808/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 500/2017

Processo n.º 808/2017

Plenário

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. No âmbito da apresentação de candidaturas às eleições autárquicas a realizar no próximo dia 1 de outubro de 2017, a coligação eleitoral “AFIRMAR AMARANTE” (PPD-PSD.CDS-PP), interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 31.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, doravante LEOAL), relativamente à decisão, datada de 21/08/2017, de indeferimento de reclamação respeitante à rejeição, quanto à lista de candidatura daquela coligação à Assembleia de Freguesia de Mancelos, concelho de Amarante, dos candidatos suplentes apresentados sob os números 9 a 13, por excederem o número de candidatos efetivos.

Rematando a motivação deste recurso, formulou a coligação recorrente as seguintes conclusões:

“[…]

1. O Tribunal a quo decidiu rejeitar os candidatos suplentes n.ºs 9 a 13 da lista da Coligação Afirmar Amarante, PPD/PSD-CDS/PP, candidata à Assembleia de Freguesia de Mancelos, por ter constatado que o número de candidatos suplentes é superior ao número de candidatos efetivos.

2. Como ponto prévio, na Freguesia de Mancelos existe um total 3.011 eleitores inscritos nos cadernos eleitorais, o que confere 9 mandatos.

3. Assim, cabe a cada lista apresentar 9 candidatos efetivos e um mínimo de 3 candidatos suplentes;

4. A vingar aquele que foi o entendimento do Tribunal a quo (que o número de suplentes não poderia superar o número de candidatos efetivos), apenas poderiam ser eliminados da lista os candidatos suplentes apresentados naquela lista com o n.º 10 a 13 dos suplentes, não podendo assim ser suprimido o 9.º candidato suplente da lista;

5. Acresce ainda que, em 9/08/2017 foi proferido um despacho, com caráter genérico, onde consta o seguinte: “O número de candidatos indicado por cada lista pode ser superior ao número mínimo fixado na lei, pelo que nada há a apontar”;

6. Novo despacho acerca desta mesma matéria, foi proferido em 11/08/2017, onde se decidiu pela rejeição dos candidatos suplentes que excediam o número de candidatos efetivos (sendo que aqui, erradamente, foi também aqui incluído o candidato suplente n.º 9, conforme já supra se explicitou);

7. Em virtude de já se encontrar esgotado o poder jurisdicional do Tribunal acerca desta matéria, cremos que não poderia este despacho de 11/08/2017 pronunciar-se novamente acerca de tal questão;

8. Pelo que deve o mesmo ser revogado, com a imediata consequência de admissão da totalidade dos candidatos apresentados na lista da Coligação ora recorrente.

9. Sem prescindir, a Coligação apresentou a sua reclamação, pugnando pela revogação do referido despacho, dizendo, em síntese, para além daquilo que já se explanou previamente, que não existe qualquer obstáculo legal que impeça a apresentação de candidatos suplentes em número superior ao número de candidatos efetivos;

10. Decidida a reclamação da Coligação, foi a mesma indeferida pelo Tribunal a quo, justificando-se, essencialmente, no texto do Acórdão n.º 435/2005, desse Tribunal Constitucional;

11. Porém, aquele Acórdão do Tribunal Constitucional, para o qual a decisão a quo remete, não decidiu especificamente uma situação semelhante àquela que aqui está em causa, antes se pronunciou acerca de situação em que, no máximo, o número de candidatos suplentes era igual ao número de candidatos efetivos;

12. Aludindo apenas, numa parte do seu texto, a uma situação hipotética similar em à que aqui se discute;

13. Além disso, trata-se de um Acórdão proferido há já 12 anos, sendo que a evolução dos tempos também deve acompanhar a evolução da vontade de participação das pessoas na vida pública;

14. Tanto mais numa conjuntura em que cada vez mais os cidadãos se vêm afastando da participação na vida pública, pelo que deveria ser de louvar a sua vontade de participação nas lides autárquica, ao invés de os impedir apenas com o fundamento de que são demasiados (por concorrem em lugares que lhes não garantem uma imediata eleição “à primeira”);

15. Ora, a aprovação da Constituição da República Portuguesa vincou claramente, dentro do elenco dos direitos e deveres fundamentais, os direitos, liberdades e garantias de participação política, nomeadamente o direito de participação na vida pública (art.º 48.º) e o direito de sufrágio (art.º 49.º), este um direito/dever cívico de qualquer cidadão;

16. E, se a anterior legislação eleitoral autárquica (afastada pela LEOAL – Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto) definia claramente um limite mínimo e um limite máximo de candidatos suplentes, o certo é que a atual Lei deixou de o definir, definindo apenas um limite mínimo de candidatos suplentes;

17. O que não foi certamente feito por mero lapso do legislador, até porque, por exemplo, noutra Lei Eleitoral (a Lei Eleitoral da Assembleia da República – Lei 14/79, de 16 de maio), o legislador manteve, até aos dias de hoje, a indicação do limite mínimo e limite máximo de candidatos suplentes (artigo 15.º n.º 1);

18. Acresce que nunca decorre qualquer prejuízo (nem para o Estado nem para Entidades Privadas) do facto de uma lista candidata a certa Assembleia de Freguesia ter um número de candidatos suplentes superior ao número de candidatos efetivos;

19. Uma vez que a lei é clara acerca de quais os candidatos que têm direito à dispensa das respetivas funções, públicas ou privadas - os candidatos efetivos e os suplentes no mínimo legal exigível (artigo 8.º LEOAL);

20. Sendo assim, não existe, salvo o devido respeito, qualquer razão de fundo para se impedir um vasto conjunto de cidadãos, providos da totalidade dos seus direitos e deveres de participação política, de todos fazerem parte da mesma lista de candidatos, antes sendo de louvar tal demonstração de cidadania;

21. E sendo ainda de valorizar a disponibilidade para o exercício de direitos e deveres fundamentais de participação política dos cidadãos, constitucionalmente consagrados, em detrimento de uma mera interpretação, ‘ao de leve’, daquilo que parece que o legislador queria dizer, mas não disse;

22. Aliás, diz-nos, resumidamente, Gomes Canotilho (in Direito Constitucional e Teoria da Constituição – pp 447) que, na dúvida, ponderando entre o princípio da constitucionalidade e o princípio da legalidade, deverá o Tribunal optar pela defesa da norma constitucional, prevalecendo esta como norma superior, reconhecendo-se aos Tribunais o direito de acesso à Constituição – sobretudo às normas Constitucionais consagradoras de direitos, liberdades e garantias, a fim de “fiscalizarem” (“direito de exame”, “direito de fiscalização”) a conformidade da Lei com as normas e princípios da Constituição.

[…]” (sublinhados no original).

II – Fundamentação

2. Os factos e incidências processuais a considerar no contexto do presente recurso são, em resumo, os seguintes:

a) A lista apresentada pela candidatura aqui em causa é integrada por 9 candidatos efetivos e 13 candidatos suplentes;

b) A secção de processos do juízo local cível de Amarante abriu conclusão ao senhor juiz de direito em serviço de turno com competência para o processo eleitoral, com informação de que “[…] após uma primeira análise, foram detetadas as seguintes anomalias: CDU – Coligação Democrática Unitária – PCP/PEV ultrapassa o número de candidatos efetivos (foram indicados 10) […]” (fls. 201, no que ora releva; sublinhado acrescentado);

c) Na sequência da conclusão contendo esta informação, foi proferido um despacho, datado de 09/08/2017, com o seguinte teor: “[o] número de candidatos indicado por cada lista pode ser superior ao número mínimo fixado na lei, pelo que nada há a apontar” (fls. 201, sublinhado conforme original);

d) Foi proferido novo despacho, datado de 11/08/2017, com o seguinte teor (transcrição parcial de fls. 203):

“[…]

[N]o que respeita ao processo de candidatura à Assembleia de Freguesia de Mancelos pelo Partido Socialista, constata-se que o número de candidatos suplentes é superior ao número de candidatos efetivos, situação que, nos termos do Acórdão do TC n.º 435/2005, obriga à rejeição dos candidatos suplentes apresentados sob os números 19 a 26.

[…]

De igual modo, e no que se reporta ao processo de candidatura à mesma assembleia de freguesia apresentada pela coligação Afirmar Amarante, o número de suplentes é superior ao número de efetivos.

Assim, e reproduzindo as considerações supra, rejeito os candidatos suplentes apresentados sob os números 9 a 13.

[…]” (sublinhado acrescentado).

e) A coligação eleitoral “AFIRMAR AMARANTE” apresentou reclamação desta rejeição, a qual foi indeferida pelo despacho ora recorrido, datado de 21/08/2017, com o seguinte teor:

“[…]

Mediante despacho proferido em 11-08-2017 foram rejeitados os candidatos suplentes que excediam o número de candidatos efetivos apresentados pela Coligação "Afirmar Amarante", constituída por PPDIPSD e CDS-PP.

Regularmente notificada, a identificada Coligação apresentou reclamação de tal decisão. Para tanto alegou, em resumo, que inexiste impedimento à apresentação de candidatos superiores ao número de candidatos efetivos, sendo que que a LEOAL foi alterada no sentido de se estabelecer apenas um número mínimo de candidatos, não causando tal disparidade qualquer prejuízo. Invocou, ainda, que o despacho não poderia sequer ter sido proferido, contanto que, no momento em que foi proferido, já existia no mesmo processo um despacho anterior acerca deste assunto, pronunciando-se no sentido da não existência de qualquer impedimento legal à apresentação de mais candidatos suplentes do que candidatos efetivos.

Regularmente notificados da aludida reclamação, os mandatários e os representantes das restantes listas não apresentaram resposta.

Cumpre decidir.

Importa desde já realçar que não existia no processo despacho anterior sobre a mesma questão porquanto a decisão de 09-08-2017 versou sobre o número de candidatos efetivos da CDU – Coligação Democrática Unitária – PCP/PEV, enquanto a de 11-08-2017 incidiu sobre o número de candidatos suplentes de outras candidaturas, pelo que não se encontrava esgotado o poder jurisdicional.

Dispõe o art.º 12.º, n.º 1 da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, que "as listas propostas à eleição devem conter a indicação dos candidatos em número igual ao dos mandatos a preencher no respetivo órgão e de suplentes nos termos do n.º 9 do artigo 23.°".

Este último preceito, para o qual remete aquele primeiro normativo, estatui que "as listas, para além dos candidatos efetivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso".

Tem-se entendido, por conseguinte, que salvo disposição expressa, o número máximo de candidatos suplentes é igual ao número de candidatos efetivos, não podendo, pois, ser superior, "regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade" (nesse sentido, o Acórdão do Tribunal Constitucional n. º 435/2005, Diário da República, 2. ª Série, n. º 190, de 03/10/2005, pág. 14317).

Com efeito, conforme se estabelece no aludido acórdão, "[f]ace à omissão, no n. º 8 do artigo 23. º da LEGAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, deve considerar-se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15.º, n." 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n." 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco."

Concordando-se com este entendimento, por se entender que o mesmo não afeta os direitos constitucionalmente garantidos de participação política e de sufrágio, por se considerar que inexiste qualquer fundamento lógico para que o número de candidatos suplentes seja superior ao número de candidatos efetivos, e ponderando ainda a desrazoabilidade e o exponencial número de atos processuais a que daria lugar caso inexistisse um limite, designadamente no que concerne à verificação dos requisitos dos respetivos candidatos, elaboração das listas, afixação das listas, o que não se compadece com a urgência do processo eleitoral, entende-se que a decisão reclamada deve ser mantida.

Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada pela Coligação "Afirmar Amarante", e, em consequência, mantém-se a decisão proferida em 11-08-2017.

[…]”.

2. As questões colocadas no presente recurso, tendo presente o teor do despacho recorrido e a delimitação operada em sede de conclusões são as que ora, em síntese, se enunciam: (a) se ao tribunal estava vedado proferir a decisão de 11/08/2017, face ao despacho proferido em 09/08/2017; (b) a interpretação do disposto no n.º 9 do artigo 23.º da LEOAL, quanto à determinação do limite máximo do número de candidatos suplentes; e (c) se o tribunal decidiu a eliminação dos candidatos suplentes por excesso, face ao número de candidatos efetivos e mandatos atribuir na freguesia de Mancelos.

2.1. Relativamente à primeira questão, importa notar que o despacho de 09/08/2017 não se pronunciou sobre a questão do número de candidatos suplentes, na relação com o número de candidatos efetivos, mas apenas – e por referência a outra lista – quanto ao número admissível de candidatos efetivos. A resposta a dar a esta última questão – que não constitui objeto do recurso – em nada interfere com a de saber se o número de candidatos suplentes pode ultrapassar o de candidatos efetivos, essa sim em causa no despacho de 11/08/2017. Assim – e independentemente de outras considerações, designadamente quanto à natureza da atividade dos tribunais no processo eleitoral (cfr. Acórdão n.º 539/2013) e ao alcance da figura do caso decidido/caso resolvido (administrativo), ou quanto à natureza liminar e não preclusiva do controlo realizado no despacho de 09/08/2017 –, o certo é que as decisões em causa não tiveram o mesmo objeto nem a resposta a dar a uma precede ou de alguma forma condiciona a resposta a dar à outra.

Importa, pois, concluir que não estava vedado ao juiz que preferiu o despacho de 11/08/2017, posteriormente confirmado pela decisão ora recorrida, apreciar a questão do número máximo de candidatos suplentes, por referência ao número de candidatos efetivos, pelo que improcede o apontado fundamento do recurso.

2.2. A segunda questão (número máximo de candidatos suplentes, por referência aos candidatos efetivos), foi recentemente apreciada, já no contexto das eleições aqui em causa, num recurso apresentado pela mesma coligação “AFIRMAR AMARANTE”, através do Acórdão n.º 462/2017, do qual se transcreve a seguinte passagem:

“[…]

7. A única questão colocada a este Tribunal diz respeito à interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL, preceito segundo o qual «As listas, para além dos candidatos efetivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso».

A Coligação “AFIRMAR AMARANTE”, recorrente nestes autos, entende que, na falta de uma indicação legal expressa de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, esta norma deve ser interpretada à luz de uma perspetiva maximizante dos direitos de participação política, sendo de rejeitar, por isso, a tese adotada pelo Tribunal recorrido, segundo a qual a norma em causa implica, por razões de segurança jurídica e de lógica, a fixação implícita de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, que deve coincidir com o número de candidatos efetivos.

A recorrente fundamenta também a sua posição num argumento literal – a lei apenas refere um limite mínimo – e num argumento histórico – a lei anterior à Lei Orgânica n.º 1/2001 consagrava um limite máximo que a atual lei omitiu – deduzindo da conjugação destes elementos de interpretação uma vontade do legislador no sentido de não ser aplicável qualquer limite máximo à lista de candidatos suplentes.

8. Vejamos:

De acordo com a teoria da interpretação das leis, o resultado interpretativo obtido pelo recurso aos elementos literal e histórico deve ser confrontado com o elemento racional, que aponta para critérios de lógica e de razoabilidade. Ora, de acordo com estes critérios, é manifesta, conforme afirma o tribunal recorrido, a falta de razoabilidade da interpretação propugnada pela recorrente, pela desproporção entre o número de atos processuais que seria exigido aos tribunais, no controlo da legalidade das candidaturas, num prazo tão curto como o dos processos eleitorais, e a impossibilidade prática de os candidatos suplentes virem a ocupar os lugares a que se candidatam. Pelo que, presumindo que o legislador consagrou as soluções mais acertadas, conforme imposto pelo artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil, tem que se aceitar como implícita na norma a fixação de um limite máximo de candidatos suplentes não superior ao número de candidatos efetivos.

Contudo, a recorrente coloca ainda a questão de saber se o relevo social dos direitos fundamentais de participação política não exigiria a ausência de um limite máximo do número de candidatos suplentes, como forma de incentivar a democracia e a participação dos cidadãos nos assuntos públicos. Relativamente a este argumento, deve dizer-se que a composição da lista de candidatos suplentes por um número superior à lista de efetivos, representando lugares que, com toda a probabilidade, não são elegíveis (é praticamente impossível que todos os candidatos efetivos e ainda alguns suplentes desistam da candidatura ou estejam impossibilitados de desempenhar o cargo), tem apenas um valor meramente formal ou simbólico, que não justifica a tese interpretativa defendida pela recorrente, por não significar, na prática, a efetivação do direito de participação invocado.

9. Sendo assim, não havendo motivos para inverter a orientação adotada no Acórdão deste Tribunal n.º 435/05, mantém-se a interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL aí descrita e que se passa a transcrever:

«Face à omissão, no n.º 8 do artigo 23.º da LEOAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, deve considerar-se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15.º, n.º 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco».

[…]”.

É este mesmo entendimento – com o qual se concorda inteiramente –, aqui assumido por total identidade de razão, que aqui cumpre reafirmar. De onde resulta, quanto à freguesia de Mancelos do concelho de Amarante, que o número de candidatos suplentes não pode exceder o número dos candidatos efetivos, não merecendo acolhimento o segundo fundamento do recurso (interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL).

2.3. Resta, pois, nesta sequência, apreciar se o tribunal decidiu a eliminação dos candidatos suplentes por excesso, face ao número de candidatos efetivos e mandatos a atribuir na freguesia de Mancelos.

O artigo 5.º, n.º 1, da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, prevê que “a assembleia de freguesia é composta por 19 membros quando o número de eleitores for superior a 20000, por 13 membros quando for igual ou inferior a 20000 e superior a 5000, por 9 membros quando for igual ou inferior a 5000 e superior a 1000 e por 7 membros quando for igual ou inferior a 1000”.

O número de eleitores a considerar, para as eleições em causa, é o que se encontra no Mapa n.º 2-A/2017 (publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 136, de 17/07/2017), nele se indicando, para a freguesia de Mancelos (concelho de Amarante), um total de 3.011 eleitores (v. página 14784-(82) do jornal oficial), pelo que o número de mandatos a atribuir é de 9, que corresponde ao número de candidatos efetivos apresentados na lista da coligação ora Recorrente. Consequentemente, o número máximo de candidatos suplentes é, também, de 9, pelo que a decisão recorrida, ao confirmar, sem mais, o despacho de 11/08/2017, que rejeitou os candidatos suplentes apresentados sob os números 9 a 13, operou por excesso, devendo ser rejeitados, apenas, os candidatos suplentes apresentados sob os números 10 a 13 (assim salvaguardando o 9.º candidato suplente), pelos motivos já expostos no item 2.2. supra.

Tudo indica ter-se tratado de um lapso de cálculo ou escrita. Não obstante, não tendo o mesmo sido reparado, em tempo, no tribunal de primeira instância, importa extrair as necessárias consequências do que se expôs, ou seja, no caso, a parcial procedência do recurso, no que toca à rejeição do 9.º candidato suplente da lista de candidatura apresentada pela coligação eleitoral “AFIRMAR AMARANTE” (PPD-PSD.CDS-PP), à Assembleia de Freguesia de Mancelos, concelho de Amarante, no mais se mantendo a decisão recorrida.

III – Decisão

3. Pelo exposto, na parcial procedência do recurso, decide-se:

a) revogar a decisão recorrida, no segmento em que, reiterando o decidido por despacho de 11/08/2017, rejeitou o candidato suplente indicado em 9.º lugar, pela coligação eleitoral “AFIRMAR AMARANTE” (PPD-PSD.CDS-PP), à Assembleia de Freguesia de Mancelos, concelho de Amarante, com a consequente admissão daquele candidato suplente;

b) no mais, negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Lisboa, 7 de setembro de 2017 - José António Teles Pereira -– Maria de Fátima Mata-Mouros – Joana Fernandes Costa - Pedro Machete – Fernando Vaz Ventura – Gonçalo de Almeida Ribeiro –João Pedro Caupers