509/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 323/2017

Processo n.º 509/16

2ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Externato Secundário A., Cooperativa de Ensino, CRL intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Castelo Branco, ação administrativa especial contra o Ministério da Educação, pedindo a suspensão de eficácia de ato administrativo exarado pelo Secretário de Estado da Educação, pelo qual se ordenou a reposição, nos cofres do Estado, da quantia identificada nos autos. Por sentença de 20/04/2012, proferida por juiz singular, foi a ação julgada improcedente. Inconformado, o autor interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA-Sul). Por acórdão prolatado em conferência em 26/11/2015, decidiu esse tribunal não admitir o recurso, por entender que, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, da decisão proferida cabia reclamação para a conferência do tribunal a quo, a interpor no prazo de 10 dias previsto no artigo 29.º do CPTA.

Ainda inconformado, o autor recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão de 24/07/2016, não admitiu a revista.

2. Interpôs então o autor recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, identificando o objeto do recurso da seguinte forma:

“A questão em concreto incide sobre a interpretação normativa (inconstitucionalidade da interpretação fundamento), assim configurada: por força da aplicação do n.º 2, do art.º 27º, do CPTA (na redação da Lei n.º12/2002, de 22/2), conjugada com a interpretação feita sobre a al. i), do n.º 1, da mesma disposição normativa no caso concreto em apreço, não haveria lugar a recurso, mas sim a reclamação para conferência apesar de: (i) a questão suscitada ter ocorrido antes do acórdão uniformizador de jurisprudência do STA n.º3/2012, (ii) o M.º Juiz a quo de 1ª instância não ter invocado os poderes conferidos pela al. i), do n.º 1, e (iii) um novo facto jurídico de determinante relevância ter ocorrido antes de ser proferida a douta decisão recorrida (com data de acórdão de 26 de novembro de 2015) - a entrada em vigor, a 3 de outubro de 2015, das alterações efetuadas pelo Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 3 de outubro, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º13/2002 de 19 de fevereiro, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos de círculo (v. n.º 4, do art.º 15º do diploma de 2015).»

3. Notificado para o efeito, apresentou alegações, concluindo da seguinte forma:

«A) O Recorrente pretende que o Tribunal Constitucional em sede de fiscalização concreta aprecie a (in)constitucionalidade da aplicação conjugada das normas e das interpretações normativas perspetivadas na decisão recorrida: a recusa pelo TCASul da admissão do recurso de decisão proferida por juiz singular em ação administrativa especial de valor superior à alçada;

B) O recurso de apelação foi interposto de uma sentença (não de um despacho) na qual o Mº. Juiz relator não invocou que proferia a decisão ao abrigo da alínea i), do n.º 1, do art.º 27º, do CPTA, ou que se arrogava dessa competência por entender que a questão a decidir era simples ou que a pretensão era manifestamente infundada;

C) Acresce que, ao momento da interposição de recurso (22/5/2012) e da sua admissão (29/5/2012) não tinha ainda sido fixada a jurisprudência do Acórdão Uniformizador do STA n.º 3/2012, de 5/6/2012, Proc. n.º 420/12;

D) Na pendência do processo em sede de apreciação de recurso pelo TCASul, foi publicado o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro de 2015, diploma que alterou o ETAF, alteração de aplicação imediata e que em concreto consubstanciou-se na revogação dos n.ºs 2 e 3 do art.º 40º do ETAF (v. art.º 13º do diploma de alteração) e na nova redação dada ao n.º 1 daquele artigo, por força do art.º 4 do diploma de alteração;

E) O art.º 20º do CRP, além do direito de acesso aos tribunais impõe igualmente que esse direito se efetive - na conformação normativa do legislador e na concreta condução do processo pelo juiz - através de um processo equitativo (n.º 4);

F) A interpretação normativa adotada pela decisão recorrida não atendeu à verificação de circunstâncias consubstanciadas na dúvida pertinente quanto à interpretação dos textos legais, na inaplicabilidade do regime previsto para a prolação de decisão sumária, na ausência de suficiente explicitação quanto ao uso de competência decisória como juiz relator; na imprevisibilidade do ónus processual imposto à parte face à prática jurisprudencial existente à data da interposição do recurso; no caráter excessivamente gravoso da consequência cominatória resultante da inobservância do ónus e na desculpabilidade da conduta processual da parte por ser conforme à pratica jurisprudencial ao tempo aplicável;

G) A não explicitação dos poderes ao abrigo dos quais é emitida a sentença que decidiu a causa em primeira instância, foi suscetível de induzir em erro o Recorrente;

H) Durante vários anos, as decisões proferidas, nos tribunais administrativos de círculo, pelo juiz a quem o processo estava distribuído (relator) em ações administrativas especiais de valor superior à alçada foram pacificamente objeto de recurso para o tribunal superior, em vez da reclamação prevista no n.º 2, do art.º 27, do CPTA. Centenas desses recebidos pelo tribunal de 1ª instância, contra-alegados e apreciados nos tribunais centrais administrativos, sem reparos quanto a esta questão;

I) Todo o processo relevante dos autos (sentença, a sua notificação, requerimento de interposição de recurso e despacho de admissão) é anterior ao Ac. de Uniformização de Jurisprudência do STA, n.º 3/2012, de 5/6/2012;

J) A interpretação normativa da douta decisão recorrida não atendeu às circunstâncias que exigiam uma reforçada tutela dos interesses constitucionalmente protegidos do direito ao recurso;

K) Tal interpretação não se conformou de acordo com princípios de ordem constitucional, no respeito dos princípios do processo equitativo, da segurança jurídica e da proteção da confiança;

L) O douto acórdão recorrido desconsiderou em absoluto a entrada em vigor, a 3 de outubro de 2015, das alterações efetuadas pelo Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 3 de outubro, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002 de 19 de fevereiro, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos de círculo;

M) O n.º 4, do art.º 15, do diploma determina a entrada em vigor, no dia seguinte ao da publicação, das alterações efetuadas no ETAF, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos de círculo, abrangendo de imediato, os processos em curso;

N) Em 3 de outubro de 2015, não tinha ainda sido proferida a decisão de recurso, não se tendo formado caso julgado da decisão recorrida;

O) O recurso é, desde aquela data, o único meio de que os interessados dispõem para impugnar as decisões proferidas por juiz singular no tribunal administrativo de 1.ª instância;

P) Ao desaparecer o mecanismo de impugnação (reclamação para conferência, agora inexequível), por via da citada revogação do n.º 3 do artigo 40.º do ETAF, desapareceram também todas as normas que estavam instrumentalizadas ao funcionamento dessa figura, incluindo o prazo para a respetiva apresentação, valendo assim a tempestividade do recurso apresentado;

Q) O douto acórdão recorrido, decidindo pela inadmissibilidade do recurso, violou os princípios processuais pro actione ou in dubio por favoritate instanciae, restringindo de forma desproporcional o direito à tutela jurisdicional efetiva, na vertente de direito de acesso a recurso;

R) A interpretação conjugada das normas do art.º 27, n.º 1, al. i),e n.º 2, do CPTA (redação de 2002), no sentido de não admitir recurso de apelação nos presentes autos é inconstitucional por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança e da confiança jurídicas decorrentes do princípio do Estado de Direito Democrático tal como consagrado no artigo 2.º da CRP, bem como, e pelo desrespeito dos princípios processuais pro actione ou in dubio por favoritate instanciae;

S) Devendo assim, ser revogada a douta decisão recorrida, por ter interpretado e aplicado normas num sentido de interpretação normativa desconforme com princípios estruturantes do acesso ao direito na vertente de acesso ao direito de recurso;

T) Sendo julgada desconforme com os preceitos constitucionais indicados, e declarada a sua inconstitucionalidade, a interpretação normativa do art.º 27, n.º 1, al. i) e n.º 2, do CPTA (redação de 2002), fundamento da decisão recorrida no sentido de não haver lugar a recurso, mas sim a reclamação para conferência, apesar (i)da questão suscitada ter ocorrido antes do acórdão uniformizador de jurisprudência do STA n.º3/2012, (ii)do M.º Juiz a quo, de 1ª instância, não ter invocado os poderes conferidos pela al. i), do n.º 1, do art.º 27º, do CPTA, (iii) da alteração legislativa incidente sobre o art.º 40º, do ETAF em que o recurso passou a ser o único meio de impugnação das decisões de mérito proferidas pelo juiz relator/singular na primeira instância independentemente do valor da causa ( regra), por via da aplicação imediata aos processos pendentes da revogação do n.º 3, do art.º 40º, do ETAF (n.º 4, do art.º 15º do DL n.º 214-G/2015, de 2/10);

U) Tal interpretação normativa para fundamentar uma decisão/sentença de não admissão de recurso de apelação, proferida por juiz relator/singular numa ação administrativa especial de valor superior à alçada, deve assim ser julgada violadora do direito ao recurso como corolário do princípio estruturante do acesso universal ao direito e à tutela jurisdicional por consequência da violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança e da confiança jurídicas decorrentes do princípio do Estado de Direito Democrático tal como consagrado no artigo 2.º da CRP, bem como, pelo desrespeito dos princípios pro actione ou in dubio por favoritate instanciae e da economia processual, restringindo de forma desproporcional (em violação do art.º 18 da CRP), o direito à tutela jurisdicional efetiva, na vertente de direito de acesso a recurso, previsto nos art.º 20º, n.ºs 1 e 4 (parte final) e art.º 268º, n.º 5, da CRP e art.º 6, n.º 1, da CEDH.»

4. Decorrido o prazo, o recorrido não alegou.

5. O Relator notificou então as partes para se pronunciarem sobre o eventual não conhecimento do recurso, por não cumprimento integral dos respetivos pressupostos processuais - nomeadamente, por falta de natureza normativa da questão objeto do recurso. O recorrente respondeu, advogando ter configurado e delimitado o recurso de constitucionalidade de forma que “permitirá, no caso do tribunal decidir pela inconstitucionalidade, poder enunciar uma decisão de modo que os destinatários e os operadores do direito em geral fiquem a saber que essas normas (n.º 2, do art.º 27.º, do CPTA (na redação da Lei n.º 12/2002, de 22/2), conjugada com a interpretação feita sobre a alínea i), do n.º 1 da mesma disposição normativa, não podem ser aplicadas com tal sentido”. O recorrente vem, então, enunciar agora a questão objeto do recurso da seguinte forma: “o que se pretende e é objeto do presente recurso é apreciação e uma decisão de inconstitucionalidade de uma norma abstratamente enunciada e de aplicação genérica, no seguinte sentido: que o TC julgue inconstitucional por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4 da Constituição, a norma do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, após a entrada em vigor da nova redação do art.º 40, do ETAF, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, sem base na invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 desse artigo”.

Cumpre apreciar e decidir.

II Fundamentação

6. Admitido o recurso, cumpre decidir, antes de mais, se é possível conhecer do seu objeto, uma vez que a decisão que o admitiu não vincula o Tribunal Constitucional (artigo 76º, n.º 3, da LTC). Para o efeito, é necessário o preenchimento de um conjunto de pressupostos processuais, os quais deverão estar reunidos no momento da interposição do recurso. Tendo sido o mesmo interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, a par do esgotamento dos recursos ordinários tolerados pela decisão recorrida, exige-se que o recorrente tenha suscitado, durante o processo e de forma adequada, uma questão de constitucionalidade ou ilegalidade, questão essa que deverá incidir sobre normas jurídicas que hajam sido ratio decidendi daquela decisão.

7. Ora, verifica-se que o presente recurso não cumpre um pressuposto geral de conhecimento de qualquer recurso de fiscalização da constitucionalidade: o mesmo não possui um objeto idóneo. O objeto de qualquer recurso de fiscalização da constitucionalidade tem de consistir numa questão de constitucionalidade normativa, devendo incidir, por isso, sobre normas jurídicas, “identificando-se assim, o conceito de norma jurídica como elemento definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso” (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 361/98, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

De facto, apesar de o recorrente ensaiar, na resposta feita ao despacho do relator, uma questão de constitucionalidade que recai sobre uma norma, a verdade é que no momento determinante para a fixação do objeto do recurso – o do requerimento de interposição do recurso – não logrou delimitar uma verdadeira questão de constitucionalidade normativa passível de ser conhecida pelo Tribunal Constitucional. Importa sublinhar, neste contexto, que o objeto do recurso é delimitado, de forma inalterável, no requerimento de interposição de recurso, não sendo suscetível de aditamentos posteriores (cfr., entre outros, Acórdãos n.º 706/2016).

Ora, nesse requerimento, o recorrente delimitou o objeto do recurso da seguinte forma: “interpretação normativa (inconstitucionalidade da interpretação fundamento), assim configurada: por força da aplicação do n.º 2, do art.º 27, do CPTA (na redação da Lei n.º 12/2002, de 22/2), conjugada com a interpretação feita sobre a al. i), do n.º 1, da mesma disposição normativa no caso concreto em apreço, não haveria lugar a recurso, mas sim a reclamação para conferência apesar de: (i) a questão suscitada ter ocorrido antes do acórdão uniformizador de jurisprudência do STA n.º 3/2012, (ii) o M.º Juiz a quo de 1ª instância não ter invocado os poderes conferidos pela al. i), do n.º 1, e (iii) um novo facto jurídico de determinante relevância ter ocorrido antes de ser proferida a douta decisão recorrida (com data de acórdão de 26 de novembro de 2015) - a entrada em vigor, a 3 de outubro de 2015, das alterações efetuadas pelo Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 3 de outubro, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º13/2002 de 19 de fevereiro, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos de círculo (v. n.º 4, do art.º 15 do diploma de 2015)”. Ora, decorre da passagem acabada de transcrever que, em boa verdade, o recorrente pretende questionar a escolha e aplicação das normas de direito infraconstitucional ao seu caso concreto. Uma análise da questão assim delimitada pelo recorrente imporia que o Tribunal Constitucional se pronunciasse sobre a seleção de normas de direito infraconstitucional, averiguando se o caso se subsumiria às mesmas, em função dos vários circunstancialismos temporais e processuais que em particular se verificaram.

De facto, o recorrente não prescinde da referência a inúmeros aspetos da decisão concreta para delinear o objeto do recurso. Tal objeto não corresponde, assim, a uma questão de constitucionalidade normativa, mas sim à própria decisão recorrida.

Assim, não tem o Tribunal Constitucional competência para apreciar o objeto do presente recurso, por implicar uma sindicância da bondade da própria decisão recorrida e dos juízos inerentes de escolha e subsunção de normas de direito infraconstitucional. Esse juízo, sendo claramente referido ao mérito da decisão recorrida, está vedado num recurso de fiscalização da constitucionalidade, por se encontrar reservado aos tribunais comuns. De facto, há que relembrar a inexistência, no nosso ordenamento jurídico, da figura do “recurso de amparo” ou da ação constitucional para defesa de direitos fundamentais, na apreciação de alegadas inconstitucionalidades, diretamente imputadas pela recorrente às decisões judiciais proferidas. Assim resulta do disposto no artigo 280º da Constituição e no artigo 70º da LTC, e assim tem sido afirmado por este Tribunal em inúmeras ocasiões.

Pelo exposto, pois, não pode o Tribunal Constitucional conhecer do presente recurso.

III Decisão

Nestes termos, decide-se não conhecer do objeto do presente recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 12 (doze) unidades de conta.

Lisboa, 22 de junho de 2017 - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - Manuel da Costa Andrade