767/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 462/2017

Processo n.º 767/17

Plenário

Relatora: Conselheira Maria Clara Sottomayor

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I – Relatório

1. A coligação eleitoral “Afirmar Amarante”, constituída por PPD/PSD.CDS-PP, devidamente identificada nos autos, veio, nos termos da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, doravante designada por LEOAL, proceder à apresentação, ao Tribunal Judicial da Comarca do Porto Este - Juízo Local Cível de Amarante, da sua Lista de Candidatos à Assembleia de Freguesia de Rebordelo, no Concelho de Amarante, através do seu mandatário de Lista, identificado no modelo 2, António Soares Ferreira Araújo.

2. A lista apresentada pela mencionada coligação para a Assembleia de Freguesia de Rebordelo é composta por sete candidatos efetivos e oito candidatos suplentes, conforme fls. 128 a 132.

3. Por despacho proferido pelo Tribunal Judicial da Comarca do Porto Este, decidiu-se rejeitar o candidato suplente apresentado sob o número 8, Eduardo Pimenta da Costa, pelo facto de o número de candidatos suplentes exceder o número de candidatos efetivos apresentados pela Coligação “Afirmar Amarante” PPD/PSD.CDS-PP.

4. Devidamente notificada deste despacho, veio a referida Coligação apresentar reclamação, na qual pugnou pela revogação do referido despacho, dizendo, em síntese, que nada obsta à apresentação de um número de candidatos suplentes superior ao número de candidatos efetivos, considerando que a LEOAL foi alterada no sentido de se estabelecer apenas um número mínimo de candidatos suplentes e que a ausência de um número máximo não causa qualquer prejuízo, promovendo, pelo contrário, a participação dos cidadãos na vida política.

5. O Tribunal Judicial da Comarca de Porto Este decidiu indeferir a reclamação, com os seguintes fundamentos:

«Sob a epígrafe de “Participação na vida pública”, estatui-se no artigo 48° da Constituição da República Portuguesa que:

“1. Todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direção dos assuntos públicos do país, diretamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos.

2. Todos os cidadãos têm o direito de ser esclarecidos objetivamente sobre atos do Estado e demais entidades públicas e de ser informados pelo Governo e outras autoridades acerca da gestão dos assuntos públicos.”

Por seu turno, nos termos do artigo 49° da Lei Fundamental, a propósito do Direito de sufrágio, consagra-se que:

“1. Têm direito de sufrágio todos os cidadãos maiores de dezoito anos, ressalvadas as incapacidades previstas na lei geral.

2. O exercício do direito de sufrágio é pessoal e constitui um dever cívico.”

Os referidos direitos, encontrando-se consagrados de forma geral, têm de ser exercidos de acordo com o que complementarmente se estatui nos diplomas atinentes às eleições dos titulares dos órgãos eletivos de soberania, das regiões autónomas e do poder local.

Relativamente às eleições dos titulares dos órgãos locais rege a Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais aprovada pela Lei Orgânica n.° 1/2001, de 14 de agosto, alterada pela Declaração de Retificação n.° 20-A/2001, de 12 de outubro, pela Leis Orgânicas n.°s 5-A/2001, de 26 de novembro; 3/2005, de 29 de agosto, 3/2010, de 15 de dezembro, e 1/2011, de 30 de novembro, Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho, e pelas Leis Orgânicas n.°s 1 e 2/2017, de 2 de maio.

A propósito do número de candidatos suplentes, estatui-se no artigo 23°, n°9 da LEOAL que “as listas, para além dos candidatos efetivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso”.

Sendo certo que a lei não estabelece um número máximo de candidatos suplentes, diversamente do que acontece com outra legislação relativa a eleições para órgãos do Estado, conforme referido na decisão reclamada, sobre esta questão, ainda que incidentalmente, pronunciou-se já o Tribunal Constitucional por via do acórdão n° 435/2005, disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/2005043 5.html.

Na referida decisão entendeu-se que “[f]ace à omissão, no n.º8 do artigo 23.º da LEOAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, deve considerar-se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15. °, N.° 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco”.

Aderindo a esta posição, por questões que segurança e certeza jurídicas e por se entender que tal entendimento não colide com os direitos constitucionalmente garantidos de participação política e de sufrágio e ainda por se considerar ilógico um número superior de candidatos suplentes ao número de candidatos efetivos, atento o exponencial número de atos processuais a que daria lugar caso inexistisse um limite (v. g. verificação dos requisitos dos respetivos candidatos, elaboração das listas, afixação das listas, etc.) e a consequente impossibilidade de os praticar atenta a urgência dos prazos do processo eleitoral, entende-se que a decisão reclamada deve ser mantida.

Decisão:

Nos termos e fundamentos supra expostos, de acordo com o artigo 28°, n°5 da LEOAL, decide-se indeferir a reclamação apresentada pela Coligação Afirmar Amarante PPD/PSD/CDS-PP e, em consequência, mantém-se a decisão proferida com a ref.ª 74436068.»

6. Novamente inconformada, a Coligação “Afirmar Amarante” interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 31.º, n.º 1, da LEOAL, apresentando as seguintes conclusões:

«1. O Tribunal a quo decidiu rejeitar o candidato suplente n.° 8 da lista da Coligação Afirmar Amarante, PPD/PSD-CDS/PP, candidata à Assembleia de Freguesia de Rebordelo, por ter constatado que o número de candidatos suplentes é superior ao número de candidatos efetivos;

2. A Coligação apresentou a sua reclamação, pugnando pela revogação do referido despacho, dizendo, em síntese, que não existe qualquer obstáculo legal que impeça a apresentação de candidatos suplentes em número superior ao número de candidatos efetivos;

3. Decidida a reclamação da Coligação, foi a mesma indeferida pelo Tribunal a quo, justificando-se, essencialmente, no texto do Acórdão n.° 435/2005, desse Tribunal Constitucional;

4. Porém, aquele Acórdão do Tribunal Constitucional, para o qual a decisão a quo remete, não decidiu especificamente uma situação semelhante àquela que aqui está em causa, antes se pronunciou acerca de situação em que, no máximo, o número de candidatos suplentes era igual ao número de candidatos efetivos;

5. Aludindo apenas, numa parte do seu texto, a uma situação hipotética similar à que aqui se discute;

6. Além disso, trata-se de um Acórdão proferido há já 12 anos, sendo que a evolução dos tempos também deve acompanhar a evolução da vontade de participação das pessoas na vida pública;

7. Tanto mais numa conjuntura em que cada vez mais os cidadãos se vêm afastando da participação na vida pública, pelo que deveria ser de louvar a sua vontade de participação nas lides autárquicas, ao invés de os impedir apenas com o fundamento de que são demasiados (por concorrem em lugares que lhes não garantem uma imediata eleição à primeira);

8. Ora, a aprovação da Constituição da República Portuguesa vincou claramente, dentro do elenco dos direitos e deveres fundamentais, os direitos, liberdades e garantias de participação política, nomeadamente o direito de participação na vida pública (art.° 48.°) e o direito de sufrágio (art.° 49.°), este um direito/dever cívico de qualquer cidadão;

9. E, se a anterior legislação eleitoral autárquica (afastada pela LEOAL – Lei Orgânica n.° 1/2001, de 14 de agosto) definia claramente um limite mínimo e um limite máximo de candidatos suplentes, o certo é que a atual Lei deixou de o definir, definindo apenas um limite mínimo de candidatos suplentes;

10. O que não foi certamente feito por mero lapso do legislador, até porque, por exemplo, noutra Lei Eleitoral (a Lei Eleitoral da Assembleia da República – Lei 14/79, de 16 de maio), o legislador manteve, até aos dias de hoje, a indicação do limite mínimo e limite máximo de candidatos suplentes (artigo 15.° n.º 1);

11. Acresce que nunca decorre qualquer prejuízo (nem para o Estado nem para Entidades Privadas) do facto de uma lista candidata a certa Assembleia de Freguesia ter um número de candidatos suplentes superior ao número de candidatos efetivos;

12. Uma vez que a lei é clara acerca de quais os candidatos que têm direito à dispensa das respetivas funções, públicas ou privadas – os candidatos efetivos e os suplentes no mínimo legal exigível (artigo 8.° LEOAL);

13. Sendo assim, não existe, salvo o devido respeito, qualquer razão de fundo para se impedir um vasto conjunto de cidadãos, providos da totalidade dos seus direitos e deveres de participação política, de todos fazerem parte da mesma lista de candidatos, antes sendo de louvar tal demonstração de cidadania;

14. E sendo ainda de valorizar a disponibilidade para o exercício de direitos e deveres fundamentais de participação política dos cidadãos, constitucionalmente consagrados, em detrimento de uma mera interpretação, ao de leve, daquilo que parece que o legislador queria dizer, mas não disse;

15. Aliás, diz-nos, resumidamente, Gomes Canotilho (in Direito Constitucional e Teoria da Constituição – pp. 447) que, na dúvida, ponderando entre o princípio da constitucionalidade e o princípio da legalidade, deverá o Tribunal optar pela defesa da norma constitucional, prevalecendo esta como norma superior, reconhecendo-se aos Tribunais o direito de acesso à Constituição – sobretudo às normas Constitucionais consagradoras de direitos, liberdades e garantias, a fim de fiscalizarem (direito de exame, direito de fiscalização) a conformidade da Lei com as normas e princípios da Constituição.

Termos em que, pelos fundamentos supra expostos e ressalvando todo o devido respeito, deve o douto despacho de que se reclama ser revogado, decidindo-se, ao invés, pela admissão do candidato suplente apresentado sob o número 8 na presente lista à Assembleia de Freguesia de Rebordelo.»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

7. A única questão colocada a este Tribunal diz respeito à interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL, preceito segundo o qual «As listas, para além dos candidatos efetivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso».

A Coligação “Afirmar Amarante”, recorrente nestes autos, entende que, na falta de uma indicação legal expressa de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, esta norma deve ser interpretada à luz de uma perspetiva maximizante dos direitos de participação política, sendo de rejeitar, por isso, a tese adotada pelo Tribunal recorrido, segundo a qual a norma em causa implica, por razões de segurança jurídica e de lógica, a fixação implícita de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, que deve coincidir com o número de candidatos efetivos.

A recorrente fundamenta também a sua posição num argumento literal – a lei apenas refere um limite mínimo – e num argumento histórico – a lei anterior à Lei Orgânica n.º 1/2001 consagrava um limite máximo que a atual lei omitiu – deduzindo da conjugação destes elementos de interpretação uma vontade do legislador no sentido de não ser aplicável qualquer limite máximo à lista de candidatos suplentes.

8. Vejamos:

De acordo com a teoria da interpretação das leis, o resultado interpretativo obtido pelo recurso aos elementos literal e histórico deve ser confrontado com o elemento racional, que aponta para critérios de lógica e de razoabilidade. Ora, de acordo com estes critérios, é manifesta, conforme afirma o tribunal recorrido, a falta de razoabilidade da interpretação propugnada pela recorrente, pela desproporção entre o número de atos processuais que seria exigido aos tribunais, no controlo da legalidade das candidaturas, num prazo tão curto como o dos processos eleitorais, e a impossibilidade prática de os candidatos suplentes virem a ocupar os lugares a que se candidatam. Pelo que, presumindo que o legislador consagrou as soluções mais acertadas, conforme imposto pelo artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil, tem que se aceitar como implícita na norma a fixação de um limite máximo de candidatos suplentes não superior ao número de candidatos efetivos.

Contudo, a recorrente coloca ainda a questão de saber se o relevo social dos direitos fundamentais de participação política não exigiria a ausência de um limite máximo do número de candidatos suplentes, como forma de incentivar a democracia e a participação dos cidadãos nos assuntos públicos. Relativamente a este argumento, deve dizer-se que a composição da lista de candidatos suplentes por um número superior à lista de efetivos, representando lugares que, com toda a probabilidade, não são elegíveis (é praticamente impossível que todos os candidatos efetivos e ainda alguns suplentes desistam da candidatura ou estejam impossibilitados de desempenhar o cargo), tem apenas um valor meramente formal ou simbólico, que não justifica a tese interpretativa defendida pela recorrente, por não significar, na prática, a efetivação do direito de participação invocado.

9. Sendo assim, não havendo motivos para inverter a orientação adotada no Acórdão deste Tribunal n.º 435/05, mantém-se a interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL aí descrita e que se passa a transcrever:

«Face à omissão, no n.º 8 do artigo 23.º da LEOAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, deve considerar-se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15.º, n.º 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco».

10. Em consequência, confirma-se a decisão recorrida, que rejeitou o candidato suplente número oito da Lista das Candidaturas apresentada à Assembleia de Rebordelo, pela Coligação “Afirmar Amarante”.

III – Decisão

Em face do exposto, decide-se confirmar a decisão recorrida.

Lisboa, 24 de agosto de 2017 – Maria Clara Sottomayor – Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - Catarina Sarmento e Castro - João Pedro Caupers - Lino Rodrigues Ribeiro - Manuel da Costa Andrade