766/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 461/2017

Processo n.º 766/2017

Plenário

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. O PPD/PSD apresentou uma participação na Comissão Nacional de Eleições (CNE) contra a Câmara Municipal de Vila Real, por colocação de outdoors em vários pontos dessa cidade com publicidade institucional dessa Câmara e de uma Empresa Municipal de Vila Real, juntando, para prova, quatro imagens reproduzindo os referidos outdoors.

Notificado para se pronunciar, o Presidente da Câmara Municipal de Vila Real respondeu, em resumo, que os painéis em causa foram colocados pela EMARVR – Água e resíduos de Vila Real, E.M., S.A., nos locais onde foram executadas por essa empresa obras no âmbito da operação “Despoluição da Bacia do Corgo – Ampliação de Redes de Saneamento e Reabilitação de ETAR’s”, e que a execução dessa empreitada foi comparticipada financeiramente pelo Fundo de Coesão da União Europeia, estando a empresa obrigada à publicitação dos apoios. Juntou, para prova, “termo de aceitação”, “plano de comunicação” e fotografias dos outdoors.

A 17 de agosto de 2017, a CNE aprovou por unanimidade a Informação n.º I-CNE/2017/246, deliberando o seguinte:

« (....)

Nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, conjugado com o Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio, desde esta data, encontra-se proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, sendo a violação dessa proibição sancionável por coima de € 15 000 a € 75 000, eventualmente agravada no caso de reincidência, nos termos do artigo 12.º da mesma Lei.

A proibição legal de publicidade institucional não impede o cumprimento de deveres de publicitação legalmente imposta quanto a determinadas informações, como é o caso de avisos ou painéis impostos na legislação relativa a Fundos Europeus.

A conjugação de ambas as legislações impõe que, entre 12/05/2017 e 01/10/2017 inclusive, a publicitação deve conter somente os elementos mínimos que a respetiva legislação exija.

Assim, delibera-se que o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila Real seja notificado que, sob pena de vir a ser instaurado processo de contraordenação pelos motivos invocados, diligencie no sentido de:

1. No prazo de 24 horas, ser removida toda a publicidade institucional que não se encontre no âmbito da obrigação legal de publicitação, como é o caso dos outdoors que não contêm qualquer referência aos Fundos Europeus;

2. No mesmo prazo de 24 horas, ser removida toda a publicidade institucional que, contendo a referência aos Fundos Europeus, se encontre em número ou local que exceda o mínimo imposto por via da respetiva legislação.»

2. Através de mensagem eletrónica, o Presidente da Câmara Municipal de Vila Real foi notificado da deliberação da CNE de 17 de agosto de 2017, juntamente com o teor da informação n.º I-CNE/2017/246. A mensagem eletrónica foi lida a 20 de agosto de 2017.

Em 21 de agosto de 2017, o Presidente da Câmara Municipal de Vila Real apresentou recurso para o Tribunal Constitucional da referida deliberação, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da LTC. O recurso possui o seguinte teor:

“ (...)

3. Ora, não podemos concordar com o conteúdo da deliberação, da qual foi tomado conhecimento somente no dia 21/08/2017, nem tão pouco com o Parecer n.º I/CNE/2017/246 que a terá sustentado, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

4. Isto porque, tal como oportunamente esclarecido à CNE, os painéis em causa foram colocados pela EMARVR – Águas e Resíduos de Vila Real, EM, SA em algumas localidades do concelho de Vila Real nos precisos locais onde foram executadas por esta empresa local, obras no âmbito da operação “Despoluição da Bacia do Corgo – Ampliação de Redes de Saneamento e Reabilitação de ETAR’s”.

5. A execução desta empreitada foi comparticipada financeiramente pelo Fundo de Coesão da União Europeia, sendo por esta razão exigida a publicação dos apoios, assim como a realização de ações previstas no plano de comunicação da operação, junto dos potenciais beneficiários/utilizadores e do público em geral, conforme termo de aceitação, cuja cópia se anexa.

6. De acordo com o referido plano de comunicação, devidamente aprovado pela entidade financiadora, faz parte das obrigações dos beneficiários contribuir para a divulgação dos resultados da operação junto dos utilizadores e do público em geral.

7. No âmbito das ações de divulgação, ficou estabelecido que o início e término das obras seriam assinalados no local, promovendo-se o conhecimento das ações incluídas na candidatura, bem como a divulgação dos objetivos e os resultados das

Antes da publicação do diploma que marcou a data das eleições autárquicas, já haviam sido colocados nos mesmos locais, painéis idênticos, os quais apenas foram substituídos por se terem deteriorado, pelo facto da obra, entretanto ter sido concluída.

9. A colocação dos referidos painéis deveu-se, unicamente, a cumprimento de deveres de publicitação impostos pela legislação aplicável em matéria de Fundos Europeus.

Face ao exposto, e considerando que a deliberação enferma de vício de falta de fundamentação, por se revelar insuficiente, reafirmamos, assim, que a atuação da Câmara Municipal de Vila Real, no caso concreto, não pôs em causa os deveres de neutralidade e imparcialidade a que está vinculada, por força dos artigos 41.º e 38.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, conjugado com o Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio, resultando sim, do cumprimento de deveres legais, pugnando pela revogação da deliberação recorrida”.

3. O recurso deu entrada no Tribunal Constitucional em 22 de agosto de 2017.

Cumpre decidir.

II. Fundamentação

4. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

a) Pelo Decreto n.º 15/2017, de 12 de maio foram marcadas as eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais, a realizar no dia 1 de outubro de 2017;

b) Em data não concretamente determinada, a Empresa Municipal de Vila Real (EMARVR) colocou painéis (outdoors) em vários pontos da cidade de Vila Real referentes à realização de obras no âmbito da operação “Despoluição da Bacia do Corgo – Ampliação de Redes de Saneamento e Reabilitação de ETAR’s”;

c) A execução das obras referidas em b) foi comparticipada pelo Fundo de Coesão da União Europeia;

d) A 17 de agosto de 2017, a CNE deliberou a retirada dos outdoors que não se encontrassem no âmbito da obrigação legal de publicitação;

e) Dos outdoors referidos em b) constam a imagem de uma escavadora mecânica e a frase “MAIS DE 80% DO CONCELHO COM SANEAMENTO”, bem como a expressão “#ACELERA VILA REAL” e o brasão municipal acompanhado do logotipo da empresa municipal referida (“EMAR”);

f) De parte daqueles outdoors consta ainda a referência, através dos respetivos logotipos, ao programa operacional “Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (POSEUR)”, Fundo de Coesão da União Europeia e “Portugal 2020”;

g) Os logotipos referidos em f) são de tamanho muito inferior ao brasão municipal e logotipo da “EMAR”;

h) De parte daqueles outdoors não consta qualquer referência, ou imagem de logotipos, ao programa operacional “Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (POSEUR)”, Fundo de Coesão da União Europeia e “Portugal 2020”;

i) Pelo menos em alguns locais, as obras já se encontram concluídas.

5. Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral.

O ato aqui impugnado foi praticado pela CNE ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, tendo como objeto uma intimação para remoção de outdoors de publicidade institucional proibida nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

Importa, assim, em primeiro lugar, aferir (i) se a deliberação impugnada deve ser tida como um ato recorrível ao abrigo dos preceitos da LTC acima mencionados e, por outro, (ii) se estamos perante um ato praticado pela CNE no exercício de competência que lhe é conferida por lei.

No que respeita ao primeiro ponto, a jurisprudência deste Tribunal tem sido constante na consideração de que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, e independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cfr., Acórdão n.º 471/2008, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

Já quanto ao segundo ponto, o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro («Assegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais») que a CNE é competente para a apreciação de atos de remoção de propaganda política relacionados com um dado ato eleitoral, incluindo a proibição de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra.

A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral (cfr., neste sentido, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

Pelo que, sem necessidade de maior indagação, é de considerar que o ato impugnado foi praticado pela CNE enquanto órgão de administração eleitoral, ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, sendo um ato de administração eleitoral suscetível de ser objeto de recurso, nos termos da alínea f) do artigo 8.º e do artigo 102.º-B, ambos da LTC.

O recurso mostra-se tempestivo.

Passemos, então, à apreciação do mérito do recurso.

6. Resulta das alegações do recurso em apreço que o recorrente invoca em primeira linha a falta de fundamentação do ato recorrido. Ora, como resulta do texto da deliberação da CNE ora impugnada, e transcrita no ponto 1. do presente acórdão, a mesma contém todos os fundamentos de facto e de direito que permitem a qualquer destinatário conhecer e compreender o sentido da mesma. Assim, a deliberação impugnada não padece de qualquer vício de falta de fundamentação.

7. Em segunda linha, o recorrente sindica o mérito da deliberação impugnada, por considerar que a afixação dos painéis em discussão se deveu, unicamente, ao cumprimento de deveres de publicitação impostos pela legislação aplicável em matéria de Fundos Europeus, não constituindo violação do dever de neutralidade e independência a que estava vinculado. Mais alega que, antes da publicação do diploma que marcou a data das eleições autárquicas, já haviam sido colocados nos mesmos locais painéis idênticos, os quais apenas foram substituídos por se terem deteriorado e pelo facto de a obra entretanto ter sido concluída.

Importa, pois, em apreciação do quadro legal vigente em matéria de propaganda política, verificar se andou bem a CNE ao emanar a deliberação de 17 de agosto de 2017, na garantia da igualdade de oportunidades nas ações de propaganda política prévias ao ato eleitoral de 1 de outubro de 2017.

Vejamos.

8. Nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL), os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais. Nos termos do n.º 3 dessa norma, é vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções. Estas regras vigoram, nos termos do artigo 38.º do mesmo diploma legal, desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais.

Decorrente desses deveres, o artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, determina que, a partir da mesma publicação, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. Ora, estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação).

9. Importa, porém, referir que a proibição legal de publicidade institucional não impede o cumprimento de eventuais deveres de publicitação legalmente impostos quanto a determinadas informações, como é o caso de avisos ou painéis relativos à legislação de licenciamento de obras ou das publicações imperativas em Diário da República, em boletim municipal, por editais ou outros meios. Nestes casos, a publicitação deve conter somente os elementos que a respetiva legislação exija.

O recorrente invoca que a afixação dos outdoors mencionados se destinou, precisamente, a dar cumprimento a tais exigências decorrentes da lei e também do termo de aceitação de realização da obra.

A obra foi executada e financiada ao abrigo da Portaria n.º 57-B/2015, de 27 de fevereiro, a qual aprova o Regulamento Específico Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos e que remete para as obrigações constantes do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro, e sucessivas alterações sendo ainda aplicável o Regulamento de Execução (UE) n.º 821/2014, da Comissão, de 28 de julho de 2014. Da legislação mencionada decorre um conjunto de obrigações de comunicação e publicitação, tais como um conjunto de regras mínimas para as comunicações a realizar junto do público (artigo 115.º, n.º 3, e Anexo XII do Regulamento (UE) n.º 1303/2013), das quais decorre a afixação de um número mínimo de painéis ou cartazes e dimensão orientadora, consoante a dimensão do apoio e o tipo de Fundos (secção 2.2. do Anexo XII do Regulamento (UE) n.º 1303/2013). Durante a execução de uma operação do FEDER ou do Fundo de Coesão, o beneficiário deverá afixar num local facilmente visível do público um painel de dimensão significativa para cada operação de financiamento ou construção de infraestruturas que beneficie de um apoio público total superior a 500.000 EUR. Deverá afixar também um painel ou cartaz permanente de dimensão considerável, num local facilmente visível do público, o mais tardar três meses após a conclusão de cada operação. O cartaz temporário e o painel permanente devem conter o nome da operação, o principal objetivo da atividade apoiada pela operação, o emblema da União, juntamente com a referência à União e a referência ao fundo ou fundos (artigo 5.º do Regulamento de Execução (UE) n.º 821/2014). Por fim, o emblema da União deve estar sempre claramente visível e deve ser colocado em posição de destaque. A sua posição e a sua dimensão serão as adequadas à escala do material ou do documento utilizado e se forem exibidos outros logótipos, além do emblema da União, este último deve ter, pelo menos, a mesma dimensão, medida em altura ou largura, que o maior dos outros logótipos (artigo 4.º, n.º 2 e 5, do Regulamento de Execução (UE) n.º 821/2014).

No que toca ao “Termo de aceitação”, no mesmo referem-se também como obrigações do beneficiário proceder à publicitação dos apoios, em conformidade com o disposto na legislação europeia e nacional aplicável, realizar as ações previstas no plano de comunicação da operação, juntos dos potenciais beneficiários/utilizadores e do público em geral.

No “Plano de comunicação”, refere-se a obrigação de afixação de painéis durante a execução das obras, conforme previsto no Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013, os quais deverão conter informação relativas ao investimento e à comparticipação comunitária. Mais se determina que, no “final das obras serão afixados painéis permanentes nas infraestruturas, de acordo com as características técnicas adotadas pela Comissão”.

10. Ora, das imagens juntas aos autos decorre que os outdoors em análise não cumprem as condições de publicitação decorrentes da legislação europeia e nacional.

De facto, de alguns desses outdoors não consta qualquer referência, ou imagem de logotipos, ao programa operacional “Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (POSEUR)”, Fundo de Coesão da União Europeia e “Portugal 2020”, constando apenas a imagem de uma escavadora mecânica e a frase “MAIS DE 80% DO CONCELHO COM SANEAMENTO”, bem como a expressão “#ACELERA VILA REAL” e o brasão municipal acompanhado do logotipo da empresa municipal referida (“EMAR”). Outra parte daqueles outdoors contém os logotipos legalmente requeridos. No entanto, os mesmos são de tamanho muito inferior ao brasão municipal e logotipo da “EMAR”, e não é sequer claramente visível a referência ao nome do programa operacional referido. Assim, também esses outdoors não respeitam as obrigações de publicitação que resultam da legislação aplicável, pelo que não visam, contrariamente ao invocado pelo recorrente, dar cumprimento às mesmas.

Por outro lado, como o próprio recorrente afirma, pelo menos em alguns locais onde se encontram outdoors, as obras já se encontram concluídas. Ora, os outdoors cujas imagens constam dos autos não constituem os “painéis permanentes” fixados nas infraestruturas que as acima transcritas obrigações legais requerem, nem isso é referido pelo recorrente. Assim, também neste contexto, os outdoors sem caráter de permanência instalados em locais onde se encontra obra já concluída não visam dar cumprimento à obrigação legal de publicitação permanente decorrente da secção 2.2. do Anexo XII do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

11. Por fim, importa ainda sublinhar que o conteúdo da mensagem dos outdoors sindicados em muito extravasa as imposições legais de publicitação. De facto, tais obrigações apenas assentam num dever de informação objetiva da obra e do financiamento. Já os outdoors em presença contêm expressões que representam verdadeiros slogans publicitários, indo, pois, muito além da simples obrigação de informação requerida. Assim, as expressões “Mais de 80% do concelho com saneamento” e “#ACELERA VILA REAL”, não são exigidas pelas obrigações legais de publicitação. Esses elementos constituem verdadeira publicidade, e não simples informação referente à obra e financiamento. Assim, tais mensagens são abrangidas pela proibição geral de publicidade institucional, decorrente do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015 e do artigo 41.º da LEOAL, a qual se encontra em vigor desde 12 de maio de 2017.

12. Face ao exposto, resta concluir que os outdoors em análise não possuem qualquer justificação legal, inserindo-se no âmbito da proibição legal de publicidade institucional, prevista no artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, em conjugação com o artigo 41.º da LEOAL.

Nestes termos, o recurso deve ser tido como improcedente, visto que a deliberação recorrida, ao ordenar a remoção dos painéis de publicidade institucional em causa nos presentes autos, não padece de qualquer ilegalidade.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Lisboa, 24 de agosto de 2017 - Lino Rodrigues Ribeiro - Maria Clara Sottomayor - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - Catarina Sarmento e Castro - João Pedro Caupers - Manuel da Costa Andrade