada nas exigências próprias das funções de militares e agentes militarizados (cf. Jorge Miranda, “Anotação ao Artigo 270.º”, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra; Coimbra Editora, 2007, p. 627), abrangendo aqueles que, integrando o respetivo quadro de efetivos, prestam serviço, nessa qualidade, nas Forças Armadas e na Guarda Nacional Republicana (GNR).

De acordo com a decisão recorrida, a partir da entrada em vigor do Decreto-lei n.º 22/2006, de 2 de fevereiro, os guardas-florestais passaram a integrar a Guarda Nacional Republicana, sendo considerados para todos os efeitos ¾ e, portanto, também para aquele que decorre da alínea g) do artigo 6.º da LEOAL ¾ agentes das forças militares.

Vejamos se assim é.

Conforme resulta do respetivo artigo 1.º, o Decreto-lei n.º 22/2006, de 2 de fevereiro, veio consagrar, no âmbito da Guarda Nacional Republicana (GNR), o Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA), criando o Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro (GIPS) e transferindo para aquela força de segurança o pessoal do Corpo de Guardas-Florestais da Direcção-Geral dos Recursos Florestais (artigo 1.º).

Ao SEPNA ¾ colocado na dependência do Comando-Geral da GNR ¾ foram atribuídas as seguintes competências: a) Zelar pelo cumprimento das disposições legais e regulamentares referentes a conservação e proteção da natureza e do meio ambiente, dos recursos hídricos, dos solos e da riqueza cinegética, piscícola, florestal ou outra, previstas na legislação ambiental, bem como investigar e reprimir os respectivos ilícitos; b) Zelar pelo cumprimento da legislação florestal, da caça e da pesca, bem como investigar e reprimir os respectivos ilícitos; c) Assegurar a coordenação ao nível nacional da atividade de prevenção, vigilância e deteção de incêndios florestais e de outras agressões ao meio ambiente, nos termos definidos superiormente; d) Velar pela observância das disposições legais no âmbito sanitário e de proteção animal; e) Proteger e conservar o património natural, bem como colaborar na aplicação das disposições legais referentes ao ordenamento do território; f) Cooperar com entidades públicas e privadas, no âmbito da prossecução das suas competências; g) Promover e colaborar na execução de ações de formação, sensibilização, informação e educação em matéria ambiental, de conservação da natureza e da biodiversidade; h) Realizar as ações de vigilância e de fiscalização que lhe sejam solicitadas pela Direcção-Geral dos Recursos Florestais; e i) Apoiar o sistema de gestão de informação de incêndios florestais (SGIF), colaborando para a atualização permanente dos dados (artigo 2.º).

Na sequência da consolidação institucional do SEPNA e da criação do GIPS ¾ este igualmente na dependência do Comando-Geral da GNR (artigo 4.º, n.º 1) ¾, o Decreto-Lei n.º 22/2006 extinguiu, na Direcção-Geral dos Recursos Florestais (DGRF), o Corpo Nacional da Guarda-Florestal referido no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 80/2004, de 10 de abril (artigo 5.º, n.º 1), transferindo o pessoal da carreira de guardas florestais da extinta DGRF para o quadro de pessoal civil da GNR (artigo 5.º, n.º 2), no qual criou, para aquele efeito, a carreira florestal (artigo 5.º, n.º 3).

O pessoal da carreira de guardas-florestais que transitou da DGRF foi afeto ao SEPNA, para, juntamente com o pessoal militar do dispositivo territorial da Guarda para o mesmo destacado, prosseguir a missão legalmente confiada àquele serviço (artigo 3.º).

Na sequência das alterações levadas a cabo pelo Decreto-lei n.º 22/2006, de 2 de fevereiro, foi publicado o novo Estatuto da Carreira de Guarda-Florestal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 247/2015, de 23 de outubro.

Integrado, conforme se viu, na orgânica do SEPNA (artigo 2.º, n.º 1), o pessoal da carreira de guarda-florestal do quadro de pessoal civil da Guarda Nacional Republicana encontra-se sujeito, por força daquele estatuto, ao conjunto dos deveres e direitos previstos na lei geral para os demais trabalhadores que exercem funções públicas, sem prejuízo do que ali se dispõe, bem como em outros diplomas legais especialmente aplicáveis (artigo 3.º). O mesmo sucede em matéria de incompatibilidades e acumulação de funções públicas e privadas, sendo aplicável ao pessoal da carreira de guarda-florestal o regime geral a que se encontram sujeitos os trabalhadores que exercem funções públicas no âmbito da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (LTFP), salvo no que for excluído pelas disposições constantes do aludido estatuto (artigo 10.º).

Ao pessoal da carreira de guarda-florestal ¾ que passou a integrar a missão da Guarda, através do SEPNA, enquanto polícia ambiental (artigo 37.º, n.º 1) ¾, foi atribuída pelo Decreto-Lei n.º 247/2015 competência para assegurar todas as ações de polícia florestal, de caça e pesca cabidas no âmbito da função legalmente cometida àquele organismo, em particular as relativas à fiscalização do cumprimento da legislação florestal, da caça e da pesca e investigação dos respetivos ilícitos, bem como à participação na defesa da floresta contra incêndios, incluindo a investigação das causas de incêndios florestais (artigo 37.º, n.º 2).

No âmbito das referidas competências, foi reconhecido ao pessoal da carreira de guarda-florestal, em funções no SEPNA da Guarda, o estatuto de órgão de polícia criminal para os efeitos do Código de Processo Penal, desde que incumbido de realizar quaisquer atos ordenados por autoridade judiciária ou determinados por aquele Código (artigo 38.º, n.º 1). Enquanto órgão de polícia criminal, o pessoal da carreira de guarda-florestal atua sob a direção e na dependência funcional da autoridade judiciária competente e sem prejuízo da organização hierárquica da Guarda (artigo 38.º, n.º 2), detendo competência para a investigação do crime de incêndio florestal, a título negligente (artigo 38.º, n.º 4).

Para o exercício das respetivas competências, o pessoal da carreira de guarda-florestal foi investido do poder de autoridade nos termos definidos no Código de Processo Penal e noutros diplomas legais (artigo 5.º, n.º 1).

Feito este necessário excurso pelo conjunto de normas que relevam para a caracterização do atual estatuto orgânico e funcional dos guardas-florestais oriundos da extinta DGRF, não subsistem quaisquer dúvidas de que os mesmos não só transitaram para quadro civil da Guarda Nacional Republicana, no qual foram integrados, como, coerentemente com tal opção, foram sujeitos aos regimes em geral aplicáveis aos trabalhadores (civis) em funções públicas, e não ao Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei n.º 30/2017 de 22 de março, este aplicável, conforme decorre do respetivo artigo 1.º, aos militares daquela força de segurança.

Nada existindo no estatuto dos guardas-florestais definido no Decreto-lei n.º 247/2015, de 23 de outubro, que suponha ou autorize a sua qualificação como agentes militares ou militarizados, e sendo a respetiva integração no quadro civil da GNR, operada pelo Decreto-Lei n.º 22/2006, reveladora da conclusão contrária, crê-se inexistir qualquer fundamento para acompanhar o entendimento seguido na decisão recorrida, de acordo com o qual os guardas-florestais se encontram abrangidos pelo segmento inicial da alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL.

Com efeito, mesmo admitindo, como se escreve na decisão recorrida, que, na sequência da sua transição para o quadro civil da GNR, os elementos do antigo Corpo Nacional da Guarda Florestal passaram a ser organicamente qualificáveis como agentes de uma força militar, decorre com segurança de tudo o que ficou dito que, por efeito dessa transição, os mesmos não se tornaram estatutariamente classificáveis como agentes militares de uma força militar, os únicos abrangidos pelo segmento inicial da causa de inelegibilidade constante da alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL.

Afastada a aplicabilidade da primeira parte da previsão da alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL, resta verificar se os elementos do pessoal da carreira de guarda-florestal, em funções no SEPNA da Guarda, não sendo embora militares, devem ser havidos, para os efeitos que ali se dispõem, como agentes de uma força ou serviço de segurança.

7. A questão de saber se os guardas-florestais são classificáveis como «membros das forças de segurança» para efeitos da sua subsunção ao elenco dos cidadãos inelegíveis para cargos eletivos dos órgãos do poder local não é nova na jurisprudência deste Tribunal.

Logo no Acórdão n.º 557/89, o Tribunal concluiu que os guardas-florestais não integravam o conceito de forças de segurança então incluído na previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-lei n.º 701-B/76, de 29 de setembro, conclusão esta subsequentemente reiterada no Acórdão n.º 729/93.

Para suportar tal conclusão, escreveu-se, naquele aresto, o seguinte:

«A delimitação da categoria «forças de segurança» pressupõe uma compreensão da sua estrutura funcional e organizatória, balizada no modelo constitucional e orientada aos seus princípios conformadores.

Só assim se pondera a possibilidade de os guardas-florestais integrarem ou não as forças de segurança, com vista a decidir o problema da elegibilidade.

A organização das forças de segurança está subordinada ao princípio da reserva de lei (artigo 272.º, n.º 4, da Constituição da República). Ao mesmo princípio não é estranha a natureza dos atos que participam da sua realidade funcional: são, em grande parte, medidas de polícia, com fundamento e conteúdo fixados na lei (princípio da tipicidade legal) e devendo observar os requisitos da necessidade, exigibilidade e proporcionalidade (princípio da proibição do excesso).

A observância de tais princípios é postulada pela emergência da tensão «medidas de polícia-direitos individuais», ocasionada pelo exercício da defesa da legalidade democrática e da segurança interna. Aí se verifica uma especial «exposição» das garantias individuais que a Constituição não deixou de acautelar, ao fixar, no artigo 272.º, os limites das medidas de polícia.

Esta especial caracterização funcional abrange, obviamente, as forças de segurança pois, como dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira, «estas forças também conhecidas por polícia de segurança, são apenas uma parte da polícia administrativa, cuja função é garantir a ordem jurídico-constitucional, através da segurança de pessoas e bens e da prevenção de crimes» (Constituição da República Portuguesa, Anotada, 2.ª edição revista, Coimbra, 1985, p. 449).

Os parâmetros constitucionalmente impostos às medidas de polícia transportam-se para a Lei n.º 20/87, de 12 de Junho, designadamente através do seu artigo 2.º Também aqui se verifica uma referência repetida à necessidade de respeito pelos direitos, liberdades e garantias e pelos demais princípios do Estado de direito democrático.

Face ao artigo 272.º da Constituição e à sua projeção na Lei de Segurança Interna fica, pois, o intérprete habilitado à compreensão das estruturas subjetivas das forças de segurança enumeradas no artigo 14.º da mesma Lei.

Esta enumeração — das forças de segurança interna — só pode ser uma enumeração taxativa. Só ela é compatível com uma definição hermética dos órgãos e competências, concordante com o pendor garantista do artigo 272.º da Constituição. Só assim se realiza o princípio da conformidade legal em sentido estrito (Prinzip der Gesetzmässigkeit im strengen Sinn), corolário da reserva de lei imposta pela norma contida no n.º 4 daquele preceito constitucional.

Na Lei de Segurança Interna, as normas do artigo 15.º, sobre as autoridades de polícia e do artigo 16.º (maxime n.º 2), sobre as medidas de polícia não se afiguram, face ao texto constitucional (e a outros lugares da mesma Lei) susceptíveis de qualquer «extensão». Essa extensão operar-se-ia através de uma errada consideração da enumeração do artigo 14.º como enumeração aberta.

Mas assim, o regime apertado, legal-constitucionalmente imposto à atuação das forças de segurança, perderia todo o sentido. A imprevisibilidade do número de sujeitos significaria a perda de garantias. Desse modo, o legislador ordinário legitimaria prodigamente as mesmas medidas que a Constituição reserva a situações de estrita necessidade.

E isso, para já não falar no absurdo desequilíbrio que uma enumeração aberta no artigo 14.º da Lei de Segurança Interna suscitaria, no seu particular confronto com o artigo 11.º, alínea c), e o artigo 12.º, n.º 2, da mesma Lei.

Participando do Conselho Superior de Segurança Interna e do Gabinete Coordenador de Segurança, aí figuram os representantes de todos e cada um dos Serviços e Forças referidas no artigo 14.º

A necessidade de uma compreensão atual da categoria «forças de segurança», tanto mais quanto se confronta com a problemática da viabilização presente de um direito fundamental, dispensa todas as eventuais objeções fundadas na relação cronológica entre a Lei Eleitoral (1976) e a Lei de Segurança Interna (1987). É que as especiais referências garantisticas do artigo 272.º da Constituição já estavam presentes no quadro constitucional em que a Lei Eleitoral foi elaborada.

E, como vimos, essas referências apenas são compatíveis com uma delimitação prudente (objetiva e subjetiva) dos Serviços e Forças de Segurança.

Fica pois excluído o guarda-florestal do elenco das forças referidas no artigo 14.º da Lei n.º 20/87».

E, numa outra passagem:

«Também a natureza e os fins da atividade do guarda-florestal apontam no sentido da sua exclusão das Forças de Segurança: a defesa e o fomento do património florestal e o correspondente serviço de polícia não ganham eco na definição do artigo 272.º, n.º 1, da Constituição nem ao longo de todo o normativo da Lei de Segurança Interna.

Por outro lado, não lhe corresponde uma estrutura de corpo armado, submetido ao princípio do comando e da disponibilidade permanente (cfr. Acórdão n.º 103/87, do Tribunal Constitucional, in Diário da República, I Série, de 6 de Maio de 1987, sobre a Polícia de Segurança). Com efeito, existem guardas-florestais, mas não uma «Guarda-Florestal».

Muitas das funções que ao guarda-florestal são assinaladas pelo Decreto-Lei n.º 39 931, de 1954, encontram paralelo nas do «vigilante da natureza» do Decreto Regulamentar n.º 3/86, de 8 de Janeiro, sobre o Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza. Segundo o Anexo II deste diploma, ao vigilante compete «zelar pelo cumprimento dos regulamentos dos parques e participar qualquer infração lavrando os competentes autos de notícia …».

A participação é também obrigatória para os guardas-florestais, nos termos do artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 39 931. E tal como o vigilante, a sua carreira subordina-se ao princípio geral de direção e chefia comum à generalidade dos Serviços Públicos (cfr. Decreto Regulamentar n.º 51/86, de 6 de Outubro)».

8. Conforme se viu já, após a prolação dos referidos arestos, o quadro legislativo ali tomado em consideração alterou-se significativamente.

Em consequência da publicação dos Decretos-Lei n.º 22/2006 e n.º 247/2015, teve lugar, conforme visto já, a transferência para o quadro civil da GNR do pessoal do Corpo de Guardas Florestais da extinta Direcção-Geral dos Recursos Florestais e a sua integração no SEPNA, serviço instituído na dependência do Comando-Geral daquela força de segurança com a missão e competências acima já referidas.

A segunda alteração legislativa a que importa atender resultou da publicação da Lei de Segurança Interna, aprovada pela Lei n.º 53/2008, de 29 de agosto, que revogou a Lei n.º 20/87.

Apesar de continuar a definir a segurança interna em termos similares aos que constavam já do artigo 1.º da Lei n.º 20/87 ¾ isto é, como a «atividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas, proteger pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituições democráticas, o regular exercício dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos e o respeito pela legalidade democrática» (artigo 1.º, n.º 1) ¾, a Lei n.º 53/2008 ampliou os fins das medidas para esse efeito nela previstas, os quais passaram a incluir expressamente a defesa do ambiente e a preservação da saúde pública (artigo 1.º, n.º 3).

Não obstante, o elenco das forças e serviços de segurança ¾ que permaneceu definido como o conjunto dos organismos públicos, exclusivamente ao serviço do povo português, rigorosamente apartidários, que concorrem para garantir a segurança interna (artigo 25.º, n.º 1, da Lei n.º 53/2008) ¾, reproduziu, sem alterações significativas, aquele que constava já do artigo 14.º da Lei n.º 20/87. No mesmo continuaram, por isso, incluído(a)s: a) a Guarda Nacional Republicana; b) a Polícia de Segurança Pública; c) a Polícia Judiciária; d) o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras; e e) o Serviço de Informações de Segurança (artigo 25.º, n.º 1, da Lei n.º 53/2008).

Ora, é na evolução decorrente da descrita alteração legislativa que a decisão recorrida, apoiada no Parecer n.º 151/GJ/2012, aprovado pela Comissão Nacional de Eleições, reconhece elementos suficientes para considerar que os guardas-florestais oriundos da extinta DGRF integram, enquanto elementos do SEPNA, um serviço de segurança, encontrando-se como tal abrangidos pelo segmento final da alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL.

De acordo com o Parecer secundado pelo Tribunal recorrido, a caracterização do SEPNA como um serviço de segurança resulta da concatenação de dois elementos, considerados para o efeito essenciais.

O primeiro é o de que, ao incluir entre as finalidades das medidas de polícia, previstas nos artigos 28.º e 29.º, a defesa do ambiente, a Lei n.º 53/2008 aponta para a inclusão dos guardas-florestais no conjunto das forças de segurança, tanto mais quanto certo é que os mesmos foram integrados no SEPNA, serviço que, para além de prosseguir justamente aquele desiderato (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 22/2006), se encontra sob alçada do Comando-Geral da GNR, força incluída no elenco das forças de segurança fixado no artigo 25.º do mesmo diploma legal.

O segundo argumento, de ordem literal, decorre da formulação adotada pelo legislador ordinário na explicitação do objeto do Decreto-lei n.º 22/2006. Ao referir, no respetivo artigo 1.º, que tal diploma se destinou a consagrar, «no âmbito da Guarda Nacional Republicana (GNR), o Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) (...), transferindo para aquela força de segurança o pessoal do Corpo de Guardas Florestais da Direcção-Geral dos Recursos Florestais e definindo os termos da coordenação desta força de segurança na estrutura nacional de proteção civil», o legislador terá procedido à qualificação do SEPNA como um serviço de segurança, sendo tal qualificação suficiente, no plano formal, para colocar os respetivos agentes sob incidência da causa de inelegibilidade prevista na alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL.

9. Os fundamentos invocados pelo Tribunal recorrido não são, porém, convincentes.

A inclusão da defesa do ambiente no âmbito das medidas previstas na Lei de Segurança Interna, efetivamente operada pela Lei n.º 53/2008, apenas poderia ser entendida no sentido que lhe atribui a decisão recorrida, se o SEPNA fosse o único serviço ou organismo, de todos quantos integram as estruturas do Estado, funcionalmente comprometido com a defesa do ambiente, de tal modo que o conjunto das forças e serviços de segurança, tal como delineado no artigo 25.º daquele diploma legal, não surgisse apto a prosseguir, na sua plenitude, as finalidades com que podem ser praticadas as medidas ali previstas sem a consideração do pessoal civil que integra aquele corpo.

Assim não sucede, todavia.

Com efeito, conforme decorre das respetivas Leis Orgânicas, tanto os agentes da Polícia de Segurança Pública (PSP) como os militares que integram a Guarda Nacional Republicana ¾ certos deles afetos, conforme de viu, ao próprio SEPNA ¾ têm por atribuição «assegurar o cumprimento das disposições legais e regulamentares referentes à proteção do ambiente, bem como prevenir e investigar os respetivos ilícitos» (cfr. artigo 3.º, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto, que aprovou a orgânica da PSP, e, em termos similares, com simultânea referência à proteção da «natureza», artigo 3.º, n.º 2, alínea n), da Lei n.º 63/2007 de 6 de novembro, que aprovou a orgânica da GNR). A inclusão dos agentes civis do SEPNA no conjunto das forças e serviços de segurança elencados na Lei n.º 53/2008 não é, portanto, racionalmente imposta pela ampliação das finalidades com que, por força do disposto no n.º 3 do respetivo artigo 1.º, passaram a poder ser praticadas as medidas de polícia.

O segundo dos fundamentos com base nos quais se afastou o Tribunal recorrido da orientação firmada nos Acórdãos n.º 557/89 e 729/93 é igualmente improcedente, desde logo porque se baseia numa interpretação equivocada do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 22/2006.

Sob a epígrafe «Objeto», dispõe-se aí textualmente o seguinte:

«O presente decreto-lei consagra, no âmbito da Guarda Nacional Republicana (GNR), o Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) e cria o Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro (GIPS), transferindo para aquela força de segurança o pessoal do Corpo de Guardas Florestais da Direcção-Geral dos Recursos Florestais e definindo os termos da coordenação desta força de segurança na estrutura nacional de proteção civil» (itálico aditado).

Ora, ao contrário do que vem suposto pela decisão recorrida, o organismo a que o legislador se refere como «força de segurança» no inciso final do preceito acima transcrito é, não o SEPNA, mas o GIPS ¾ organismo criado na dependência do comando-geral da GNR e integrado por militares dotados de formação específica geral de proteção e socorro e da formação especial necessária a intervir em diferentes cenários de emergência (artigo 4.º, n.ºs 1 e 4, do Decreto-Lei n.º 22/2006).

Esta é, com efeito, a única leitura do artigo 1.º do Decreto-lei n.º 22/2006 compatível com o que seguidamente se dispõe no n.º 5 do respetivo artigo 4.º, de acordo com o qual a «coordenação da ação do GIPS no âmbito da estrutura de proteção civil é a regulada pela lei e efetiva-se pelos mecanismos definidos por portaria do Ministro da Administração Interna, ouvido o comandante-geral da GNR» (itálico aditado).

Ora, se o único organismo de cuja coordenação no âmbito da estrutura da proteção civil cuida o Decreto-lei n.º 22/2006 é o GIPS, parece irrefutável que só a este ¾ e não também ao SEPNA ¾ se pode dirigir a referência constante da parte final do respetivo artigo 1.º.

Mas a razão principal para não acolher a tese seguida na decisão recorrida nem sequer é essa.

Ainda que, no âmbito da explicitação do seu objeto, o Decreto-lei n.º 22/2006 se referisse ao SEPNA como uma força de segurança ¾ o que, repete-se, nem sequer ocorre ¾, o certo é que, no plano formal, tal referência, a existir, sempre teria de ceder à taxatividade do elenco das forças e serviços de segurança estabelecido no artigo 25.º da Lei de Segurança Interna e, em particular, ao facto de, conforme sublinhado já por este Tribunal, a cada uma categorias que o integram não poder ser atribuído, para os efeitos previstos na alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL, «um sentido significante diverso daquele que resulta das disposições gerais que definem o conjunto de organismos que exercem funções de segurança interna» (cfr. Acórdão n.º 452/09).

10. O elenco das forças e serviços de segurança fixado no n.º 2 do artigo 25.º da Lei de Segurança Interna integra, conforme visto já, a Guarda Nacional Republicana.

A Lei de Segurança Interna, conforme igualmente referido, foi aprovada pela Lei n.º 53/2008, de 29 de agosto. Aquando da publicação da referida lei, encontrava-se em vigor a Lei n.º 63/2007, de 6 de novembro, que aprovou a atual orgânica da GNR. Dispondo, no respetivo artigo 1.º, sobre a natureza da GNR, a Lei n.º 63/2007 veio defini-la como uma «força de segurança de natureza militar, constituída por militares organizados num corpo especial de tropas e dotada de autonomia administrativa» (itálico aditado).

Sendo esta, conforme se viu, a disposição que centralmente concorre para a delimitação do âmbito de aplicação da alínea a) do n.º 2 do artigo 25.º da Lei n.º 53/2008, de 29 de agosto, parece insofismável que, do ponto de vista institucional, só a estrutura ou corpo militar da GNR pode considerar-se abrangida pela previsão daquela alínea, o que exclui todos os agentes que integrem o respetivo quadro civil.

Se, no plano formal, só os militares da Guarda Nacional Republicana parecem poder integrar o substrato correspondente à previsão da alínea a) do n.º 2 do artigo 25.º da Lei n.º 53/2008, no plano material a conclusão não é diversa.

Com efeito, se certo é que, por efeito das atribuições que lhe foram cometidas na sequência da sua transição para o SEPNA, o pessoal da carreira de guarda-florestal não só manteve a competência para as ações de polícia florestal, de caça e pesca que lhe fora já reconhecida pelo Decreto-Lei n.º 111/98, de 24 de abril, como adquiriu o estatuto de órgão de polícia criminal para os efeitos do Código de Processo Penal, o que verdadeiramente importa salientar é que o seu estatuto funcional se manteve, no essencial, inalterado, continuando a sobrelevar nele o perfil de órgão de polícia administrativa do ambiente, vocacionado para a fiscalização do cumprimento da legislação florestal, da caça e da pesca e para a defesa da floresta contra incêndios, incluindo a investigação das causas de incêndios florestais. Um perfil que, mesmo após as alterações a que atendeu a decisão recorrida, permanece muito distante, não apenas daquele que as respetivas leis orgânicas permitem reconhecer no corpo militar da GNR e na PSP como também ¾ o que é ainda mais relevante ¾ daquele que é suposto pela própria Lei n.º 53/2008, que, na densificação do conceito de forças e serviços de segurança constante do n.º 1 do seu artigo 25.º, supõe claramente o universo dos organismos públicos funcionalmente vocacionados para garantir a segurança interna.

Apesar das alterações decorrentes do Estatuto da carreira de guarda-florestal, aprovado pelo Decreto-lei n.º 22/2006, as respetivas funções permaneceram, no essencial, qualitativamente diferenciáveis daquelas que, através das respetivas leis orgânicas, se encontram tipicamente cometidas tanto à PSP como aos militares da GNR, como sejam a de (i) garantir as condições de segurança que permitam o exercício dos direitos e liberdades e o respeito pelas garantias dos cidadãos, bem como o pleno funcionamento das instituições democráticas, no respeito pela legalidade e pelos princípios do Estado de direito, a de (ii) garantir a ordem e a tranquilidade públicas e a segurança e a proteção das pessoas e dos bens e, por último, a de (iii) prevenir a criminalidade em geral (cf. artigo 3.º, n.º 2, alíneas a) a c), da Lei n.º 53/2007, de 31 de Agosto, e artigo 3.º, n.º 1, alíneas a) a c), da Lei n.º 63/2007, de 6 de Novembro, respetivamente) ¾ competências que colocam ambos os referidos organismos públicos, também do ponto de vista substancial, no âmbito do conceito de forças e serviços de segurança constante do n.º 1 do artigo 25.º da Lei n.º 53/2008, estabelecido por referência à própria definição de segurança interna decorrente do n.º 1 do respetivo artigo 1.º.

A exclusão dos atuais elementos do pessoal da carreira-florestal do âmbito de incidência do segmento final da alínea g) do n.º 1 do artigo 6.º da LEOAL, não decorre, assim, de uma qualquer interpretação restritiva da referida norma, baseada numa compreensão redutora do elenco das forças de segurança definido na Lei n.º 53/2008. Constitui, ao invés, o resultado da recusa da interpretação extensiva daquele preceito legal, não só por se tratar de operação vedada pelo artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, mas igualmente porque, ainda que se tratasse de uma operação permitida, não encontraria a mesma no estatuto funcional daqueles agentes civis da GNR eco suficiente para justificá-la.

O recurso deverá ser, por isso, julgado procedente.

III – Decisão

Em face do exposto, decide-se conceder provimento ao recurso e, consequentemente, declaram-se elegíveis os candidatos António de Figueiredo Lopes e Marco António dos Santos Almeida.

Lisboa, 11 de setembro de 2017 – Joana Fernandes Costa - Pedro Machete – Fernando Vaz Ventura – Gonçalo de Almeida Ribeiro – José Teles Pereira – Maria de Fátima Mata - Mouros –João Pedro Caupers