206/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 281/2017

Processo n.º 206/16

Plenário

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional,

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, em que são recorrentes o Ministério Público e a Autoridade da Concorrência e é recorrida a A., S.A., foi interposto recurso ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro [LTC]).

2. Em 13 de dezembro de 2016, a 1.ª Secção acordou em «Julgar inconstitucional a norma que estabelece que a impugnação judicial de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coima tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerado e este preste caução, em sua substituição, no prazo fixado pelo tribunal, independentemente da sua disponibilidade económica, interpretativamente extraída dos n.os 4 e 5 do artigo 84.º da Lei.º 19/2012, de 8 de maio».

Desta decisão, a recorrente Autoridade da Concorrência interpôs recurso para o plenário, ao abrigo do artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, invocando contradição com o Acórdão n.º 376/2016, proferido pela 3.ª Secção, em 8 de junho de 2016, que decidiu «não julgar inconstitucional a norma extraída do artigo 84.º, nºs. 4 e 5, da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio, segundo a qual a impugnação interposta de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coimas tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução».

No entendimento da recorrente, «a questão da inconstitucionalidade da norma dos n.ºs 4 e 5 do artigo 84.º da Lei n.º 19/2012, foi julgada sucessivamente de modo divergente pelas 1.ª e 3.ª Secções do Tribunal Constitucional».

3. Por despacho de 21 de março de 2017, entendendo-se como não verificado o pressuposto previsto no artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, o recurso não foi admitido.

É a seguinte a fundamentação daquele despacho:

«3. Nos termos do artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, “se o Tribunal Constitucional vier a julgar a questão da inconstitucionalidade em sentido divergente do anteriormente adotado quanto à mesma norma, por qualquer das suas secções, dessa decisão cabe recurso para o plenário do Tribunal”.

A previsão desta via extraordinária de recurso visa eliminar a contradição entre duas decisões proferidas em sede de fiscalização concreta de constitucionalidade, tendo em vista assegurar a coerência da jurisprudência constitucional. O seu escopo não é instituir a regra do recurso para o plenário do Tribunal Constitucional da decisão de constitucionalidade proferida pela secção, mas antes o de garantir a uniformidade do julgamento de constitucionalidade. É este fim que justifica a exigência da identidade da norma julgada. Indispensável é, assim, que esteja em causa uma questão de inconstitucionalidade, julgada pelo Tribunal em sentidos divergentes, relativamente à mesma norma.

Como tem sido entendido pelo Tribunal Constitucional, o disposto no n.º 1, do artigo 79.º-D da LTC exige “que a decisão recorrida haja conhecido do mérito do recurso de inconstitucionalidade (ou ilegalidade) e, nesse âmbito, ocorra uma contradição entre a decisão proferida quanto à inconstitucionalidade (ou ilegalidade) da norma impugnada, face a decisões anteriores do Tribunal” (Acórdão n.º 522/2011, ponto 2).

4. Antes do mais importa, pois, apreciar se se verificam os pressupostos de admissão deste recurso para o plenário, o que implica tomar posição sobre se estamos diante de uma mesma norma, relativamente à qual o acórdão recorrido (Acórdão n.º 674/2016) e o acórdão fundamento (Acórdão n.º 376/2016) decidiram em sentido divergente a mesma questão de inconstitucionalidade.

O Acórdão n.º 674/2016 julgou inconstitucional “a norma que estabelece que a impugnação judicial de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coima tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução, em sua substituição, no prazo fixado pelo tribunal, independentemente da sua disponibilidade económica, interpretativamente extraível dos n.os 4 e 5 do artigo 84.º da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio”.

Por seu lado, o Acórdão n.º 376/2016 o Tribunal decidiu não julgar inconstitucional “a norma extraída do artigo 84.º, nºs. 4 e 5, da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio, segundo a qual a impugnação interposta de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coimas tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução”.

Em ambos os casos o Tribunal Constitucional apreciou a constitucionalidade de normas resultantes da interpretação dos n.os 4 e 5, do artigo 84.º da Lei n.º 19/2012. No entanto, da comparação entre as duas decisões sobressai desde logo a diferença de formulação da norma objeto de julgamento. Desde logo, no segmento final da decisão proferida no acórdão recorrido existe uma referência à verificação ou não de “disponibilidade económica” do visado (“independentemente da sua disponibilidade económica”) que inexiste na fórmula decisória do acórdão fundamento. Acresce ainda, na formulação da norma julgada inconstitucional pelo acórdão recorrido, a menção ao caráter substitutivo da coima que reveste a caução a prestar no prazo a definir pelo tribunal (“em sua substituição, no prazo fixado pelo tribunal”).

5. A falta de correspondência naqueles enunciados normativos não é meramente formal. Antes traduz o facto de se tratarem de diferentes dimensões normativas dos preceitos legais dos n.os 4 e 5, do artigo 84.º da Lei n.º 19/2012, o que implica uma diferença substancial nos dois julgamentos efetuados nos acórdãos recorrido e fundamento.

Como tem sido entendimento constante do Tribunal, no que respeita ao requisito da identidade da norma (tratar-se de uma “mesma norma”), deve “recordar-se que, quando está em causa apenas uma determinada dimensão interpretava de um ou mais preceitos, é tal dimensão que deve ser considerada como uma norma autónoma” (Acórdão n.º 107/2007, ponto 2).

Ora, os elementos diferenciadores identificados revelam que o Tribunal se confrontou, nos dois acórdãos, com normas substancialmente distintas. A norma que prevê que a impugnação interposta de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coima tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução, não coincide, na sua substância, à norma que, atribuindo embora o mesmo efeito regra ao recurso (efeito devolutivo) e fazendo igualmente depender o efeito suspensivo da prestação de uma caução, o faz, todavia, independentemente da situação económica do visado e definindo a caução como substitutiva da coima. Se a primeira convive ainda com a possibilidade de consideração da situação de indisponibilidade económica do visado, a segunda abstrai-se explicitamente dessa consideração, desvalorizando totalmente esse elemento de facto como suscetível de poder relevar na decisão a proferir pelo juiz.

6. A diferença de objeto do julgamento identificada encontra também reflexo na fundamentação dos dois acórdãos.

Com efeito, enquanto o Acórdão n.º 376/2016 afasta expressamente do objeto de conhecimento do recurso a situação de um interessado que não disponha de meios económicos para prestar a caução imposta pelo artigo 84.º da Lei da Concorrência, por considerar que esta dimensão normativa não teve aplicação ao caso concreto (“por não ser essa a situação do caso e uma tal interpretação normativa não ter constituído ratio decidendi, mas um mero obiter dictum” - cfr. ponto 2), o Acórdão n.º 674/2016 refuta a exclusão desta dimensão normativa, integrando-a no julgamento empreendido (cfr. pontos 6, 23, 24 e 25).

Por outro lado, enquanto o acórdão fundamento admite a possibilidade de o tribunal fixar caução “pela forma e montante julgados adequados ao caso concreto”, o que considera ser uma “válvula de escape” que retira rigidez e automaticidade ao sistema, o acórdão recorrido analisa a interpretação normativa do artigo 84.º da Lei da Concorrência assente numa ideia de automaticidade na sua aplicação que não deixa espaço para um juízo de dispensa ou adequação, atentos os circunstancialismos do caso concreto.

7. A diferença das dimensões normativas julgadas tem implicações necessárias no juízo de conformidade ou desconformidade constitucional empreendido em ambos os acórdãos, designadamente num juízo de inconstitucionalidade fundado também na violação do princípio da proporcionalidade.

Não se pode, assim, concluir que se esteja perante a mesma norma que tenha sido objeto de decisões em sentido divergente pelos Acórdãos n.º 376/2016 e n.º 674/2016.

Em face do exposto, não se verificando, na relação entre as duas decisões, o pressuposto para o recurso para o Plenário previsto no artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, consistente em o Tribunal ter julgado a questão de inconstitucionalidade em sentido divergente do anteriormente adotado quanto à mesma norma, não se admite o recurso interposto para o Plenário.»

4. Na sequência a recorrente reclamou daquele despacho, invocando, no essencial, os seguintes fundamentos:

«15. Existe clara divergência entre os acórdãos em causa.

16. No acórdão n.º 376/2016 o TC analisa se a norma contida nos números 4 e 5, do artigo 84.º da Lei n.º 19/2012 — que faz depender a atribuição de efeito suspensivo à impugnação judicial das decisões finais condenatórias da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o impugnante em resultado da execução da decisão — viola os princípios da tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º da CRP), da presunção da inocência (artigo 32.º da CRP) e da proporcionalidade.

17. O TC emitiu um juízo de não inconstitucionalidade por considerar que a norma em causa não viola a CRP, desde logo porque não estando em causa o direito a impugnar judicialmente a decisão administrativa, a atribuição de efeito suspensivo não põe em causa a tutela jurisdicional efetiva. Antes se obriga a uma ponderação entre a realização do interesse público e a proteção da esfera individual do arguido (designadamente no que respeita aos seus direitos de defesa).

18. Efetivamente, a possibilidade de um arguido requerer a atribuição de efeito suspensivo quando a execução da decisão condenatória lhe causar prejuízo considerável mediante prestação de caução, não deixa de permitir dar resposta aos casos em que a execução imediata da sanção constitua um obstáculo relevante ao exercício do direito de impugnação (sendo de realçar que a caução se pode prestar de modos diversos e sempre de acordo com a autonomia que assista ao juiz nesse domínio).

19. No acórdão n.º 674/2016 o TC também analisa se a (mesma) norma contida nos números 4 e 5, do artigo 84.º da Lei n.º 19/2012 — que faz depender a atribuição de efeito suspensivo à impugnação judicial das decisões finais condenatórias da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o impugnante em resultado da execução da decisão — viola os (mesmos) princípios da tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º da CRP), da presunção da inocência (artigo 32.º da CRP) e da proporcionalidade.

20. O TC emitiu um juízo de inconstitucionalidade por considerar que a norma em causa viola a CRP, na exata medida em que violaria o princípio da tutela jurisdicional efetiva, articulado com o princípio da presunção da inocência e da proporcionalidade, ao não permitir aos arguidos economicamente carenciados evitar a produção de efeitos de uma decisão administrativa de natureza sancionatória.

21. Daqui decorre que os dois acórdãos analisam a mesmíssima norma, reitere-se, contida nos números 4 e 5, do artigo 84.º da Lei n.º 19/2012 — que faz depender a atribuição de efeito suspensivo à impugnação judicial das decisões finais condenatórias da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o impugnante em resultado da execução da decisão.

22. E acresce que os dois acórdãos analisam a mesma norma à luz dos mesmos princípios (da tutela jurisdicional efetiva, presunção da inocência e proporcionalidade).

23. Verifica-se todavia que, para o Despacho reclamado, apesar de a norma em causa ser a mesma, de os princípios analisados serem os mesmos, o mero facto de o juízo de conformidade constitucional nos dois acórdãos não ser alicerçado numa mesma leitura de princípios em causa leva a concluir que se está perante diferentes dimensões normativas e, consequentemente, diferentes normas (obstando assim ao recurso para o Plenário).

24. Impõe-se concluir que apesar de a questão colocada ao TC ser exatamente a mesma (viola ou não a constituição a exigência de caução para a obtenção de efeito suspensivo do recurso de decisão administrativa da AdC), o Despacho parece refugiar-se num subterfúgio dogmático para obstar à solução a dar ao caso concreto.

25. Nos termos do Despacho apenas haveria divergência entre os acórdãos se houvesse uma total coincidência no itinerário cognoscitivo de cada secção na análise do juízo de constitucionalidade da mesma norma, mas com resultados distintos.

26. Não é esta a solução prevista no artigo 79.º-D da LTC.

27. A admitir-se tal solução, permitir-se-ia que a mesma norma fosse tratada de forma diferente consoante a secção do TC à qual fosse distribuído o processo — como sucede no presente caso.

28. Simultaneamente, a solução proposta pelo TC no Despacho reclamado, de não se promover a uniformização de jurisprudência, permite que subsista a incerteza jurídica e que, na prática, subsistam dois regimes antagónicos quanto à fixação do efeito de recurso: pode o TCRS nuns casos desaplicar a norma em causa e permitir a uma arguida interpor recurso com efeito suspensivo sem prestação de caução e, noutros, fazer depender a atribuição desse efeito da prestação de caução.

29. Do mesmo modo, perante o tratamento desigual de duas arguidas quanto a esta questão, pode o TC, de acordo com o Despacho reclamado, validar ambas as decisões do TCRS.

30. Finalmente, impõe-se salientar que a segurança jurídica quanto a esta questão é fundamental para o cumprimento da missão da AdC, consagrada na CRP, independentemente do juízo de conformidade constitucional da norma em causa.

31. De todo o exposto pode concluir-se que existe clara vantagem em promover a uniformização da jurisprudência quanto à exigência de prestação de caução para obtenção de efeito suspensivo do recurso de decisão da AdC, sendo certo que estão reunidos os pressupostos legais previstos no artigo 79.º-D da LTC.»

5. Notificado, o Ministério Público veio aos autos dizer o seguinte:

«1. O Ministério Público saúda e inteiramente acompanha as preocupações processualmente manifestadas pela Autoridade Reclamante em matéria de definição da conformidade constitucional do regime recursório previsto nos nºs. 4 e 5 do art. 84º da Lei 19/2012, firmando-se o entendimento de que «a segurança jurídica quanto a esta questão é fundamental para o cumprimento da missão da AdC, consagrada na CRP».

2. Acontece que – divergindo-se do alegado pelo Ministério Público – o objeto do presente recurso, tal como vincadamente recortado no Acórdão da Secção (e refletido nos termos da declaração de inconstitucionalidade proferida a final), «não pode deixar de abranger a norma extraída do artigo 84.º, nºs. 4 e 5, da LdC, segundo a qual a impugnação interposta de decisões da AdC que apliquem coima tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução, em sua substituição, no prazo fixado pelo tribunal, independentemente da sua disponibilidade económica» (passo do Acórdão a fls. 551, realce acresc.).

3. Independentemente da ausência de previsão expressa nas citadas disposições da LdC de «um momento ou espaço de ponderação judicial, na definição do efeito do recurso» (ibidem) – e diversamente, v. g., do disposto na última parte do art. 228º-A do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aditado pelo DL 157/2014, de 24 de Outubro – dever ou não imperativamente determinar a sua exclusão, no caso concreto dos autos, conforme se refere no Acórdão da Secção, a interessada deixara alegado que «o efeito meramente devolutivo (…) decorrente do n.º 4 do artigo 84.º da LdC, agravaria a delicada situação financeira da recorrente», dimensão essa não especificadamente rebatida nas alegações apresentadas pela AdC no Tribunal de Santarém (cf. fls. 156 e fls. 202 e ss. – maxime, fls. 222/3).

4. É o que cumpre sinalizar no processo, no presente articulado de resposta dirigido a VV. Exas.»

6. A recorrida não respondeu.

Cumpre apreciar e decidir:

II. Fundamentação

7. Nos termos do artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, «se o Tribunal Constitucional vier a julgar a questão de inconstitucionalidade em sentido divergente do anteriormente adotado quanto à mesma norma, por qualquer das suas secções, dessa decisão cabe recurso para o plenário do Tribunal».

Tratando-se de um recurso destinado a uniformizar a jurisprudência contraditória das secções acerca da questão da constitucionalidade, ele pressupõe a verificação de um conflito de jurisprudência traduzido em julgamentos de mérito contraditórios referentes a uma mesma norma.

Importa, pois, decidir, se os Acórdãos n.os 376/2016 e 674/2016 julgaram, em sentido divergente, uma questão de inconstitucionalidade relativamente à mesma norma.

No Acórdão n.º 376/2016 foi julgada não inconstitucional «a norma extraída do artigo 84.º, n.ºs 4 e 5, da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio, segundo a qual a impugnação interposta de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coimas tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução».

Por sua vez, no Acórdão n.º 674/2016, foi julgada inconstitucional «a norma que estabelece que a impugnação judicial de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coima tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerado e este preste caução, em sua substituição, no prazo fixado pelo tribunal, independentemente da sua disponibilidade económica, interpretativamente extraía dos n.ºs 4 e 5 do artigo 84.º da Lei.º 19/2012, de 8 de maio».

8. Em ambos os acórdãos o Tribunal apreciou a constitucionalidade de normas resultantes da interpretação dos n.os 4 e 5, do artigo 84.º da Lei n.º 19/2012. No entanto, – como bem se assinala no despacho reclamado – «da comparação entre as duas decisões sobressai desde logo a diferença de formulação da norma objeto de julgamento. Desde logo, no segmento final da decisão proferida no acórdão recorrido existe uma referência à verificação ou não de ‘disponibilidade económica’ do visado (‘independentemente da sua disponibilidade económica’) que inexiste na fórmula decisória do acórdão fundamento. Acresce ainda, na formulação da norma julgada inconstitucional pelo acórdão recorrido, a menção ao caráter substitutivo da coima que reveste a caução a prestar no prazo a definir pelo tribunal (‘em sua substituição, no prazo fixado pelo tribunal’)».

9. As diferenças identificadas nos enunciados normativos em confronto, longe de representarem uma falta de correspondência meramente formal, traduzem – isso sim – diferentes dimensões normativas dos preceitos legais dos n.os 4 e 5, do artigo 84.º da Lei n.º 19/2012. Com efeito, e tal como também se explica no despacho ora reclamado, na sua substância não existe coincidência entre a norma que prevê que a impugnação interposta de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coima tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução, e a norma que, atribuindo embora o mesmo efeito regra ao recurso (efeito devolutivo) e fazendo igualmente depender o efeito suspensivo da prestação de uma caução, o faz, todavia, independentemente da situação económica do visado e definindo a caução como substitutiva da coima.

No Acórdão n.º 376/2016 foi expressamente afastada do conhecimento do recurso a falta de disponibilidade económica do interessado para prestar a caução imposta pelo artigo 84.º da Lei da Concorrência («por não ser essa a situação do caso e uma tal interpretação normativa não ter constituído radio decidendi, mas um mero obiter dictum», cfr. ponto 2). Diferentemente, o Acórdão n.º 674/2016, ora recorrido, integra essa dimensão na norma que julgou inconstitucional.

Por outro lado, enquanto o Acórdão n.º 376/2016 admite a possibilidade de o tribunal fixar caução «pela forma e montante julgados adequados ao caso concreto», o que entende constituir uma «válvula de escape» que retira rigidez e automaticidade ao sistema, o acórdão recorrido analisa a interpretação normativa do artigo 84.º da Lei da Concorrência, recusada pelo tribunal a quo, assente numa ideia de automaticidade que não deixa espaço para um juízo de dispensa ou adequação diante das concretas circunstâncias do caso.

Estas diferenças nas dimensões normativas apreciadas tiveram consequências no julgamento de conformidade ou desconformidade com a Constituição que foi feito em cada uma das decisões indicadas o que, só por si, impede a conclusão de estarmos diante de um conflito jurisprudencial, por não se verificarem, afinal, julgamentos de sentido oposto.

10. Importa, pois, concluir. Não se verificando, na relação entre as decisões proferidas pelos Acórdãos n.os 376/2016 e 674/2016, o pressuposto para o recurso para o Plenário previsto no artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC, consistente em o Tribunal ter julgado a questão de inconstitucionalidade em sentido divergente do anteriormente adotado quanto à mesma norma, não resta senão indeferir a presente reclamação.

III. Decisão

Em face do exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UCs.

Lisboa, 6 de junho de 2017 - Maria de Fátima Mata-Mouros - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - Maria Clara Sottomayor - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro - Joana Fernandes Costa (vencida nos termos constantes da declaração apresentada pelo Sr. Conselheiro Teles Pereira) - João Pedro Caupers (vencido nos termos constantes da declaração apresentada pelo Senhor Conselheiro Teles Pereira) - Lino Rodrigues Ribeiro (vencido, nos termos constantes da declaração apresentada pelo Conselheiro Teles Pereira) - Fernando Vaz Ventura (vencido, pelas razões constantes da declaração de voto do sr. Conselheiro Teles Pereira) - Gonçalo Almeida Ribeiro (vencido, nos termos da declaração em anexo) - José Teles Pereira (vencido, nos termos da declaração junta) - Manuel da Costa Andrade

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido, pelas seguintes razões:

Para além do argumento desenvolvido na declaração de voto do Ex. º Senhor Conselheiro Teles Pereira, no sentido de que há identidade substancial entre a «dimensão normativa» não julgada inconstitucional no acórdão fundamento e aquela que foi julgada inconstitucional no acórdão recorrido ─ argumento esse que merece a minha adesão integral ─, entendo que, mesmo que assim não fosse, ou não o fosse claramente, sempre se justificaria admitir o recurso à luz das finalidades prosseguidas pelo artigo 79.º-D da Lei do Tribunal Constitucional.

Estabelece esse preceito que cabe recurso para o plenário das decisões do Tribunal que julgam a questão de inconstitucionalidade ou ilegalidade em sentido divergente do anteriormente adotado quanto à mesma norma por qualquer das suas secções. O Tribunal tem vindo, no meu entender, a interpretar este preceito de um modo injustificadamente restritivo, exigindo que se verifique identidade entre as dimensões normativas e contradição entre os julgamentos nos acórdãos fundamento e recorrido. Ora, essa interpretação não é imposta pela letra e subverte o espírito do preceito.

A lei não fala de «contradição» ou «oposição» de julgados, termos que têm um significado preciso em lógica formal, mas antes de decisões de «sentido divergente», um conceito relativamente indeterminado. No mínimo dos mínimos, têm sentido divergente, para além dos julgamentos estritamente contraditórios, aqueles juízos de inconstitucionalidade cuja fundamentação seja materialmente inconciliável. E embora o artigo 79.º-D imponha que se verifique identidade de objeto ─ «a mesma norma» ─, não há razão alguma para supor que o legislador teve em vista o conceito restrito e técnico de «dimensão normativa» que a jurisprudência constitucional desenvolveu para responder às exigências particulares da fiscalização concreta da constitucionalidade num sistema, como é o nosso, em que o recurso para o Tribunal Constitucional desempenha uma função instrumental em relação ao processo que está na sua base. Pelo contrário, é de supor que a lei usa um conceito de norma mais amplo e indefinido, correspondente às convenções gerais da comunidade jurídica.

Ainda mais relevantes e decisivas do que estas razões de natureza literal são as de ordem teleológica. O recurso previsto no artigo 79.º-D tem um fundamento objetivista, no sentido em que não se destina a assegurar a tutela jurisdicional efetiva do recorrente ─ plenamente acautelada através do recurso que culmina na decisão de que recorre e que corresponde, na generalidade das circunstâncias, à pronúncia definitiva do Tribunal Constitucional ─, mas a servir imperativos de segurança jurídica, economia de recursos e legitimidade deliberativa.

Em primeiro lugar, segurança jurídica, na medida em que a divergência de sentido entre decisões seja causa de incerteza sobre o exato alcance da jurisprudência constitucional num determinado domínio, um desiderato tanto mais importante quanto é certo que num sistema de recursos, em que as decisões do Tribunal Constitucional não têm força obrigatória geral, os destinatários das normas já têm de conviver com a relativa incerteza sobre a sua validade, sobretudo nos casos em que a norma relevante tenha sido julgada inconstitucional.

Em segundo lugar, economia de recursos, tendo em conta que, vinculando a decisão do plenário as secções, sempre que estas venham a ser chamadas a decidir a mesma questão, a admissão de recursos fundados no artigo 79.º-D em domínios em que se verifica litigância substancial e instabilidade jurisprudencial elimina redundâncias e promove a celeridade num quadro institucional de escassez de recursos para responder à procura crescente da justiça constitucional.

Finalmente, legitimidade deliberativa, em virtude do facto de se justificar a apreciação pelo plenário de questões particularmente complexas e controvertidas, por corresponder a ele, enquanto colégio alargado e supremo, a fonte de legitimação das secções do Tribunal e o universo de deliberação presumivelmente mais perfeito.

À luz de todas estas razões, parece-me que o Tribunal deveria ter deferido a reclamação e admitido o recurso para o plenário, ainda que a maioria entendesse não haver estrita oposição entre o julgado no acórdão fundamento e no acórdão recorrido.

Gonçalo de Almeida Ribeiro

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Votei vencido, pelas razões que, sumariamente, passo a enunciar.

1.1. No Acórdão n.º 376/2016, da 3.ª Secção, o Tribunal pronunciou-se no sentido da não inconstitucionalidade da “[…] norma extraída do artigo 84.º, nºs. 4 e 5, da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio, segundo a qual a impugnação interposta de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coimas tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução”. No Acórdão n.º 674/2016, da 1.ª Secção, decidiu “[…] julgar inconstitucional a norma que estabelece que a impugnação judicial de decisões da Autoridade da Concorrência que apliquem coima tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução, em sua substituição, no prazo fixado pelo tribunal, independentemente da sua disponibilidade económica, interpretativamente extraível dos n.ºs 4 e 5 do artigo 84.º da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio”.

2. Sendo certo que o Acórdão n.º 674/2016 apresenta, no segmento decisório, um elemento (formalmente) diverso – “independentemente da sua disponibilidade económica” –, a leitura das decisões por referência à sua efetiva substância afasta a relevância dessa diferença. Rectius, afasta a relevância daquele elemento como determinante de uma norma substancialmente diferente daquela que foi objeto de julgamento no Acórdão n.º 376/2016. Neste, reconhecendo-se os interesses de eficiência do sistema sancionatório subjacentes à solução legislativa, considera-se que: (i) a Constituição não impunha a regra do efeito suspensivo da impugnação judicial; (ii) o princípio da presunção de inocência não valia, para as decisões administrativas de aplicação de coimas, com o mesmo sentido e alcance com que valia, por força do n.º 2 do artigo 32.º da Constituição, para as sentenças judiciais de condenação proferidas em processo criminal; e (iii) as razões que impediam a aplicação das penas criminais antes do trânsito em julgado da condenação, assentes no reconhecimento da intensidade e expressividade com que interferem na esfera pessoal do arguido, não eram inteiramente transponíveis para o domínio contraordenacional, garantindo assim a aplicação da coima antes do trânsito em julgado da decisão judicial que julgasse a impugnação interposta da decisão que a aplica.

No processo que deu origem ao Acórdão n.º 674/2016, a questão da “insuficiência económica” começou por ser referida pela sociedade arguida, que invocou, na impugnação judicial, que “[…] o efeito meramente devolutivo […] decorrente do n.º 4 do artigo 84.º da LdC, agravaria a delicada situação financeira da Recorrente”, mas esse “elemento” não integrou a recusa de aplicação da norma pelo tribunal de primeira instância, nem sequer foi referida pela sociedade arguida nas contra-alegações que apresentou.

No Acórdão, foi tal (aparente) dimensão considerada com os fundamentos seguintes:

“[…]

6. Nas alegações que apresentou neste Tribunal, o Ministério Público afastou do objeto do presente recurso «a questão da (in)exigibilidade de prestação de caução, em vista da insuficiência de meios do visado», entendendo que o processo não comporta essa «hipotética dimensão normativa».

Não se vê, todavia, razão para uma tal exclusão.

Desde logo, ela não se encontra enunciada na delimitação feita no tribunal recorrido da norma cuja aplicação recusou. No entendimento daquele tribunal, o efeito suspensivo do recurso da decisão da Autoridade da Concorrência que aplica uma coima está necessariamente condicionado à alegação e demonstração de um prejuízo considerável e sempre dependente da prestação de caução do mesmo valor. Daqui resulta que, independentemente de o visado ter ou não condições financeiras para tal, apenas poderá recorrer de uma decisão administrativa se prestar caução de igual valor. Esta interpretação remete a questão de inconstitucionalidade identificada, entre outros fundamentos, também para a circunstância de não haver um momento ou espaço de ponderação judicial, na definição do efeito do recurso. Uma tal interpretação inviabiliza necessariamente o acautelamento de eventual insuficiência económica do arguido. Assim, a fundamentação do tribunal a quo objeto do presente recurso passa por um juízo negativo formulado sobre a possibilidade de ponderar a situação económica do recorrente.

Para além disso, a recorrente, perante o tribunal a quo, alegou que «o efeito meramente devolutivo (…) decorrente do n.º 4 do artigo 84.º da LdC, agravaria a delicada situação financeira da recorrente», pelo que não se pode considerar estar perante uma mera questão hipotética.

Deste modo, o objeto do recurso de constitucionalidade não pode deixar de abranger a norma extraída do artigo 84.º, n.os 4 e 5, da LdC, segundo a qual a impugnação interposta de decisões da AdC que apliquem coima tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução, em sua substituição, no prazo fixado pelo tribunal, independentemente da sua disponibilidade económica.

[…]”

Concluiu-se, no Acórdão n.º 674/2016, que a norma em causa não acarretava violação do princípio da presunção de inocência, à semelhança do entendimento perfilhado, a esse respeito, no Acórdão n.º 376/2016. Entendendo-se que, no caso, ocorria uma restrição do direito de acesso à via judicial, previsto no artigo 20.º da CRP, questionou-se, então, se tal restrição respeitava o princípio da proporcionalidade, para concluir que a solução legislativa restringia de forma desproporcionada – rectius, desnecessária e para além da justa medida – para salvaguarda do fim visado (ao contrário do decidido no Acórdão n.º 376/2016, no qual se entendeu que não ocorria, sequer, uma restrição relevante da garantia prevista no artigo 20.º da CRP: “[…] não questionando que o arguido em processo de contraordenação tem, por força das normas conjugadas dos artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição, o direito de impugnar judicialmente a decisão administrativa contra si proferida, não se afigura que o regime consagrado no artigo 84.º, nºs. 4 e 5, da Lei da Concorrência, constitua, só por si, um obstáculo ao efetivo exercício desse direito”.

Ora – e este ponto é determinante – mesmo antes de considerar o argumento da insuficiência económica, já no Acórdão n.º 674/2016 se havia concluído pela restrição desproporcionada da garantia prevista no artigo 20.º da CRP (pontos 21. e 22. da fundamentação), o que evidencia que é ali, fundamentalmente, o ponto de corte com o Acórdão n.º 376/2016, apresentando-se o eixo do juízo diverso aquém (e independentemente) da insuficiência económica do arguido, sem prejuízo do reforço de argumentos que relevou para a maioria formada em torno da referida decisão.

Assim se compreende, aliás, que os votos de vencido, com maior ou menor amplitude, tenham partido de uma identidade normativa com o decidido no Acórdão n.º 376/2016.

Como tal, ao contrário da posição sufragada na presente decisão maioritária, teria considerado verificada, na relação entre as decisões proferidas pelos Acórdãos n.ºs 376/2016 e 647/2016, o pressuposto de interposição de recurso para o Plenário previsto no artigo 79.º-D, n.º 1, da LTC que consiste em o Tribunal ter julgado a questão de inconstitucionalidade em sentido divergente do anteriormente adotado quanto à mesma norma e, consequentemente, concederia provimento à reclamação.

J. A. Teles Pereira