839/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º399/2017

Processo n.º 839/2017

3ª Secção

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida a sociedade A., Lda., foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (“LTC”), da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, em 28 de junho de 2016, que recusou a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade material, “do artigo 1.º da Portaria n.° 200/2013, de 31 de maio”, e, na sequência de tal recusa, condenou a Fazenda Pública no pedido de anulação da liquidação de Taxa de Segurança Alimentar Mais (“TSAM”) impugnada pela ora recorrida, referente à segunda prestação do ano de 2013.

2. Admitido o recurso e determinado neste Tribunal o seu prosseguimento, apenas o Ministério Público apresentou alegações, pronunciando-se pela não inconstitucionalidade da norma recusada aplicar com base nas seguintes conclusões:

“VI. Conclusões

31º

Nos presentes autos, a empresa do setor de distribuição A., Lda., que detém e gere o estabelecimento “B.”, situado em C.C. Vila Shopping, Lj. – Rua dos Namorados, Coredoura, 2490-339 Ourém, no qual exerce o comércio de produtos alimentares a retalho, veio apresentar, em 9 de maio de 2014, impugnação judicial do ato, praticado pela Direção-Geral de Alimentação e Veterinária do Ministério da Agricultura e do Mar (DGAV), de liquidação da segunda prestação referente ao ano de 2013 da denominada Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), criada pelo Decreto-Lei nº 119/2012, de 15 de junho, regulamentado pelas Portarias nºs 214/2012, de 17 de julho, e 2015/2012, de 17 de julho, alterado pela Portaria nº 200/2013, de 31 de maio (cfr. fls. 2-72 dos autos e supra nº 1 das presentes alegações).

O montante da referida Taxa, no valor de € 5.071,50, foi, entretanto, liquidado (cfr. fls. 73-75 dos autos). (…)

37º

Os factos, tal como verificados nos presentes autos (cfr. supra nº 17 das presentes alegações) são os que em seguida, na parte que interessa à apreciação do presente recurso, se indicam.

A impugnante A., Lda foi inicialmente notificada, em 15 de novembro de 2012 (ofício 19526), nos termos do nº 1 do artigo 2º da Portaria nº 215/2012, para proceder ao pagamento da prestação da taxa de segurança alimentar mais relativa ao ano de 2012, no valor de 7.882,56 €, valor esse calculado, nos termos do n.º 1 do art.º 10.º da Portaria n° 215/2012, de 17 de julho, em função da área declarada de venda do estabelecimento (1.932 m2):

- 1.932 m2 (área de venda declarada) x 4,08 € = 7.882,56 (taxa para 2012, prevista no nº 1 do art. 10º da Portaria 215/2012)

38º

Posteriormente, em 15 de julho de 2013 (ofício 20855), a impugnante foi novamente notificada para proceder ao pagamento da taxa de segurança alimentar mais, agora relativa à primeira prestação do ano de 2013, no valor de 3.100,86 €, de acordo com os critérios previstos na Portaria 215/2012, entretanto alterada, ou rectius, clarificada pela Portaria “interpretativa” 200/2013, de 31 de maio.

O referido valor foi calculado da seguinte forma, tendo em atenção o disposto no artigo 2º, nº 1, alínea b) da Portaria 215/2012 (tal como “clarificado” pelo artigo 1º nº 1 da Portaria 200/2013), bem como o disposto no artigo 4º da Portaria 215/2012:

- (área de venda) 1.932 m2 x 75% = 1.449,00 m2

- (total taxa) 1.449,00 m2 x € 7 = 10.143,00 € (taxa para 2013, prevista no art. 4º da Portaria 215/2012)

39º

Uma vez que a taxa de segurança alimentar mais, para o ano de 2013, deveria ser paga em duas prestações de igual montante, até ao final dos meses de maio e outubro (cfr. art. 6º, nº 2 da Portaria 215/2012), segue-se que cada uma dessas prestações seria de montante igual a 5.071,50 €.

Todavia, a Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV), aplicando a interpretação fixada pela Portaria 200/2013, relativamente à Portaria 215/2012, considerou que a prestação já paga pela impugnante, respeitante ao ano de 2012, deveria ser objeto de retificação, uma vez que, para atender à precisão introduzida pela referida Portaria 200/2013 quanto ao que se deveria considerar a «área de venda do estabelecimento» da mesma impugnante, o valor da taxa de taxa de 2012 era inferior ao efetivamente pago.

Nessa medida, procedeu às necessárias operações aritméticas, das quais resultou:

- (área) 1.932 m2 x 75% = 1.449,00 m2

- 1,449,00 m2 x 4,08 € (taxa devida em 2012) = 5.911,92 €

- 7,882,56 € (taxa paga em 2012) - 5.911,92 € (taxa que deveria ter sido paga em 2012 por virtude da aplicação da Portaria 200/2013) = 1.970,64 €

- 5.071,50 € (primeira prestação da taxa de 2013) - 1.970,64 € = 3.100,86 €

(taxa efetivamente paga da primeira prestação de 2013)

Ou seja, a DGAV retificou o valor da taxa de segurança alimentar mais aplicada à impugnante, em 2012, baixando-a em cerca de € 1.970,64, nos termos da Portaria 200/2013 e procedendo, desde logo, ao desconto dessa mesma quantia, na fixação do montante da primeira prestação da taxa devida em 2013, que passou, assim, de 5.911,92 € para 3.100,86 €.

40º

Vejamos, agora, a sequência da produção legislativa relativa ao caso dos autos (cfr. supra nº 19 das presentes alegações).

Através da publicação do Decreto-Lei 119/2012, de 15 de junho, o legislador criou o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais (cfr. art. 1º deste diploma), tendo em vista a prossecução dos objetivos definidos pelo art. 3º do mesmo Decreto-Lei.

Definiu, também, como receitas do referido Fundo «o produto da taxa de segurança alimentar mais, a que se refere o artigo 9º» (cfr. art. 4º, nº 1, alínea b) do Decreto-Lei 119/2012).

Por sua vez, o nº 1 do artigo 9º do mesmo Decreto-Lei veio prever (destaques do signatário):

“1 – Como contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre € 5 e € 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura.”

Acresce que o artigo 17º do mesmo diploma veio estabelecer, como norma transitória (destaques do signatário):

“1 – Para efeitos da fixação do valor da taxa para o ano de 2012, os montantes mínimo e máximo, previstos no nº 1 do artigo 9º, são reduzidos na proporção do número de meses completos decorridos no momento da entrada em vigor do presente diploma.

2 – O pagamento da taxa respeitante ao ano de 2012 dever ser efetuado no prazo de 60 dias a contar da data de entrada em vigor da portaria prevista no nº 1 do artigo 9º.”

41º

Seguiu-se a publicação da Portaria 215/2012, de 17 de julho, que veio regulamentar a taxa de segurança alimentar mais (cfr. artigo 1º desta Portaria e supra nº 20 das presentes alegações).

O artigo 2º da mesma Portaria determinou, em matéria de incidência (destaques do signatário):

“1 – A taxa é devida pelos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de acordo com a área de venda do estabelecimento.

2 – Para efeitos do número anterior, entende-se por:

a) «Estabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4º do Decreto-Lei nº 21/2009, de 19 de janeiro;

b) «Área de venda do estabelecimento» toda a área destinada a venda, onde os compradores têm acesso ou os produtos se encontram expostos ou são preparados para entrega imediata.”

Em matéria de taxas, o artigo 4º da Portaria 215/2012 veio prever (destaques do signatário):

“Para efeitos do disposto o nº 1 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 119/2012, de 15 de junho, o valor da taxa é, para o ano de 2013, de € 7 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento comercial.”

Por outro lado, o artigo 5º, nº 1 da mesma Portaria veio determinar, em matéria de liquidação e cobrança (destaques do signatário):

“1 – Para efeitos de aplicação da taxa, é considerada a situação dos estabelecimentos comerciais à data de 31 de dezembro do ano anterior ao que respeita a liquidação.”

Acresce, que o artigo 6º, nºs 1 e 2 da referida Portaria, em matéria de pagamento, previu (destaques do signatário):

“1 – O pagamento da taxa deve ser efetuado através do documento único de cobrança.

2 – A taxa deve ser paga em duas prestações de montante igual, até ao final, respetivamente, dos meses de maio e outubro de cada ano, nos termos do respetivo documento de cobrança.”

Finalmente, o artigo 10º, nº 1 da Portaria 215/2012 veio estabelecer, como norma transitória (destaques do signatário):

“1 – Para efeitos do disposto no nº 1 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 119/2012, de 15 de junho, o valor da taxa para o ano de 2012 é de € 4,08 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento comercial.”

42º

Vejamos, agora, o disposto na Portaria 200/2013, de 31 de maio, começando pelo respetivo Preâmbulo, onde se refere, designadamente (destaques do signatário) (cfr. supra nº 21 das presentes alegações):

“O Decreto-Lei nº 119/2012, de 15 de junho, criou o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais e a taxa de Segurança Alimentar Mais com o objetivo de assegurar o financiamento das ações necessárias no âmbito da defesa da saúde animal e da garantia da segurança dos produtos de origem animal e vegetal.

A Portaria 215/2012, de 17 de julho, regulamentou a taxa de Segurança Alimentar Mais, devida pelos operadores económicos, como contrapartida da garantia da segurança e qualidade alimentar.

Importa, todavia, clarificar o modo de determinação da área de venda por forma a remover eventuais dúvidas de interpretação, em nome da segurança jurídica e da eficiência no processo de liquidação da taxa, apesar de os princípios da igualdade e da repartição equitativa já apontarem para o sentido que agora se fixa.

Considerando o objetivo da Portaria 215/2012, de 17 de julho, e tendo em vista clarificar a sua aplicação, evitando eventuais dificuldades no apuramento da área de comércio alimentar, especificam-se, designadamente, os referenciais que correspondem, em média, à realidade verificada para as áreas alimentares, facilitando desta forma a sua determinação.

Deste modo, esclarece-se o critério de apuramento da área relevante e o modo da sua determinação. Em particular, evidencia-se que as áreas não alimentares, bem como a área dos estabelecimentos autónomos não alimentar alojados em estabelecimentos de comércio alimentar ou misto, não relevam para aqueles efeitos e que os estabelecimentos que alojam estabelecimentos autónomos de comércio alimentar ou misto só estão sujeitos ao pagamento da contribuição se, desconsiderados o volume de vendas e a área destes últimos, se qualificassem já como estabelecimentos de comércio alimentar ou misto nos termos do Decreto-Lei 21/2009, de 19 janeiro.”

43º

Não oferece, pois, contestação (cfr. supra nº 22 das presentes alegações), o facto de o legislador ter, inequivocamente, considerado a Portaria 200/2013 um diploma interpretativo da Portaria 215/2012, na medida em que procurou “clarificar o modo de determinação da área de venda por forma a remover eventuais dúvidas de interpretação, em nome da segurança jurídica e da eficiência no processo de liquidação da taxa, apesar de os princípios da igualdade e da repartição equitativa já apontarem para o sentido que agora se fixa.”

Por outro lado, tendo sempre em vista clarificar a aplicação da Portaria 215/2012, o legislador procurou especificar “os referenciais que correspondem, em média, à realidade verificada para as áreas alimentares, facilitando desta forma a sua determinação”, esclarecendo “o critério de apuramento da área relevante e o modo da sua determinação”.

O que se compreende: o Decreto-Lei 119/2102 foi publicado em 15 de junho e a Portaria 215/2012 data de 17 de julho, ou seja, um escasso mês após a publicação do primeiro.

É natural, por isso, que quando confrontado com a aplicação prática da Portaria 215/2012, o legislador tenha procurador clarificar alguns aspetos nela previstos, sem, porém, ao contrário do que se poderia inferir da sentença recorrida, prejudicar o sentido geral da regulamentação da taxa de segurança alimentar mais já estabelecida.

Bem pelo contrário, o legislador procurou acautelar o respeito de “os princípios da igualdade e da repartição equitativa”, limitando-se a densificar o critério relativo, no caso dos autos, à “área de venda do estabelecimento”.

44º

Com efeito, o artigo 1º, nº 1 da Portaria 200/2013 veio referir, a propósito da “Aplicação do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 2º da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho” (destaques do signatário) (cfr. supra nº 23 das presentes alegações):

“1- Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2º da Portaria 215/2012, de 17 de julho, entende-se por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os seguintes coeficientes de ponderação:

i) A área de venda do estabelecimento inferior a 1750 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 90%;

ii) A área de venda do estabelecimento igual ou superior a 1750 m2 e inferior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 75%;

iii) A área de venda igual ou superior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 60%.”

Por outras palavras, a Portaria 200/2013 limitou-se, relativamente à “área de venda do estabelecimento”, a que se reporta o artigo 2º, nº 2, alínea b) da Portaria 215/2012, a introduzir coeficientes de ponderação, o que, no caso dos autos, se traduziu numa redução da taxa paga pela empresa impugnante.

45º

Acresce que o legislador teve o cuidado - facto a que a sentença recorrida não faz, porém, qualquer referência -, de precisar a sua intenção, não só quanto ao caráter interpretativo da Portaria 200/2013, mas igualmente de beneficiar os titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, ao introduzir o artigo 2º da Portaria 200/2013, relativo à produção de efeitos, com o seguinte teor (destaques do signatário e supra nº 24 das presentes alegações):

“1- O disposto na presente portaria produz efeitos à data da entrada em vigor da Portaria 215/2012, de 17 de julho.

2- O montante da taxa que resulte da aplicação das regras constantes no artigo anterior não pode ser superior ao montante constante de liquidação anterior à data da publicação da presente portaria.

3- No caso de divergência de valores, o sujeito passivo pode solicitar o reembolso ou a compensação pela diferença paga em excesso, sem prejuízo da regularização oficiosa da liquidação.”

46º

Este Tribunal Constitucional apreciou já, através do Acórdão 539/15 (Plenário) (relator Conselheiro Cura Mariano), de 21 de outubro, a constitucionalidade da taxa de segurança alimentar mais, não tendo julgado “inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho”.

Este Acórdão foi sustentado em inúmeros Acórdãos e Decisões Sumárias posteriores do mesmo Tribunal.

Ora, se é certo que a questão de constitucionalidade, em apreciação nos presentes autos, não é coincidente com aquela que foi apreciada no referido Acórdão, há, porém, informação dele constante que se julga merecer cuidada reflexão.

47º

Considerou, designadamente, o Acórdão 539/15 (cfr. supra nº 26 das presentes alegações):

“Na verdade, como resulta do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a “taxa” de segurança alimentar mais” é precisamente uma contribuição para o financiamento da atividade de garantia de segurança e qualidade alimentar. É uma comparticipação nas receitas de um fundo destinado a financiar projetos, iniciativas e ações desenvolvidos pelas entidades que operam nesse mercado.

Não estamos, pois, no seu aspeto dominante, perante uma participação nos gastos gerais da comu­nidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania, nem perante a retribuição de um serviço concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo, pelo que a referida “taxa” não se pode qualificar nem como imposto, nem como uma verdadeira taxa, sendo tal tributo antes qualificável como contri­buição financeira. (…)

É quanto basta para considerar que a “taxa de segurança alimentar mais”, sendo uma contribuição especial não subsumível ao conceito de imposto ou taxa é também uma contribuição que reverte a favor de entidade pública e se enquadra na categoria de contribuição financeira a que se refere o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição.”

48º

O Acórdão 539/15 refere, por outro lado, a propósito da Revisão Constitucional de 1997 (cfr. supra nº 27 das presentes alegações):

“Contudo, a alteração introduzida na redação da alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição (anterior alínea i), do n,º 1, do artigo 168.º), pela Revisão Constitucional de 1997, veio obrigar a uma reformulação dos pressupostos da discussão sobre a existência de uma reserva de lei formal em matéria de contribuições cobradas para a cobertura das despesas de pessoas coletivas públicas não territoriais.

Onde anteriormente o artigo 168.º, n.º 1, i), da Constituição dizia que “é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: (…) i) Criação de impostos e sistema fiscal (…)”, passou a cons­tar que “é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: (…) i) Criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas (…).

Para efeitos de submissão dos diversos tipos de tributo ao princípio da reserva de lei formal a nova redação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, autonomizou a categoria das “contribuições financeiras”, ao lado dos impostos e das taxas, como já acima se referiu.

O artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, passou a fazer depender da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, a «criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor do Estado». Configuram-se assim dois tipos de reserva parlamentar: um relativo aos impostos, que abrange todos os seus elementos essenciais, incluindo a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes (artigo 103.º), outro restrito ao regime geral, que é aplicável às taxas e às contribuições financeiras, e relativamente às quais apenas se exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais e, portanto, sobre um conjunto de diretrizes orientadoras da disciplina desses tributos que possa corresponder a um regime comum.

Com esta alteração deixou de fazer qualquer sentido equiparar a figura das contribuições financeiras aos impostos para efeitos de considerá-las sujeitas à reserva da lei parlamentar, passando o regime destas a estar equiparado aos das taxas.

O princípio da legalidade, relativamente às contribuições financeiras, tal como o das taxas, apenas exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais comuns às diferentes contribuições financeiras, não necessitando de uma intervenção ou autorização parlamentar para a sua criação individualizada, enquanto que, relativamente a cada imposto, continua a exigir-se essa intervenção qualificada, a qual deve determinar a sua incidência, a sua taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.”

49º

O Acórdão 539/15 considerou, ainda, quanto ao problema de uma eventual violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, no caso da criação da taxa de segurança alimentar mais (destaques do signatário e supra nº 28 das presentes alegações):

“Já, relativamente à “taxa de segurança alimentar mais” não se descortina qualquer intervenção da Assembleia da República que habilitasse minimamente o Governo a proceder à sua criação, nem a mesma resulta de uma imposição específica de legislação europeia, pelo que há que determinar quais são as consequências ao nível da reserva parlamentar da ausência de um regime geral das contribuições financeiras.

A revisão constitucional de 1997 ao prever a figura das contribuições financeiras como tributo, para efeitos de definição da competência legislativa, equiparou-a às taxas e distinguiu-a dos impostos. Enquanto a criação destes se manteve na reserva relativa da Assembleia da República, relativamente às taxas e às contribuições financeiras aí se incluiu apenas a previsão de um regime geral, ficando excluída da reserva parlamentar a criação individualizada quer de taxas quer de contribuições financeiras. E a aprovação desse regime geral não surge como ato-condição ou pressuposto necessário da criação individualizada desses tributos (Cf. Blanco de Morais, em “Curso de direito constitucional”, Tomo I, pág. 273, nota 400, ed. 2008, da Coimbra Editora), não havendo razões para que se considere que a atribuição reservada daquela competência pelo legislador constitucional tenha procurado refletir uma aplicação mais rarefeita do princípio matriz do parlamentarismo “no taxation without repre­sentation”.

(…)

Se a jurisprudência constitucional anteriormente à Revisão de 1997, perante a ausência de previsão na Constituição dos tributos parafiscais, por cautela, preferiu equiparar as contribuições financeiras aos impostos, relevando aquela característica, outra foi a opção do legislador constituinte de 1997 que entendeu preferível tratar do mesmo modo as contribuições financeiras e as taxas, diferenciando estes dois tributos dos impostos, em matéria de reserva parlamentar.

Não sendo a existência de um regime geral pressuposto necessário da criação de taxas, nem de contribuições financeiras, não tem qualquer suporte no texto constitucional, na ausência daquele regime, estender-se a competência reservada da Assembleia da República ao ato de aprovação de contribuições financeiras individualizadas, criando-se assim uma reserva integral de regime onde esta não existe. Como afirmaram Alexandre Sousa Pinheiro e Mário João de Brito Fernandes, “na ausência de regime geral não pode o intérprete subverter a vontade do legislador (constituinte ordinário) criando uma reserva integral” (In “Comentário à IV Revisão Constitucional, pág. 417, ed. de 1999, da AAFDL).

O Tribunal Constitucional logo extraiu estas conclusões relativamente à aprovação de taxas individualizadas por ato legislativo do Governo não autorizado, sem que a Assembleia houvesse aprovado um regime geral das taxas (Acórdãos n.º 38/2000 e 333/2001), não havendo razões para que, relativamente à criação de contribuições financeiras, se estabeleça uma solução diversa, efetuando uma distinção onde o texto constitucional não distingue.

Assim, a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais.

Por estas razões conclui-se que o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, não viola a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, i), da Constituição.”

50º

O Acórdão 539/15 abordou, por último, o método de cálculo para a determinação do montante da taxa de segurança alimentar mais, referindo-se expressamente à “clarificação” trazida pela Portaria 200/2013 à Portaria 215/2012, sem que, no entanto, tal “clarificação” lhe tenha suscitado uma qualquer questão específica de constitucionalidade (destaques do signatário e supra nº 29 das presentes alegações):

“No que respeita ao método de cálculo para a determinação do montante da taxa, o artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, estipula que o seu valor será fixado por portaria dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da agricultura entre € 5 e € 8 por metro quadrado da área de venda do estabelecimento, ou seja, segundo o disposto no artigo 2.º, b), da Portaria n.º 215/2012 de 17 de julho, toda a área destinada à venda, onde os compradores têm acesso ou os produtos se encontram expostos ou são preparados para entrega imediata, tendo o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, vindo clarificar a aplicação deste critério do seguinte modo:

“1- Para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2º da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, entende-se por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os seguintes coeficientes de ponderação:

i) A área de venda do estabelecimento inferior a 1750 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 90%;

ii) A área de venda do estabelecimento igual ou superior a 1750 m2 e inferior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 75%;

iii) A área de venda igual ou superior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 60%.

2 - Para efeitos de aplicação da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, é considerado «estabelecimento autónomo» o estabelecimento alojado ou compreendido no interior de um outro estabelecimento de comércio, independentemente de ambos usarem a mesma insígnia ou nome de estabelecimento ou serem explorados pelo mesmo titular, ou de terem sido objeto de licenciamento específico, no qual se prestam serviços ou vendem produtos distintos dos que são transacionados no estabelecimento de comércio que o aloja, dotado de caixas de saída próprias ou de barreiras físicas análogas destinadas a delimitar a área de venda, e em que as transações nele efetuadas são exclusivamente registadas e pagas no seu interior ou nas respetivas caixas de saída próprias, onde não podem ser registadas ou pagas transações efetuadas no estabelecimento de comércio que os aloja.

3- A área de venda dos estabelecimentos autónomos só releva se estes forem estabelecimentos de comércio alimentar ou misto, caso em que o respetivo volume total de vendas e a sua área não têm qualquer repercussão nos estabelecimentos que os alojam, para os efeitos da presente portaria”

Deste quadro normativo resulta que a “taxa de segurança alimentar mais” é uma compensação financeira anual que incide sobre a área de venda do estabelecimento, entendendo-se como tal «toda a área de comércio alimentar», apurada de acordo com determinados coeficientes de ponderação, e o seu valor é fixado, por portaria, entre € 5 e € 8 por metro quadrado da área de venda alimentar do estabelecimento, o que revela ter sido opção do legislador graduar a tributação em função do maior ou menor volume de produtos alimentares comercializados, indiciado pela dimensão da área do estabelecimento destinada a essa finalidade, uma vez que o valor do benefício resultante da adoção das diversas ações públicas visando garantir a qualidade e segurança alimentar para os operadores da distribuição retalhista variará em função do volume dos produtos comercializados no estabelecimento em causa.

Assim, no que respeita ao método de cálculo para a determinação da incidência objetiva da contribuição financeira e da sua base tributável, é possível descortinar que o critério adotado tem uma relação objetiva com a finalidade compensatória que está presente na estruturação do tributo em causa. O grau do benefício obtido com as atividades financiadas pela entidade da qual constitui uma das receitas a contribuição sub iudicio, está relacionado com o volume de produtos alimentares comercializados, constituindo um indício aproximado suficientemente credível deste a área dos estabelecimentos afeta à sua comercialização.

Não se ignora que era possível definir outros critérios cuja aplicação tivesse como resultado uma maior aproximação ao real benefício obtido pelos sujeitos passivos desta contribuição, mas ao Tribunal Constitucional apenas compete verificar se o critério escolhido não respeita os parâmetros constitucionais no domínio das contribuições financeiras.

Ora, conforme acima se explicou, o critério adotado pelo legislador para definir a base objetiva de incidência da “taxa de segurança alimentar mais”, cumpre a exigência de que os tributos comutativos sejam diferenciados em função dos benefícios a compensar, de modo a que não se encontrem sujeitos ao mesmo encargo tributário contribuintes que, por virtude da sua maior ou menor intervenção no mercado, aproveitam benefícios manifestamente diferentes.

Por estas razões é de concluir, no que se refere à questão de inconstitucionalidade material, pela improcedência da alegada violação do princípio da equivalência quanto às normas constantes dos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho.”

51º

Parece, pois, evidente, da leitura deste excerto (cfr. supra nº 30 das presentes alegações), que o Plenário deste Tribunal Constitucional ponderou, no Acórdão 539/15, embora não ex professo, o problema objeto de apreciação nos presentes autos.

Tendo designadamente considerado que a Portaria 200/213 clarificou, de facto, o conteúdo da Portaria 215/2012, no que respeita ao método de cálculo para a determinação do montante da taxa de segurança alimentar mais.

De onde se terá de concluir pela procedência do presente recurso obrigatório de constitucionalidade e pela necessidade de alteração, em conformidade, da sentença recorrida, de 28 de junho de 2016, do TAF de Leiria.

52º

Com efeito, não sendo a taxa de segurança alimentar mais uma verdadeira taxa, mas uma contribuição financeira que reverte a favor de entidade pública, a que se refere o artigo 165º, nº 1, alínea i) da Constituição, a sua criação não está sujeita ao princípio da reserva de lei parlamentar.

Não sendo, por outro lado, um imposto, não se vê que lhe possa ser aplicável o princípio da retroatividade fiscal consagrado no artigo 103º, nº 3 da Constituição.

Sendo certo, aliás, que dado o caráter inequivocamente interpretativo, pretendido pelo legislador, da Portaria 200/2013, não parece fazer sentido a invocação de um tal princípio.

Sobretudo se se tiver em conta o facto de a intenção do legislador ter sido a de beneficiar os destinatários da taxa de segurança alimentar mais, não a de agravar a sua posição.”

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

A. Delimitação do objeto do recurso

3. No âmbito dos presentes autos, foi interposto recurso pelo Ministério Público, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que recusou a aplicação do “preceituado no artigo 1.º da Portaria n.° 200/2013, de 31 de maio”, com fundamento na violação dos artigos 103.º, n.º 3, e 2.º, ambos da Constituição.

Embora no requerimento de interposição de recurso, tal como na decisão recorrida, não se encontre identificada a exata norma que, de entre as constantes ou extraíveis do artigo 1.º da Portaria n.° 200/2013, de 31 de maio, foi em concreto desaplicada pelo Tribunal recorrido, tal identificação — essencial à delimitação do objeto do presente recurso —, não suscita, conforme se verá, particulares dificuldades.

Tal como expresso na decisão recorrida, o juízo formulado pelo Tribunal a quo é integrado por dois momentos, sequenciais mas autonomizáveis.

O primeiro prende-se com a legitimidade constitucional, do ponto de vista tanto material como orgânico, da própria Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), instituída pelo Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e subsequentemente regulamentada pela Portaria n.º 215/2012. Entendendo não dever discordar da jurisprudência firmada no Acórdão n.º 239/2015, proferido pelo Plenário deste Tribunal, o Juiz a quo concluiu, tal como no referido aresto, que as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, não violam, por um lado, a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição — não sendo por essa razão organicamente inconstitucionais —, nem, por outro, o princípio da equivalência em matéria de contribuições financeiras, como expressão do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição) — não sendo por isso, tal como as constantes dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, materialmente inconstitucionais.

4. O segundo momento diz diretamente respeito à convocação do regime que veio a ser ulteriormente fixado na Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio — diploma que, conforme assinalado na decisão recorrida, não fora considerado no mencionado aresto.

Para melhor compreender a exata proposição cuja aplicação foi recusada pelo Tribunal a quo, importa ter presente o quadro legal aplicável ao caso — traçado, de resto, na própria decisão recorrida.

De acordo com o disposto n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho — que instituiu, conforme se disse, a TSAM —,“[c]omo contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar é devido o pagamento, pelos estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de uma taxa anual, cujo valor é fixado entre € 5 e € 8 por metro quadrado de área de venda do estabelecimento, por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura”.

Tal como determinado no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, a regulamentação da TSAM veio a ser realizada pela Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho.

Depois de reproduzir, no n.º 1 do seu artigo 2.º, o princípio constante do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012 — de acordo com o qual a “taxa é devida pelos titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, de acordo com a área de venda do estabelecimento” —, a referida Portaria densificou, no n.º 2 daquele artigo, os conceitos operativos centrais daquele regime-regra.

Assim, de acordo com a alínea a) do n.º 2 do artigo 2.º, entende-se por “«[e]stabelecimento de comércio alimentar» o local no qual se exerce uma atividade de comércio alimentar a retalho, incluindo os estabelecimentos de comércio misto, tal como definidos na alínea l) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 21/2009, de 19 de janeiro”; nos termos da alínea b) do n.º 2 do mesmo artigo, por “«[á]rea de venda do estabelecimento»” entende-se “toda a área destinada a venda, onde os compradores têm acesso ou os produtos se encontram expostos ou são preparados para entrega imediata”.

É sobre os termos em que os conceitos de “estabelecimento de comércio alimentar” e “área de venda do estabelecimento” foram concretizados, respetivamente, nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, que subsequentemente veio dispor o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio.

De acordo com n.º 1 do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, “[p]ara efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2º da Portaria nº 215/2012, de 17 de julho, entende-se por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os seguintes coeficientes de ponderação:

i) A área de venda do estabelecimento inferior a 1750 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 90%;

ii) A área de venda do estabelecimento igual ou superior a 1750 m2 e inferior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 75%;

iii) A área de venda igual ou superior a 5000 m2 está sujeita a um coeficiente de ponderação de 60%.”

Por último, importa considerar o disposto no n.º 1 do artigo 2.º da Portaria, de acordo com o qual as disposições nela contidas produzem “efeitos à data da entrada em vigor da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho”.

5. Atentando no regime acabado de descrever, o Tribunal a quo começou por fazer notar que o artigo 1.º da Portaria n.° 200/2013, de 31 de maio, na medida em que viera “substituir o todo da «área de venda» pela «área de comércio alimentar»” — “estreitando”, assim, “significativamente a base de cálculo da taxa de segurança alimentar” — e a “subordinar a base de cálculo a um novo «coeficiente de ponderação»”, não previsto, nem extraível, da alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012 e/ou do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º119/2012, continha, na realidade, “uma regra relativa à incidência do tributo com efeitos retroativos”, pelo que deveria ser considerado incompatível como o n.º 3 do artigo 103.º, bem como com o artigo 2.º, ambos da Constituição da República Portuguesa.

De acordo com o juízo formulado pelo Tribunal a quo, apesar de a Portaria n.º 200/2013 se apresentar, formalmente, como uma mera “clarificação da Portaria n.º 215/2012 de 17 de julho” — “sendo-lhe atribuídos, por isso, efeitos meramente interpretativos” —, a verdade é que, com a referida “alteração da alínea b) do n.° 2 do art. 2.° da Portaria n.° 215/2012”, o legislador viera, na realidade, “alterar a base cálculo da TSAM”, pelo que a retroação dos seus efeitos à data da entrada vigor deste último diploma não poderia deixar de configurar um caso de “aplicação retroativa de lei fiscal” proibido pela Constituição.

No ponto em apreço — isto é, quanto à concretização do conceito de “área de venda do estabelecimento” e respetivos coeficientes de apuramento —, a “interpretação dada pela Portaria n.° 200/2013 “à alínea b) do n.° 2 do art. 2° da Portaria n.° 215/2012, de 17 de julho” não poderia deixar de configurar por isso, de acordo ainda com o Tribunal a quo, “uma situação de retroatividade autêntica” e, por conter “uma regra relativa à incidência do tributo com efeitos retroativos”, de ser “materialmente inconstitucional” por violação do.° 3 do artigo 103.° e do artigo 2,º, ambos da Constituição.

6. Decomposto o juízo decisório subjacente à sentença recorrida, duas conclusões podem formular-se com segurança.

A primeira diz respeito à delimitação do objeto do recurso.

Considerado o iter argumentativo seguido pelo Tribunal a quo, não restam dúvidas de que o objeto do recurso nos presentes autos interposto é integrado pelo n.º 1 do artigo 1.° da Portaria n.° 200/2013, em conjugação com o n.º 1 do respetivo artigo 2.º, no segmento em que deles se extrai ser aplicável aos factos tributários cujos efeitos se produziram antes da respetiva entrada em vigor a regra segundo a qual, para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, se entende por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os coeficientes de ponderação estabelecidos neste último preceito legal.

A segunda prende-se com a utilidade da fiscalização da norma assim delimitada.

Conforme se viu, o Tribunal a quo recusou a aplicação da referida proposição sob o argumento segundo o qual, ao modificar a base de cálculo da TSAM — e, portanto, o âmbito de incidência objetiva do referido tributo —, determinando, em simultâneo, a aplicação da nova fórmula de apuramento a todos os factos ocorridos desde a data da entrada em vigor da Portaria n.º 215/2012, o regime resultante da conjugação dos artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, n.º 1, ambos da Portaria n.º 200/2013, é substancialmente retroativo.

E — adiante-se desde já — com razão quanto a este ponto.

Conforme expressamente afirmado no preâmbulo respetivo, a Portaria n.º 200/2013 teve como propósito “clarificar”, relativamente ao regime fixado na Portaria n.º 215/2012, “o modo de determinação da área de venda” dos estabelecimentos comerciais abrangidos “por forma a remover eventuais dúvidas de interpretação, em nome da segurança jurídica e da eficiência no processo de liquidação da taxa” de segurança alimentar instituída pelo Decreto-Lei n.º 119/2012.

Porém, ao invés das leis interpretativas propriamente ditas – que, apesar de formal e inerentemente retroativas, se limitam a fixar uma das interpretações já admitidas pela lei anterior −, a Portaria n.º 200/2013 veio reconfigurar o critério de apuramento da área relevante dos estabelecimentos abrangidos, de acordo com a qual a taxa é calculada, em termos totalmente inovatórios face aos constantes da Portaria n.º 215/2012.

A questão de saber se as leis interpretativas propriamente ditas se encontram ou não abrangidas pela proibição da retroatividade em matéria fiscal constante do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição é, por isso, totalmente irrelevante no caso presente.

E isto porque, ao estabelecer, no n.º 1 do respetivo artigo 2.º, a aplicação do que nela se dispõe aos factos e situações até então disciplinados pela Portaria n.º 215/2012, a Portaria n.º 200/2013, apesar de se autoqualificar como meramente interpretativa, veio fixar uma solução que não era de todo extraível, sequer como um dos seus possíveis sentidos, da lei anterior, apresentando-se, desde logo por essa razão, como uma lei substancial ou materialmente retroativa: através da alteração do critério de determinação da área de venda do estabelecimento que constava da alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, a Portaria n.º 200/2013 veio, reconformar o âmbito de incidência objetivo da taxa, instituindo, por essa via, “direito [integralmente] novo” (neste sentido, sobre a distinção entre leis formal e substancialmente retroativas, vide Acórdão n.º 267/2017 e, no mesmo sentido, Batista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 176). A sua aplicação a factos tributários passados, prescrita no n.º 1 do respetivo artigo 2.º, configura por isso um caso de inequívoca retroatividade substancial.

7. Questão diferente, e não considerada pelo Tribunal a quo, prende-se com o tipo de retroatividade substancial em causa.

Conforme sabido é, nem sempre uma lei nova retroativa é mais onerosa para os sujeitos por ela abrangidos — não o será, desde logo, se estabelecer requisitos menos exigentes para validade formal ou substancial de um determinado ato jurídico ou se for menos restritiva de certo direito fundamental relativamente à lei antiga.

Quando assim seja — i.e., quando a lei nova for mais favorável para os respetivos destinatários —, estamos perante um caso de “retroatividade in mitius” ou “in bonam partem” (sobre a retroatividade in mitius, cf., entre outros, Miguel Teixeira de Sousa, Introdução ao Direito, Coimbra, Almedina, 2015, p. 291).

No caso em presença, estamos justamente perante uma situação de retroatividade in mitius.

Na medida em que, com a imposição de “coeficientes de ponderação”, se reduz, na prática, a área de venda atendível para efeitos de cálculo do valor da taxa, a nova fórmula de apuramento da área relevante do estabelecimento conduz a que a contribuição a pagar seja prima facie mais baixa, tanto mais quanto certo é que as normas relativas às isenções, constantes do artigo 3.º da Portaria n.º 215/2012, se mantiveram inalteradas.

A impossibilidade de, por efeito de aplicação do novo regime, se produzir um agravamento do valor que resultaria da aplicação do regime anterior foi, além do mais, expressamente acautelada pelo legislador.

Assim, o artigo 2.º da Portaria n.º 200/2013 estabelece que “[o] “montante da taxa que resulte da aplicação das regras constantes no artigo anterior não pode ser superior ao montante constante de liquidação anterior à data da publicação” da referida “portaria” (n.º 2) e, bem assim, que, em “caso de divergência de valores, o sujeito passivo pode solicitar o reembolso ou a compensação pela diferença paga em excesso, sem prejuízo da regularização oficiosa da liquidação” (n.º 3)

Ora, perante tal quadro, poderia duvidar-se do sentido da recusa de aplicação do n.º 1 do artigo 1.° da Portaria n.° 200/2013, em conjugação com o n.º 1 do respetivo artigo 2.º — no segmento em que deles se extrai ser aplicável aos factos tributários cujos efeitos se produziram antes da respetiva entrada em vigor a regra segundo a qual, para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, se entende por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os coeficientes de ponderação estabelecidos neste último preceito legal — e, consequentemente, do próprio recurso de constitucionalidade.

Com efeito, sabendo-se que, em caso de desaplicação de determinada norma por motivo de inconstitucionalidade, nos termos previstos no artigo 204.º da Constituição, o Tribunal deverá aplicar a norma que teria de aplicar na ausência da norma julgada inconstitucional (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, Coimbra, Coimbra Editora, p. 520), a consequência daquela desaplicação — ocorrida, conforme se viu, com fundamento na violação das garantias dos contribuintes asseguradas pelos artigos 103.º, n.º 3, e 2.º, ambos da Constituição —, seria, em princípio, a aplicação do regime constante da Portaria n.º 215/2000, por ser o diploma que anteriormente regulava a TSAM — apesar de, conforme expressamente reconhecido pelo Tribunal a quo, mais oneroso para os sujeitos tributados.

Sucede que, conforme resulta da decisão recorrida, à recusa de aplicação da norma extraível do n.º 1 do artigo 1.º da Portaria n.° 200/2013, em conjugação com o n.º 1 do respetivo artigo 2.º, não se seguiu a recuperação da fórmula de cálculo da TSAM que resultava da alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012.

Com efeito, ao invés de aplicar o regime constante do diploma anterior, o Tribunal a quo considerou que, constituindo a “norma legal” cuja aplicação foi recusada a base de apoio do ato de liquidação em discussão nos autos, este careceria de “ser anulado com fundamento na violação de lei inconstitucional”.

Na medida em que, de acordo com a construção seguida pelo Tribunal recorrido, o afastamento da norma recusada deveria conduzir — como na verdade conduziu — à anulação do ato de liquidação da taxa, seguida da condenação da Fazenda Pública no pagamento dos juros indemnizatórios sobre o montante indevidamente pago, não restam dúvidas de que a confirmação do juízo de inconstitucionalidade que fundamentou aquela recusa é indispensável à subsistência da solução jurídica alcançada no caso sub judice, o que assegura com clareza a utilidade do conhecimento do objeto do presente recurso.

B. Do mérito

8. À luz da delimitação a que acaba de proceder-se, a questão que nos presentes autos cumpre resolver consiste em saber se é constitucionalmente ilegítima, por violação da proibição de retroatividade fiscal e/ou do princípio da tutela da confiança consagrados, respetivamente, nos artigos 103.º, n.º 3, e 2.º da Constituição, a norma extraível do n.º 1 do artigo 1.° da Portaria n.° 200/2013, em conjugação com o n.º 1 do respetivo artigo 2.º, de acordo com a qual é aplicável aos factos tributários cujos efeitos se produziram antes da respetiva entrada em vigor a regra segundo a qual, para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, se entende por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os coeficientes de ponderação estabelecidos neste último preceito legal.

Estando em causa a apreciação de normas atinentes à regulamentação da “taxa de segurança alimentar mais” criada pelo Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, importa começar por notar que a conformidade constitucional do ato de criação do próprio tributo foi já apreciada por este Tribunal, em Plenário, no Acórdão n.º 539/2015, ao qual se seguiram inúmeras decisões com idêntico sentido (cf., entre outros, Acórdãos n.º 232/2016, n.º 608/2015, n.º 568/2015, n.º 566/2015 e n.º 564/2015).

A propósito da qualificação jurídica da “taxa de segurança alimentar mais”, afirmou-se naquele aresto o seguinte:

“No caso vertente, poderá afirmar-se que a “taxa de segurança alimentar mais” não constitui uma verdadeira taxa porque não incide sobre uma qualquer prestação administrativa de que o sujeito passivo seja efetivo causador ou beneficiário, sendo antes tida como contrapartida de todo um conjunto de atividades levadas a cabo por diversas entidades públicas que visam garantir a segurança e qualidade alimentar. E também porque o facto gerador do tributo não é a prestação individualizada de um serviço público mas a mera titularidade de um estabelecimento de comércio alimentar, sendo o valor da taxa calculado, com base na área de venda do estabelecimento e não com base no custo ou encargo que a atividade de controlo da segurança e qualidade alimentar poderia gerar.

Mas a “taxa de segurança alimentar mais” não pode também ser qualificada como um imposto porque a sua finalidade não é satisfazer os gastos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever geral de cidadania, mas unicamente contribuir para o financiamento de uma atividade continuada de controlo e fiscalização da cadeia alimentar mediante a consignação das receitas a um Fundo que tem a missão específica de apoiar financeiramente projetos, iniciativas e ações a desenvolver nessa área.

Na verdade, como resulta do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a “taxa” de segurança alimentar mais” é precisamente uma contribuição para o financiamento da atividade de garantia de segurança e qualidade alimentar. É uma comparticipação nas receitas de um fundo destinado a financiar projetos, iniciativas e ações desenvolvidos pelas entidades que operam nesse mercado.

Não estamos, pois, no seu aspeto dominante, perante uma participação nos gastos gerais da comu­nidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania, nem perante a retribuição de um serviço concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo, pelo que a referida “taxa” não se pode qualificar nem como imposto, nem como uma verdadeira taxa, sendo tal tributo antes qualificável como contri­buição financeira.

E não obsta a essa qualificação o facto de o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, a favor do qual reverte o produto da “taxa de segurança alimentar mais”, não dispor de personalidade jurídica. A contribuição a que alude o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), é designada como uma contribuição financeira a favor de entidade pública e, enquanto categoria tributária autónoma, o que a distingue dos impostos é que se destina, não a financiar as despesas públicas em geral, mas a financiar despesas associadas a certos serviços públicos, por cuja execução são diretamente responsáveis determinadas entidades públicas. Trata-se, por isso, de contribuições que se destinam a retribuir serviços prestados por uma entidade pública e que não se inserem no objetivo estritamente financeiro do sistema fiscal, que se dirige antes à obtenção de receitas para cobrir despesas gerais do Estado e de outras pessoas coletivas territoriais (regiões autónomas e autarquias locais). (…)

É quanto basta para considerar que a “taxa de segurança alimentar mais”, sendo uma contribuição especial não subsumível ao conceito de imposto ou taxa é também uma contribuição que reverte a favor de entidade pública e se enquadra na categoria de contribuição financeira a que se refere o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição.

A questão que por fim se coloca é a de saber se uma contribuição financeira como aquela que se encontra prevista no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, pode ser criada por diploma do Governo sem autorização legislativa. (…)

A revisão constitucional de 1997 ao prever a figura das contribuições financeiras como tributo, para efeitos de definição da competência legislativa, equiparou-a às taxas e distinguiu-a dos impostos. Enquanto a criação destes se manteve na reserva relativa da Assembleia da República, relativamente às taxas e às contribuições financeiras aí se incluiu apenas a previsão de um regime geral, ficando excluída da reserva parlamentar a criação individualizada quer de taxas quer de contribuições financeiras. E a aprovação desse regime geral não surge como ato-condição ou pressuposto necessário da criação individualizada desses tributos (Cf. Blanco de Morais, em “Curso de direito constitucional”, Tomo I, pág. 273, nota 400, ed. 2008, da Coimbra Editora), não havendo razões para que se considere que a atribuição reservada daquela competência pelo legislador constitucional tenha procurado refletir uma aplicação mais rarefeita do princípio matriz do parlamentarismo “no taxation without repre­sentation”.

A opção constitucional por uma reserva parlamentar diferenciada entre impostos, por um lado, e taxas e contribuições por outro lado, teve em consideração a ausência de qualquer bilateralidade de prestações nos primeiros, não tendo o legislador constitucional relevado como fator merecedor de uma distinção em matéria competêncial o facto de nas contribuições financeiras essa bilateralidade se apresentar muitas vezes como potencial e/ou difusa.

Se a jurisprudência constitucional anteriormente à Revisão de 1997, perante a ausência de previsão na Constituição dos tributos parafiscais, por cautela, preferiu equiparar as contribuições financeiras aos impostos, relevando aquela característica, outra foi a opção do legislador constituinte de 1997 que entendeu preferível tratar do mesmo modo as contribuições financeiras e as taxas, diferenciando estes dois tributos dos impostos, em matéria de reserva parlamentar.

Não sendo a existência de um regime geral pressuposto necessário da criação de taxas, nem de contribuições financeiras, não tem qualquer suporte no texto constitucional, na ausência daquele regime, estender-se a competência reservada da Assembleia da República ao ato de aprovação de contribuições financeiras individualizadas, criando-se assim uma reserva integral de regime onde esta não existe. Como afirmaram Alexandre Sousa Pinheiro e Mário João de Brito Fernandes, “na ausência de regime geral não pode o intérprete subverter a vontade do legislador (constituinte ordinário) criando uma reserva integral” (In “Comentário à IV Revisão Constitucional, pág. 417, ed. de 1999, da AAFDL).

O Tribunal Constitucional logo extraiu estas conclusões relativamente à aprovação de taxas individualizadas por ato legislativo do Governo não autorizado, sem que a Assembleia houvesse aprovado um regime geral das taxas (Acórdãos n.º 38/2000 e 333/2001), não havendo razões para que, relativamente à criação de contribuições financeiras, se estabeleça uma solução diversa, efetuando uma distinção onde o texto constitucional não distingue.

Assim, a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais.

Por estas razões conclui-se que o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, não viola a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, i), da Constituição.”

De acordo com a orientação firmada no citado aresto, a “taxa de segurança alimentar mais” constitui uma “contribuição especial” — e não um “imposto” ou sequer uma verdadeira “taxa” — , razão pela qual se não inscreve no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, consagrada na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição — que apenas abrange o próprio regime geral das contribuições financeiras.

Inexistindo qualquer razão para nos afastarmos de tal entendimento — com o qual, de resto, se conformou o próprio Tribunal a quo —, importa seguidamente verificar se a aplicação do novo método de cálculo da “taxa de segurança alimentar mais” resultante da Portaria n.º 200/2013 a factos tributários verificados em momento anterior ao da respetiva entrada em vigor contende com a proibição de retroatividade constante do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição.

9. Contrariamente ao que sucede no âmbito da reserva relativa de competência legislativa constante da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.° — relativamente à qual o legislador constituinte procedeu à diferenciação entre as figuras do imposto, taxa e contribuições financeiras —, a proibição da retroatividade da lei fiscal constante do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição surge desacompanhada de idêntica particularização.

Na medida em que do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição consta apenas a referência a “impostos”, sem qualquer alusão às duas outras aludidas categorias de tributos, a questão que cumpre resolver consiste em saber se, enquanto contribuição especial, a denominada “taxa de segurança alimentar mais” deverá reconduzir-se à categoria de “impostos”, merecendo idêntico tratamento no que respeita à proibição de retroatividade. Por outras palavras, trata-se de perceber se a proibição da retroatividade consagrada no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição, vale apenas quanto às leis definido­ras de impostos ou também quanto às leis que disciplinem contribuições financeiras.

Tal como a referente à qualificação da taxa de segurança alimentar mais, também a questão relativa à determinação do âmbito de aplicação do princípio da proibição de retroatividade fiscal consagrado no n.º 3 do artigo 103.º da Constituição foi já apreciada na jurisprudência deste Tribunal.

Estando então igualmente em causa a aplicação retroativa de normas relativas a determinada contribuição especial, escreveu-se no Acórdão n.º 135/2012 a tal propósito o seguinte:

“Nada indica, nomeadamente os trabalhos preparatórios da Revisão Constitu­cional, que, ao estabelecer esta proibição de retroatividade, o legislador constitucional não tenha tido em mente apenas o conceito de imposto, tendo em conta a distinção estabelecida, no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), entre as diferentes categorias de imposto, taxa e contribuições financeiras a favor das entidades públicas. Mas isso não significa que os princípios estruturantes que fundamentam a proibição constante do artigo 103.º, n.º 3, da Constituição, não tenham uma palavra a dizer quanto à aplicação retroativa das taxas e das contribuições financeiras.”

Na medida em que a respetiva previsão apenas compreende a categoria de “impostos” — e não também a das “taxas” e/ou “contribuições especiais” —, a norma que estabelece a proibição da retroatividade das leis fiscais, constante do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição, não é aplicável ao caso dos presentes autos.

Da inaplicabilidade da norma constante do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição à hipótese sub judice não resulta, todavia, pelo menos necessariamente, a conclusão de que a norma sob sindicância, ao fixar eficácia ex tunc aos critérios de apuramento do valor da TSAM do n.º 1 do artigo 1.º da Portaria n.° 200/2013, não é inconstitucional.

Conforme expressamente notado no aresto acima referido, a aplicação retroativa das normas que dispõem sobre o regime jurídico das taxas e das contribuições financeiras, apesar de se não encontrar sujeita à proibição estabelecida n.º 3 do artigo 103.º da Constituição, apenas será constitucionalmente conforme se for compatível com os princípios estruturantes que fundamentam aquela proibição, em particular com os princípios da segurança jurídica e da tutela da confiança, ambos decorrentes do artigo 2.º da Constituição.

É com as exigências decorrentes deste último princípio — o qual, contrariamente ao primeiro, constitui uma refração não prospetiva mas retrospetiva do valor da segurança jurídica inerente à ideia de Estado de direito democrático (cf. Acórdão n.º 195/2017) —, que cumpre seguidamente confrontar a norma sob sindicância.

11. Conforme começou por se explicitar, o critério de apuramento do valor da taxa constante do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013 aplica-se a factos jurídicos produzidos no passado, implicando — ou, pelo menos, podendo implicar — o cálculo e a cobrança de uma “taxa de segurança alimentar mais” de valor concretamente inferior àquele que resultaria de um cálculo baseado nas regras decorrentes da Portaria n.º 215/2012, configurando, por isso, uma situação de retroatividade in mitius.

A introdução dos coeficientes de ponderação gradativos constantes das alíneas i) a ii) do n.º 1 do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, ao apontar para a redução da área de venda atendível para efeitos de apuramento do valor de tributo a pagar, representa, em princípio, uma melhoria da situação dos sujeitos passivos relativamente àquela que adviria da aplicação do sistema de cálculo contemporâneo do facto gerador da contribuição — o constante da alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho.

Mas ainda que assim não seja — isto é, na hipótese de os referentes de cálculo constantes do n.º 1 do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013 virem a determinar um valor de taxa não inferior àquele que adviria da aplicação da regra geral extraível da alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho —, existe a garantia expressa de que nenhum excedente será neste caso devido pelo contribuinte.

Com efeito, de acordo com o regime transitório constante dos n.ºs 2 e 3 do artigo 2.º da Portaria n.º 200/2013, não apenas o montante da “taxa de segurança alimentar mais” que resulte da aplicação das novas regras não pode ser superior ao montante constante de liquidação anterior à data da publicação da referida portaria, como, caso se verifique alguma divergência de valores, o sujeito passivo pode solicitar o reembolso ou a compensação pela diferença paga em excesso.

Quer isto significar que, por força das disposições constantes dos n.ºs 2 e 3 do artigo 2.º da Portaria n.º 200/2013, a aplicação retroativa dos novos critérios de apuramento do valor da TSAM apenas poderá conduzir a um resultado diverso daquele que adviria do sistema de cálculo estabelecido na Portaria n.º 215/2012 se o valor assim obtido for inferior; se o valor for superior, a taxa a pagar será reduzida ao montante que seria devido à luz da Portaria n.º 215/2012, havendo lugar ao reembolso ou à compensação pela diferença paga em excesso no caso de o tributo ter sido já liquidado.

Sendo com estes limites que a apli­cação retroativa do sistema de apuramento da TSAM a factos ocorridos anteriormente à entrada em vigor da Portaria n.º 200/2013 pode em concreto ocorrer por efeito da norma sob sindicância, a questão que em seguida se coloca consiste em saber se o específico tipo de retroatividade a que a tal aplicação corresponde é ou não constitucionalmente admissível à luz da tutela da confiança.

12. Segundo reiteradamente afirmado na jurisprudência deste Tribunal, o princípio da tutela da confiança ínsito no princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º) apenas exclui a possibilidade de leis retroativas quando sejam afetados, forma inadmissível e arbitrária, os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos contribuintes.

Socorrendo-nos da formulação seguida no Acórdão n.º 128/2009, pode dizer-se que o princípio da tutela da confiança vem sendo sucessivamente densificado na jurisprudência constitucional nos termos seguintes:

«Para que [a confiança] seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:

a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela cons­tantes não possam contar; e ainda

b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição).

De acordo com o primeiro dos critérios enunciados, a lesão da confiança constitucionalmente censurável pressupõe a existência de expectativas legítimas, a sua afetação em sentido desfavorável e a existência de uma mutação normativa do ordenamento com que, razoavelmente, os destina­tários das normas dela constantes não pudessem contar.

Ora, poder-se-á considerar que a norma do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, cujos efeitos retroagem a 18 de julho de 2012 — data em que a Portaria n.º 215/2012 começou a produzir efeitos —, viola a confiança dos agentes económicos abrangidos pela nova fórmula de cálculo da “taxa de segurança alimentar mais” de forma inesperada e arbitrária e, em consequência, em termos constitucionalmente inadmissíveis?

A resposta não pode deixar de ser negativa.

Tendo em conta que os novos critérios de apuramento da TSAM estabelecidos na Portaria n.º 200/2013 apenas são retroativamente aplicáveis na medida em que não conduzam à fixação de um valor superior ao que resultaria da aplicação do regime contemporâneo do facto que originou a liquidação do tributo, a única retroatividade efetivamente consentida pela norma sindicada é a chamada retroatividade in bonam partem — aquela que, consistindo na atribuição de eficácia ex tunc ao regime mais favorável para os sujeitos abrangidos, não dá obviamente lugar a qualquer afetação desfavorável das suas legítimas expectativas.

Através da aplica­ção retroativa da nova fórmula de determinação do referido tributo, as entidades sujeitas ao respetivo pagamento não apenas não viram inviabilizado qualquer plano que pudessem ter feito à luz do quadro normativo que julgavam ser-lhe aplicável para aquele período, como passaram a contar com a possibilidade de ver a sua situação fiscal a este nível melhorada.

13. Particularmente elucidativo do que se acaba de afirmar-se é o próprio caso subjacente ao processo-base.

Conforme dos autos resulta, a recorrida começou por ser notificada para proceder ao pagamento da prestação da “taxa de segurança alimentar mais” relativa ao ano de 2012, no valor de 7 882,56 € (sete mil oitocentos e oitenta e dois euros e cinquenta e seis cêntimos), calculado, nos termos do n.º 1 do artigo 10.º da Portaria n.° 215/2012, em função da área declarada de venda do estabelecimento (1 932 m2). Posteriormente, em 15 de julho de 2013, foi novamente notificada para proceder ao pagamento da “taxa de segurança alimentar mais”, agora relativa à primeira prestação do ano de 2013, no valor de 3 100,86 € (três mil e cem euros e oitenta e seis cêntimos), já de acordo com os critérios decorrentes da alteração às regras de cálculo efetuada pela Portaria n.º 200/2013.

Pese embora o valor em princípio devido, referente ao primeiro semestre de 2013, fosse, de acordo com as novas regras introduzidas pela Portaria n.º 200/2013, de 5 071,50 € (cinco mil e setenta e um euros e cinquenta cêntimos) — o valor global anual a pagar era de 10 143,00 € (dez mil cento e quarenta e três euros) —, a Direção-Geral de Alimentação e Veterinária fixou-o em 3 100,86 €. E isto porque, ao aplicar o novo método de cálculo, concluiu que a prestação que havia sido já paga, respeitante ao ano de 2012, deveria ser objeto de retificação na medida em que o valor efetivamente devido, referente àquele ano, era inferior ao efetivamente pago — havia sido paga a quantia de 7 882,56 € quando, à luz das novas regras, o valor deveria ser fixado em 5 911,92 € (cinco mil novecentos e onze euros e noventa e dois cêntimos), razão pela qual o excedente foi descontado ao valor da primeira prestação da taxa devida em 2013.

Com a aplicação retroativa dos novos critérios determinativos do âmbito de incidência objetivo da “taxa de segurança alimentar mais” a situação fiscal da recorrida foi, conforme se viu, melhorada, o que exclui qualquer possibilidade de ter por verificada a afetação desvantajosa das expetativas dos sujeitos passivos daquela contribuição especial suposta pela lesão da confiança que fundamentou a recusa de aplicação da norma sob sindicância.

Esta leva pressuposta, afinal, uma retroatividade somente in bonam partem, o que − diga-se ainda – sempre conduziria a que a conclusão para que se apontou já se mantivesse em qualquer caso inalterada, ainda que o tipo de tributo em causa se encontrasse abrangido pela proibição de retroatividade imposta pelo n.º 3 do artigo 103.º da Constituição.

Em suma: na medida em que a única eficácia retroativa admitida pela norma recusada aplicar é aquela que conduz à determinação de um valor de taxa inferior ao que resultaria da aplicação do regime contemporâneo do correspondente facto tributário, não ocorre naturalmente a afetação desvantajosa de quaisquer expectativas criadas pelos sujeitos passivos da “taxa de segurança alimentar mais” no que toca ao valor da contribuição a pagar.

A norma objeto de fiscalização não merece, pois, qualquer censura à luz do princípio da tutela da confiança, razão pela qual o recurso deverá ser julgado procedente.

III – Decisão

Em face do exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a norma decorrente do n.º 1 do artigo 1.° da Portaria n.° 200/2013, em conjugação com a constante do n.º 1 do respetivo artigo 2.º, no segmento em que delas se extrai ser aplicável aos factos tributários cujos efeitos se produziram antes da respetiva entrada em vigor a regra segundo a qual, para efeitos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, se entende por «área de venda do estabelecimento» toda a área de comércio alimentar apurada de acordo com os coeficientes de ponderação estabelecidos neste último preceito legal;

e, em consequência,

b) Julgar procedente o recurso interposto pelo Ministério Público, determinando a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de não inconstitucionalidade.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 12 de julho de 2017 – Joana Fernandes Costa – Maria Clara Sottomayor – Gonçalo de Almeida Ribeiro – Maria José Rangel de Mesquita – João Pedro Caupers