53/17 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 383/2017

Processo n.º 53/17

2º Secção

Relator: Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. A A. interpôs, ao abrigo do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), recurso de revista excecional do acórdão do Tribunal Central Administrativo – Norte, de 14 de abril de 2016, que negou provimento ao recurso por si interposto do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgara improcedente a ação administrativa especial interposta pela recorrente contra o indeferimento de recurso hierárquico tendo por objeto pedido de isenção de IMI de prédio urbano. O Procurador-Geral Adjunto junto do STA emitiu parecer em que suscitou a inconstitucionalidade dos artigos 150.º, n.º1 do CPTA e 26.º, h) do ETAF 2004, interpretados no sentido de ser admissível recurso excecional de revista, em sede de contencioso tributário, de acórdão de secção de Contencioso Tributário do TCA, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre organização e competência dos tribunais (art. 165.º, n.º1 al. p. da CRP), pugnando, em consequência, pelo não conhecimento do objeto do recurso. O recurso de revista foi admitido, por acórdão prolatado a 30 de novembro de 2016.

2. O Ministério Público veio então, nos termos da alínea b) do n.º1 do artigo 70.º da LTC, interpor recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão proferido pelo STA de admissão do recurso de revista, pedindo a fiscalização da constitucionalidade da “norma extraída da conjugação das normas constantes dos art. 150.º CPTA e do art. 2.º, als. c) e e) do Código de Procedimento e de Processo Tributário, na interpretação segundo a qual, por via da aplicação supletiva das normas sobre organização e processo nos tribunais administrativos e tributários e do Código de Processo Civil, o recurso de revista é admissível no contencioso tributário”.

3. Notificado para o efeito, o recorrente Ministério Púbico apresentou alegações, onde concluiu o seguinte:

“1.ª) Vem interposto recurso, pelo Ministério Público, “do acórdão de admissão de recurso de revista proferido em 30 de novembro 2016” [nos autos de proc. n.º 1242/16-30 (1.ª espécie / Recursos jurisdicionais – Apreciação preliminar, do Supremo Tribunal Administrativo – 2.ª Secção do Contencioso Tributário], em virtude de “nele se ter aplicado norma extraída de conjugação de normas cuja inconstitucionalidade tinha sido suscitada no processo (parecer emitido em 21 de novembro 2016, fls. 273/274)”, a saber: “- a norma extraída da conjugação das normas constantes dos art. 150.º CPTA e do art. 2.º als. c) e e) do Código do Procedimento e de Processo Tributário, na interpretação segundo a qual, por via da aplicação supletiva das normas sobre organização e processo nos tribunais administrativos e tributários e do Código de Processo Civil, o recurso de revista é admissível no contencioso tributário”.

2.ª) Do teor literal do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, e do artigo 2.º, alíneas c), e e) do CPPT, tomados singela ou conjugadamente, não se extrai, à luz do sentido comum das palavras neles expressas, uma norma legal genericamente atributiva de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para julgar, em sede de recurso de revista excecional, “questões jurídicas” emergentes das relações jurídicas fiscais.

3.ª) Mas, ainda assim, sem que seja caso de genuína “lacuna” da, antes se trata de “silêncio eloquente” da lei, ao qual é de imputar o sentido de que o legislador, de caso pensado e não obstante ter ocorrido entretanto uma reforma da lei processual, não quis consagrar este meio processual em matéria de “questões jurídicas” emergentes das relações jurídicas fiscais.

4.ª) De modo que, a valer a interpretação normativa judicial aqui controvertida, procedente dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA e 2.º, alíneas c) e e), do CPPT, tomados singela ou conjuntamente, tal consubstanciaria a criação judiciária de uma norma genericamente atributiva de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para, em sede deste recurso de revista excecional, conhecer e julgar “questões jurídicas” emergentes das relações jurídicas fiscais.

5.ª) E, inelutavelmente, tal operação hermenêutica só poderia ocorrer com interferência num domínio em que as decisões e escolhas sobre as “garantias dos contribuintes”, nomeadamente em matéria das garantias contenciosas, são genuinamente matéria exclusivamente deferida à conformação legislativa — o mesmo, aliás, atentas as circunstâncias do caso concreto em que lidamos com a criação de garantias contenciosas, já decorreria da tomada em consideração da prerrogativa decorrente da reserva relativa da competência legislativa em matéria da “organização e competência dos tribunais”.

6.ª) Assim, por uma parte, em infração ao princípio da legalidade, enquanto reserva de lei formal a favor da Assembleia da República ou do Governo, mediante prévia autorização legislativa, em matéria de “garantias dos contribuintes”, nomeadamente em sede das garantias contenciosas, que igualmente decorrem da reserva relativa de competência legislativa em matéria de “organização e competência dos tribunais”), a título de inconstitucionalidade orgânica (Constituição, arts. 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, al. p), 1ª parte).

7.ª) Por parte, em infração ao princípio da separação de poderes, também a título de inconstitucionalidade orgânica, pois a criação de normas, ainda que de competência judiciária, tal como aquela consubstanciada na interpretação judicial em apreço, é matéria reservada à competência dos órgãos legiferantes (Constituição, art. 111.º n.º 1).

8.ª) Concorrem, assim, no caso vertente estas duas manifestações do princípio da legalidade, enquanto reserva de lei, ambas no sentido de identificarem a Assembleia da República ou o Governo (na estrita condição de estar munido de prévia autorização legislativa) como únicas autoridades normativas no domínio das “garantias dos contribuintes”, em especial no domínio das garantias contenciosas, de modo que apenas através de ato legislativo e não de ato judicial poderá ser exercida a competência inovatória do sistema de garantias jurisdicionais no domínio das relações jurídicas fiscais.

9.ª) Isto, aliás, em harmonia com o estatuto constitucional dos tribunais, os quais não são autoridades normativas com competência para criar normas, ainda que de cariz judiciário, antes lhes compete “administrar a justiça em nome do povo”, em expressa “sujeição à lei” promanada dos competentes órgãos investidos de poderes normativos (Constituição, art. 202.º, n.º 1, e 203.º, parte final).

10.ª) E, em corolário do exposto, advém que o processo interpretativo mobilizado na douta decisão recorrida, por estar vinculado em toda a sua extensão às referidas manifestações constitucionais do princípio da legalidade, é objeto idóneo do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade”.

4. Decorrido o prazo para o efeito, a recorrida não apresentou contra-alegações.

II – Fundamentação

Delimitação do objeto do recurso

5. No requerimento de interposição de recurso, o Ministério Público indicou como objeto do mesmo a norma extraída da conjugação das normas constantes dos artigos 150.º CPTA e do art. 2.º, als. c) e e) do CPPT, na interpretação segundo a qual, por via da aplicação supletiva das normas sobre organização e processo nos tribunais administrativos e tributários e do Código de Processo Civil, o recurso de revista é admissível no contencioso tributário. Tais normas correspondem à ratio decidendi do acórdão recorrido, que decidiu que a admissibilidade de recurso de revista em matéria de contencioso tributário não viola a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República sobre organização e competência dos tribunais na interpretação e aplicação dos artigos 150.º, n.º1 do CPTA “porquanto, como tem considerado a jurisprudência deste STA, tal competência encontra fundamento legal na expressa remissão para o CPTA operada pelo artigo 2.º alínea c) do CPPT e bem assim na alínea e) do mesmo preceito legal, que opera remissão idêntica para o Código de Processo Civil, diploma este que desde as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 303/2007, de 24 de agosto, passou também a prever recurso excecional de revista para o STJ de acórdãos de tribunais da Relação, não havendo, pois, razão para tal recurso se ter apenas por excluído no contencioso tributário e suscitando tal decisão, ao invés, dúvidas quanto à sua conformidade à lei fundamental por atentória do direito à tutela jurisdicional efetiva e ao princípio da igualdade (artigos 13.º e 268.º, n.º4 da CRP)”.

Apreciação do mérito do recurso

6. Configurando o objeto do presente recurso como um problema de inconstitucionalidade orgânica, o Ministério Público sustenta que a interpretação das normas constantes dos art. 150.º CPTA e do art. 2.º, als. c) e e) do CPPT, na interpretação segundo a qual, por via da aplicação supletiva das normas sobre organização e processo nos tribunais administrativos e tributários e do Código de Processo Civil, o recurso de revista é admissível no contencioso tributário, não tem na lei um mínimo de correspondência, pelo que viola a norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea p) da Constituição, na parte em que confere à Assembleia da República competência exclusiva para legislar, salvo autorização ao Governo, sobre «organização e competência dos tribunais». Mais adianta que chamar à colação os preceitos do artigo 2.º, alíneas c) e e) do CPPT não altera tal circunstância. Na sua perspetiva, a criação, «por raciocínios de analogia ou de extensão teleológica», de uma norma atributiva de competência ao Supremo Tribunal Administrativo para julgar, em recurso de revista excecional, matérias atinentes a questões jurídico-fiscais, consubstancia a previsão, por via jurisprudencial, de um novo meio processual de recurso que apenas a Assembleia da República, ou o Governo, com a sua autorização prévia, poderiam introduzir no sistema da organização e competência dos tribunais.

7. Ora, o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de se pronunciar sobre uma questão de constitucionalidade em tudo idêntica à presente, no Acórdão n.º 610/2016, proferido pela 1ª secção, no qual se julgou não ser inconstitucional as normas conjugadas dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e 26.º, alínea h), do ETAF, interpretadas no sentido de que a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo é competente em razão da matéria para o conhecimento do recurso de revista interposto de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo.

O referido Acórdão possui o seguinte teor:

“(...)

O invocado artigo 165.º da Constituição enuncia, no seu n.º 1, as matérias que integram a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, atribuindo ao órgão parlamentar competência exclusiva para sobre elas legislar, salvo autorização ao Governo; inclui-se nesse âmbito a matéria referente à organização e competência dos tribunais [(alínea p)], pelo que só a Assembleia da República pode estabelecer o respetivo regime jurídico, ficando a intervenção legislativa do Governo, neste domínio, dependente de prévia autorização da Assembleia da República, a conceder nos termos e com os efeitos previstos nos nºs. 3 a 5 do citado artigo 165.º da Constituição (artigo 198.º, n.ºs. 1, alínea b), e 3, da mesma Lei Fundamental).

Trata-se, assim, de uma norma constitucional de competência que atua exclusivamente como critério de delimitação ou repartição das competências legislativas da Assembleia da República e do Governo, que são, como é sabido, os únicos órgãos de soberania com competência para legislar (artigos 161.º, alínea c), 164.º, 165.º e 198.º da Constituição).

Sendo este o seu (restrito) âmbito de incidência, só ocorre violação do artigo 165.º da Constituição quando o Governo invade a competência legislativa do órgão parlamentar, aprovando decretos-leis em matérias que àquele estão reservadas sem prévia autorização legislativa ou em abuso desta.

8. Não é manifestamente o que sucede no caso sub judicio.

Com efeito, admitindo-se que o vício de inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 165.º da Constituição, possa afetar, não apenas as normas legais, no seu conteúdo dispositivo imediato, mas as próprias interpretações que conduzam a resultados demonstrativos dessa invasão de competências, afigura-se indispensável, em qualquer dos casos, que a norma em crise, regulando matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, conste de um decreto-lei do Governo ou tenha por fonte hermenêutica preceitos legais nele consagrados.

Ora, analisando o objeto do recurso, verifica-se que as normas dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e 26.º, alínea h), do ETAF, de que o Tribunal recorrido alegadamente extraiu a interpretação sindicada, integram leis aprovadas pela Assembleia da República (Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, e Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, respetivamente), no uso da competência legislativa que lhe é precisamente deferida pelo artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição.

A competência material que o Supremo Tribunal Administrativo entende estar-lhe atribuída, em aplicação dos referidos preceitos legais, encontra-se, assim, estabelecida por lei da Assembleia da República. E assim sendo, não há qualquer fundamento constitucional para julgar verificado o vício de inconstitucionalidade orgânica que o recorrente, abstraindo disso, imputa a uma tal interpretação da lei (neste sentido, cfr. Decisão Sumária n.º 743/2014, proferida em recurso interposto pelo Ministério Público com objeto idêntico ao dos presentes autos).

9. Tanto basta para se concluir pela improcedência do recurso, sendo certo que também se não descortina na argumentação do recorrente, que substancialmente mais parece configurar uma arguição de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da legalidade (artigo 203.º da Constituição), quaisquer razões que permitam sequer a formulação, no caso sub judicio, de um juízo de mérito com base nesse parâmetro constitucional.

Alega o Ministério Público que, perante o «silêncio eloquente da lei», a atribuição ao Supremo Tribunal Administrativo de competência material para conhecer de recursos de revista interpostos no âmbito do contencioso tributário, por via de «um raciocínio de analogia ou de extensão teleológica dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e do artigo 26.º, alínea h), do ETAF», representa a criação, pelos tribunais, de um novo meio processual (‘recurso de revista excecional, em matéria de questões jurídico-fiscais’) que o legislador não previu, nem quis. Nesta perspetiva, o Tribunal recorrido, atribuindo à lei um sentido que ela não comporta, terá violado o princípio da legalidade, a que está constitucionalmente sujeita a atividade dos tribunais, e invadido, desse modo, a esfera de competências do poder legislativo (artigos 111.º e 203.º da Constitucional).

10. Admite-se que o Tribunal Constitucional, verificados determinados pressupostos respeitantes à natureza normativa do recurso de constitucionalidade, possa controlar o resultado do processo de interpretação desenvolvido pelos tribunais, em domínios normativos em que é a própria Constituição a vedar o recurso à analogia, como meio de suprimento de lacunas legais, ou determinadas formas de interpretação, como paradigmaticamente sucede no domínio do direito criminal e do direito fiscal (artigos 29.º, nºs. 1 e 3, e 102.º, n.º 2, e 3, da Constituição; neste sentido, entre outros, Acórdão do Tribunal Constitucional n.ºs 395/2003 e 441/2012; admitindo a invocação do princípio da legalidade enquanto parâmetro de fiscalização da constitucionalidade aplicável no âmbito do direito processual penal, cfr. também Acórdão n.º 324/2013). Não decorrendo da Constituição limitações materiais dessa natureza, como é o caso, não pode o Tribunal Constitucional verificar se a interpretação normativa questionada ultrapassa o sentido possível das palavras da lei, sob pena de se converter em última instância de recurso, não apenas em matérias de natureza jurídico-constitucional (artigo 221.º da Constituição), mas na fixação do próprio sentido decisivo da lei, o que lhe está claramente vedado, enquanto órgão a quem apenas compete fiscalizar a conformidade constitucional das normas de direito ordinário, resultem elas diretamente da lei ou de certa interpretação da lei.

11. No caso sub judicio, o recorrente censura a interpretação que, tendo por fonte as normas conjugadas dos artigos 150.º, n.º 1, do CPTA, e 26.º, alínea h), do ETAF, atribui à Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo competência material para conhecer dos recursos de revista interpostos das decisões da secção tributária dos Tribunais Centrais Administrativos. Apesar da qualificação que lhe é dada pelo recorrente, afigura-se não estar em causa, verdadeiramente, uma norma atributiva de competência; na verdade, o que se discute é a própria existência do recurso de revista, no domínio do contencioso tributário, enquanto acrescido meio de sindicância das decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de recurso. Naturalmente que, admitindo-se a possibilidade de interposição de recurso de revista, sempre será competente para dele decidir o Supremo Tribunal Administrativo, e não qualquer outro tribunal superior, assumindo a questão da competência, neste contexto, relevo claramente secundário e acessório, desprovido de qualquer caráter controvertido.

Ora, não decorrem da Constituição, nesse específico domínio normativo, específicas limitações em matéria de interpretação ou integração, pelo que, em abstrato, é lícito ao julgador aplicar os critérios legalmente previstos em ordem a determinar o sentido decisivo da lei ou, na ausência de previsão legal, a norma que deve usar como critério de julgamento (artigos 9.º e 10.º do Código Civil), não cabendo ao Tribunal Constitucional – sublinhe-se de novo – controlar o uso que as instâncias fazem dos instrumentos que a lei lhes concede para o efeito, considerando, desde logo, o irreprimível espaço de autonomia que a própria Constituição, em regra, reconhece aos tribunais na interpretação do direito ordinário que são chamados a aplicar (artigo 203.º da Constituição).

Acresce que, decorrendo da interpretação sindicada a ampliação dos meios de sindicância das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos, por via do recurso de revista, no domínio do contencioso tributário, e não a sua restrição, também não se vê qualquer outro motivo de censura constitucional que pudesse advir da consideração da natureza jurídico-tributária das matérias a que se reportam as normas processuais desse modo interpretadas.

Impõe-se, por isso, sem necessidade de mais considerações, concluir pela improcedência do recurso”.

8. A fundamentação acabada de expor é perfeitamente transponível para o caso dos presentes autos, já que, em substância, se trata de questão de constitucionalidade substancialmente idêntica à analisada naqueles autos, embora o objeto do recurso tenha sido delineado através de diversa conjugação normativa.

Em face do exposto, e não se vislumbrando que a interpretação normativa ora fiscalizada possa, também ela, violar qualquer outro parâmetro constitucional, deverá ser negado provimento ao recurso.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 12 de julho de 2017 - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Manuel da Costa Andrade