826/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 514/2017[1]

Processo n.º 826/2017

Plenário

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. No âmbito da apresentação de candidaturas às eleições autárquicas a realizar no próximo dia 1 de outubro de 2017, o Grupo de Cidadãos Eleitores denominado “Penamacor, um concelho no coração”, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 31.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, doravante LEOAL), relativamente à decisão, datada de 24/08/2017, de indeferimento de reclamação respeitante à rejeição, quanto à lista de candidatura daquele grupo de cidadãos à Assembleia de Freguesia de Meimoa, dos candidatos suplentes que excedem o número de candidatos efetivos.

O recurso (inicialmente apresentado nos autos como reclamação – v. fls. 160) tem o seguinte teor:

“[…]

1. Por despacho de 11/08/2017 foi o grupo de cidadãos ‘Penamacor um concelho no coração’ convidado pelo Tribunal do Fundão a reduzir o número de suplentes da lista supra referida, alegando jurisprudência estabelecida pelo acórdão n.º 435/2005 do Tribunal Constitucional (TC);

2. O douto despacho reportava outras irregularidades nas diversas listas de diversas forças políticas, designadamente, o mesmo excesso de suplentes nas listas do Partido Socialista (PS);

3. O grupo de cidadãos apresentou, tempestivamente, a reclamação que abaixo se anexa, requerendo que as suas listas fossem admitidas tal como foram apresentadas, sem qualquer redução;

4. No que respeita ao grupo de cidadãos “Penamacor um concelho no coração” apenas o mandatário da lista da União das freguesias de Aldeia do Bispo, Águas e Aldeia de João Pires optou por não reclamar, reduzindo a sua lista.

5. Podendo tê-lo feito, o PS não quis apresentar qualquer reclamação, optando igualmente por reduzir as suas listas;

6. Por despacho do mesmo tribunal, do dia 18/08/2017, foi deferida a reclamação referida no ponto 3 e admitidas e expostas as listas conforme inicialmente apresentadas, sustentando-se, em síntese, que “não está legalmente estabelecido número máximo de suplentes”;

7. Mais acrescenta o douto despacho de 18/8, que “a única consequência é que os (suplentes) que excedem o limite mínimo legalmente exigível não gozam dos direitos previstos nos arts. 8.9 e 9.9 ambos da LEOAL”;

8. Em novo despacho de 22.08.2017, porém, veio o mesmo Tribunal, contrariar o despacho proferido em 18.08.2017, impondo, agora, em resumo, que os candidatos suplentes que excedem o número de efetivos sejam excluídos;

9. O douto despacho de 22.08.2017 teve por base reclamação intempestiva do candidato do PS à Câmara Municipal de Penamacor, enviada ao Tribunal às 21h43m de 21.08.2017;

10. Salvo melhor opinião e devido respeito, o Grupo de cidadãos “Penamacor, um concelho no coração” continua a considerar que não existe nenhum limite legal ao número máximo de suplentes;

11. E que o douto Acórdão n.º 435/2005 do Tribunal Constitucional (TC) ora alegado para a decisão de impor limites máximos às listas do Grupo de Cidadãos "Penamacor, um concelho no coração” não apreciou uma situação em concreto que fosse semelhante, limitando-se a apreciar uma lista em que os suplentes ultrapassavam um terço dos efetivos e dando até razão ao recorrente;

12. Além do que, se trata de um acórdão de 2005, anterior à atual LEOAL, a qual foi consolidada através das Leis orgânicas n.ºs 3/2010, de 15 de dezembro, e 1/2011, de 30 de novembro, Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, e pelas Leis Orgânicas n.ºs 1/2017 e 2/2017, de 2 de maio, todas posteriores ao referido acórdão;

13. E não pode constituir jurisprudência, uma vez que, além do que se disse no ponto 11 e 12, não se conhece nenhum outro acórdão que ao assunto se reporte;

14. Não foi apreciado, por exemplo, pelos Doutos juízes do TC que na hipótese de vitória eleitoral, uma parte dos candidatos efetivos sobem ao órgão executivo, deixando o número de candidatos suplentes de ser igual ao dos candidatos efetivos, prejudicando a teoria de que deverão ser no máximo em igual número;

15. De novo se repetem as alegações já reportadas na reclamação anterior e não rebatidas, de que em eleições posteriores ao mesmo acórdão, ocorridas no concelho de Penamacor e em inúmeros outros concelhos, foram admitidas listas com número de suplentes superior ao dos efetivos;

16. E que é prática comum aceite pelos tribunais a apresentação de listas sem limite máximo de candidatos e também por essa razão o Grupo de Cidadãos Eleitores “Penamacor, um concelho no coração” se julga no direito de o poder fazer, o que se pede.

Perante o exposto, pede-se ao Tribunal que aceite a lista de candidatos da candidatura “Penamacor, um concelho no coração” à Assembleia de Freguesia de Meimoa, de Salvador, de Vale da senhora da Póvoa, de Penamacor, da União de Freguesias de A. Bispo, Águas e A. João Pires, tais quais foram apresentadas e, designadamente, com o número de suplentes nela inscrito […].

Mais se pede que, caso se não defira a pretensão, se faça subir a presente reclamação à instância superior, a título de recurso, juntando-se os autos necessários à sua apreciação.

[…]” (sublinhado acrescentado).

II – Fundamentação

2. Os factos e incidências processuais a considerar no contexto do presente recurso são, em resumo, os seguintes:

a) A lista apresentada pela candidatura aqui em causa à Assembleia de Freguesia de Meimoa é integrada por 7 candidatos efetivos e 9 candidatos suplentes.

b) Foi proferido despacho, datado de 11/08/2017, determinando a notificação do Grupo de Cidadãos Eleitores denominado “Penamacor, um concelho no coração” para suprirem a irregularidade que consiste na indicação de candidatos suplentes em número superior ao dos candidatos efetivos, no que respeita à candidatura indicada em “a)”.

c) Não tendo o referido Grupo de Cidadãos Eleitores reduzido o número de suplentes em conformidade com tal notificação, foi proferido despacho, com data de 18/08/2017, admitindo as listas apresentadas.

d) Em 22/08/2017, foi proferido um despacho com o seguinte teor:

“[…]

Melhor compulsados os autos, constata-se que as listas apresentadas pelo PS e pelo Grupo de Cidadãos “Penamacor Um Concelho no Coração” excediam, em algumas freguesias, o número de suplentes.

O PS reduziu o número de suplentes, enquanto o Grupo de Cidadãos ‘Penamacor, Um Concelho no Coração’ apenas o fez em uma freguesia [trata-se da União das freguesias de Aldeia do Bispo, Águas e Aldeia de João Pires, que não está em causa no presente recurso].

Se é verdade que a LEOAL é omissa quanto ao limite máximo do número de candidatos suplentes, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 435/2005, decidiu que o número de candidatos suplentes deve ser igual ao número de efetivos.

Ora, no despacho proferido em 18.08.2017, que admitiu a lista de candidatos apresentada pelo Grupo de Cidadãos ‘Penamacor Um Concelho no Coração’, todos os candidatos suplentes que excedam o número de efetivos ter-se-ão como não escritos, face à Jurisprudência do Tribunal Constitucional, acima citada.

Sem prejuízo, cumpra o disposto no artigo 29.º, n.º 2, da LEOAL.

[…]”.

e) O Grupo de Cidadãos Eleitores denominado “Penamacor, um concelho no coração” apresentou reclamação desta rejeição, a qual foi indeferida pelo despacho ora recorrido, datado de 24/08/2017, com o seguinte teor:

“[…]

Do compulso dos autos resulta que, por despacho de 11.08.2017, foi o Grupo de Cidadãos “Penamacor, Um Concelho no Coração” convidado a, para além do mais, no prazo de três dias, suprir a irregularidade que se prende com o número de suplentes constantes das listas apresentadas para as Assembleias de Freguesia de Meimoa; de Salvador; [de Pedrógão,] de União de Freguesias de Pedrogão de São Pedro e Bemposta e Vale de Senhora da Póvoa.

Em resposta, o mencionado grupo de cidadãos defendeu, e em síntese, que a lista não pode ser rejeitada com o fundamento apontado.

É certo que nos termos do despacho de 18.08.2017 se concluiu pela admissão das listas de suplentes apresentadas pelo Grupo de Cidadãos “Penamacor Um Concelho no Coração” às Assembleias de Freguesia de Meimoa; Penamacor; Salvador; União de Freguesias de Pedrogão de São Pedro e Bemposta e Vale de Senhora da Póvoa.

Porém, nos termos do despacho proferido aos 22.08.2017, melhor compulsados os autos, entendeu-se, brevitatis causa, reformar/complementar o despacho proferido em 18.08.2017, que admitiu a lista de candidatos apresentada pelo Grupo de Cidadãos “Penamacor Um Concelho no Coração”, considerando como não escritos todos os candidatos suplentes que excedem o número de efetivos, face à Jurisprudência do Tribunal Constitucional citada, na aceção de que se é verdade que a L.E.O.A.L. é omissa quanto ao limite máximo do número de candidatos suplentes, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 435/2005, decidiu que o n.º de candidatos suplentes deve ser igual ao número de efetivos.

Ora, se é certo, com efeito, que o n.º 9 do artigo 23.º da Lei que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (doravante designada por LEOAL), determina apenas que “as listas, para além dos candidatos efetivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso”, a verdade é que igualmente se segue entendimento já expresso pelo Tribunal Constitucional, no sentido de que, face à omissão, no n.º 9 do artigo 23.º da LEOAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, «deve considerar-se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15.º, n.º 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco.» (Ac. TC 435/05, de 12 de setembro de 2005, Diário da República n.º 190/2005, Série II de 2005-10-03).

Pelo que, não obstante se reconhecer alguma desarmonia processual no que toca à sobredita questão, não podemos deixar de acompanhar o entendimento expresso na decisão de 22.08.2017, como de resto tinha sido inicialmente expresso pelo Tribunal, no sentido de considerar aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos.

Nesta medida, deve entender-se que a admissão das listas de suplentes apresentadas pelo Grupo de Cidadãos “Penamacor, Um Concelho no Coração" às Assembleias de Freguesia de Meimoa; Penamacor; Salvador; União de Freguesias de Pedrogão de São Pedro e Bemposta e Vale de Senhora da Póvoa, deve ser concatenada com a sobredita regra, razão pela qual, acompanhamos o entendimento de que se deve considerar que todos os candidatos suplentes que excedem o número de efetivos, ter-se-ão como não escritos.

[…]” (sublinhado acrescentado).

2. A questão colocada no presente recurso cinge-se à interpretação do disposto no n.º 9 do artigo 23.º da LEOAL, quanto à determinação do limite máximo do número de candidatos suplentes.

Tal questão foi recentemente apreciada, já no contexto das eleições aqui em causa, num recurso apresentado pela mesma coligação, através do Acórdão n.º 462/2017, do qual se transcreve a seguinte passagem:

“[…]

7. A única questão colocada a este Tribunal diz respeito à interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL, preceito segundo o qual «As listas, para além dos candidatos efetivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso».

A Coligação “AFIRMAR AMARANTE”, recorrente nestes autos, entende que, na falta de uma indicação legal expressa de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, esta norma deve ser interpretada à luz de uma perspetiva maximizante dos direitos de participação política, sendo de rejeitar, por isso, a tese adotada pelo Tribunal recorrido, segundo a qual a norma em causa implica, por razões de segurança jurídica e de lógica, a fixação implícita de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, que deve coincidir com o número de candidatos efetivos.

A recorrente fundamenta também a sua posição num argumento literal – a lei apenas refere um limite mínimo – e num argumento histórico – a lei anterior à Lei Orgânica n.º 1/2001 consagrava um limite máximo que a atual lei omitiu – deduzindo da conjugação destes elementos de interpretação uma vontade do legislador no sentido de não ser aplicável qualquer limite máximo à lista de candidatos suplentes.

8. Vejamos:

De acordo com a teoria da interpretação das leis, o resultado interpretativo obtido pelo recurso aos elementos literal e histórico deve ser confrontado com o elemento racional, que aponta para critérios de lógica e de razoabilidade. Ora, de acordo com estes critérios, é manifesta, conforme afirma o tribunal recorrido, a falta de razoabilidade da interpretação propugnada pela recorrente, pela desproporção entre o número de atos processuais que seria exigido aos tribunais, no controlo da legalidade das candidaturas, num prazo tão curto como o dos processos eleitorais, e a impossibilidade prática de os candidatos suplentes virem a ocupar os lugares a que se candidatam. Pelo que, presumindo que o legislador consagrou as soluções mais acertadas, conforme imposto pelo artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil, tem que se aceitar como implícita na norma a fixação de um limite máximo de candidatos suplentes não superior ao número de candidatos efetivos.

Contudo, a recorrente coloca ainda a questão de saber se o relevo social dos direitos fundamentais de participação política não exigiria a ausência de um limite máximo do número de candidatos suplentes, como forma de incentivar a democracia e a participação dos cidadãos nos assuntos públicos. Relativamente a este argumento, deve dizer-se que a composição da lista de candidatos suplentes por um número superior à lista de efetivos, representando lugares que, com toda a probabilidade, não são elegíveis (é praticamente impossível que todos os candidatos efetivos e ainda alguns suplentes desistam da candidatura ou estejam impossibilitados de desempenhar o cargo), tem apenas um valor meramente formal ou simbólico, que não justifica a tese interpretativa defendida pela recorrente, por não significar, na prática, a efetivação do direito de participação invocado.

9. Sendo assim, não havendo motivos para inverter a orientação adotada no Acórdão deste Tribunal n.º 435/05, mantém-se a interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL aí descrita e que se passa a transcrever:

«Face à omissão, no n.º 8 do artigo 23.º da LEOAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, deve considerar-se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15.º, n.º 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco».

[…]”.

É este mesmo entendimento – com o qual se concorda inteiramente –, aqui assumido por razões de total identidade de razão, que cumpre reafirmar. De onde resulta, quanto à freguesia de Meimoa, que o número de candidatos suplentes não pode exceder o número dos candidatos efetivos, não merecendo acolhimento o recurso (interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL).”.

Deve sublinhar-se que – sendo matéria referida, ainda que lateralmente, pelo Recorrente – a prolação do despacho de 18/08/2017 em nada interfere com a conclusão tirada, porquanto foi o despacho de 22/08/2017 que fixou a consequência que o Recorrente pretende evitar (redução do número de candidatos suplentes), e foi sobre o mesmo despacho que incidiu a reclamação, sendo esta apreciada na decisão recorrida.

Resta, pois, concluir pelo acerto da decisão recorrida que, consequentemente, deve ser confirmada.

III – Decisão

3. Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Lisboa, 7 de setembro de 2017,- José António Teles Pereira -– Maria de Fátima Mata-Mouros – Joana Fernandes Costa - Pedro Machete – Fernando Vaz Ventura – Gonçalo de Almeida Ribeiro –João Pedro Caupers

[1] Retificado pelo Acórdão nº 571/2017