1005/2016 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 400/2017

Processo n.º 1005/2016

3ª Secção

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida a sociedade A., Lda., foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (“LTC”), da sentença proferida pela Instância Local – Secção Criminal – J2 de Vila Nova de Gaia, do Tribunal Judicial da Comarca do Porto, em 29 de setembro de 2016, que desaplicou, com fundamento na sua inconstitucionalidade, a norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, no segmento em que fixa no valor de € 3 500 o mínimo legal da coima aplicável às pessoas coletivas responsáveis pela prática da contraordenação prevista no artigo 3.°, n.°s 1, alínea [b)], e 4, do referido diploma legal, condenando a aqui recorrida, como autora material da aludida contraordenação, na coima de € 250.

2. O requerimento de interposição do recurso tem o seguinte teor:

«O Ministério Público junto deste Tribunal, ao abrigo do disposto nos art.°s 70.° n.° 1 al. a), 71.°, 72.° n.° 1 al. a) e n.° 3 e 75-A, da Lei de Organização Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, Lei n.° 28/82, de 15/11, vem interpor Recurso Obrigatório, para o Tribunal Constitucional, da decisão/sentença proferida nestes autos, porquanto:

Na aludida decisão/sentença, na qual a sociedade arguida A., Lda. foi condenada pela prática da contraordenação prevista no art.° 3. n.° 1 al. b) e n.° 4 do Decreto-Lei n.° 156/2005, de 15/9, a Mm.a Juiz decidiu declarar inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, o art.° 9.° n.° 1 al. a) do dito Decreto-lei, na parte em que sancionava a contraordenação praticada pela arguida com coima de 3.500 euros a 15.000 euros, não aplicando o mínimo legal da coima previsto nos mencionados artigos, para as pessoas coletivas (3500 euros) e, sim, o limite mínimo previsto para as pessoas singulares, nos termos do art.° 9.° n.° 1 al. a) e n.° 2 do dito diploma legal.

Deste modo, tendo sido recusada a aplicação do art.° 9.° n.° 1 al. a) do DL n.° 156/2005, na parte em que fixa como mínimo da coima aplicável às pessoas coletivas o valor de 3.500 euros, por violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no art.° 18.° da CRP, vem o Ministério Público, nos termos das disposições conjugadas dos art.°s 280.° n.° 1 al.) e 3, da CRP, 71.°, 72.°, n.° 1 al. a) e 3 e 75.°-A da Lei n.° 28/82, de 15/11, Lei da Organização Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, interpor o presente Recurso Obrigatório para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do art.° 70.° n.° 1 al. a) da referida Lei n.° 28/82, de 15/11, requerendo a apreciação da constitucionalidade da citada norma constante do art.° 9.° n.° 1 al. a) do referido Decreto-Lei n.° 156/2005, de 1 5/9, na parte em que considera que o valor mínimo da coima aplicável às pessoas coletivas é de 3500 euros.»

3. Notificado para o efeito, o Ministério Público, enquanto recorrente, produziu as seguintes alegações:

1.“Delimitação do objeto do recurso

1.1. Pelo Instituto dos Mercados Públicos do Imobiliário e da Construção foi aplicada á arguida A., Ld.ª, a coima pela prática, a título de negligência, da contraordenação prevista no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e 4.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, a coima de € 1.750,00.

1.2. Resulta dos autos que no dia 31 de maio de 2013, B. deslocou-se às instalações da arguida, sitas na Rua …., .., ..º …., Grijó, Vila Nova de Gaia, onde solicitou o livro de reclamações. A legal representante da arguida recusou a entrega do livro de reclamações.

B. solicitou a presença da autoridade policial e, na presença desta, a legal representante da arguida entregou o livro ao reclamante.

1.3. Apesar de ter sido praticada a contraordenação prevista no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e 4.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, a coima aplicada não foi a prevista no n.º 3 do artigo 9.º, mas sim a prevista na alínea a) desse mesmo artigo.

Diz-se, a propósito, na decisão que aplicou a coima:

“6. Os factos descritos consubstanciam a violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do DL 156/2005, de 15 de setembro, alterado pelo DL 371/2007, de 6 de novembro, isto é «Facultar imediata e gratuitamente ao utente o livro de reclamações sempre que por este tal lhe seja solicitado»; punível com coima entre €3.500,00 a €30.000,00.

7. Os factos descritos consubstanciam ainda o agravamento previsto no n.º 4 do artigo 3.º do DL 156/20105, de 15 de setembro, alterado pelo DL 371/2007, de 6 de novembro, isto é: Quando o livro de reclamações não foi imediatamente facultado ao utente, este pode requerer a presença da autoridade policial a fim de remover essa recusa (…), tendo como consequência legal o agravamento da coima, ou seja, o montante da coima não poderá ser inferior a metade do montante máximo da coima prevista, a saber, o valor máximo da coima é de €30 000,00 pelo que valor da coima nunca poderá ser inferior a €15.000,00.

8. Assim sendo, foi a arguida acusada da prática dos ilícitos de mera ordenação social tipificados nos preceitos legais acima referidos, que determinou a instauração do presente processo de Contraordenação.

No que diz respeito ao agravamento por força da ocorrência da situação prevista no n.º 4 do artigo 3.º (ex vi do n.º 3 do artigo 9.º), ambos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro (com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 371/2007, de 6 de novembro), este agravamento deverá ser afastado, nomeadamente, porque a arguida não persistiu na recusa do livro, aquando da chegada da autoridade policial. Resulta claro do Auto de Notícia que o Livro de Reclamações foi facultado ao lesado após a presença da polícia no local”

1.4. A arguida impugnou a decisão tendo, em 29 de setembro de 2006, no Tribunal da Comarca do Porto (V. N. Gaia – Inst. Local – Secção Criminal – J2), sido proferida a seguinte decisão:

“6.1. Julgo a arguida «A., Ld.ª» autora material da contraordenação p. e p. pelos art.ºs 3, n.º 1, al. a) e n.º 4, art.º 9.º, n.º 1. Al. a), e n.º 2, do D.L. 156/2005 e, em consequência, condeno-a na coima de € 250 (duzentos e cinquenta euros)”.

1.5. Nessa decisão, a Senhora Juíza afirma que a arguida alega a inconstitucionalidade da norma que estabelece o montante mínimo aplicável às pessoas coletivas em €15.000,00.

Porém, a arguida, apenas se refere a essa inconstitucionalidade quando foi ouvida no processo administrativo e não quando impugnou a decisão.

O que bem se compreende, pois, como se viu, não foi essa a coima que aplicada.

1.6. A decisão recorrida, no que respeita à inconstitucionalidade, vem fundamentada por remissão para um acórdão da Relação de Coimbra que, em parte, se transcreve.

Nesse acórdão, porque nesse processo era a norma aplicável, começou por recusar-se a aplicação com fundamento em inconstitucionalidade da norma do artigo 3.º, n.º 1, alínea b), 9.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3 do Decreto-Lei n.º 156/2005, enquanto, para a contraordenação em causa, estabelece como limite mínimo para as pessoas coletivas, a coima de 15.000,00 euros.

1.7. Seguidamente, diz-se no Acórdão da Relação de Coimbra:

“Ou seja, o limite mínimo da coima aplicável deverá ser encontrado para a infração simples de violação da obrigação de facultar o livro de reclamações (sem ter ocorrido intervenção da entidade policial). Nesse caso prevê o artigo 90, n° 1, alínea a) do Decreto-Lei n° 15612005 coima mínima no valor de 3.500 euros.

Mas, a nosso ver, a previsão em causa continua a padecer do mesmo vício quanto estabelece coima mínima para pessoas coletivas de 3.500 euros, montante que também não respeita o princípio da proporcionalidade nos termos acima expostos”.

1.8. Ora, é esta segunda recusa de aplicação por inconstitucionalidade que agora interessa e releva, precisamente porque aquela foi a coima considerada aplicável e aplicada na decisão administrativa impugnada.

Essa interpretação foi expressamente assumida pela decisão recorrida dizendo-

-se:

“Aderindo aos fundamentos exarados no Acórdão citado, decide-se não aplicar o mínimo legal previsto no citado artigo 9º, por inconstitucional (…)”.

1.9. Recusada a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, considerou-se ser de aplicar a coima prevista no artigo 9º, nº 1, alínea a), do Decreto--Lei nº 156/2005, para as pessoas singulares.

1.10. Dessa decisão, o Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC).

Assim, constitui objeto do recurso a questão de constitucionalidade da norma do artigo 9.º, n.º 1, alínea a), na interpretação segundo a qual a coima aí fixada – cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de € 3.500,00 – é aplicável à contraordenação prevista no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 4, todos do Decreto-Lei n.º 156/2005, nos casos em que, não sendo o livro de reclamações imediatamente facultado ao utente, este requer a presença da autoridade policial e tal recusa é removida, sendo o livro facultado ao utente.

2. Apreciação do mérito do recurso

2.1. Sobre a constitucionalidade do montante mínimo da coima aplicável às pessoas coletivas para a contraordenação em causa ser de 15.000,00 euros, já o Tribunal Constitucional se pronunciou.

Fê-lo no acórdão n.º 67/2011, que não julgou inconstitucional a norma extraída da conjugação entre os artigos 3.º, n.º 1, alínea b), 9.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3, todos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, no sentido de considerar ser aplicável a coima aí prevista, - cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de € 15 000 - nos casos em que, requerida a presença da autoridade para remover a recusa referida no número anterior, essa recusa é removida sendo o livro de reclamações facultado ao utente.

2.2. Posteriormente, sobre a mesma dimensão normativa, foi proferido, pelo Acórdão n.º 313/2013, um juízo positivo de inconstitucionalidade.

2.3. A fim de ser dirimido o conflito jurisprudencial, o Ministério Público interpôs recurso para o Plenário (artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC).

O acórdão n.º 97/2014, proferido pelo Plenário, não julgou inconstitucional a norma, reafirmando o entendimento constante do Acórdão n.º 67/2011.

2.4. Ora, se o Tribunal Constitucional entendeu que não ocorria violação da Constituição quando a coima aplicável às pessoas coletivas era, quanto ao limite mínimo, de € 15.000,00, por maioria de razão não será inconstitucional o entendimento que considera ser aplicável à mesma contraordenação uma coima cujo limite mínimo é de € 7.500,00.

Remetemos, pois, para a fundamentação constante do Acórdão n.º 97/2014.

2.5. O Ministério Público, nos processos em que foram proferidos os acórdãos referidos, sustentou a inconstitucionalidade.

Porém, em face do valor da coima que agora está em causa, entendemos que a mesma não é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 1, da Constituição), situando-se, ainda, dentro da ampla liberdade de conformação de que o legislador goza em matéria de definição de contraordenações e fixação de montantes de coimas.

Aliás, nessas alegações, também afirmamos:

“Sendo questionável, a nível da interpretação do direito ordinário, aquele entendimento [o que considerava ser aplicável a coima de 15. 000 euros] e mostrando-se violador da Constituição, poderá o Tribunal fixar a interpretação do nº 3 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 156/2005, no sentido de que a coima aí prevista não é a aplicável quando, requerida a presença da autoridade policial para remover a recusa, nos termos do nº 4 do artigo 3º do mesmo diploma, essa recusa é removida, sendo o livro de reclamações facultado ao consumidor.”

3. Conclusão

1. A norma do artigo 9.º, n.º 1, alínea a), na interpretação segundo a qual a coima aí fixada – cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de € 3.500,00 – é aplicável à contraordenação prevista no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 4, todos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, nos casos em que, não sendo o livro de reclamações imediatamente facultado ao utente, este requer a presença da autoridade policial e tal recusa é removida, sendo-lhe o livro facultado, não viola o princípio da proporcionalidade (artigo 18º, nº 2, da Constituição) não sendo, por isso, inconstitucional.”

4. Notificada para contra-alegar, querendo, a recorrida nada disse.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

A. Delimitação do objeto do recurso

5. No âmbito dos presentes autos, foi requerida a apreciação da constitucionalidade da norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 156/2005, de 15 de setembro, no segmento em que fixa como limite mínimo da coima aplicável às pessoas coletivas, pela prática da contraordenação resultante da violação do dever imposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do referido diploma legal, seguida da verificação da circunstância prevista no respetivo n.º 4, o valor de 3 500 € (três mil e quinhentos euros), cuja aplicação foi recusada pelo Tribunal a quo, com fundamento na violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.°, n.º 2, da Constituição.

Não suscitando qualquer dúvida, em face do teor da decisão recorrida, que o preceito constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 156/2005 integra o “bloco normativo” desaplicado pelo Tribunal a quo, o mesmo não sucede quanto aos demais preceitos nele compreendidos.

Vejamos mais de perto.

Tendo tido como propósito a “instituição da obrigatoriedade de disponibilização do livro de reclamações a todos os fornecedores de bens ou prestadores de serviços que tenham contacto com o público em geral” (cfr. n.º 2 do respetivo artigo 1.º) — generalizando, assim, o regime até então apenas previsto para certos setores específicos de atividade —, o Decreto-Lei n.º 156/2005 impõe aos sujeitos abrangidos – que define no n.º 1 do respetivo artigo 2.º − um conjunto de deveres naquele âmbito, sancionando como contraordenação a respetiva inobservância.

De entre os deveres estabelecidos no Decreto-Lei n.° 156/2005, importa especialmente atentar no que decorre da previsão da alínea b) do n.º 1 do respetivo artigo 3.º, de acordo com a qual “[o] fornecedor de bens ou prestador de serviços é obrigado a [f]acultar imediata e gratuitamente ao utente o livro de reclamações sempre que por este tal lhe seja solicitado.”

Resulta, por seu turno, do n.º 4 daquele artigo 3.º que, em caso de incumprimento – isto é, “[q]uando o livro de reclamações não for imediatamente facultado ao utente” – “este pode requerer a presença da autoridade policial a fim de remover essa recusa ou de que essa autoridade tome nota da ocorrência e a faça chegar à entidade competente para fiscalizar o setor em causa.”

A par da definição das obrigações que impendem sobre os fornecedores de bens e prestadores de serviços quanto à existência e disponibilização do livro de reclamações, o Decreto-Lei n.° 156/2005 torna, no seu artigo 9.º, o respetivo incumprimento contraordenacionalmente relevante, sancionando-o em termos diferenciados consoante se trate de pessoa singular ou pessoa coletiva. Assim, de acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º, “[c]onstituem contraordenações puníveis com a aplicação” de coima “[d]e (euro) 250 a (euro) 3500 e de (euro) 3500 a (euro) 30 000, consoante o infrator seja pessoa singular ou pessoa coletiva, a violação do disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 3.º, nos n.os 1, 2 e 4 do artigo 5.º e no artigo 8.º.”

Tratando-se da “violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º, acrescida da ocorrência da situação prevista no n.º 4 do mesmo artigo” — prescreve, por seu turno, o n.º 3 do referido artigo 9.º —, “o montante da coima a aplicar não pode ser inferior a metade do montante máximo da coima prevista.”

Os artigos 3.º, n.ºs 1, alínea b), e 4, e 9.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-lei n.º 156/2005 foram recentemente alterados pelo Decreto-Lei n.º 74/2017, de 21 de junho, diploma que entrou em vigor, no que a tais alterações concerne, no dia 1 de julho de 2017 (cfr. artigo 9.º, n.º 1).

Na sequência da modificação introduzida na estatuição constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-lei n.º 156/2005, a coima aplicável às pessoas coletivas responsáveis pela prática das contraordenações mencionadas na mesma alínea passou a ter como limites mínimo e máximo os valores de “€ 1 500” e “€ 15 000”, respetivamente.

Tais modificações não relevam, no entanto, no âmbito da apreciação do juízo de desconformidade constitucional subjacente à recusa que fundamentou o presente recurso.

E isto porque a norma cuja aplicação o Tribunal a quo recusou foi extraída de um “arco legal” constituído por um conjunto de preceitos do Decreto-lei n.º 156/2005, na versão necessariamente anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 74/2017, de 21 de junho, entradas em vigor, conforme se viu, em momento subsequente ao da prolação da decisão recorrida.

6. Conforme dos autos resulta, por decisão proferida pelo Instituto dos Mercados Públicos do Imobiliário e da Construção, foi aplicada à ora recorrida pela prática, a título negligente, da contraordenação prevista no artigo 3.º, n.ºs 1, alínea b), e 4 do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, a coima no valor de € 1 750 (mil setecentos e cinquenta euros).

De acordo com os factos tidos por demonstrados na referida decisão, no dia 31 de maio de 2013, B. deslocou-se às instalações da ora recorrida, sitas na Rua da …, n.º .., ...º ….., Grijó, Vila Nova de Gaia, tendo solicitado o livro de reclamações. Perante tal pedido, o legal representante da ora recorrida recusou a entrega do referido livro, razão pela qual foi solicitada a presença da autoridade policial no local. Na presença desta, o legal representante da ora recorrida acabou por entregar o livro de reclamações ao referido cidadão.

Não obstante ter considerado que os factos acima descritos, para além de integrarem o tipo contraordenacional resultante conjugação da alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º com a alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, eram subsumíveis ainda à circunstância modificativa agravante prevista no n.º 4 daquele artigo 3.º, a entidade administrativa entendeu não haver lugar à aplicação da moldura agravada para aquele efeito cominada no n.º 4 do referido artigo 9.º pelo facto de a ora recorrida não haver persistido na recusa de apresentação do livro de reclamação após a chegada da entidade policial.

O que acaba de dizer-se decorre da fundamentação constante da referida decisão administrativa, na qual pode ler-se o seguinte:

“6. Os factos descritos consubstanciam a violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do DL 156/2005, de 15 de setembro, alterado pelo DL 371/2007, de 6 de novembro, isto é «Facultar imediata e gratuitamente ao utente o livro de reclamações sempre que por este tal lhe seja solicitado»; punível com coima entre €3.500,00 a €30.000,00.

7. Os factos descritos consubstanciam ainda o agravamento previsto no n.º 4 do artigo 3.º do DL 156/20105, de 15 de setembro, alterado pelo DL 371/2007, de 6 de novembro, isto é: Quando o livro de reclamações não foi imediatamente facultado ao utente, este pode requerer a presença da autoridade policial a fim de remover essa recusa (…), tendo como consequência legal o agravamento da coima, ou seja, o montante da coima não poderá ser inferior a metade do montante máximo da coima prevista, a saber, o valor máximo da coima é de €30 000,00 pelo que valor da coima nunca poderá ser inferior a €15.000,00.

8. Assim sendo, foi a arguida acusada da prática dos ilícitos de mera ordenação social tipificados nos preceitos legais acima referidos, que determinou a instauração do presente processo de Contraordenação.

No que diz respeito ao agravamento por força da ocorrência da situação prevista no n.º 4 do artigo 3.º (ex vie do n.º 3 do artigo 9.º), ambos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro (com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 371/2007, de 6 de novembro), este agravamento deverá ser afastado, nomeadamente, porque a arguida não persistiu na recusa do livro, aquando da chegada da autoridade policial. Resulta claro do Auto de Notícia que o Livro de Reclamações foi facultado ao lesado após a presença da polícia no local.”

7. Impugnada tal decisão junto da Secção Criminal da Instância Local de Vila Nova de Gaia, comarca do Porto, considerou este Tribunal, na sentença ora recorrida, que o quadro factual traçado em juízo – que, tal como o definido pela entidade administrativa, incluía a circunstância de o livro de reclamações ter sido facultado a quem o havia requerido, após a chegada da autoridade policial −, importava o “preenchimento dos elementos objetivos da contraordenação imputada à arguida”, aqui recorrida – isto é, os contidos na previsão-base da alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º, conjugada com alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º −, incluindo no “que respeita à agravante prevista no n.º 4” daquele artigo 3.º.

Identificado o tipo legal ao qual a atuação em causa deveria subsumir-se, o Tribunal a quo procurou estabelecer em seguida o quadro normativo no âmbito do qual deveria proceder-se à determinação da coima aplicável.

Socorrendo-se, para o efeito, da construção seguida no Acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Coimbra, em 09.12.2010 – cujos fundamentos não apenas transcreveu como sem reservas expressamente sufragou −, o Tribunal a quo aderiu por essa forma ao entendimento segundo o qual a determinação da moldura no interior da qual deve ocorrer a fixação da coima a aplicar a uma pessoa coletiva, pela prática da contraordenação prevista e sancionada pelos artigos 3.º, n.ºs 1, alínea b), e 4, e 9.º, n.ºs 1, alínea a), e 3, deve ser subtraída à incidência tanto do limite mínimo resultante da agravação prescrita no n.º 3 do referido artigo 9.º − € 15 000 −, como do limite mínimo em geral fixado para aquela categoria de sujeitos na alínea a) do respetivo n.º 1 − € 3 500 −, por ambos constituírem uma ofensa ao princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.

Com efeito, escreveu-se na decisão recorrida o seguinte:

«A este propósito pode ler-se no Ac da Relação de Coimbra de 09.12.2010, proferido no processo 274/1 O.9TBCBR.C1, em www.dgsi.pt

“Nos termos dos artigos 2°, n° 1, 3.º, n.º 1, al. b), n.º 4 e 9°, n° 1, al a) e n° 3 do D.L. no 156/05 de 15/9 a coima mínima é no montante de 15.000 €.

Perante tal montante mínimo a primeira coisa que queremos registar é a de que o legislador está desfasado da realidade, quando é ceto que se impõe que ele tenha um conhecimento prático da vida.

O legislador não pode sensibilizar, educar, prevenir, mesmo punir, impondo um tal regime.

(…)

Se coima de limite mínimo fixado em 15.000 manifestamente não respeita a proporcionalidade no cotejo com o direito dos consumidores, de igual modo também o não contempla, no cotejo com outras infrações de natureza económica.

(…)

[O] limite mínimo da coima aplicável deverá ser encontrado para a infração simples de violação da obrigação de facultar o livro de reclamações (sem ter ocorrido intervenção da entidade policial). Nesse caso prevê o artigo 9.°, n.º 1, alínea a) do Decreto- Lei n° 156/2005 coima mínima no valor de 3.500 euros.

Mas, a nosso ver, a previsão em causa continua a padecer do mesmo vício quanto estabelece coima mínima para pessoas coletivas de 3.500 euros, montante que também não respeita o princípio da proporcionalidade nos termos acima expostos.

E na falta de previsão válida para a contraordenação cometida por pessoas coletivas deverá então valer, igualmente para pessoas coletivas, a coima mínima prevista para pessoas singulares de 250 euros».

(…)

Em virtude da recusa de aplicação implicitamente contida no excerto acima transcrito, o Tribunal a quo considerou-se reconduzido ao limite mínimo geral ali previsto para o sancionamento das pessoas singulares – isto é, € 250 – e, depois de sujeitar tal limite à redução estabelecida para as contraordenações praticadas a título negligente − alcançando, assim, um limite mínimo final de € 125 −, fixou em € 250 o valor da coima a aplicar à ora recorrida, alterando nessa parte a decisão proferida pela entidade administrativa.

8. Feito este necessário excurso pelo caso subjacente ao processo-base, três conclusões podem extrair-se desde já.

A primeira é a de que, não obstante a referência à alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, constante do dispositivo da decisão recorrida, resulta claramente da respetiva fundamentação que o tipo contraordenacional que se entendeu preenchido no caso – e cujo sancionamento, a ocorrer sob os limites mínimos fixados para as pessoas coletivas na alínea a) do n.º 1 e no n.º 3 do artigo 9.º, se considerou incompatível com o princípio da proporcionalidade − é, tal como se concluíra na decisão administrativa, o que resulta da violação do dever imposto na alínea b), do n.º 1 do artigo 3.º, seguida da verificação da situação descrita no respetivo n.º 4.

A segunda observação diz respeito ao âmbito da recusa.

Apesar de a fundamentação subscrita pelo Tribunal a quo compreender, como se viu, a recusa de aplicação de ambos os limites mínimos legais prescritos no artigo 9.º para o sancionamento de pessoas coletivas pela prática da contraordenação prevista no artigo 3.º, n.ºs 1, alínea b), e 4 – isto é, tanto do limite agravado decorrente do n.º 3 daquele artigo 9.º, como do limite mínimo geral fixado na alínea a) do respetivo n.º 1 −, apenas este último se pode considerar, na realidade, concretamente desaplicado – o que explica, de resto, que ao mesmo se cinja o objeto do recurso, tal como definido no requerimento de interposição.

Com efeito, encontrando-se legalmente impedido, por força da proibição da reformatio in pejus estabelecida no artigo 72.º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, de proceder ao agravamento da coima, no valor de € 1.750, que havia sido aplicada pelo Instituto dos Mercados Públicos do Imobiliário e da Construção, o Tribunal a quo nunca poderia, na realidade, ter desaplicado também o limite mínimo estabelecido o n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005 − € 15 000 −, na medida em que este, por conduzir necessariamente à fixação de uma coima em montante superior àquele que fora determinado pela entidade administrativa, não era, por força daquela proibição, aplicável ao caso sub judice – conclusão que se mantém mesmo em face da redução do limite mínimo para metade prevista para a comissão a título negligente de acordo com a regra contida no n.º 2 do artigo 9.º do referido diploma legal.

A terceira e última nota prende-se com a delimitação do objeto recurso: na medida em que a atuação contraordenacionamente relevante, cujo sancionamento originou a referida recusa, foi caracterizada pelo Tribunal a quo nos exatos termos em que o havia sido na decisão administrativa – isto é, incluindo a referência expressa ao facto de o livro de reclamações cuja apresentação começara por ser recusada ter sido entregue a quem o havia solicitado após a chegada da entidade policial −, o objeto do presente recurso deverá ser delimitado nos exatos termos em que o fez o Ministério Público nas suas alegações. Isto é, deverá incidir sobre a “norma do artigo 9.º, n.º 1, alínea a), na interpretação segundo a qual a coima aí fixada – cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de € 3 500 – é aplicável à contraordenação prevista no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 4, todos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, nos casos em que, não sendo o livro de reclamações imediatamente facultado ao utente, este requer a presença da autoridade policial e tal recusa é removida, sendo-lhe o livro facultado”.

É à confrontação desta dimensão normativa com o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, que cumpre, pois, proceder em seguida.

B. Do mérito

9. Em conformidade com a delimitação do objeto do presente recurso, a questão que cumpre decidir consiste em saber se deverá ser censurada, à luz do princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, a norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º, com o sentido de que a coima aí fixada – cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de € 3 500 – é aplicável à contraordenação prevista na alínea b) do n.º 1 e no n.º 4 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, nos casos em que, não sendo o livro de reclamações imediatamente facultado ao utente, este requer a presença da autoridade policial e tal recusa é removida, sendo o livro facultado ao utente apenas nessa altura.

Tal questão – importa, desde já, notá-lo − não é inteiramente nova na jurisprudência constitucional.

Pelo contrário: de entre as normas que, no âmbito do regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 156/2005, fixam os limites mínimos das molduras legais aplicáveis à determinação da medida da responsabilidade contraordenacional imputável às pessoas coletivas, foi este Tribunal chamado já a pronunciar-se sobre aquela que, constando no n.º 3 do respetivo artigo 9.º, fixa no limite mínimo de € 15 000 a coima aplicável àquela categoria de sujeitos pela prática da contraordenação prevista na alínea b) do n.º 1 e no n.º 4 do artigo 3.º daquele diploma legal.

Assim, no Acórdão n.º 67/2011, o Tribunal começou por não julgar inconstitucional a norma extraída da conjugação entre a alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º e alínea a) do n.º 1 e n.º 3 do artigo 9.º, todos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, interpretada no sentido de considerar ser aplicável a coima aí prevista – cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de € 15 000 (quinze mil euros) – nos casos em que, requerida a presença da autoridade para remover a recusa de facultação do livro de reclamações, essa recusa é posteriormente removida com a entrega do livro de reclamações ao utente.

Tal juízo foi, porém, invertido no Acórdão n.º 313/2013, proferido sobre a mesma exata questão.

Neste último aresto, o Tribunal julgou inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, a norma extraída do artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, na interpretação segundo a qual é aplicável a coima aí prevista – cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de 15 000 euros – nos casos em que, não sendo o livro de reclamações imediatamente facultado ao utente, este requer a presença da autoridade policial e tal recusa é removida, acabando o livro de reclamações por ser facultado ao utente.

Tendo a mesma norma sido julgada em sentido divergente nos dois acórdãos acabados de indicar, foi interposto recurso para o Plenário, ao abrigo do artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC.

No julgamento de tal recurso, o Tribunal, através do Acórdão n.º 97/2014, proferido pelo Plenário, reafirmou o entendimento jurisprudencial constante do Acórdão n.º 67/2011 e, em consequência, não julgou inconstitucional a norma extraída do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, quando interpretada no sentido de que, requerida a presença da autoridade para remover a recusa referida no número anterior, essa recusa é removida, sendo o livro de reclamações facultado ao utente.

No aresto que se acaba de mencionar, escreveu-se a tal propósito o seguinte:

“Como já se mencionou o Tribunal Constitucional apreciou esta mesma questão normativa no Acórdão n.º 67/2011, disponível in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), a qual pressupõe a remoção da recusa de apresentação do livro de reclamações, após deslocação das forças de segurança ao estabelecimento comercial, bem como uma outra questão – paralela mas distinta – que redunda na persistência na recusa dessa mesma apresentação (cfr. Acórdãos n.º 62/2011 e n.º 132/2011, ambos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/).

No Acórdão n.º 67/2011 decidiu-se o seguinte:

«A título preliminar, deve notar-se que o legislador ordinário goza de ampla liberdade de fixação dos montantes das coimas aplicáveis, desde que respeitados os limites fixados pelo regime geral do ilícito contraordenacional e que as sanções aplicadas sejam “efetivas”, “proporcionadas” e “dissuasoras”, de modo a garantir o efeito preventivo daquelas, sob pena de os destinatários das normas não se sentirem compelidos a cumpri-las (com efeito, a fixação de coimas com montantes irrisórios face ao benefício colhido da prática do ilícito contraordenacional tende a enfraquecer o próprio cumprimento da lei; assim, ver Paulo Otero/Fernanda Palma, Revisão do Regime Legal do Ilícito de Mera Ordenação Social, in «RFDUL» (Separata), 1996, n.º 2, pp. 562 e 563).

Neste sentido, o Tribunal Constitucional tem reconhecido ao legislador ordinário uma livre margem de decisão quanto à fixação legal dos montantes das coimas a aplicar (ver Acórdãos n.º 304/94, n.º 574/95 e n.º 547/00, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), ainda que ressalvando que tal liberdade de definição de limites cessa em casos de manifesta e flagrante desproporcionalidade ou de excessiva amplitude entre os limites mínimo e máximo. A título de exemplo, através do Acórdão n.º 574/95 (disponível in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/) – e ainda que tenha, naquela situação, afastado a inconstitucionalidade da norma extraída do n.º 16 do artigo 670º do Código dos Valores Mobiliários) – o Tribunal Constitucional expressou o seguinte entendimento:

“Quanto ao princípio da proporcionalidade das sanções, tem, antes de mais, que advertir-se que o Tribunal só deve censurar as soluções legislativas que cominem sanções que sejam desnecessárias, inadequadas ou manifesta e claramente excessivas, pois tal o proíbe o artigo 18º, nº 2, da Constituição. Se o Tribunal fosse além disso, estaria a julgar a bondade da própria solução legislativa, invadindo indevidamente a esfera do legislador que, aí, há de gozar de uma razoável liberdade de conformação [cf., identicamente, os acórdãos nºs 13/95 (Diário da República, II série, de 9 de fevereiro de 1995) e 83/95 (Diário da República, II série, de 16 de junho de 1995)], até porque a necessidade que, no tocante às penas criminais é - no dizer de FIGUEIREDO DIAS (Direito Penal II, 1988, policopiado, página 271) - "uma conditio iuris sine qua non de legitimação da pena nos quadros de um Estado de Direito democrático e social", aqui, não faz exigências tão fortes.

De facto, no ilícito de mera ordenação social, as sanções não têm a mesma carga de desvalor ético que as penas criminais - para além de que, para a punição, assumem particular relevo razões de pura utilidade e estratégia social.”

Na sequência desta linha argumentativa, importa, pois, verificar se o montante mínimo fixado em 15.000 € para sancionar a recusa de apresentação do livro de reclamações, por uma pessoa coletiva, num caso em que, requerida a presença da autoridade para remover a referida recusa, ela é removida, sendo o livro de reclamações facultado ao utente, é (ou não) desproporcionado.

Desde logo, verifica-se que o n.º 3 do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 156/2005 determina que a agravação do montante mínimo da coima aplicável depende da “ocorrência da situação prevista no n.º 4 do mesmo artigo [3º]”. O referido preceito legal (supra transcrito) determina, pois, que a falta de apresentação do livro de reclamações permite ao utente requerer a presença de autoridade policial com vista a colocar termo à referida recusa de apresentação.

Note-se que o preceito é suscetível de se aplicar a duas situações distintas: i) por um lado, a pessoa coletiva pode persistir na recusa de facultar o livro de reclamações ao consumidor, mesmo que interpelado pela autoridade policial; ii) por outro lado, face à intervenção da autoridade policial, a pessoa coletiva pode conformar-se com o cumprimento da lei – como sucedeu no caso em concreto ora em apreço. Não obstante a diversidade de situações poder ser ponderada pelo tribunal competente para conhecer da impugnação da sanção contraordenacional, quer para efeitos de determinação da aplicabilidade daquela norma agravadora às situações em que a pessoa coletiva adequa a sua conduta ao Direito, cumprindo o dever legal de apresentação do livro de reclamações, quer para efeitos de determinação da medida concreta da pena, em função da culpa manifestada, a verdade é que, quer num caso quer noutro, o bem jurídico violado é exatamente o mesmo, ou seja, a proteção dos consumidores constitucionalmente consagrada.

Não cabendo ao Tribunal Constitucional – mas antes ao tribunal recorrido – definir qual a melhor interpretação daquele preceito legal, tendo em conta todos os bens jurídicos e valores constitucionalmente protegidos em confronto, compete-lhe, no entanto, avaliar se a interpretação normativa desaplicada nos autos se afigura (ou não) como contrária ao princípio da proporcionalidade (artigo 2º da CRP).

Na linha da jurisprudência consolidada neste Tribunal, a propósito da fixação dos montantes das coimas a aplicar (a título de exemplo, ver Acórdãos n.º 304/94, n.º 574/95 e n.º 547/2000, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), o Tribunal Constitucional deve coibir-se de interferir diretamente nesse espaço de livre conformação legislativa, apenas lhe cabendo – sempre que necessário – acautelar que tais opções legislativas não ferem, de modo flagrante e manifesto, o princípio da proporcionalidade. A este propósito, deve sempre ter-se presente que “Só um método interpretativo rigoroso e controlado limita a invasão pelos tribunais constitucionais da esfera legislativa e impede a atividade judicativa de se tornar um «contrapoder legislativo»” (Fernanda Palma, O legislador negativo e o intérprete da Constituição, in «O Direito», 140º (2008), III, 523).

Ora, a agravação do montante mínimo da coima a suportar pelas pessoas coletivas, em 11.500 €, não pode considerar-se manifestamente desproporcionada, visto que tem por finalidade promover o cumprimento voluntário de um dever legalmente imposto que, por sua vez, visa acautelar os direitos dos consumidores constitucionalmente consagrados (artigo 60º, nº 1, da CRP. Conforme já supra notado, tal cumprimento voluntário apenas é promovido mediante a aplicação de sanções “efetivas” e “dissuasoras”.»

Acresce ainda que, tal como consta da declaração de voto aposta ao Acórdão recorrido – Acórdão n.º 313/2013:

“(…) tendo em atenção que a infração prevista no n.º 1 artigo 9.º, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, atinge a sua consumação com a omissão de entrega imediata e gratuita do livro de reclamações ao consumidor que o solicita, a conduta posterior à perfeição do ilícito contraordenacional reveste desvalor importante, na perspetiva da tutela do bem jurídico protegido, pois não só traduz persistência na recusa de cumprimento do dever legal imposto, como coloca o consumidor perante a necessidade de fazer intervir instâncias formais de controlo no local do litígio ou então suportar o ónus de formalizar ulteriormente (e com dificuldades acrescidas de prova) a sua reclamação. E, fundamentalmente, promove a escolha do consumidor pela via da desistência da reclamação, em função do maior esforço que sobre si (e sobre si apenas) recai.

No plano da intervenção legislativa preventiva e contramotivadora da desobediência a dever legal, e da robustez do sistema protetor do direito do consumidor, a previsão de moldura sancionatória agravada no seu limite mínimo quando ocorra a mobilização de meios policiais para assegurar o simples fornecimento de livro de reclamações não se mostra injustificada, pois corresponde exatamente ao plus de desvalor que persiste após a consumação do ilícito contraordenacional de base.»

Além disso, e continuando a citar a referida declaração de voto:

“Não procede (…) o argumento de que o legislador deixa apenas na mão do consumidor o poder de desencadear o agravamento da moldura sancionatória, sem possibilidade do agente económico a tal obstar ou modular o seu comportamento antes dessa iniciativa. Ciente que ao consumidor assiste a possibilidade de solicitar a intervenção policial, pode o agente económico configurar a sua estrutura organizativa por forma a que todas as solicitações de livro de reclamação sejam apreciadas pelo responsável máximo presente no local – gerente ou gestor de estabelecimento – e assim assegurar a qualidade da avaliação interna das circunstâncias e ponderação plena das consequências sancionatórias associadas à recusa inicial e à sua persistência. Intercede, então, nexo de imputação objetiva entre a conduta omissiva e a intervenção policial, enquanto mobilização indesejada de recursos institucionais, independentemente de, subsequentemente, ter sido (finalmente) cumprido o dever de facultar o livro de reclamações.»

Em consequência, a norma extraída do n.º 3 do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 156/2005, quando interpretada no sentido de que, requerida a presença da autoridade para remover a recusa referida no número anterior, essa recusa é removida sendo o livro de reclamações facultado ao utente, não é inconstitucional.”

10. Tendo óbvia afinidade com a questão que foi apreciada nos arestos citados, aquela que aqui cumpre decidir não só não justifica a inversão da orientação firmada nos Acórdãos n.º 67/2011 e n.º 97/2014, como apresenta, do ponto de vista dos respetivos elementos diferenciais, variações que apenas evidenciam o seu pleno cabimento.

Conforme se viu, a norma fiscalizada naqueles arestos coincidia com a interpretação segundo a qual a coima prevista no n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005 − cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de € 15 000 – é aplicável nos casos em que, não sendo o livro de reclamações imediatamente facultado ao utente, este requer a presença da autoridade policial e tal recusa é removida, acabando o livro de reclamações por ser facultado ao utente.

No caso presente, sendo a ação típica a mesma, o tipo contraordenacional relevante é-o também. A divergência situa-se apenas ao nível do limite mínimo da coima aplicável às pessoas coletivas: enquanto os arestos acima mencionados se pronunciaram sobre o limite mínimo agravado estabelecido no n.º 3 do artigo 9.º − que fixa no valor de € 15 000 a coima mínima aplicável às pessoas coletivas responsáveis pela contraordenação prevista no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 4, do Decreto-Lei n.º 156/2005 −, a norma sob fiscalização prende-se com a aplicação àquela categoria de sujeitos, pela prática da mesma exata infração, do limite mínimo geral estabelecido na alínea a) do respetivo n.º 1 − € 3 500 – para as hipóteses em que, sendo igualmente violado o dever estabelecido naquela alínea, não há lugar à aludida agravação.

Por isso, independentemente de qual fosse o juízo a perfilhar em face da aplicação do limite mínimo da sanção agravada fixada no n.º 3 do artigo 9.º à contraordenação tipificada no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 4, do Decreto-Lei n.º 156/2005, nos casos em que o livro de reclamações inicialmente recusado acaba por ser facultado ao utente após a chegada da autoridade policial, o certo é que, tratando-se aqui do sancionamento da mesma exata infração com coima de valor não inferior, já não àquele limite agravado de € 15 000, mas ao limite geral de € 3 500, a orientação sufragada nos Acórdãos n.º 67/2011 e n.º 97/2014 não só é inteiramente transponível para o caso dos presentes autos, como encontra nele especiais razões para o seu acolhimento.

Com efeito, ainda que se entendesse − tal como se entendeu no Acórdão n.º 313/2103 −, que o agravamento do limite mínimo da coima aplicável, estatuído no artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, configura naqueles casos uma reação flagrantemente desproporcional, tal conclusão dificilmente poderia ser mantida perante a solução que, ao contrário daquela, prescinde do limite agravado fixado no referido preceito, sujeitando aquelas hipóteses ao limite mínimo previsto na alínea a) do respetivo n.º 1 para os casos em que não há lugar a tal agravação.

Em face do concreto limite mínimo sob fiscalização, a evidência de que nos encontramos perante uma situação enquadrável na ampla margem de liberdade de conformação consensualmente reconhecida ao legislador ordinário em matéria de definição de contraordenações e fixação dos montantes das coimas correspondentemente aplicáveis é, assim, tanto mais acrescida quanto inquestionável.

O recurso deverá, por isso, ser julgado inteiramente procedente.

III – Decisão

Em face do exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a norma decorrente do artigo 9.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, segundo a qual a coima aí fixada – cujo limite mínimo para as pessoas coletivas é de € 3 500 (três mil e quinhentos euros) – é aplicável à contraordenação prevista no artigo 3.º, n.º 1, alínea b) e n.º 4, todos do mesmo diploma, nos casos em que, não sendo o livro de reclamações imediatamente facultado ao utente, este requer a presença da autoridade policial e tal recusa é removida, sendo o livro facultado ao utente apenas nessa altura;

e, em consequência,

b) Julgar procedente o recurso interposto pelo Ministério Público, determinando a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 12 de julho de 2017 – Joana Fernandes Costa – Maria Clara Sottomayor – Gonçalo de Almeida Ribeiro – Maria José Rangel de Mesquita – João Pedro Caupers