863/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 519/2017

Processo n.º 863/2017

Plenário

Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Basílio Horta, Presidente da Câmara Municipal de Sintra, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 8.º e 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), da deliberação da Comissão Nacional de Eleições (referida adiante pela sigla «CNE»), de 29 de agosto de 2017, que considerou ter o ora recorrente violado o dever de neutralidade e imparcialidade dos titulares de órgãos das autarquias locais, consagrado no n.º 1 do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (referida adiante pela sigla «LEOAL»), e o advertiu da necessidade de respeitar tal dever no futuro, sob pena de incorrer no crime de «violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade», previsto e punido pelo artigo 172.º da LEOAL.

2. Paulo Veríssimo, mandatário da Lista «Juntos Pelos Sintrenses», apresentou a 6 de julho de 2017 queixa na Comissão Nacional de Eleições (CNE) contra o ora recorrente, por este ter apresentado a sua «(re)candidatura à Presidência da Câmara Municipal de Sintra», a 28 de junho de 2017, no Parque Felício Loureiro, em Queluz, local onde decorria, na mesma data, uma iniciativa promovida pela Câmara Municipal de Sintra e pela União de Freguesias de Queluz-Belas, intitulada «Feira do Livro e das Tasquinhas».

3. Através de uma mensagem de correio eletrónico, expedida a 31 de agosto de 2017, a CNE comunicou ao ora recorrido ter tomado a seguinte deliberação sobre a matéria da queixa:

«Reportando-me ao assunto em referência e por delegação do Secretário da Comissão, comunico a V. Exa. que na reunião plenária de 29 de agosto p.p., desta Comissão, foi tomada a seguinte deliberação:

«No passado dia 6 de julho, o mandatário da lista “Juntos Pelos Sintrenses”, veio apresentar queixa contra o candidato do PS, Basílio Horta – atual Presidente da Câmara Municipal de Sintra – por ter apresentado a sua recandidatura a Presidente dessa autarquia, no Parque Felício Loureiro, sito na União das Freguesias de Queluz-Belas, onde decorria a Feira do Livro e das Tasquinhas, iniciativa organizada pela Câmara Municipal de Sintra e pela referida União de Freguesias.

As entidades públicas estão sujeitas, em todas as fases do processo eleitoral, a especiais deveres de neutralidade e imparcialidade. Nestes termos, a Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais - LEOAL (aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto) estabelece no artigo 41.º que “Os órgãos (...) das autarquias locais, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir, direta ou indiretamente, na campanha eleitoral, nem praticar atos que, de algum modo, favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais.”

Com este imperativo legal procura-se garantir, por um lado, a igualdade de oportunidades e de tratamento entre as diversas candidaturas e, por outro lado, que não existam interferências exteriores no processo de formação da vontade dos cidadãos para o livre exercício do direito de voto.

Como é possível a reeleição para os órgãos das autarquias locais, é comum os respetivos titulares serem também candidatos. Esta circunstância é particularmente relevante, uma vez que neste ato eleitoral a respetiva lei eleitoral não exige a suspensão das funções dos titulares dos órgãos autárquicos, obrigando-os a estabelecerem uma estrita separação entre o exercício do cargo que ocupam e o seu estatuto de candidatos e proibindo a utilização daqueles para obter vantagens ilegítimas enquanto candidatos.

Face ao exposto, não se afigura legítimo, nem curial, que uma candidatura seja anunciada e apresentada no mesmo espaço e no decurso de um evento que foi organizado e promovido pela mesma autarquia da qual o recandidato é o presidente.

A conduta descrita contribui para a confusão das duas qualidades, sendo, por isso, um comportamento suscetível de violar os deveres de neutralidade e imparcialidade das entidades públicas, pelo que se delibera advertir o candidato que, de futuro, respeite a estrita separação que deve necessariamente existir entre o exercício do cargo que ocupa e o seu estatuto de candidato, sob pena de incorrer no crime previsto e punido pelo artigo 172.º da LEOAL.»

Para conhecimento de V. Exa., junto remeto cópia da Informação aprovada.»

4. Inconformado com tal decisão, o ora recorrente interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, apresentando ainda alegação, a qual concluiu do seguinte modo:

«1-Apesar de se ficar a dever a uma conduta certamente involuntária da CNE, a deliberação agora notificada por esta Entidade, ao não ter sido antecedida pela audição do signatário, viola o disposto nos artigos 6º, 9º, 12º e 14º do CPA e artigos 13º, 20º, 32º, 266º, 267º e 268º da Constituição da República.

A deliberação da CNE é assim claramente violadora da lei e dos diversos princípios nos termos agora invocados, devendo ser declarada nula ou, no mínimo, anulada em conformidade.

2- Considerando que a apresentação da candidatura ocorreu num local bem delimitado, afastado e diferenciado relativamente ao evento levado a cabo pelas Autarquias, falece assim por completo a fundamentação material contida no trecho da Deliberação da CNE, por erro nos pressupostos de facto e de direito, o que leva a requerer a respetiva anulação também por isso.»

5. O recurso deu entrada neste Tribunal Constitucional em 1 de setembro de 2017.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. Estão assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

a) Pelo Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio, foram marcadas as eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais, a realizar no dia 1 de outubro de 2017;

b) O Partido Socialista apresentou a sua candidatura aos órgãos autárquicos do município de Sintra, nomeadamente a candidatura à Câmara Municipal, a qual tem por cabeça de lista Basílio Horta, no dia 28 de junho, pelas 19h30, no Parque Felício Loureiro, em Queluz (fls. 130);

c) A essa hora decorria no referido Parque um evento da «Feira do Livro e das Tasquinhas», de entrada livre, uma iniciativa promovida pela Câmara Municipal de Sintra e pela União de Freguesias de Queluz-Belas (fls. 129);

d) O Parque Felício Loureiro tem uma área de aproximadamente 10 (dez) hectares ou 10.000 (dez mil) metros quadrados (facto que é público e notório, segundo informação colhida em http://www.parquesejardins.cm-sintra.pt/index.php/menu-styles/felicio-loureiro-queluz);

e) O recorrente foi convidado pela CNE a pronunciar-se, no prazo de 36 horas, sobre a queixa apresentada pelo mandatário da Lista «Juntos Pelos Sintrenses», através de mensagem de correio eletrónico datada de 11 de julho de 2017 (fls. 91);

f) O endereço de correio eletrónico para o qual foi enviado o convite referido na alínea e) é o endereço da presidência da Câmara Municipal de Sintra (presidencia@cm-sintra.pt), o mesmo que foi usado em toda a correspondência subsequente entre a CNE e o recorrente (através dos seus serviços de apoio), nomeadamente a notificação da deliberação tomada sobre a matéria da queixa (fls. 91 e 92);

g) Foi extraída certidão da ata referente à reunião da CNE em que foi tomada a deliberação recorrida, a qual corresponde integralmente àquela que foi comunicada ao recorrente através da mensagem de correio eletrónico de 31 de agosto de 2017.

7. Importa começar por aferir se o ato impugnado é recorrível para o Tribunal Constitucional.

Nos termos conjugados da alínea f) do artigo 8.º e dos n.os 1 e 5 do artigo 102.º-B, ambos da LTC, o plenário do Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral.

É pacífica a jurisprudência deste Tribunal no sentido de que o conceito de ato de administração eleitoral, usado no artigo 102.º-B, da LTC, abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral, e não apenas este em sentido próprio, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE incidentes sobre a propaganda política diretamente relacionada com a realização de um ato eleitoral, tenha ou não lugar no período de campanha eleitoral definido por lei (v., por todos, os Acórdãos n.ºs 429/2017 e 461/2017).

Nos termos do artigo 8.º, alínea f), da LTC, por outro lado, cabe recurso para o Tribunal Constitucional dos atos administrativos definitivos e executórios praticados pela CNE. O ato da CNE impugnado pelo recorrente teve por objeto a verificação da violação do dever de neutralidade e imparcialidade dos titulares de órgãos das autarquias locais (artigo 41.º, n.º 1, da LEOAL) e a advertência ao visado da necessidade de respeitar tal dever no futuro, sob pena de incorrer na prática de crime (artigo 172.º da LEOAL).

A deliberação da CNE consubstancia um juízo jurídico, oficial e público de censura do comportamento de um titular de um cargo público e candidato eleitoral, o que não pode deixar de se considerar um ato de administração eleitoral judicialmente sindicável, sob pena de denegação de justiça.

O recurso é tempestivo.

8. Cabe agora apreciar o mérito do recurso.

Em primeiro lugar, o recorrente pede que o Tribunal declare a nulidade ou, alternativamente, que anule a deliberação da CNE, por entender que a mesma enferma de um vício procedimental, a preterição da audiência prévia no âmbito da qual teria a oportunidade de exercer o seu direito de defesa. Com efeito, o recorrente alega que não recebeu qualquer notificação, por correio eletrónico ou outro meio idóneo, para se pronunciar sobre os factos trazidos ao conhecimento da recorrida no âmbito do procedimento que culminou na deliberação impugnada. No seu entender, a omissão de tal formalidade, que reputa de essencial, viola o disposto nos artigos 9.º, 12.º e 14.º do Código de Procedimento Administrativo e nos artigos 13.º, 20.º, 32.º, 266.º, 267.º e 268.º da Constituição.

Vejamos.

Está documentado nos autos (nos termos das alíneas e) e f) dos factos dados como assentes) que a CNE notificou o recorrente, através de mensagem de correio eletrónico enviada para o endereço da presidência da Câmara Municipal de Sintra, para se pronunciar sobre a queixa apresentada pelo mandatário da Lista «Juntos Pelos Sintrenses» no prazo de 36 horas prescrito pelo artigo 18.º, n.º 2, do Regimento da Comissão Nacional de Eleições (aprovado pela Deliberação da CNE n.º 2270/2011, ao abrigo do competência prevista no n.º 3 do artigo 8.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro).

À primeira vista, parece que o correio eletrónico é um meio idóneo de notificação em procedimentos sujeitos a imperativos de celeridade e agilidade, como é seguramente o caso dos que dizem respeito aos atos da administração eleitoral, e que o endereço usado, pela sua natureza oficial e funcional, dava garantias significativas de eficácia na comunicação. Sucede que o n.º 1 do artigo 63.º do Código do Procedimento Administrativo determina que «[s]alvo disposição legal em contrário, as comunicações da Administração com os interessados ao longo do procedimento só podem processar-se através de telefax, telefone ou correio eletrónico mediante seu prévio consentimento, prestado por escrito…».

Não havendo base legal expressa para a CNE comunicar genericamente com os interessados através de correio eletrónico, resta a possibilidade do consentimento tácito aberta pelo n.º 2 do mesmo artigo, nos termos do qual se presume «que o interessado consentiu na utilização de telefax, de telefone ou de meios eletrónicos de comunicação quando, apesar de não ter procedido à indicação constante do número anterior, tenha estabelecido contacto regular através daqueles meios.» Ora, a verdade é que, segundo o próprio recorrente, «urge ter presente que o signatário (e os seus serviços) tem recebido diversas notificações expedidas pela CNE no âmbito de outros processos, as quais tem [sic] merecido pronta e oportuna pronúncia, sem que tenha [sic] ocorrido quaisquer dificuldades ou problemas de notificação» (fls. 108).

Depreende-se destas palavras que recorrente e recorrida se correspondem habitualmente por correio eletrónico, usando para o efeito o endereço da presidência da Câmara Municipal de Sintra; pelo que se deve concluir que, tendo o recorrente sido regularmente notificado para exercer o seu direito de defesa, nenhum vício atinge o procedimento que conduziu à decisão recorrida.

9. Em segundo lugar, o recorrente sindica o mérito da deliberação impugnada, a qual considerou que a coincidência espacial entre a iniciativa promovida pela Câmara Municipal de Sintra e a apresentação da candidatura eleitoral do seu atual Presidente contribui para confundir a titularidade do órgão autárquico com a qualidade de candidato eleitoral, consubstanciando, por isso, uma violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade consagrados no artigo 41.º da LEOAL.

No seu entender, a decisão da CNE assenta no pressuposto de que a apresentação da candidatura decorreu no mesmo espaço da iniciativa autárquica. Ora, tal pressuposto é erróneo — afirma o recorrente — porque «o parque Felício Loureiro tem cerca de 10 hectares de área, abrangendo grande parte do espaço livre de edificações da Cidade de Queluz» e «tal apresentação de candidatura foi realizada num ringue desportivo que se encontra fisicamente separado do Parque Felício Loureiro pelo Rio Jamor» (fls. 112).

Vejamos.

O recorrente não provou que a apresentação da candidatura decorreu, não no Parque Felício Loureiro, mas num ringue desportivo dele separado por um obstáculo natural, como alega ter sido o caso. Porém, são factos assentes que: (i) o Parque Felício Loureiro, em Queluz, tem uma área de aproximadamente 10 (dez) hectares; (ii) o convite para a apresentação da candidatura indica o referido Parque como local do evento, mas sem fazer qualquer referência ao espaço em que decorria a iniciativa promovida pela Câmara Municipal de Sintra (a «Feira do Livro e das Tasquinhas»); e (iii) nem o cartaz, nem o programa, da referida iniciativa contêm qualquer menção ao evento de apresentação da candidatura eleitoral.

Considerados estes factos, não se vê qual o fundamento, fáctico ou jurídico, para o juízo da CNE segundo a qual «não se afigura legítimo, nem curial, que uma candidatura seja anunciada e apresentada no mesmo espaço e no decurso de um evento que foi organizado e promovido pela mesma autarquia da qual o recandidato é presidente» (sublinhado nosso). Semelhante afirmação supõe uma de duas coisas: ou que o evento de apresentação da candidatura teve lugar no âmbito da Feira do Livro e das Tasquinhas ou que a mera coexistência dos dois eventos no Parque Felício Loureiro importa uma confusão perniciosa entre uma iniciativa municipal e um ato de propaganda eleitoral.

Sucede que a primeira hipótese é desprovida de fundamento na matéria de facto dada como provada e a segunda excede largamente o âmbito de proteção da norma do artigo 41.º da LEOAL. Com efeito, nem existe qualquer indício de que a apresentação da campanha tenha tido lugar no recinto em que decorreu a iniciativa municipal ou em associação com ela – os autos não demonstram que a CNE, no âmbito deste processo, tenha desenvolvido qualquer indagação ou atividade probatória –, nem os deveres de neutralidade e imparcialidade que impendem sobre as entidades públicas no período eleitoral abrangem comportamentos que não contribuem em nada para associar uma iniciativa oficial a um ato de propaganda eleitoral.

Tal é suficiente para julgar procedente o recurso e anular a decisão recorrida, ainda que se entenda ─ o que é, no mínimo, duvidoso, atento o teor da lei ─ que os deveres impostos pelo n.º 1 do artigo 41.º da LEOAL se estendem aos titulares dos órgãos das autarquias locais quando atuam, como foi o caso do recorrente, estritamente na qualidade de candidatos eleitorais, ou seja, quando o comportamento que se reputa incompatível com tais deveres não consubstancia um ato de uma entidade pública.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se conceder provimento ao recurso interposto e anular a deliberação da CNE de 29 de agosto de 2017.

Lisboa, 7 de setembro de 2017 – Gonçalo de Almeida Ribeiro –– José António Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros – Joana Fernandes Costa – Pedro Machete ( Vencido por entender que o Tribunal substituiu a avaliação da CNE pela sua própria avaliação, não respeitando o espaço de valoração próprio da função administrativa exercida por aquela Comissão – a contribuição para a confusão das 2 qualidades, presidente da câmara municipal e candidato, fundada na coincidência temporal das iniciativas no mesmo espaço), – Fernando Vaz Ventura – João Pedro Caupers