181/2015 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 264/2017

Processo n.º 181/2015

2ª Secção

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

(Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro)

Acordam na 2ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. A., Lda, intentou ação administração de condenação à pratica do ato devido contra o Município de Lagos, com vista a obter a condenação deste na reposição do equilíbrio financeiro das condicionantes de licença de que é titular.

A ação foi julgada improcedente, por decisão singular do TAF de Loulé. Interpôs, de seguida, a autora recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA-Sul), impugnação que não lhe foi admitida, com fundamento em que a decisão não é passível de recurso, mas apenas de reclamação, estando o respetivo prazo ultrapassado.

A autora reclamou do despacho de não admissão de recurso, ao abrigo do artigo 688.º, nºs 1 e 3, do CPC, vindo o TCA-Sul a indeferir a reclamação, com os seguintes fundamentos:

«O despacho reclamado fundou-se nos artigos 27.º n.º 1, alínea i), e n.º 2 e 29.º, n.º 1, do CPTA, concluindo pela impossibilidade de convolação do recurso em convolação para a conferência por ter sido ultrapassado o prazo de 10 dias.

Constitui entendimento da reclamante que assim se verificou a violação do artigo 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2, sendo a interpretação dada ao artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA inconstitucional por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva e plena, o princípio do acesso à justiça e o princípio da adequação processual.

Não assiste razão à reclamante dado o artigo 40.º n.º do ETAF – vigente desde o dia 1 de janeiro de 2004 – ser claro quanto à competência do Tribunal Coletivo para julgar de facto e de direito ações administrativas especiais de valor superior à alçada, sendo que a circunstância de ter sido invocada pelo relator a simplicidade da questão a decidir, como fundamento para proferir decisão singular não afasta o n.º 2 do art.º 27.º do CPTA nos termos do qual “... dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência...”, reclamação que visa, precisamente, que o coletivo, em conferência, exerça a competência prevista no artigo 40.º, n.º 3 do ETAF e reaprecie a questão julgada pelo relator como simples, independentemente de a questão se revestir ou não da invocada simplicidade, que, no caso presente, constitui fundamento da prolação da sentença pelo relator.

Não se verifica a violação dos princípios constitucionais da tutela jurisdicional efetiva e plena e do acesso à justiça, bem como o princípio da adequação processual, dado que, estando as partes representadas, nos processos referidos no artigo 40.º n.º 3 do ETAF, por mandatário judicial, podem utilizar as armas que o CPTA confere para atacar as decisões proferidas pelos tribunais – no caso com invocação da alínea i) do n.º1 do art.º 27.º do CPTA, constituindo uma dessas armas, sem que se verifique a distorção dos artigos 40.º n.º 3 do ETAF, 27.º n.º 2 e 29.º do CPTA, a reclamação – atempada – que a lei faculta e expressamente confere, tanto mais que o recurso sobre o qual recaiu o despacho reclamado foi interposto depois – muito depois – do Acórdão uniformizador de jurisprudência n.º 3/2012, publicado na 1ª Série do D-R. n.º 182, de 19 de setembro de 2012.

No caso presente, em vez da interposição do recurso, deveria ter sido deduzida reclamação para a conferência, não podendo o Tribunal salvar a pretensão com uma convolação cujo prazo – 10 dias - é bem menor do que o do recurso – 30 dias – prazo esse que se mostra, no caso presente, esgotado, dado que, se assim não fosse estaria encontrado o caminho para ser de 30 dias o prazo para reclamar contra o que preceitua o art.º 29.º n.º 1 do CPTA, não se verificando a violação do direito à tutela jurisdicional efetiva e da promoção do acesso à justiça, visto que a necessária reclamação par a conferência constitui uma forma de reação contra uma sentença que não exclui o direito ao recurso, que deverá ser interposto do Acórdão que decida a referida reclamação para a conferência».

2. Inconformada, a autora interpôs recurso do referido acórdão para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do nº 1, do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante LTC), peticionando a apreciação da constitucionalidade “das normas dos artigos 27.º, n.º 1 alínea i) e n.º 2 do CPTA, em conjugação com o artigo 40.º, n.º 3 do ETAF”. Em resposta a notificação, determinada pelo Relator, para indicar, de modo preciso, o exato sentido das normas cuja constitucionalidade pretende ver apreciada, veio dizer o seguinte:

«Pretende-se ver apreciada a constitucionalidade das normas dos artigos 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2 do CPTA, em conjugação com o artigo 40.º, n.º 3 do ETAF, com a interpretação com que foram aplicadas pelo TCASuI, que lhes emprestou este sentido:

a. Independentemente do caso em apreciação não se subsumir a nenhum dos exemplos previstos na alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA, e a sentença nada “justificar” quanto à simplicidade da questão a decidir, mesmo quando a decisão é complexa e alargada, é desnecessário ou, pelo menos, suficiente a mera invocação formal, sem mais, do artigo 27.º, n.º 1 alínea i) do CPTA para nos colocarmos num processo simples e, portanto, ao abrigo da exceção ao artigo 40.º, n.º 3 do ETAF, sem que se fundamente essa decisão (o que retira, desde logo, qualquer hipótese de dela se reclamar pois desconhecem-se os fundamentos);

b. Ser desnecessário ou, pelo menos, bastante a mera invocação formal na sentença, sem qualquer fundamentação e subsunção do caso concreto à norma, do artigo 27.º, n.º 1 alínea i) do CPTA, para que a “sentença de mérito” só possa ser objeto de reclamação no prazo de 10 dias, apesar de não haver nenhuma decisão ou indicação no “despacho-sentença” a qualificar a “questão a decidir” como “simples”;

c. Ser desnecessário haver uma prévia decisão (despacho do relator) sobre a simplicidade da questão a decidir como simples, que permitisse discutir essa questão formal antes da prolação da sentença ao abrigo artigo 27.º, n.º 1 alínea i) do CPTA;

d. Apesar de ser legalmente exceção, a regra prática tem sido proferir “sentença de mérito” (como “despacho”) ao abrigo artigo 27.º, n.º 1 alínea i) do CPTA, bastando a mera assinatura de juiz individual ou a simples indicação daquela norma, para que não possa ser objeto de recurso, no prazo de 30 dias;

e. A rejeição do recurso interposto da “sentença” proferida pelo Juiz Singular não permitir a sua reclamação atempada;

f. De que não é possível convolar o recurso interposto em reclamação por aquele não ter sido interposto no prazo de 10 dias

(...).»

Como parâmetros de constitucionalidade violados, indica os princípios da confiança e da segurança jurídica, ínsitos no artigo 2.º da Constituição, e, com referência aos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição, os princípios do acesso ao Direito e aos Tribunais e da tutela jurisdicional efetiva, e o “Princípio da Promoção do acesso à Justiça, enquanto obriga a interpretar as normas processuais no sentido de promover a emissão de pronúncias de mérito, numa prevalência da substância sobre a forma”.

3. Determinado o prosseguimento do processo para alegações, apenas a recorrente as veio apresentar, deixando o seguinte remate conclusivo:

«1. Os artigos 27.º, n.º 1, alínea i) e n.º 2 do CPTA, em conjugação com o artigo 40.º, n.º 3 do ETAF, enquanto interpretadas no sentido que o TCASUL adotou no douto Acórdão em apreço, são inconstitucionais.

2. Não basta a mera indicação da norma da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA, numa sentença que revela a complexidade do caso em apreço (sentença que apresenta, inclusive, 22 páginas de análise complexa e difícil do caso concreto), para que se esteja perante um caso simples e, portanto, de aplicação das normas excecionais do artigo 27.º e, portanto, ao abrigo da exceção ao artigo 40.º, n.º 3 do ETAF.

3. Quando a sentença nada “justificar” quanto à simplicidade da questão a decidir, mesmo quando a decisão é complexa e alargada, não é suficiente a mera invocação formal, sem mais, do artigo 27.º, n.º 1 alínea i) do CPTA para nos colocarmos num processo simples (o que retira, desde logo, qualquer hipótese de dela se reclamar pois desconhecem-se os fundamentos);

4. Por imperativos constitucionais, não basta a mera invocação formal na sentença, sem qualquer fundamentação e subsunção do caso concreto à norma, do artigo 27.º, n.º 1 alínea i) do CPTA, para que a “sentença de mérito” só possa ser objeto de reclamação no prazo de 10 dias, apesar de não haver nenhuma decisão ou indicação no “despacho-sentença” a qualificar a “questão a decidir” como “simples”;

5. É necessário haver uma prévia decisão (despacho do relator) sobre a simplicidade da “questão a decidir” como “simples”, de forma a permitir discutir essa questão formal antes da prolação da sentença ao abrigo artigo 27.º, n.º 1 alínea i) do CPTA;

6. Mesmo que assim não se entenda, essa decisão terá sempre de existir, mesmo que ínsita na sentença, antes da decisão de mérito, de forma a permitir à parte processual a sua discussão e defesa plena dos seus direitos.

7. Apesar de ser legalmente exceção, a regra prática tem sido proferir “sentença de mérito” (como “despacho”) ao abrigo artigo 27.º, n.º 1 alínea i) do CPTA, sendo que tal não impediu, até hoje, a interposição de recursos e seu conhecimento pelos tribunais superiores, prática essa que não pode ser olvidada (mesmo com a prolação de Acórdãos que, afinal, não são elucidativos e abrangentes…).

8. É possível convolar o recurso interposto em reclamação, mesmo que aquele, como é normal, não tenha sido interposto no prazo de 10 dias (mas de 30 dias, nos termos legais).

9. A interpretação dada aos artigos 27.º, n.º 1 alínea i) e n.º 2 do CPTA, em conjugação com o artigo 40.º, n.º 3 do ETAF, está ferida de inconstitucionalidade material por violação dos Princípios:

a. Da confiança e da segurança jurídicas (ínsitos no artigo 2.º da CRP);

b. Do acesso ao Direito e aos Tribunais, na sua plenitude (previstos nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP);

c. Da tutela jurisdicional efetiva e plena (artigo 268.º, n.º 4 da CRP);

d. Da Promoção do acesso à justiça, enquanto obriga a interpretar as normas processuais no sentido de promover a emissão de pronuncias de mérito, numa prevalência da substância sobre a forma (decorrente do Estado de Direito democrático e dos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP).

10. Cumprindo os ditames constitucionais, as normas em análise devem ser interpretadas no sentido de que pode convolar-se em reclamação a peça processual que contenha o requerimento de interposição do recurso e a sua alegação, independentemente de ter sido entregue para além do prazo da reclamação, por dever prevalecer a manifestação de vontade de impugnar o despacho ou sentença proferidos por juiz singular.

Nestes termos deve ser proferido juízo de inconstitucionalidade das normas dos artigos 27.º, n.º 1 alínea i) e n.º 2 do CPTA, em conjugação com o artigo 40.º, n.º 3 do ETAF, enquanto interpretadas no sentido que o TCASUL adotou no douto Acórdão de fls. .., isto é, no sentido de que basta a mera indicação normativa, mesmo que em contradição com a análise efetuada na sentença, para enquadrar os autos nas normas excecionais do artigo 27.º (com as consequências legais de necessidade de interposição obrigatória de mera reclamação, em 10 dias, em detrimento do meio normal de reação, o recurso, a interpor no prazo legal de 30 dias), e de que, nestes casos em que não se subsume o caso concreto às regras excecionais do artigo 27.º, nem se justifica ou fundamenta a sua invocação, mesmo assim, o recurso só pode ser convolado em reclamação se tiver sido interposto no prazo de 10 dias (e não em 30, conforme possibilidade processual)».

4. Notificadas as partes, por determinação do relator, para se pronunciarem quanto ao eventual não conhecimento do recurso, por inverificação dos respetivos pressupostos, veio a recorrente defender a admissibilidade e o conhecimento do mesmo.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

Delimitação do objeto do recurso

5. Verifica-se que a recorrente, quer no requerimento de interposição de recurso, quer no requerimento aperfeiçoado, formula pretensão de ver apreciada interpretação normativa, que reporta à conjugação do preceituado no artigo 27.º, n.ºs 1, alínea i), e 2 do CPTA, e no artigo 40.º, n.º 3, do ETAF.

Porém, sendo certo que, na indicação do preciso sentido normativo comportado em tal interpretação, a recorrente enuncia elementos que foram efetivamente aplicados pelo tribunal a quo (vg a invocação na decisão singular proferida dos poderes conferidos pela referida alínea do artigo 27.º do CPTA e a inadmissibilidade de interposição de recurso jurisdicional, mas apenas reclamação para a conferência), aduz-lhes elementos que não se reconduzem à conformidade constitucional de um ato do poder normativo, mas sim à discussão da bondade de atos judiciais, em si mesmo considerados, designadamente a censura quanto à concreta prática judicial seguida nos presentes autos (referida como “regra prática”) em função do concreto resultado aplicativo atingido. É o que decorre das menções, na alínea a) do ponto 2 do requerimento aperfeiçoado, a que “o caso em apreciação não se [subsume] a nenhum dos exemplos previstos na alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA”, a que a “sentença nada [justifica] quanto à simplicidade da questão da decidir” e a que não se fundamentou a decisão, argumentando quanto às consequências dessa concreta atuação judicial. O mesmo pendor casuístico e de discussão do sentido a atribuir ao direito ordinário, volta a ter lugar, agora na alínea b) do mesmo ponto, ao ser sustentado que não ocorreu “qualquer fundamentação e subsunção do caso concreto à norma”, culminando, nas alíneas e) e f), pela enunciação do resultado aplicativo atingido. Esta linha argumentativa, inteiramente de índole infraconstitucional, prossegue nas várias alíneas do ponto 3 do mesmo requerimento, onde é apresentada e promovida a interpretação que deve ser tida como correta, a partir dos dados processuais que a recorrente considera pertinentes.

Ora, como repetidamente salientado, não incumbe ao Tribunal Constitucional apreciar os factos materiais da causa, definir a correta conformação da lide ou determinar a melhor interpretação do direito ordinário, da mesma forma que não lhe cabe controlar a correção da vertente subsuntiva do ato de julgamento; a sua cognição circunscreve-se à desconformidade constitucional referida a normas jurídicas contidas num preceito ou em vários preceitos - conjugados ou articulados interpretativamente –, tomadas com o sentido que – bem ou mal, não importa - a decisão recorrida lhes tenha conferido.

6. Dito isto, expurgado dos referidos elementos pertinentes ao âmbito interpretativo e ao resultado aplicado, bem como de critica ao mérito do julgamento efetuado pelas instâncias, o questionamento formulado ainda encontra suficiente identidade com o critério normativo efetivamente aplicado pelo tribunal a quo.

Com efeito, na decisão proferida pelo TCA-Sul é feito apelo à interpretação fixada pelo STA, no âmbito de recurso para uniformização de jurisprudência, conforme Acórdão n.º 3/2012, proferido em 5 de junho (Diário da República, I série, n.º 182, de 19 de setembro de 2012), segundo o qual é suficiente invocar os poderes conferidos na alínea i) do n.º 1 do arrigo 27.º do CPTA, para que, atento o disposto no n.º 2 do preceito, se imponha às partes com legitimidade para tal a reclamação para a conferência, não sendo admissível a (imediata) interposição de recurso jurisdicional.

Ora, no requerimento aperfeiçoado, o recorrente inclui no questionamento a interpretação quanto a ser “bastante a mera invocação formal na sentença [...] do 27.º, n.º 1, alínea i) do CPTA”, assim como a que a decisão “só possa ser objeto de reclamação no prazo de 10 dias”, denotando minimamente que pretende ver apreciada a conformidade constitucional de tal critério normativo.

Já quanto ao disposto no artigo 40.º, n.º 3, do ETAF, a sua convocação, ainda que em conjugação do preceituado no artigo 27.º, n.ºs 1, alínea i), e 2, do CPTA, não relevou para atingir o critério jurídico que esteve na base da decisão recorrida. Esse é um dos preceitos que, para a recorrente, impunha ao TAF de Loulé procedimento diverso do seguido, como avulta da alínea a) do ponto 2 do requerimento aperfeiçoado, em conjugação com a defesa de outro entendimento no ponto 3, alínea a), da mesma peça, onde se diz: «[é] necessário haver uma prévia decisão (despacho do relator) sobre a simplicidade da “questão a decidir” como “simples”, que permita subsumir o caso à exceção do artigo 40.º, n.º 3 do ETAF (atendendo a que o n.º 1 estabelece como regra a formação de três juízes) e, sobretudo, discutir essa questão formal antes da prolação da sentença ao abrigo do artigo 27.º, n.º 1, alínea i) do CPTA”. Porém, essa posição não foi acolhida pelo tribunal a quo, que, com base na norma do artigo 27.º do CPTA, afastou a aplicação do n.º 3 do art. 40.º do ETAF, de acordo com a qual o julgamento caberia a três juízes, a quem competia proferir acórdão. Tal entendimento do direito ordinário, como se disse, não cabe ao Tribunal Constitucional sindicar.

Assim, o objeto do recurso de constitucionalidade encontra-se circunscrito à interpretação normativa, extraída do artigo 27.º, n.ºs 1, alínea i), conjugada com o n.º 2 do mesmo preceito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação conferida pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, no sentido de que uma decisão proferida por um tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por aquela disposição legal, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência.

Do mérito do recurso

7. A questão normativa em apreço não é nova, tendo dado mesmo origem a posições jurisprudenciais de sentido divergente, conflito jurisprudencial resolvido por aresto proferido pelo Plenário no âmbito de recurso interposto ao abrigo do artigo 79.º-D da LTC.

Assim, esta 2.ª seção (em composição parcialmente diversa da atual), através do Acórdão n.º 846/2013, proferiu julgamento de não inconstitucionalidade, enquanto a 3.ª secção, através do Acórdão n.º 124/2015, julgou inconstitucional a mesma dimensão normativa, por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição. Porém, o Tribunal, em formação Plenária, por via do Acórdão n.º 577/2015, decidiu não julgar inconstitucional a referida interpretação normativa e revogou o Acórdão n.º 124/2015.

O Tribunal fundamentou no Acórdão n.º 577/2015 o seu juízo de não inconstitucionalidade nos seguintes termos:

«A questão de constitucionalidade decidida de forma divergente pelas diferentes Secções do Tribunal Constitucional respeita a uma interpretação do disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do CPTA.

As referidas disposições da alínea i), do n.º 1, e do n.º 2, do artigo 27.º, do CPTA, estipulam o seguinte:

1 – Compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código:

(…)

i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada;

(…)

2 – Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.

Conforme explica o acórdão recorrido “este artigo 27.º refere-se aos «poderes do relator» e tem correspondência, ainda que com algumas alterações, com o estabelecido no artigo 700.º do Código de Processo Civil, a que agora corresponde o artigo 652.º do Novo Código de Processo Civil, que elenca as competências do relator nos tribunais superiores. No entanto, ao aludir aos «poderes do relator», e sendo essa uma disposição da Parte Geral do Código atinente aos atos processuais, o artigo 27.º pretende também designar o juiz a quem o processo for distribuído, nos tribunais administrativos de círculo, nos casos em que o tribunal funcione em conferência. Esta possibilidade é expressamente prevista no artigo 92º, n.º 1, do CPTA, que, referindo-se ao julgamento na ação administrativa especial, consigna, no seu n.º 1, o seguinte: «concluso o processo ao relator, quando não deva ser julgado por juiz singular, tem lugar a vista simultânea aos juízes-adjuntos, que, no caso de evidente simplicidade da causa, pode ser dispensada pelo relator».

O julgamento através de órgão colegial, em primeira instância, tem aplicação nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada, em que o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito (artigo 40º, n.º 3, do ETAF). Nesse caso, o relator detém os poderes que lhe confere o artigo 27º, incluindo quanto à possibilidade de proferir decisão sumária, nos termos da citada alínea i) do n.º 1, situação que está especificamente prevista no artigo 94º, n.º 3, para a sentença a proferir em primeira instância.

Este último preceito, sob a epígrafe «Conteúdo da sentença ou acórdão», e referindo-se ainda ao julgamento na ação administrativa especial, especifica os termos em que pode ter lugar a prolação de decisão sumária, em concretização do regime já decorrente da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º, estipulando o seguinte:

3 – Quando o juiz ou relator considere que a questão de direito a resolver é simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada, a fundamentação da decisão pode ser sumária, podendo consistir na simples remissão para decisão precedente, de que se junte cópia.

…

Em regra, os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, competindo a cada juiz o julgamento de facto e de direito dos processos que lhe sejam distribuídos (artigo 40.º, n.º 1, do ETAF). Porém, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal, que está definida no artigo 6.º do ETAF, o julgamento é efetuado em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito (artigo 40.º, n.º 3, do ETAF).

É na perspetiva de o julgamento vir a ser efetuado por um órgão colegial, mesmo em primeira instância, que se justifica a referência no artigo 92.º do CPTA ao relator e se prevê a possibilidade de vista aos juízes adjuntos.

No entanto, com a finalidade de economia e simplificação processual, e à semelhança do que sucede na ordem judiciária civil, no âmbito dos recursos jurisdicionais (artigo 705.º do CPC a que corresponde agora o artigo 656.º), o artigo 94.º, n.º 4, do CPTA permite que o juiz ou relator possa proferir decisão sumária.

Tendo sido originariamente pensada para a resolução de recursos jurisdicionais, a decisão sumária visava essencialmente evitar a intervenção da conferência, quando estivessem em causa questões simples, permitindo que o recurso pudesse ser logo julgado pelo relator (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de dezembro, que introduziu a nova redação do artigo 705º do CPC). Aplicável às decisões de primeira instância em processo administrativo (que são sempre elaboradas por juiz singular, ainda que a matéria de facto ou de direito seja apreciada por uma formação alargada), o mecanismo processual tem em vista que, por razões de celeridade e economia processual, a questão seja resolvida por decisão liminar, que poderá traduzir-se numa exposição sucinta dos fundamentos ou em remissão para decisões precedentes.

Como se depreende do disposto no artigo 94.º, n.º 3, a prolação de decisão sumária apenas tem lugar em duas situações: (a) quando a questão de direito a resolver seja simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado; (b) quando a pretensão seja manifestamente infundada. Ou seja, o juiz pode optar por uma decisão sumária, avocando a competência que está atribuída à formação de três juízes, quando a ação verse sobre aspetos que foram já analisados pela jurisprudência de modo uniforme (seja pelos tribunais de primeira instância, seja pelos tribunais superiores), sem que tenha sido aduzida argumentação inovadora e suscetível de por em causa a corrente jurisprudencial já formada, caso em que basta ao juiz ou relator remeter para as precedentes decisões, de que juntará cópia; ou quando, pela análise meramente liminar dos fundamentos invocados seja possível concluir, com segurança, que as questões suscitadas são manifestamente improcedentes (neste sentido, Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, Coimbra, pág. 631).

Importa ainda ter presente que a intervenção de um órgão colegial no julgamento de primeira instância (apreciando a matéria de facto e de direito) tem uma justificação no plano legislativo. Tendo ocorrido, com a reforma de contencioso administrativo de 2002, uma alteração do quadro de distribuição de competências entre os diferentes graus da hierarquia dos tribunais administrativos, que implicou que os processos de jurisdição administrativa, na sua generalidade, passassem a ser intentados nos tribunais administrativos de círculo, essa foi a solução encontrada pelo legislador para compensar o facto de ter sido transferida para esses tribunais um conjunto de litígios em que a decisão em primeira instância era tradicionalmente atribuída a tribunais superiores (cfr. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2010, pág. 403). Pretendendo-se, desse modo, que a atribuição de competência a um órgão colegial confira maior ponderação e objetividade ao julgamento nos casos em que estejam em causa processos que envolvam órgãos superiores da Administração Pública, ou que, em função do valor da causa, possam revestir-se de maior complexidade (cfr. acórdão do STA de 5 de dezembro de 2013, Processo n.º 1360/13).

O Acórdão recorrido decidiu «julgar inconstitucional, por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição, a norma do artigo 27º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 desse artigo».

Considerou-se que a imposição de reclamação como meio de impugnação dessas decisões, constituía um ónus processual imprevisível, cuja inobservância tinha consequências cominatórias excessivamente gravosas, o que era ofensivo do direito a um processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança.

A imprevisibilidade da reclamação ser o meio adequado à impugnação das decisões previstas na alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, do CPTA, resulta, segundo a decisão recorrida dos seguintes fatores:

- a existência de dificuldades interpretativas que prejudicam a determinabilidade da lei neste aspeto;

- a ausência de suficiente explicitação dos fundamentos do uso da competência decisória do juiz relator;

- a prática jurisprudencial existente à data da interposição do recurso no caso concreto, em sentido oposto ao da interpretação em causa;

- a inexistência no caso concreto dos pressupostos que permitem a prolação de decisão singular.

Estes dois últimos fundamentos respeitam a dados do caso concreto que não integram o conteúdo normativo sub iudicio.

Ora, o recurso de constitucionalidade, reportado a determinada interpretação normativa, tem por objeto apenas uma regra abstratamente enunciada e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica, não podendo destinar-se a pretender sindicar o puro ato de julgamento, enquanto ponderação casuística da singularidade própria do caso concreto, não existindo no nosso ordenamento jurídico-constitucional a figura do recurso de amparo para defesa de direitos fundamentais. Daí que não podem as particularidades do caso concreto ou as circunstâncias que rodearam a sua aplicação ao caso, se não integrarem o conteúdo normativo sindicado, delimitando-o, serem fatores determinantes de um juízo de inconstitucionalidade que vai afetar uma norma que, apesar de fundamentar a decisão tomada no processo, tem uma eficácia que extravasa o caso, por força das suas características de generalidade e abstração.

Por esta razão, o facto de à data da interposição do concreto recurso interposto para o TCA (...), poder ter existido uma prática jurisprudencial com um sentido oposto ao da interpretação impugnada, assim como o facto da concreta decisão que foi objeto daquele recurso poder não preencher qualquer um dos pressupostos que permitem a prolação de decisão singular, por serem elementos que não integram o conteúdo normativo sob fiscalização, não podem ser fatores determinantes de um juízo de inconstitucionalidade da norma.

As “dificuldades interpretativas” apontadas pela decisão recorrida resultariam do disposto no artigo 142.º, n.º 1, do CPTA, que, genericamente, permite o “recurso das decisões que, em primeiro grau de jurisdição, tenham conhecido do mérito da causa” nos processos de valor superior à alçada do tribunal de que se recorre, e da possibilidade de impugnação da decisão do relator se basear em fundamentos absolutos, como sucede quando se alega a incompetência absoluta do tribunal.

Estamos perante problemas comuns que se colocam com frequência quando são introduzidas tramitações inovadoras num determinado sistema processual, aos quais a jurisprudência reponde com soluções encontradas através da interpretação dos preceitos em causa, não assumindo uma relevância que prejudique de tal forma a determinabilidade da lei que impeça os seus destinatários de agirem em conformidade com o por ela preceituado.

A solução a que corresponde a interpretação normativa em causa é facilmente encontrada através da qualificação da norma constante do artigo 27.º, n.º 2, do CPTA, como especial, relativamente à norma geral constante do artigo 142.º, n.º 1, do mesmo diploma, e portanto, especificamente aplicável nas situações em que as decisões, mesmo relativas ao mérito da causa, são proferidas pelo juiz relator, do mesmo modo que tal solução não é incompatível com as impugnações deduzidas com base em fundamentos absolutos, uma vez que a reclamação para o tribunal coletivo não é impeditiva da posterior possibilidade de interposição de recurso para um tribunal hierarquicamente superior. Acresce, relativamente a esta segunda “dificuldade interpretativa”, realçada pela decisão recorrida, que a mesma respeita a um segmento específico do modo de impugnação destas decisões, que apenas a ele diz respeito, não se encontrando o mesmo individualizado no conteúdo interpretativo sob recurso.

Quanto à ausência de suficiente explicitação da fundamentação do uso da competência do relator prevista no artigo 27.º, n.º 1, i), do CPTA, em resultado da decisão ser proferida com base numa mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, tal circunstância em nada interfere com a maior ou menor previsibilidade da sua impugnação ter de utilizar como meio processual a reclamação. Na verdade, se a simples alusão pela decisão que esta é proferida ao abrigo da competência prevista no artigo 27.º, n.º 1, i), do CPTA, é útil na sua sinalização, alertando os destinatários para o tipo de decisão que lhes é dirigida, já a explicitação do preenchimento dos pressupostos que permitem a sua utilização nada acrescenta ao conhecimento pelas partes do meio processual que devem fazer uso para a impugnarem. O que é determinante para que o meio adequado de impugnação seja a reclamação prevista no n.º 2, do artigo 27.º, do CPTA, é que a decisão formalmente se insira na previsão da alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, do CPTA – uma decisão proferida pelo juiz relator avocando a competência do órgão colegial que integra. Se estavam ou não reunidos os pressupostos que permitiam a utilização deste tipo de decisão já é uma questão que respeita à sua regularidade processual, não sendo um problema cuja solução determine o modo de reação a essa decisão. Esse meio será sempre a dedução de uma reclamação, a qual poderá ter precisamente como fundamento a circunstância de não estar preenchido nenhum dos pressupostos que permitiam a avocação pelo relator da competência atribuída ao órgão colegial. Daí que a falta de explicitação das razões que permitiram ao relator proferir decisão singular não seja um fator criador de incerteza sobre qual o meio processual que as partes devem utilizar para impugnar aquela decisão.

Há ainda a notar que, se é verdade que o menor prazo para deduzir a reclamação, relativamente ao que é concedido para a interposição de recurso, faz perigar a impugnabilidade da respetiva decisão em situações em que se gera uma incerteza sobre a necessidade de utilizar o primeiro daqueles meios impugnatórios, a consequência da utilização do recurso para além do prazo concedido para reclamar não é necessariamente a perda do direito de impugnar, consequência que não é assumida pela interpretação normativa sub iudicio, sendo possível, numa linha interpretativa, convolar o meio utilizado para o meio devido (vide, neste sentido, Armindo Ribeiro Mendes, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 97, pág. 33-36).

Não se contando entre as competências do Tribunal Constitucional a fiscalização do modo como determinada norma foi aplicada no caso concreto e não existindo no conteúdo normativo impugnado fatores que prejudiquem seriamente a previsibilidade pelos destinatários do meio de impugnação que devem utilizar para obterem uma reapreciação de uma decisão proferida ao abrigo da competência prevista no artigo 27.º, n.º 1, i), do CPTA, não há motivos para que se considere aquela interpretação normativa ofensiva do direito ao processo equitativo na dimensão em que reflete os princípios inerentes a um Estado de direito da confiança e da segurança jurídica.

O Tribunal Constitucional não ignora, até pelo que lhe é espelhado nos inúmeros processos que lhe têm chegado, tendo por objeto esta temática, que devido a uma utilização questionável das decisões previstas no artigo 27.º, n.º 1, i), do CPTA, e a uma contemporização inicial generalizada com a utilização do recurso como meio de impugnação dessas decisões, muitos recorrentes poderão ter sido surpreendidos por decisões de não admissão do recurso por eles interposto antes de fixação de jurisprudência nesse sentido pelo Supremo Tribunal Administrativo. Não se exclui que tal facto possa ter gerado situações de perda do direito ao reexame da decisão – situações, aliás, preveníveis ou suscetíveis de correção, nas instâncias pela via interpretativa acima apontada. O recurso de constitucionalidade é que não pode ser adequadamente utilizado para esse efeito. Na verdade, não pode o Tribunal Constitucional, sob pena de entorse aos seus poderes funcionais, julgar inconstitucional, com fundamento numa situação de incerteza ocorrida no passado, uma interpretação normativa que não reflete tais circunstâncias temporalmente localizadas, fazendo uso dos dados do caso concreto, com o resultado da avaliação da conformidade constitucional desta norma ficar casuisticamente dependente de dados circunstanciais estranhos ao conteúdo da norma em si.

Tendo em consideração que no domínio da fiscalização concreta, a com­petência atribuída ao Tribunal Constitucional pela Constituição cinge‑se ao controlo da inconstitu­ciona­lidade normativa, ou seja, das questões de desconformidade constitucional imputada a normas jurídicas ou a inter­pretações normativas aplicadas pelas decisões das quais seja interposto recurso para este Tribunal e que a interpretação normativa sindicada não viola o direito ao recurso, enquanto expressão do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição, conforme se concluiu no Acórdão n.º 846/2013, nem o direito a um processo equitativo, na dimensão em que reflete os princípios inerentes a um Estado de direito da confiança e da segurança jurídica, consagrado nos artigos 20.º, n.º 4, e 2.º da Constituição, nem se afigura que ofenda qualquer outro parâmetro constitucional, deve o recurso para o Plenário do Tribunal Constitucional ser julgado procedente, revogando-se o Acórdão n.º 124/2015 e julgando-se improcedente o recurso interposto para o Tribunal Constitucional (...).»

8. Esse entendimento permanece válido e é inteiramente transponível para o presente recurso, nele não sendo esgrimidos argumentos ou afirmada a violação de parâmetros constitucionais que não tenham sido já equacionados pelo Tribunal no Acórdão n.º 577/2015, em termos que merecem concordância. Com efeito, quer os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, ínsitos no artigo 2.º da Constituição, quer os princípios do acesso ao direito e aos tribunais, bem como da tutela jurisdicional efetiva, nas suas variadas manifestações, acolhidos no artigo 20.º, n.º 1 e 4, da Constituição (de que o n.º 4 do artigo 268.º da Lei Fundamental é concretização), todos foram ponderados no referido aresto.

Assim, também nestes autos, cumpre concluir por julgamento de não inconstitucionalidade da interpretação normativa em controlo.

III. Decisão

9. Termos em que se decide:

a) não julgar inconstitucional a interpretação normativa, extraída do artigo 27.º, n.ºs 1, alínea i), conjugada com o n.º 2 do mesmo preceito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação conferida pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, no sentido de que uma decisão proferida por um tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por aquela disposição legal, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência; e, em consequência,

b) Julgar improcedente o recurso;

c) Condenar a recorrente nas custas pelo decaimento no recurso, fixando-se, de acordo com o impulso processual em apreço e a valoração seguida pelo Tribunal em casos similares, a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta (artigos 6.º, n.º 1 e 9.º, n.º 1, do Regime de Custas no Tribunal Constitucional, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro).

Notifique.

Lisboa, 31 de maio de 2017 - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Catarina Sarmento e Castro (Vencida, quanto ao mérito, pelas razões apostas ao Acórdão n.º 577/2015) - Lino Rodrigues Ribeiro (Vencido, conforme declaração junta) - Manuel da Costa Andrade

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. O Acórdão segue a posição tomada no Acórdão n.º 577/2015, a qual foi tomada em plenário, numa composição diferente da atual, sem a presença de um dos seus juízes, com seis votos de vencido, tendo a maioria sido obtida apenas com o voto de qualidade do presidente.

Apesar da decisão tomada nesse Acórdão – no sentido da não inconstitucionalidade da norma impugnada – e com a qual logo dissentimos, nada obsta a que se conheça do mérito deste recurso.

Com efeito, as decisões do Plenário proferidas em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade não constituem um precedente vinculativo – trata-se, antes, de um «precedente “persuasório”», na expressão de Lopes do Rego (Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, p. 268). Como se decidiu no Acórdão n.º 533/99, «a lei não atribui, contudo, à decisão que for tirada em plenário qualquer força vinculativa – nem os restantes tribunais, nem o próprio Tribunal Constitucional, em plenário ou em secção, ficam juridicamente obrigados a seguir a doutrina fixada na sequência de uma divergência jurisprudencial. E se bem se compreende que, em regra, não havendo alteração das circunstâncias ou argumentos novos que se apresentem como decisivos, a simples observância do princípio da economia processual – tendo em conta o próprio sistema de recursos – conduza a que, uma vez uniformizada a jurisprudência em plenário, essa mesma jurisprudência venha a ser uniformemente aplicada, a verdade é que ela é sempre revisível pelo próprio Tribunal Constitucional, em plenário».

E nessa perspetiva das coisas, nada obsta que a questão de constitucionalidade possa ainda ser analisada em sentido divergente pelas secções.

Com efeito – como também se afirma no citado acórdão n.º 533/99 -, «se a lei não atribui particular força jurídico-vinculativa aos acórdãos tirados em plenário na sequência de divergências jurisprudenciais, dir-se-á que ela também não pode seguramente ter pretendido atribuir-lhes o efeito de impedir futuros recursos para o plenário, designadamente quando, como acontece no caso concreto, se verificou uma significativa alteração das circunstâncias em que se procedeu à uniformização da jurisprudência, tendo em conta as modificações na composição do Tribunal».

E essa mesma alteração de circunstâncias – a que o acórdão n.º 533/99 deu particular relevo -, e que pode justificar a revisibilidade das decisões do Plenário, não deixou também de se ter verificado no caso concreto, por efeito da designação de novos juízes, entretanto ocorrida, que veio permitir que o Plenário possa funcionar com a sua normal composição.

Seja como for, não pode ignorar-se que o artigo 79.º-D, no seu teor literal, não exclui o recurso para o plenário nos casos em que já outro idêntico recurso tenha anteriormente sido decidido, nem impede que novos recursos possam ser interpostos com invocação na divergência jurisprudencial, e só por razões de economia processual é que se justifica que as secções apliquem a doutrina do Plenário quando esta corresponda a uma jurisprudência consolidada que não seja previsível que venha a ser alterada.

Na prática, o recurso por oposição de julgados destina-se a resolver um concreto conflito jurisprudencial e por isso é que se dirige contra a decisão da secção que tenha vindo a julgar a questão de constitucionalidade em sentido divergente do anteriormente adotado quanto à mesma norma por qualquer outra secção, tendo em vista a confirmação ou a revogação do julgado.

Por outro lado, é de fazer notar que a decisão proferida no acórdão n.º 577/2015 é uma decisão de não provimento que faz caso julgado no processo e vincula o tribunal recorrido quanto ao juízo de não inconstitucionalidade, mas que tem apenas o sentido útil de julgar insubsistente um determinado vício que vinha imputado à norma do caso, e não o de declarar positivamente a regularidade constitucional dessa mesma norma. Consequentemente, noutros casos, a norma é suscetível de vir a ser considerada inconstitucional por outros motivos (que não foram tidos em consideração no recurso de constitucionalidade) ou com base no reexame dos argumentos que tenham sido utilizados nesse recurso. O efeito da decisão de não provimento é, por conseguinte, o da preclusão limitada ao processo (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 2.ª edição, Coimbra, pág. 891).

2. Nesse Acórdão n.º 577/2015 – arguido de nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão de admissibilidade do recurso – não se formulou qualquer juízo autónomo relativamente aos princípios do processo equitativo, da segurança jurídica e da proteção da confiança.

O mesmo defeito pode e deve ser imputado ao presente acórdão, que se limita a reproduzir aquele. De facto, nenhuma resposta é dada aos argumentos dos recorrentes, ficando sem se conhecer porque é que a norma impugnada não viola o princípio do processo equitativo.

Por assim entender, passo a expor as razões pelas quais concederia provimento ao recurso, julgando inconstitucional, por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição, a norma do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), conjugada com o n.º 2 do mesmo preceito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação dada pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, interpretada no sentido de que de «uma decisão proferida por um tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por aquela disposição legal, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência».

3. A decisão que constitui objeto do recurso de constitucionalidade - decisão proferida TCA-Sul a 4 de dezembro de 2014 -, rejeitou o recurso interposto de uma decisão de primeira instância proferida por um tribunal administrativo, em juiz singular, datada de 29 de agosto de 2013, por se considerar que a sua interposição estava dependente de prévia reclamação para a conferência, na linha do entendimento sufragado pelo Acórdão de uniformização de jurisprudência do STA n.º 3/2012, publicado no Diário da República, I série, de 19 de setembro de 2012.

O tribunal recorrido também entendeu que, nas circunstâncias do caso, não havia lugar à convolação do recurso jurisdicional em reclamação para a conferência porque o recorrente, ao interpor o recurso, não observou o prazo mais curto de 10 dias, que é o aplicável à reclamação, e a reclamação sempre seria intempestiva por incumprimento de um dos seus pressupostos processuais.

Dos autos resulta ainda que estava em causa uma ação administrativa especial de valor superior à alçada do tribunal, e que, após a produção de alegações finais, foi preferida sentença, tendo o juiz mencionado que «por se considerar que a causa não se apresenta complexa, profere-se a presente decisão ao abrigo do disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea i) do CPTA».

Neste enquadramento factual o recorrente coloca a questão da constitucionalidade das normas do artigo 27.°, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do CPTA, na interpretação segundo a qual uma decisão proferida por um tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por aquelas disposições legais, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência, imputando-lhes a violação dos princípios do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º da CRP).

As normas em causa, na redação anterior à revisão do CPTA de 2015, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, aplicáveis ao caso, estipulavam o seguinte:

1 – Compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código:

(…)

i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada;

(…)

2 – Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.

Este artigo 27.º, sob a epígrafe «poderes do relator», tem por antecedente próximo o artigo 9.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (LPTA) – Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho – que disponha sobre a «competência do relator» no Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo. Com a Reforma da Justiça Administrativa de 2002/2004, que pôs em vigor o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e CPTA, aquele artigo 9.º foi substituído pelo artigo 27.º, o qual, com exceção das alíneas h) e i), reproduz quase ipsis verbis o que já constava daquele preceito.

No sistema de justiça administrativa constituído ao tempo da LPTA, as três ordens de tribunais administrativos – Supremo Tribunal Administrativo, Tribunal Central Administrativo e Tribunais Administrativos de Círculo (TAC) – tinham competência como tribunais de primeira instância para conhecer dos então chamados “recursos contenciosos”. Em regra, o STA tinha competência, em primeiro grau de jurisdição, para os atos do poder central e do poder regional e os TAC tinham competência para os atos dos poder local. Após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de setembro, que criou a segunda instância na jurisdição administrativa (TCA), algumas competências do STA em primeiro grau de jurisdição foram transferidas para o TCA (artigos 26.º, 40.º e 51.º do ETAF).

A esta repartição de competências correspondia uma dualidade de regimes jurídico-processuais estabelecida em função do diferente tribunal em que o processo era introduzido e da diferente natureza da autoridade recorrida (artigo 24.º da LPTA): os processos de recurso contencioso da competência do STA e do TCA seguiam um único regime processual, regulado pela Lei Orgânica do STA, pelo Regulamento do STA e pela LPTA; e os da competência dos TAC, uns, seguiam este regime, e outros obedeciam à forma prevista no Código Administrativo e na LPTA.

Nesse contexto histórico-jurídico, em que a maior parte dos atos administrativos era fiscalizada em primeira instância pelos tribunais superiores, tornava-se necessário traçar a esfera de ação do tribunal e do juiz a quem o processo era distribuído, o chamado o relator. Como os tribunais superiores são, por natureza, tribunais coletivos, as suas decisões hão de ser tomadas por uma pluralidade de juízes, não bastando a decisão do relator. Porém, o caráter colegial das decisões desses tribunais não podia obstar à competência do relator para, através de despachos, deferir os termos do processo, proceder à sua instrução e prepará-lo para julgamento. É nesse sentido que se compreendia o artigo 9.º da LPTA, ao visar demarcar a posição do relator e do tribunal coletivo nos processos que em primeiro grau de jurisdição eram julgados nos tribunais superiores.

A opção de se atribuir ao relator poderes de direção e disciplina processual era justificada no preâmbulo do diploma que aprovou a LPTA – Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho – com a necessidade de «descongestionar as sessões do Supremo Tribunal Administrativo, atribuindo ao relator a competência para decidir, em despacho, algumas questões para as quais se entendeu poder dispensar-se, em princípio, a intervenção dos adjuntos, sem prejuízo de reclamação para a conferência, como meio de facilitar a mais rápida conclusão de certos processos, sem diminuição das garantias dos interessados».

A Reforma da Justiça Administrativa de 2002/2004, levada a efeito pelo ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2000, de 19 de fevereiro, bem como pelo CPTA, aprovado pela Lei n,º 15/2002, de 22 de fevereiro, que entraram em vigor em 1 de janeiro de 2004, alterou profundamente o quadro de repartição de competências entre os tribunais administrativos, assim como as formas processuais de acesso à justiça administrativa. Contrariamente ao que se verificava anteriormente, os tribunais administrativos de círculo passaram a ter uma competência-regra, cabendo-lhe conhecer, em primeira instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa, com exceção daqueles cuja competência esteja reservada aos tribunais superiores (artigo 44.º do ETAF).

Não obstante os TAC passarem a ter, em regra, uma competência universal como tribunais de primeira instância, mantiveram-se situações excecionais em que os tribunais superiores da jurisdição administrativa - os TCA e o STA – continuaram a funcionar como tribunais primários. No artigo 26.º do ETAF foi atribuída ao STA a competência para, em primeiro grau de jurisdição, conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a ações e omissões das entidades nele referidas e dos demais processos cuja apreciação lhe seja deferida por lei; no artigo 37.º do ETAF, atribuiu-se aos TCA competência para conhecer dos processos que por lei especial sejam submetidos ao seu julgamento, como acontece com os atos da Comissão Nacional da Proteção de Dados e os atos de aplicação de sanções disciplinares a militares; e no artigo 38.º, alínea b), atribuiu-se aos TCA, pela secção de contencioso tributário, a competência para conhecer em primeira instância dos “recursos de atos administrativos respeitantes a questões fiscais praticadas por membros do Governo”.

Nestas situações excecionais, cujo conhecimento em primeiro grau de jurisdição está reservado a tribunais superiores, continua a justificar-se a necessidade de marcar nitidamente as funções do tribunal coletivo, que é quem tem o poder jurisdicional para decidir o processo, e do juiz a quem o processo é distribuído – o relator –, que funciona como uma emanação do colégio constituído pelo conjunto de três juízes. Se o poder jurisdicional pertence a um tribunal coletivo, um dos juízes que o compõem deve ser incumbido de lavrar os despachos necessários ao andamento do processo. Daí a necessidade de um preceito que defina a competência do juiz para instruir o processo e elaborar o projeto de decisão para o seu julgamento em coletivo. Ora, o artigo 27.º do CPTA, ao definir os poderes que o relator pode exercer singularmente, contém as disposições que satisfazem essa necessidade. Já em relação aos tribunais que funcionem com juiz singular não é necessário uma norma específica a definir as funções do juiz, porque é ele quem detém isoladamente todos os poderes processuais na respetiva instância.

Por outro lado, o artigo 27.º só encontra justificação quando reportado aos processos tramitados em primeira instância e não aos recursos jurisdicionais, uma vez que o CPTA prevê que a tramitação destes se rege pelas disposições previstas no Título VI e pelo disposto na lei processual civil. Assim, os poderes do relator nos recursos das decisões judiciais estão definidos nos artigos 140.º a 156.º do CPTA e, com as necessárias adaptações, no artigo 652.º do Código de Processo Civil (CPC), para que expressamente remete o artigo 140.º do CPTA.

Por comparação com o artigo 9.º da LPTA, o artigo 27.º apresenta duas novidades: (i) a alínea h), que confere ao relator o poder de adotar providências cautelares, ou submetê-las à apreciação da conferência, quando considere justificado; (ii) e a alínea i), que atribui ao relator o poder de proferir decisão, quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada.

O primeiro poder resulta da competência dos tribunais superiores para adotar providências cautelares relativas a processos da sua competência (artigo 24.º, n.º 1, alínea c) e 37.º, alínea d), do ETAF), apenas sendo aplicável nesses tribunais, uma vez que nos tribunais de primeira instância as providências cautelares são tramitadas e julgadas em juiz singular. O poder de decisão sumária sobre o objeto do processo inspirou-se no artigo 705.º do CPC, segundo a redação dada pelo Decreto-lei n.º 329-A795, de 12 de dezembro, para a apreciação liminar dos recursos jurisdicionais em processo civil.

8. A competência do relator para despachar os termos do processo e para, verificados certos pressupostos, julgar, singular e liminarmente, o objeto do processo, não põe em causa a garantia da proteção jurisdicional efetiva das partes. Tal como já dispunha no n.º 2 do artigo 9.º da LPTA, o n.º 2 do artigo 27.º do CPTA prevê um meio processual destinado a assegurar que o controlo e o julgamento do processo seja efetuado, em última instância, pelo tribunal coletivo e não por um dos seus juízes: a chamada reclamação para a conferência.

De facto, nos tribunais superiores não se pode interpor recurso das decisões do relator, pois este não é o tribunal. O tribunal tem natureza colegial, em cujas decisões intervêm, em regra, três juízes, que constituem a conferência. Nos tribunais superiores o poder jurisdicional reside no órgão colegial e por isso só das decisões desse órgão se pode recorrer. Daí que o meio normal de reação contra os despachos do relator seja a reclamação para a conferência, a fim de obter que a decisão final provenha do verdadeiro titular do poder jurisdicional.

A reclamação para a conferência cumpre assim um duplo objetivo: (i) substituir a decisão singular do relator pela decisão coletiva do tribunal; (ii) provocar a emissão de decisão suscetível de recurso jurisdicional.

No STA e nos TCA o julgamento compete ao relator e a dois juízes, sendo as decisões tomadas em conferência (artigos 17.º e 35.º do ETAF). De modo que só a manifestação de vontade dos três juízes que compõem o tribunal coletivo pode exprimir a decisão final do tribunal. Os despachos do relator, que não sejam de mero expediente, têm sempre caráter provisório, uma vez que estão sujeitos a ser modificados pela conferência. Se a parte entender que o despacho é ofensivo da lei, pode reclamar para a conferência, a fim de obter a pronúncia definitiva do tribunal, independentemente do acórdão da conferência admitir ou não recurso. A reclamação para a conferência constitui assim o meio processual que permite converter o despacho provisório do relator em decisão definitiva do tribunal. Para a parte que se julga agravada, o despacho do relator implica sempre a emanação de uma decisão ulterior do órgão colegial, que tanto pode repetir a mesma decisão, agora com caráter definitivo, como corrigir o resultado a que conduziu o despacho provisório.

A reclamação para a conferência visa também provocar acórdão do qual possa agravar-se, quando desfavorável. No STA e nos TCA o recurso jurisdicional só pode ter por objeto «acórdãos» proferidos em primeiro grau de jurisdição pela Secção do STA ou pelo TCA (artigos 24.º, n.º 1, alínea g), e 25.º, n.º 1, alínea a), do ETAF). Apesar de se poder reclamar para a conferência dos despachos proferidos pelo relator qualquer que seja o valor da causa e a alçada do tribunal, só se pode recorrer dos acórdãos da conferência nos processos de valor superior à alçada do tribunal de que se recorre (artigos 6.º do ETAF e 31.º, n.º 2, alínea f), e 142.º, n.º 1, do CPTA). Por isso, se alguma das partes se considerar prejudicada pelo despacho do relator e pretender impugná-lo, não pode interpor recurso diretamente desse despacho, tendo que provocar primeiro um acórdão do tribunal e só depois é que pode recorrer. A reclamação para a conferência constitui assim um meio processual necessário a assegurar a natureza colegial que é própria dos tribunais superiores e a garantir o direito ao recurso contra decisões jurisdicionais dos tribunais superiores.

9. Diferentemente do que preceituava o artigo 9.º da LPTA, que no corpo do artigo restringia a sua aplicação ao STA e ao TCA, e do atual artigo 27.º do CPTA, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que tem por epígrafe «poderes do relator nos processos em primeiro grau de jurisdição em tribunais superiores», a primitiva versão do artigo 27.º – a impugnada neste processo – estabelecia os «poderes do relator» sem fazer qualquer referência aos tribunais a que se aplicava.

Essa indefinição esteve na origem de dúvidas que mais tarde se levantaram quanto ao âmbito de aplicação do artigo 27.º, designadamente a questão de saber se o meio impugnatório referido no n.º 2 tem aplicação restrito aos tribunais superiores ou também se estende aos tribunais administrativos de círculo, quando funcionam em formação de três juízes, e a questão de saber se a «decisão» prevista na alínea i) do n.º 1 é uma realidade autónoma dos «despachos» referidos no n.º 2.

O primeiro aspeto que importa focar é que da interpretação daquele artigo, com recurso a fatores hermenêuticos, parece resultar que o âmbito da sua aplicação se reduz aos processos cujo conhecimento em primeiro grau de jurisdição está reservado aos tribunais superiores. Nesse sentido apontam, desde logo, a letra da lei e o elemento histórico: toda a nossa tradição jurídica é no sentido de distinguir claramente o «relator», o juiz a quem o processo é distribuído nos tribunais superiores (artigo 652.º, n.º 1, do CPC), do «juiz da causa» ou do «juiz do processo», o juiz incumbido de dirigir a preparação do processo para julgamento nos tribunais de primeira instância; e a história do preceito evidencia a sua aplicação apenas aos tribunais superiores quando decidem em primeira instância – artigo 9.º da LPTA –, assim como não foi acolhida a posição do Anteprojeto do CPTA de incluir no mesmo preceito – artigo 13.º – a «competência do juiz ou relator», não obstante no n.º 2 desse artigo prever a reclamação para a conferência apenas em relação aos despachos do relator (cfr. Reforma do Contencioso Administrativo, Vol. II, Coimbra Editora, pág. 426).

Mas é sobretudo a razão de ser e o objetivo prático do preceito que justificam a sua aplicação ao STA e ao TCA quando funcionam como tribunais primários. De facto, apenas em relação a tribunais que, por natureza, são tribunais colegiais, tem razão de ser uma norma de repartição de funções entre o relator e o tribunal coletivo. O processo é distribuído a um juiz que emana do colégio – o relator – para evitar que os atos necessários ao regular andamento do processo tenham que ser decididos em conferência. Ou seja, por razões de celeridade, atribui-se a um dos juízes do coletivo poderes para singularmente conduzir e instruir o processo, preparando a decisão do tribunal, em substituição dos demais juízes que formam o coletivo.

Já em relação aos tribunais de primeira instância não há necessidade de sacrificar a colegialidade à unipessoalidade porque, por regra, eles funcionam com juiz singular (artigo 40.º n.º 1, do ETAF). E nas situações excecionais em que funcionam com tribunal coletivo, o coletivo só intervém na fase de discussão e julgamento. Até à audiência de discussão e julgamento o processo corre perante o juiz ou tribunal singular, passando a partir desse momento a correr perante o tribunal coletivo, em relação à matéria de facto e/ou matéria de direito (artigo 40.º, n.º 2 e 3, do ETAF). De modo que nestes tribunais, até à fase de discussão e julgamento, o juiz a quem é distribuído o processo detém todos os poderes processuais na respetiva instância. Por isso mesmo, não se justifica a existência de um preceito de repartição de funções entre o juiz (singular) e o tribunal coletivo.

O mesmo se passa com a aplicação do n.º 2 do artigo 27.º aos tribunais de primeira instância. As funções que a reclamação para conferência cumpre nos tribunais superiores não podem ser realizadas nos mesmos termos quando tem por objeto despachos do juiz nos tribunais de primeira instância. Nos tribunais superiores, dos despachos do relator que não sejam de mero expediente, há sempre reclamação para a conferência, ainda que o processo esteja compreendido dentro da alçada do tribunal. A reclamação para a conferência é independente do valor da ação e por isso não está dependente de haver ou não recurso do acórdão da conferência. Nos casos em que não há recurso dos acórdãos da conferência, por de tratar de causa de valor inferior ao da alçada, a denegação da conferência deixaria as partes numa aceitação forçada de uma decisão singular quando é a colegialidade que enforma o conhecimento do objeto do processo. Assim, nesse caso, a reclamação para a conferência destina-se apenas garantir a decisão seja tomada pelo verdadeiro titular do poder jurisdicional, substituindo a opinião singular do relator pela decisão coletiva do tribunal e não a provocar um acórdão do qual se possa recorrer. Já nos tribunais de primeira instância, se a causa tiver valor inferior ao da alçada, nem há recurso nem reclamação para a conferência, porque nesse caso não intervém o tribunal coletivo. Por isso, a admitir-se reclamação para a conferência, ela estaria sempre dependente do valor da ação, cumprindo apenas a função de provocar a prolação de uma decisão recorrível, bem menos do que lhe incumbe realizar nos tribunais superiores.

Por outro lado, tendo em conta o sistema de impugnação dos atos jurisdicionais instituído pela CPTA, não é fácil encontrar despachos proferidos num processo tramitado em tribunal de primeira instância suscetíveis de reclamação para a conferência.

Desde logo, os despachos interlocutórios, aqueles que são proferidos no decurso da instância e que não conduzem à sua extinção, apenas são impugnáveis se e quando for interposto recurso da decisão final (artigo 142.º, n.º 5, do CPTA). Como referem Mário Aroso de Almeida e Calos Fernandes Cadilha, nestes casos, «o legislador terá optado, por razões de celeridade processual, pela interposição de um recurso único, em que o recorrente impugna, não apenas a decisão final desfavorável, como todas as decisões interlocutórias que, caso sejam revogadas ou alteradas pelo tribunal superior, poderão influenciar o resultado final» (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª, Almedina, pág. 816). Portanto, sendo a impugnação dos despachos interlocutórios incorporada no recurso da decisão final, como se existisse um só recurso, fica afastada a possibilidade de sucessivas reclamações para a conferência desses despachos. É que não se pode confundir recursos de decisões interlocutórias com impugnações interlocutórias, como seria o caso da reclamação para a conferência daquelas decisões.

Depois, também não se encontra racionalidade na imposição da reclamação para a conferência dos despachos do juiz do processo em tribunal de primeira instância que, sem se pronunciarem sobe o mérito, põem termo à causa. Nos termos da alínea d), do n.º 3, do artigo 142.º do CPTA, essas decisões são sempre recorríveis, seja qual for o valor da causa. Ora, não se encontra coerência jurídico-sistemática em se impor o ónus da reclamação para a conferência nas ações de valor superior à alçada e de se admitir o recurso direto nas ações de valor inferior. Nos tribunais superiores, em que não há recurso das decisões do relator, incluindo as de forma, a reclamação para a conferência justifica-se por ser o meio processual necessário a provocar uma decisão de que se possa recorrer, mesmo que a causa seja de valor inferior à alçada. Mas nos tribunais de primeira instância, em que as decisões do juiz do processo são diretamente recorríveis (alínea a), do artigo 37.º, do ETAF), não se justifica a imposição de um meio impugnatório destinado a provocar a abertura do recurso jurisdicional. De outro modo, contrariamente ao que prescreve a lei processual, as decisões relativas à relação processual seriam impugnáveis em função do valor da causa: nas ações administrativas especiais de valor inferior à alçada o recurso era admitido incondicionalmente; nas de valor superior dependia da prévia reclamação para a conferência. Uma solução que enfraquece a exigência de racionalidade do sistema de impugnação dos atos jurisdicionais, uma vez que quanto maior for o valor da alçada menor dificuldade deve haver no acesso ao tribunal superior.

10. Como se referiu, uma das novidades introduzidas pelo artigo 27.º do CPTA foi a faculdade conferida ao relator de «proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada» (alínea i) do n.º 1).

Incidindo a decisão sumária sobre o objeto do processo, respeitando ao mérito ou fundo da causa e pondo termo ao processo, numa primeira análise, poder-se-ia considerar que os atos que decidem o objeto do litígio são uma realidade autónomo dos «despachos» que não respeitem ao fundo da causa, que justifica um regime de impugnação diferenciado: a decisão sumária, impugnada imediatamente por via de recurso; os despachos, impugnados através da reclamação para a conferência.

Todavia, para efeitos do n.º 2 do artigo 27.º não se pode fazer tal distinção, quer porque nos tribunais superiores a lei veda o recurso dos despachos ou decisões do relator, quer porque não corresponderia ao sentido visado pelo legislador quando introduziu tal norma no sistema jurídico-processual: «no que respeita ao julgamento do recurso, amplia-se muito significativamente o elenco das competências atribuídas ao relator, permitindo-lhe inclusivamente julgar, singular e liminarmente, o objeto do recurso, nos casos de manifesta improcedência ou de o mesmo versar sobre questões simples e já repetidamente apreciadas na jurisprudência. Pretende-se com tal faculdade dispensar a intervenção – na prática em muitos casos puramente formal – da conferência na resolução de questões que podem perfeitamente ser decididas singularmente pelo relator, ficando os direitos das partes acautelados pela possibilidade de reclamarem para a conferência da decisão proferida pelo relator» (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de dezembro).

Ora, se nos tribunais superiores não há razões decisivas para autonomizar as decisões sumárias dos demais despachos no que se refere ao regime de impugnação, nos tribunais administrativos de primeira instância é bastante controversa a reclamação para a conferência das decisões que julgam sumariamente a causa.

O n.º 3 do artigo 94.º do CPTA prevê que a «sentença» ou «acórdão» proferidos na fase de julgamento possam conter uma decisão sumária. À semelhança do que sucede no processo civil (n.º 5, do artigo 663.º, do CPC), por razões de economia e simplificação processual, faculta-se ao juiz ou relator, quando considere que a questão de direito a resolver é simples, a possibilidade de limitar a sentença ou o acórdão à parte decisória, precedida de fundamentação sumária. A prolação de decisão sumária apenas tem lugar em duas situações: (i) quando a questão de direito a resolver seja simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado; (ii) quando a pretensão seja manifestamente infundada. Ou seja, o juiz pode optar por uma decisão sumária quando a ação verse sobre aspetos que foram já analisados pela jurisprudência de modo uniforme (seja pelos tribunais de primeira instância, seja pelos tribunais superiores), sem que tenha sido aduzida argumentação inovadora e suscetível de pôr em causa a corrente jurisprudencial já formada, caso em que basta ao juiz ou relator remeter para as precedentes decisões, de que juntará cópia; ou quando, pela análise meramente liminar dos fundamentos invocados seja possível concluir, com segurança, que as questões suscitadas são manifestamente improcedentes.

Os pressupostos da sentença (ou acórdão) sumária proferida na fase de julgamento são idênticos aos previstos na alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, do CPTA. A única diferença que parece existir é quanto ao momento processual em que releva cada uma das normas: enquanto esta está pensada para o momento inicial do processo, em que se pode decidir liminarmente o seu objeto, a do n.º 3 do artigo 94.º reporta-se à decisão final (sentença ou acórdão) do processo, após encerrada audiência pública e/ou apresentadas alegações escritas. Aplicando subsidiariamente o que neste ponto resulta do CPC, a decisão sumária prevista na alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, do CPTA é uma decisão liminar de mérito que só pode ter lugar antes do julgamento em conferência; já a norma do n.º 3 do artigo 94.º, em termos idênticos ao n.º 5 do artigo 663.º do CPC, apenas se aplica às sentenças ou acórdãos proferidos após discussão e julgamento da causa.

Na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, a doutrina defendia que o artigo 27.º, referindo-se aos «poderes do relator», em correspondência com o estabelecido no atual artigo 652.º do CPC (anterior artigo 700.º), abrangia, em contencioso administrativo, não apenas a competência do relator nos tribunais superiores relativamente à tramitação dos recursos jurisdicionais, mas também a competência do juiz a quem o processo fosse distribuído nos tribunais administrativos de círculo, nos casos em que o julgamento da matéria de facto e de direito devesse pertencer a uma formação de três juízes, o que sucedia relativamente às ações administrativas especiais de valor superior à alçada (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, ob, cit. pág. 156 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, Almedina, pág. 220).

De facto, os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular competindo a cada juiz o julgamento de facto e de direito dos processos que lhe sejam distribuídos (artigo 40.º, n.º 1, do ETAF). Porém, antes da revisão de 2015, nas ações administrativas de valor superior à alçada do tribunal (artigo 6.º, do ETAF), o julgamento era efetuado em formação de três juízes, à qual competia o julgamento da matéria de facto e de direito (artigo 40.º, n.º 3, do ETAF). Conforme preceituava o artigo 31.º, n.º 2, alínea b), do CPTA, o valor da causa relevava para determinar se o julgamento era efetuado em juiz singular ou em formação de três juízes. Nesses casos, em que se perspetivava que o julgamento em primeira instância ia ser efetuado por um órgão colegial, por razões de simplificação processual e economia de atos, também se admitia que a ação pudesse ser julgada, singular e liminarmente, através de uma decisão sumária, visando essencialmente evitar a intervenção da conferência, quando estivessem em causa questões simples que, pela sua própria natureza, dispensassem a exigência de um julgamento por órgãos colegial.

Os autores referidos, não obstante admitirem o poder do juiz em primeira instância proferir decisões sumárias, abrigo da alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, na redação então vigente, defendiam que essas decisões podiam ser impugnadas imediatamente por via de recurso, ou seja, sem as condicionar à reclamação para a conferência prevista no n.º 2 do mesmo artigo: para Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, «a decisão sumária poderá ser adotada pelo juiz singular e, nos tribunais superiores, pelo relator, o que não impede, neste último caso, que o interessado possa deduzir reclamação para a conferência» (ob. cit., pág. 567); para Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, «a reclamação constitui um ónus do interessado, sem o qual a decisão do relator constitui caso julgado (formal), a não ser, claro, se e nos casos em que a lei admitir a alternativa do recurso para o tribunal superior» (ob. cit., pág. 225) – itálico acrescentado.

Como se vê, enquanto os primeiros apenas admitem a reclamação para a conferência da decisão sumária do relator nos tribunais superiores, os segundos consideram-na um meio adicional de impugnação, que não exclui o recurso direto nos casos em que a lei o admite.

11. Pelo menos até à prolação do acórdão do STA, de 19 de outubro de 2010 (processo n.º 542/10), os tribunais administrativos de círculo admitiam o recurso direto das sentenças sumárias proferidas em juiz singular nas ações administrativas especiais de valor superior ao da alçada, em vez da reclamação prevista no n.º 2 do artigo 27.º do CPTA. O próprio STA reconhece a existência dessa prática jurisprudencial uniforme quando afirma que, «pelo menos até ao acórdão de 19/10/2010 – Proc. 542/10, se verificava entre os operadores judiciários uma prática de generalizada desconsideração (partes, tribunais e doutrina) quanto à particularidade do regime jurídico resultante da conjugação do art.º 27.º do CPTA com o art.º 40.º, n.º 3 do ETAF, que poderá ter gerado situações de embaraço face ao surgimento do entendimento jurisprudencial em referência» (Acórdãos de 26 de setembro de 2013, proc. n.º 01243/13 e de 3 de outubro de 2013, proc. n.º 01244/13).

Foi através do citado acórdão de 26 de outubro de 2010, em que estava em causa recurso de decisão sumária proferida pelo juiz singular em primeira instância e que foi admitido pelo TCA Sul, mas que foi remetido ao STA como recurso per saltum porque apenas vinham colocadas questões de direito, que, pela primeira vez, se decidiu não tomar conhecimento do recurso com base no entendimento de que a decisão do relator sobre o mérito da causa, proferida com a invocação dos poderes conferidos pelo artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA não era passível de recurso mas de reclamação para a conferência, em aplicação do n.º 2 desse mesmo artigo.

Na sequência desse acórdão iniciou-se na jurisdição administrativa uma corrente jurisprudencial no sentido de que, por força do n.º 2, do artigo 27.º, do CPTA, as sentenças proferidas por juiz singular nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada, ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do mesmo preceito, apenas podem ser impugnadas mediante apresentação de reclamação para a conferência do tribunal de primeira instância, estando precludida a possibilidade de interposição direta de recurso jurisdicional.

Esta posição acabou por ser sancionada pelo Acórdão n.º 3/2012 do STA, de 5 de junho de 2012, Processo n.º 0420/12, que uniformizou a jurisprudência no sentido de que “Das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas com invocação dos poderes conferidos do artigo 27.º, n.º 1 alínea i) do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2, não recurso” (publicado no Diário da República, I série, de 19 de setembro de 2012).

Na sequência desta regra jurisprudencial surgiram novas questões quanto ao âmbito de aplicação do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, no que se refere às ações administrativas especiais de valor superior à alçada: (i) se o preceito também é aplicável aos recursos jurisdicionais interpostos antes da prolação do acórdão uniformizador; (ii) se é aplicável quando a decisão sumária não faz menção do uso do poder conferido na alínea f) do n.º 1 e/ou não especifica os fundamentos que justificam o julgamento singular; (iii) se é aplicável às decisões proferidas no despacho saneador, quer as que apreciam do mérito da causa, quer as que se limitam a absolver da instância, por razões processuais; (iv) se é aplicável quando a audiência de discussão e julgamento é feita perante o juiz singular; (v) se é aplicável a outras formas processuais conexas, como a do contencioso pré-contratual, do processo de execução de sentenças de anulação e a de oposição à aquisição de nacionalidade portuguesa; (vi) se é aplicável às ações administrativas especiais em matéria tributária (vii) e, por fim, se é possível convolar em reclamação para a conferência o recurso interposto depois de esgotado o prazo para se reclamar.

Quanto à questão da produção de efeitos do acórdão de uniformização de jurisprudência - Acórdão n.º 3/2012 – o STA decidiu que os seus efeitos também se projetam sobre os processos e atos processuais praticados antes da sua prolação. No Acórdão de 15 de maio de 2014 (processo n.º 01789/13), julgou que «nada obsta a que o regime jurídico acolhido no acórdão de uniformização de jurisprudência seja aplicado a situações jurídicas constituídas antes da sua publicação», considerando que, «se a doutrina do acórdão uniformizador de jurisprudência se aplica ao processo onde o mesmo é proferido, e onde a decisão já transitou em julgado – cuja questão decidida é, por natureza, anterior ao acórdão –, por identidade de razão deve aplicar-se aos demais processos, dado que também nele a decisão que não admitiu o recurso tinha sido proferida (como não podia deixar de ser) antes do acórdão uniformizador».

Em relação à indicação textual do poder e dos prossupostos que legitimam o juiz a decidir, singular e sumariamente, o objeto do processo, o STA decidiu que a reclamação para a conferência é sempre obrigatória, quer tenha sido ou não expressamente invocado o artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA (Acórdão de 5 de dezembro de 2013, proc. n.º 01360/13) ou mesmo que não tenham sido invocadas as circunstâncias e as razões que permitam decidir em juiz singular (Acórdãos de 10 de outubro de 2013, proc. n.º 01064/13, de 18 de dezembro de 2013, proc. n.º 01135/13 e de 22 de maio de 2014, proc. n.º 01627/13). Em abono desse entendimento, diz-se que «o art.º 27.º/2 do CPTA não relaciona a necessidade de reclamação para a Conferência com a prévia e expressa indicação de que o Relator vai decidir ao abrigo do que se dispõe no seu art.º 27/1/i), não individualizando as situações em que se faz essa invocação daquelas em que ela não é feita e, por isso, não fazendo qualquer distinção entre elas (…). E, se assim é, ter-se-á de dar como certo que a obrigatoriedade da referida reclamação não depende da invocação pelo Relator das circunstâncias que lhe permitiam decidir na qualidade de Juiz singular com citação expressa do correspondente preceito legal, o que vale por dizer que a citada disposição se aplica todas as vezes que o Juiz relator conhece e decide o mérito por si só quando a decisão deveria ter sido proferida por uma formação colegial».

No que concerne à aplicação do n.º 2 do artigo 27.º às decisões proferidas no despacho saneador, quer as que apreciam do mérito da causa quer as que se limitam a absolver da instância por razões processuais (caducidade, litispendência, ilegitimidade, admissibilidade do pedido), entende o STA que o recurso jurisdicional dessas decisões também está condicionado pela prévia reclamação para conferência. Na medida em que o n.º 2 do artigo 27.º abrange «todas» as decisões do relator e não apenas as elencadas no n.º 1, como resulta do respetivo proémio, também as decisões tomadas no exercício das competências cometidas no artigo 87.º, n.º 1, alíneas a) e b), do CPTA devem ser impugnadas mediante reclamação. E o prosseguimento da ação não obsta ao uso desse meio reativo, porque o «facto de se estabelecer a obrigatoriedade de reclamação para a conferência dos despachos do relator não torna inaplicável a regra do n.º 5 do artigo 142.º do CPTA, uma vez que do despacho interlocutório se reclama no prazo do art. 29.º, n.º 1 do CPTA, e desta decisão recorrer-se no momento em que se impugnar a decisão final» (Acórdãos de 29 de janeiro de 2015, proc. n.º 099/14, de 25 de novembro de 2015, proc. n.º 0733/15, de 3 de dezembro de 2015, procs. n.º 059/15 e n.º 0204/15, de 7 de janeiro de 2016, proc. 01886/13, e de 28/1/2016, proc. n.º 01285/15).

Quanto à decisão sumária proferida por juiz singular após discussão e julgamento perante ele realizada, e portanto, com preterição da regra de competência do artigo 40.º, n.º 3, do ETAF, o STA julgou que não é aplicável o n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, na interpretação constante do acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 3/2012, se não for arguida a incompetência do tribunal singular. Nos casos em que o juiz proferiu uma decisão de mérito na sequência de julgamento por si realizado, não tendo havido intervenção dos adjuntos na audiência final, e por conseguinte, não tendo assistido a todos os atos de instrução e discussão em causa, existe uma nulidade processual que deve ser suscitada pelas partes ou oficiosamente conhecida até ao encerramento da discussão e julgamento. Tendo sido encerrada a audiência de discussão e julgamento e, por isso, fixada a competência do juiz singular, não pode esta ser questionada posteriormente. De modo que «a decisão final proferida pelo juiz singular que devia ter presidido ao coletivo é proferida por quem de direito, não cabendo da mesma qualquer reclamação para a conferência mas apenas recurso» (Acórdãos de 29 de outubro de 2015, proc. n.º 0327/15 e de 14 de abril de 2016, proc. n.º 0133/15).

Pelo que toca à aplicabilidade do n.º 2 do artigo 27.º a outro tipo de ações, que em parte seguem os termos da ação administrativa especial, a jurisprudência administrativa também o estende às decisões sumárias tomadas nos processos urgentes do contencioso pré-contratual, considerando que, nesse caso, o prazo para a apresentação da reclamação para a conferência é de cinco dias, por força do disposto nos artigos 102.º, n.º 3, alínea c), e 147.º, n.º 2, do CPTA (Acórdãos de 10 de outubro de 2013, proc. n.º 0164/13 e de 5 de dezembro de 2013, proc. n,º 01360/13) e aos processos de oposição à aquisição de nacionalidade portuguesa previstos nos artigos 56.º a 60.º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro, a cuja fase de instrução e julgamento se aplica o CPTA (Acórdãos de 17 de dezembro de 2014, proc. n.º 0585/14, de 14 de abril de 2016, proc. n.º 027/16 e de 28 de abril de 2016, proc. n.º 01372/15). Já quanto às ações de execução de sentença de anulação de valor superior à alçada, que em parte também seguem as regras do processo declarativo, devendo o pedido de execução ser deduzido perante o “tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição”, podendo tratar-se de juiz singular ou de formação de três juízes (artigos 176.º, n.º 1 e 177.º, n.º 4), o STA decidiu que «da decisão sobre o mérito da causa proferida no âmbito de execução de julgado anulatório de valor superior à alçada de tribunal de 1ª instância e que deva ser julgada pelo TAC cabe recurso jurisdicional e não reclamação para a conferência visto a mesma dever ser prolatada pelo juiz singular e não pelas formação de três juízes (arts. 40.º, do ETAF e 177.º, n.º 4, do CPTA)» (Acórdão de 15 de janeiro de 2015, proc. n.º 0122/14).

No que respeita às ações administrativas especiais em matéria tributária, que seguem a tramitação prevista no CPTA (artigos 97.º, n.º 2, do CPPT e 191.º, do CPTA), o STA entende que se forem de valor superior à alçada estão submetidas ao disposto no artigo 40.º, n.º 3, do ETAF, devendo ser julgadas por uma formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito (Acórdão do Pleno da secção de 2 de maio de 2007, proc. n.º 01128/06). Todavia, em sentido contrário ao acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 3/2012, vem julgando que o disposto no artigo 27.º nºs 1 e 2 do CPTA, na redação anterior àquela que resulta do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, não é aplicável nos tribunais de primeira instância. Através da secção do contencioso tributário, o STA considera que na primeira instância “não faz sentido” (“seria mesmo um contrassenso”) a reclamação para a conferência como preliminar da interposição de recurso jurisdicional porque o relator, como juiz singular, está a agir dentro dos poderes que lhe são concedidos pelo n.º 3 do artigo 94.º do CPTA. Argumenta-se que «aplicando-se à 1ª instância uma norma própria reservada à tramitação dos processos nos Tribunais Superiores, que implicaria uma alteração na tramitação dos processos na fase da impugnação da decisão - quando é certo que nem sequer existem normas regulamentadoras do modo pelo qual se deve processar a dita reclamação nos Tribunais de 1ª instância -, estar-se-ia a criar uma dificuldade acrescida às partes que, na verdade, pode contender com o direito a um processo equitativo, cfr. artigo 20º, n.º 4 da CRP. A introdução da exigência de reclamação da decisão do juiz singular para a formação de três juízes, como antecâmara da abertura da via do recurso jurisdicional dirigido aos Tribunais Superiores, constitui uma “inovação” que não encontra explicação ou justificação no conjunto das normas que regulam a tramitação dos processos em 1ª instância, nem se coaduna com as mesmas, porque acarreta um ónus acrescido para as partes ao qual se associa uma consequência deveras nefasta, a perda do direito ao recurso (Acórdãos de 9 de novembro de 2016, proc. n.º 01568/15, de 30 de novembro de 2016, proc. n.º 0669/15, de 14 de dezembro de 1016, proc. n.º 01484/15, e de 22 de fevereiro de 2017, proc. 00673/16 ).

Por fim, quanto à questão de saber se é possível convolar o recurso jurisdicional em reclamação para a conferência, o STA considera que é possível desde que estejam preenchidos os pressupostos para admitir o requerimento de recurso jurisdicional como «requerimento de reclamação», sendo certo que um desses pressupostos é o da sua dedução tempestiva, isto é, dentro do prazo de 10 dias previsto no artigo 29.º, n.º 1, do CPTA. Por isso, a convolação só é concebível se, no momento da interposição do recurso, o prazo para apresentação da reclamação não se encontrar esgotado (Acórdãos de 29 de janeiro de 2014, proc. n.º 01233/13, de 26 de junho de 2014, proc. 0831/13, e de 25 de novembro de 2015, proc. n.º 0733/15).

12. A interpretação judicial da norma contida no n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, no sentido de que as sentenças proferidas por um tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base nos poderes conferidos pela alínea i) do n.º 1, apenas podem ser impugnadas mediante reclamação para a conferência e não através de interposição direta de recurso jurisdicional, não deixa de suscitar diversas dúvidas interpretativas, que põem em causa não apenas a determinabilidade da lei mas também outros aspetos atinentes à realização do processo equitativo e do princípio da segurança jurídica.

Como se acabou de ver, a orientação jurisprudencial sobre a interpretação do n.º 2 do artigo 27.º agitou problemas jurídico-processuais cuja solução acaba por diminuir a capacidade da lei processual assegurar aos sujeitos processuais a previsibilidade dos meios de reação contra a sentença proferida em juiz singular numa ação administrativa especial de valor superior à alçada.

Com efeito, o acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 3/2012 é entendido como um “padrão de conduta” interpretativa aplicável mesmo quando a sentença não faz menção do uso do poder conferido pela alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, nem especifica os fundamentos que justificam o julgamento singular, com a consequente devolução às partes da tarefa de descobrir qual a lei habilitante da decisão proferida para saber qual o meio de reação processualmente adequado. Depois, projeta os seus efeitos declarativos para situações ocorridas ou constituídas anteriormente, designadamente às ações e recursos já pendentes, podendo remeter as partes para uma situação de total indefesa, uma vez que pode já não haver qualquer outra forma de reação. Por outro lado, a sua aplicação nos tribunais de primeira instância diverge em função do material probatório ou instrutório requerido pelas partes: se a produção da prova testemunhal ocorrer perante o juiz singular, sem que seja invocada a nulidade por incompetência funcional, há recurso jurisdicional direto da sentença do juiz; mas se se tratar de produção e apreciação de prova documental, já é obrigatória a reclamação para a conferência. Enfim, parece líquido que a interpretação fixada no acórdão de uniformização de jurisprudência não se converteu em regra jurídica vinculativa para as partes por continuar a haver divergências relativamente a essa interpretação. Como se viu, no quadro da mesma forma processual e do mesmo tipo de decisão, uma das secções do STA não segue a orientação do acórdão n.º 3/2012, fundamentando a sua discordância interpretativa no argumento de que a norma do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA não tem razão de ser nos tribunais de primeira instância.

Não obstante a jurisprudência do STA ter vindo a precisar o sentido e alcance do n.º 2 do artigo 27.º, a interpretação normativa contida no acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 3/2012 não acautela devidamente a previsibilidade objetiva da interpretação das normas processuais conformadoras da ação administrativa especial de valor superior à alçada. De facto, as normas do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2 do CPTA, quando interpretadas no sentido de imporem a reclamação para a conferência de decisão sumária proferida pelo relator em primeira instância, estão em antinomia com o artigo 142.º, n.º 1, do mesmo Código, que, sem qualquer ressalva, permite genericamente o «recurso das decisões que, em primeiro grau de jurisdição, tenham conhecido do mérito da causa» nos processos de valor superior à alçada do tribunal de que se recorre, aí se incluindo necessariamente o recurso de decisão sobre o fundo da causa que tenha sido proferida pelo juiz no uso da competência deferida por aquele dispositivo.

E não tem cabimento aqui falar-se de uma relação de especialidade entre essas duas disposições, pela linear razão de que estamos perante normas gerais que têm um campo de aplicação distinto. A reclamação para a conferência tem aplicação em relação a decisões do relator que se reportam a questões simples, que, por sua própria natureza, dispensam a exigência de um julgamento por órgão colegial, como é o caso em que a questão de direito tenha sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado, ou se trate de pretensão manifestamente infundada. Pelo contrário, o recurso é o meio jurisdicional de reação próprio contra decisões de mérito proferidas por uma formação de três juízes ou pelo juiz singular, no quadro das suas competências próprias de julgamento (artigo 40.º, n.º 1 e 3, do ETAF), e que não se confundem com a competência delegada do juiz singular quando intervém como relator, que apenas pode proferir decisões sumárias quando a questão de direito a resolver seja simples.

Não é possível afirmar, por isso, dentro do quadro competencial legalmente definido, que a reclamação para a conferência é aplicável em todas as situações em que as decisões são proferidas pelo relator, de modo a poder concluir-se que há sempre lugar a reclamação para a conferência das decisões do relator e que dos acórdãos da conferência é que pode recorrer-se, nos termos gerais. De facto, o que sucede é que a reclamação para a conferência só tem lugar quando, à semelhança do que ocorre no âmbito dos recursos jurisdicionais em processo civil, o relator avoca a competência do órgão colegial de julgamento por específicas razões de celeridade e eficiência processuais identificadas na lei.

Não podendo falar-se de uma relação de especialidade entre as normas em causa, as dúvidas interpretativas que as referidas disposições suscitam colocam-se em vários planos.

Em primeiro lugar, embora o modelo de competência funcional do relator nos tribunais administrativos de primeira instância tenha sido transposto dos recursos em processo civil, a situação não é inteiramente equivalente à que se verifica com a intervenção do relator nos tribunais superiores. Aí sabe-se que o processo é julgado por três juízes e que qualquer decisão que não seja emitida pela formação de julgamento, mas pelo relator a título individual, é passível de reclamação para a conferência. Nos tribunais administrativos de primeira instância, as questões relacionadas com a intervenção do relator não se colocam com a mesma linearidade: o julgamento pode ser efetuado pelo juiz singular no uso de competência própria ou por uma formação de três juízes, ou ainda pelo juiz singular no uso da competência delegada. E o meio de reação para qualquer destes casos não é idêntico: há lugar a recurso para o tribunal superior ou a reclamação para a conferência, consoante o órgão judiciário que tenha intervindo e a qualidade em que tenha intervindo.

E, desse modo, introduz-se, desde logo, um maior grau de dúvida quanto à definição do órgão judicial interveniente face às diferentes regras de competência, e um estado de incerteza objetiva quanto ao meio de reação, o qual se acentua quando o relator intervém fora do contexto processual que se encontra estritamente delimitado pelo artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e, extravasando a competência do órgão colegial, profere de decisão de mérito que se não confina a questão simples.

Em segundo lugar, nas situações em que o recurso se baseia em fundamentos absolutos, isto é, em fundamentos que tornam o recurso admissível independentemente dos valores da causa e da sucumbência, como é o caso da incompetência absoluta do tribunal (artigo 678.º, n.º 2, do CPC a que corresponde o artigo 629.º, n.º 2, alínea b), do Novo CPC e artigo 142.º, n.º 3, do CPTA), acresce um outro fator de incerteza quanto ao meio de reação às decisões tomadas em juiz singular. Na eventualidade de o relator, em violação das regras de competência definidas para o juiz singular, avocar o poder decisório fora do condicionalismo previsto no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, o vício de preterição do tribunal coletivo deve ser invocado no recurso e não na reclamação, visto que o controlo da decisão impugnada não pode ser levado a efeito através de um meio de reação a apresentar perante um dos órgãos judiciários cuja competência é questionada.

Num tal caso, em que o juiz invoca expressamente a alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º (ou nada diz), sem averiguar, fundamentar e demonstrar, ainda que sucintamente, os requisitos que legitimam essa opção, designadamente, que “ questão a decidir é simples” ou que a “pretensão é manifestamente infundada”, recai sobre a parte desfavorecida o ónus de perceber se tais requisitos estão ou não concretamente preenchidos, de modo a decidir se pretende ou não invocar a nulidade da sentença por “incompetência funcional”. Ora, este encargo é suscetível de induzir em erro as partes quanto ao meio processualmente adequado de reação: se entender que estão preenchidos os requisitos previstos no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, deve reclamar para a conferência; mas se considerar que a questão é complexa e que se decidiu em formação singular fora dos casos em que a lei o admite, deve invocar a incompetência do juiz singular em recurso jurisdicional.

Do ponto de vista dos interesses processuais das partes, não é indiferente que seja afastada a intervenção do órgão judicial próprio que era suposto possuir as melhores condições para o julgamento do caso e garantir uma melhor qualidade de decisão. A atribuição da competência para o julgamento a um órgão colegial constitui uma opção justificada por razões de política legislativa (cfr. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2010, pág. 403), que visa conferir maior ponderação e objetividade ao julgamento nos caos em que estejam em causa processos que envolvam órgãos superiores da Administração Pública, ou que, em função do valor da causa, possam revestir de maior complexidade.

Por isso, quando o juiz de primeira instância a quem tenha sido distribuído o processo decide intervir em substituição da formação de três juízes, não só deve indicar a norma habilitante como explicitar fundamentadamente, sob pena de induzir em erro as partes, a qualidade e os poderes em que intervém. A mera referência ao artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA é insuficiente porque permitiria ao juiz do processo afeiçoar os meios de reação à decisão do tribunal a quo. Na decisão em formação singular de uma questão complexa, bastava-lhe invocar ilegalmente aquele preceito para que logo se impusesse a reclamação para a conferência como condição prévia e necessária à interposição de recurso jurisdicional, sem que haja qualquer justificação material para se reduzir para um terço o prazo de impugnação da parte vencida.

Em terceiro lugar, a orientação jurisprudencial contida no Acórdão de uniformização n.º 3 /2012 não se compatibiliza com as normas que preveem o recurso jurisdicional de decisões interlocutórias proferidas em primeira instância. Como acima se referiu, foi por razões de celeridade que o legislador optou, no n.º 5 do artigo 142.º do CPTA, pela interposição de um recurso único, em que o recorrente impugna, não apenas a decisão final desfavorável, como todas as decisões interlocutórias que, caso sejam revogadas ou alteradas pelo tribunal superior, poderão influenciar o resultado final. Mas se fosse de admitir a reclamação para a conferência das decisões sumárias interlocutórias, em aplicação da regra contida naquele acórdão, isso implicaria a emanação de acórdãos interlocutórios impugnáveis no recurso da decisão final, com clara frustração do objetivo pretendido pelo legislador ao instituir o recurso único. Na verdade, além dessa interpretação não ser suportável pelo teor literal do n.º 5 do artigo 142.º do CPTA, as inúmeras e sucessivas reclamações para a conferência prejudicariam a celeridade desejável. Além de que se criaria um quadro normativo não inteiramente claro, insuscetível de garantir às partes a previsibilidade indispensável ao uso adequado dos meios impugnatórios das decisões desfavoráveis.

13. O n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, na interpretação normativa questionada, surge como um obstáculo processual à interposição do recurso jurisdicional direto para os tribunais superiores de uma sentença de mérito proferida em primeira instância. Com efeito, a reclamação para a conferência representa uma situação de necessidade imposta, ou melhor, proposta à parte agravada pela sentença do juiz singular, para poder exercer o direito à impugnação perante um tribunal superior. Naquela interpretação, o não cumprimento do “ónus processual” tem como consequência imediata a perda do direito ao recurso, como se verificou no caso concreto.

A faculdade de reclamar para a conferência, afastando a desvantagem da perda do direito ao recurso, tem que ser exercida no prazo de 10 dias, que é o prazo geral supletivo fixado no artigo 29.º, n.º 1, do CPTA, na falta de qualquer indicação expressa no artigo 27.º, n.º 2. A previsão de um prazo de reação curto, que corresponde ao prazo geral para a prática de qualquer ato processual, justifica-se pela maior simplicidade das questões a decidir, o que explica que o legislador tenha sido sensível a considerações de celeridade e economia processual.

Na verdade, à semelhança do que sucede quando esteja em causa o exercício de poderes do relator na fase de preparação do julgamento em recurso cível, a redução substancial do prazo de reclamação para a conferência pressupõe que estejam em causa meras questões processuais (correção da qualificação do recurso, seu efeito ou regime de subida, suspensão da instância de recurso ou extinção por causa diversa do julgamento, junção de documentos ou realização de diligências, julgar findo o recurso por não conhecimento) ou, no caso de decisão de mérito respeitante à própria procedência ou improcedência, que se trate de decisão sumária ou liminar, justificada pela existência de precedentes jurisprudenciais ou pelo caráter ostensivo da falta de fundamento do recurso. Mesmo que esteja em causa uma decisão sobre o mérito da causa, parte-se da ideia de que o prazo geral é suficiente para permitir elaborar a reclamação para a conferência, sem risco de pôr em causa o processo equitativo, por se entender que a decisão sumária assenta necessariamente numa fundamentação que é já do conhecimento geral, por resultar de jurisprudência consolidada, ou é facilmente apreensível pelo interessado por se tratar de questão evidente.

Se a reclamação para a conferência não for apresentada no prazo de 10 dias fica assim precludida a possibilidade de interposição direta de recurso jurisdicional; e se no momento da interposição de recurso, cujo prazo é de 30 dias (artigo 144.º, n.º 1), já estiver esgotado o prazo de reclamação, a jurisprudência entende que já não é possível convolar o recurso em reclamação. Desta maneira, a reação ao incumprimento do ónus processual é particularmente gravosa para a parte agravada pela decisão de mérito tomada em juiz singular. Qualquer erro ou imprecisão, mesmo que desculpável, tem como resultado a rejeição do recurso jurisdicional, não obstante a manifestação da vontade de se impugnar a decisão de mérito. Ora, nos casos em que o juiz intervém em substituição da formação de três juízes fora do condicionalismo do artigo 27.º, n.º 1 do CPTA, a posição processual da parte ainda é mais agravada porque, não estando em causa questão simples, passa a dispor de um prazo de reação mais curto. Se o juiz tivesse apresentado o projeto de acórdão à conferência, como se impunha, a parte desfavorecida pela decisão sempre teria o prazo de 30 dias para a impugnar.

Como se vê, a intenção garantística que dá sentido à norma do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, ao prever mais um meio de reação contra decisões judiciais desfavoráveis, em certas situações, como a referida, provoca um injustificado agravamento da posição processual da parte. Como referem Tiago Serrão e Marco Caldeira, «(s) é a existência de outros meios adicionais de garantia que impede a interposição imediata de recurso para as instâncias superiores, bem se pode dizer que a “generosidade” do legislador tem como consequência, a final, prejudicar os interessados – de facto, para estes, o cenário preferível seria que o artigo 27.º. n.º 2 do CPTA não existisse ( …), na medida que surge como um mero obstáculo ao acesso à jurisdição superior» (cfr. “As reclamações para a conferência na jurisprudência administrativa: análise critica”, in, O Direito, ano 145.º 2013, Tomo III, pág. 653).

14. Na conformação das regras próprias do processo administrativo não está o legislador ordinário sujeito a uma vinculação constitucional tão intensa quanto a que se verifica a propósito da conformação das regras de processo penal. O Tribunal Constitucional reconhece e declara que a CRP não impõe à ordem jurídica infraconstitucional um certo modelo concreto de processo, deixando à liberdade de conformação legislativa uma ampla margem de apreciação na definição da tramitação do processo, designadamente no que se refere aos requisitos de forma dos atos das partes, aos ónus processuais que sobre estes incidem e às cominações que resultem da inobservância das regras processuais (Acórdãos n.ºs 335/95, 508/2002, 20/2010 e 186/2010, 629/2013).

Todavia, isso não significa que o legislador ordinário detenha uma total liberdade na concreta modelação do processo, como se fosse este um campo vazio de vinculações jurídico-constitucionais. É ponto assente que esta matéria não é imune aos princípios constitucionais e que os regimes adjetivos deverão mostrar-se funcionalmente adequados aos fins do processo, de modo a não traduzirem imposições sem sentido útil ou razoável, e não poderão impossibilitar ou dificultar de modo excessivo a atuação processual das partes, nem estabelecer consequências ou preclusões que sejam desproporcionadas em relação à gravidade da falta que é imputada. O Tribunal Constitucional tem dito que as normas processuais, como decorrência do princípio do processo equitativo, não podem impossibilitar ou dificultar de modo excessivo a atuação processual das partes, nem estabelecer consequências ou preclusões que sejam desproporcionadas em relação à gravidade da falta que é imputada (Acórdãos n.ºs 468/01 e 260/02).

Nesse sentido, no Acórdão n.º 620/2013 reitera-se que «(A)pesar de vigorar, na definição da tramitação do processo civil, uma ampla discricionariedade legislativa que permite ao legislador ordinário, por razões de conveniência, oportunidade e celeridade, fazer incidir ónus processuais sobre as partes e prever quais as cominações ou preclusões que resultam do seu incumprimento, isso não significa que as soluções adotadas sejam imunes a um controle de constitucionalidade que verifique, nomeadamente, se esses ónus são funcionalmente adequados aos fins do processo, ou se as cominações ou preclusões que decorram do seu incumprimento se revelam totalmente desproporcionadas perante a gravidade e relevân­cia da falta, ou ainda, se de uma forma inovatória e surpreendente, face ao texto legal em vigor, são impostas às partes exigências formais que elas não podiam razoavelmente antecipar, sendo o desculpável incumprimento sancionado em termos irremediáveis e definitivos».

Dentro dessa mesma linha de entendimento, o Tribunal considera que não pode deixar de ponderar, na apreciação da questão de constitucionalidade, e para aferir da previsibilidade da interpretação normativa adotada, as orientações jurisprudenciais que são seguidas, de forma pacífica, maioritária ou suficientemente sedimentada, quanto aos textos legais que devam ser aplicados (acórdão n.º 413/02). De modo que nada obsta a que se tenha em devida consideração como fatores de ponderação aplicáveis à análise dos parâmetros de constitucionalidade, independentemente de integrarem o conteúdo normativo do recurso, a prática jurisprudencial que reiteradamente foi seguida durante vários anos quanto à admissão de recurso jurisdicional de decisões proferidas pelo relator em primeira instância.

15. Como se referiu, a interpretação impugnada criou um obstáculo processual à interposição de recurso jurisdicional direto de uma sentença de mérito proferida em primeira instância. A imposição do ónus de reclamação para a conferência nos tribunais de primeira instância constituiu uma inovação no processo administrativo sem paralelo nos demais processos. A reclamação para a conferência era um meio impugnatório, funcionalmente diferente do recurso, que apenas tinha aplicação em sede de segunda instância, não na primeira. Nem é aceitável um entendimento que considere esse ónus processual facilmente discernível do texto da lei. O n.º 2 do artigo 27.º do CPTA refere-se a «despachos» e não a «sentenças», que são categorias de atos do juiz estruturalmente diferentes: a sentença, um ato pelo qual o juiz decide a causa principal ou algum incidente; o despacho, uma decisão que não respeita ao fundo da causa (artigo 152.º do CPC).

Perante a letra da lei, a reclamação para a conferência constituiu assim um ónus imprevisível, com o qual os interessados em recorrer não podiam contar. É certo que o Acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 3/2012 pretendeu minimizar, no que foi possível, divergências interpretativas sobre o âmbito de aplicação do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA. Só que a interpretação fixada nesse acórdão não chegou sequer a adquirir a estabilidade jurídica suficiente para assegurar às partes o máximo de confiança e previsibilidade no uso dos meios impugnatórios das decisões sumárias dos tribunais de primeira instância tomadas em juiz singular.

Como vimos, o critério jurídico revelado por esse acórdão suscitou ele próprio dúvidas interpretativas, incoerências e contradições de difícil superação no plano infraconstitucional. A interpretação fixada no acórdão não só está em contradição insanável como a norma do n.º 1 do artigo 142.º do CPTA, que garante o recurso das decisões de mérito de primeira instância, independentemente da sua autoria singular ou coletiva, como foi infirmada por ulterior jurisprudência do STA com a contra-argumentação de que o artigo 27.º não se aplica aos tribunais de primeira instância. Acresce que o alcance da norma fixada no acórdão de uniformização foi continuamente adaptado e corrigido, nuns casos extensivamente e noutros restritivamente, conforme a relevância material do caso concreto, criando-se uma situação de instabilidade e imprevisibilidade quanto aos meios reativos às decisões singulares proferidas nos tribunais de primeira instância.

Ora, se é certo que ao Tribunal Constitucional não compete sindicar o modo com o direito infraconstitucional é interpretado, não pode deixar de ponderar, na apreciação da constitucionalidade de uma determinada interpretação normativa, as consequências que advêm para a parte por ela afetada.

Neste contexto, a perda do direito ao recurso como efeito irremediavelmente preclusivo da não apresentação de prévia reclamação para a conferência em relação a decisões de mérito do juiz singular constitui objetivamente um ónus excessivamente oneroso, face à dúvida pertinente quanto à interpretação dos textos legais e ao próprio caráter inovatório do regime legal, quando aplicável a tribunais administrativos de primeira instância. O que surge reforçado pelo facto de, na interpretação normativa sindicada, a decisão de mérito ter sido proferida sem menção expressa do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA, e sem suficiente explicitação quanto ao uso da competência decisória como juiz relator, ao abrigo dessa disposição. Além de que o ónus processual imposto à parte se reveste de maior imprevisibilidade face à prática jurisprudencial pacífica que foi seguida durante vários anos e acarreta uma consequência desproporcionada em relação à relevância da falta, mormente quando desprovida da possibilidade de convolação do recurso em reclamação para a conferência.

16. A interpretação normativa impugnada não põe em causa o direito ao recurso enquanto expressão do princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 20.º da CRP.

No Acórdão n.º 846/13 o Tribunal Constitucional argumentou que «segundo a interpretação sindicada, a parte vencida não pode interpor recurso da decisão singular do relator, mas pode reclamar dela para a conferência, o que lhe assegura uma segunda apreciação da questão por uma formação do mesmo tribunal com uma composição alargada e não lhe elimina o direito de posteriormente interpor recurso para um tribunal superior desta segunda apreciação». Assim – acrescenta-se -, «a exigência de reclamação para a conferência, não só não impede a intervenção de um segundo grau de jurisdição, como reforça o número de reapreciações das questões em discussão, pelo que não tem qualquer fundamento a invocação duma violação ou sequer duma restrição do direito ao recurso».

Sem dúvida que não há, neste contexto, uma violação do direito ao recurso – que tinha sido também invocado pela recorrente como parâmetro de constitucionalidade no presente caso -, nem é possível questionar o entendimento expresso nesse outro acórdão. A reclamação para a conferência, em si, não prejudica nem preclude a possibilidade de interposição de recurso, que sempre poderá ser dirigido ao tribunal hierarquicamente superior contra a decisão tomada em conferência que tenha confirmado o julgado pelo relator.

Mas a exigência de um meio processual que tenha uma natureza meramente formal ou instrumental para abrir caminho à ulterior interposição de recurso jurisdicional - quando este é o meio próprio para discutir a complexidade das questões jurídicas colocadas pela sentença -, não deixa de pôr em causa o princípio do processo equitativo, entendido este como a conformação do processo de forma materialmente adequada a uma tutela jurisdicional efetiva.

Isso porque não constitui um ónus razoável e funcionalmente adequado impor à parte a dedução prévia de reclamação para a conferência, ainda que em termos meramente perfunctórios, apenas para salvaguardar a possibilidade de utilizar um prazo mais longo de recurso para reagir em termos mais substanciais e fundamentados ao conteúdo desfavorável da decisão; e porque a exigência formal de prévia reclamação para a conferência em processo de primeira instância, sem precedência de qualquer despacho que fundamente a simplicidade da sentença a proferir, e em contradição com as normas específicas em matéria de recursos jurisdicionais e com a orientação jurisprudencial seguida durante anos põe em causa a previsibilidade do ónus processual.

A situação de indefesa em que as partes surpreendentemente podem ser colocadas afeta a confiança que depositam no ordenamento jurídico regulador dos meios de defesa dos seus direitos, confiança essa que é tutelada pelo princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da CRP. Além de que o incumprimento dessa exigência, por efeito da discrepância dos prazos aplicáveis em relação a cada um dos mecanismos processuais em presença, traz uma consequência irremediável e desproporcionada à gravidade da falta, tornando na prática inviável o direito a uma reação jurisdicional contra a decisão.

17. O princípio do processo equitativo, decorrente do princípio do Estado de direito e consagrado no artigo 20.º, n.º 4, da CRP, limita as escolhas legislativas na concreta estruturação do processo. Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira «(o) significado básico da exigência de um processo equitativo é o da conformação do processo de forma materialmente adequada a uma tutela judicial efetiva» (Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª ed. Coimbra Editora, pág. 415). A expressão «processo equitativo» unifica assim um grupo de garantias referentes ao modo como o processo deve ser configurado. Enquanto o direito à tutela jurisdicional justifica a existência do próprio processo, a exigência de que o processo equitativo limita às configurações possíveis do respetivo procedimento. De modo que a garantia do processo justo ou equitativo constitui o princípio constitucional que mais intensamente vincula o legislador na conformação das formas de processo.

A Constituição só por si não concretiza o conceito de “processo equitativo”, fazendo-o, em parte, apenas quanto às garantias de defesa em processo penal. Trata-se de um conceito “intencionalmente aberto” que pode aplicar-se «em qualquer situação em que se conclua que o processo não está estruturado em termos que permitam, num prazo razoável, a descoberta da verdade material e uma decisão da causa ponderada» (cfr. Rui Medeiros, in, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed, Coimbra Editora, pág, 441). O núcleo essencial do princípio do processo equitativo tem sido determinado através de outros valores e princípios constitucionais, como os princípios do Estado de Direito, do acesso ao direito, da igualdade, da segurança jurídica, da confiança e da proporcionalidade (Acórdão n.º 413/2010).

Assim, no conteúdo do processo equitativo pode incluir-se, para além do direito à obtenção de uma decisão em tempo razoável, expressamente previsto no n.º 4 do artigo 20.º da CRP, o direito à igualdade de armas ou o direito à igualdade de posições no processo, o direito ao contraditório ou proibição de indefesa, o direito a prazos razoáveis de ação e de recurso, o direito à fundamentação das decisões, o direito ao conhecimento e à previsibilidade dos dados processuais, o direito à prova, e o direito a um processo orientado para a justiça material sem demasiadas restrições formais (Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit. pág. 415-416).

Na densificação do conceito de processo justo ou de processo equitativo a jurisprudência do Tribunal Constitucional também utiliza os referidos princípios constitucionais como parâmetros de organização e disciplina do processo, pronunciando-se pela inconstitucionalidade de normas processuais, por violação dos princípios: (i) da igualdade (Acórdãos n.ºs 279/2000, 453/2002 e 490/2005); da igualdade de armas (Acórdãos nºs 516/93, 497/96, 582/2000, 538/2007); do contraditório (Acórdãos 209/2004); da proibição de indefesa (Acórdãos n.ºs 156/2003, 287/2003, 658/2006); e da confiança (Acórdãos nºs 678/98, 485/2000, 183/2006, 335/2006, 56/2003).

No Acórdão n.º 20/2010 o Tribunal considera que «(É) já firme o conteúdo que a jurisprudência do Tribunal tem conferido a este princípio do processo equitativo, reconhecido no artigo 20.º da CRP. Como se disse no Acórdão n.º 271/95 – retomando jurisprudência já fixada nos Acórdãos n.ºs 404/87, 86/88 e 222/90, in Diário da República, IIª série, respetivamente, de 21 de dezembro de 1987, 22 de agosto de 1988 e 17 de setembro de 1990 – o direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva (que encerra entre nós um conteúdo similar àquele que, noutros lugares, é conferido ao princípio do due process of law) inclui, entre o mais, um direito a uma solução jurídica dos conflitos, a que se deve chegar em prazo razoável e com a observância das garantias de imparcialidade e independência, possibilitando-se, designadamente, um correto funcionamento das regras do contraditório, em termos de cada uma das partes poder deduzir as suas razões (de facto e de direito), oferecer as suas provas, controlar as provas do adversário e discretear sobre o valor e o resultado de umas e outras. Quer isto dizer, fundamentalmente, que no âmbito de proteção normativa do artigo 20.º da CRP se integrarão, além de um geral direito de ação, ainda o direito a prazos razoáveis de ação e de recurso e o direito a um processo justo, no qual se incluirá, naturalmente, o direito da cada um a não ser privado da possibilidade de defesa perante os órgãos judiciais na discussão de questões que lhe digam respeito».

A garantia do processo equitativo comporta também uma dimensão de segurança e previsibilidade dos comportamentos processuais, tutelando adequadamente a possibilidade de conhecimento das normas com base nas quais são praticados os atos e formalidades processuais, assim como as expectativas em que as partes fazem assentar a sua estratégia processual. Com efeito, o processo surge como um imperativo de segurança jurídica ligado a duas exigências: a determinabilidade da lei e a previsibilidade do direito. O processo justo e equitativo é também aquele cuja regulação prevê que a sequência dos atos que formam o processo esteja pré-determinada ao pormenor pelo legislador, em termos de ser possível assegurar com previsibilidade que as partes são titulares de poderes, deveres, ónus e faculdades processuais e que o processo é destinado a finalizar com certo tipo de decisão final. Os dois elementos são indissociáveis: a previsibilidade das consequências da prática dos atos processuais pressupõe que as normas processuais sejam claras e suficientemente densas, atributos sem os quais ficará violado o princípio da segurança jurídica.

Assim, um processo equitativo é também um processo previsível. Uma forma processual só é justa quando o conjunto ordenado de atos a praticar, bem como as formalidades a cumprir, tanto na propositura, como especialmente no desenvolvimento da ação, seja expresso por meio de normas cujos resultados sejam previsíveis e cuja aplicação potencie essa previsibilidade. Para que haja previsibilidade são, porém, necessárias duas condições: que o esquema processual fixado na lei seja capaz de permitir aos sujeitos do processo conhecer os poderes e deveres que conformam a relação processual; e que haja univocidade de interpretação das normas processuais. É que se os sujeitos do processo não se encontram em condições de compreender e calcular previamente as consequências das suas ações, o processo é inidóneo à realização da tutela jurídica. A idoneidade funcional do processo implica, pois, que ele seja construído em termos de possibilitar aos sujeitos processuais o conhecimento das normas com base nas quais calculam o seu modo de agir.

Quando o sentido textual da norma é controverso, e por isso carecido de interpretação, a previsibilidade indispensável à segurança jurídica só será alcançada se a interpretação judicial tender a um único significado. Não obstante inexistir revelação legislativa através de sentenças, a uniformidade de interpretação pode aproximar-se do ideal de previsibilidade se for capaz de eliminar as dúvidas interpretativas. De modo que a previsibilidade das consequências jurídicas derivadas da prática dos atos processuais pressupõe univocidade em relação ao sentido e alcance das normas que preveem a prática desses atos. Neste caso, em que a previsibilidade também depende da interpretação judicial da norma, é evidente que o resultado dessa interpretação tem que ser suficientemente firmada na comunidade jurídica, incluindo a não especializada, para que os operadores do foro não fiquem surpreendidos com a nova orientação jurisprudencial. Por isso mesmo, a interpretação judicial só tem plena capacidade de previsibilidade se ela própria, para além de garantir um conhecimento preciso e exato do sentido jurídico interpretando, adquirir estabilidade necessária a gerar a confiança dos sujeitos processuais.

É certo que a comunidade jurídica não está desvinculada do seu dever de informação quanto às orientações uniformes adotadas pelas decisões judiciais. Mas a “desatenção” perante modificações inesperadas, senão forçadas, ainda não suficientemente sedimentadas no sistema jurídico, não pode ter como consequência a perda de direitos. A construção de um sistema jurídico-processual racional requer instrumentos que possibilitem a realização segura dos direitos, sem instabilidade. Mas a tutela jurisdicional efetiva assegurada pelo justo processo não pode ficar comprometida por uma uniformização jurisprudencial suscetível de constituir, ela mesmo, um fator de insegurança.

18. Ora, a interpretação normativa impugnada contende com as exigências de cognoscibilidade, calculabilidade e previsibilidade inferíveis do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança.

O acórdão recorrido limitou-se a aplicar o critério jurídico fixado no Acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 3/2012 a um processo que já se encontrava pendente à data em que o mesmo foi publicado no Diário da República. Mas, como vimos, a aplicação desse critério era controversa na data da interposição do recurso jurisdicional – cerca de dois meses após a publicação – porque a norma que o acórdão pretendeu estabilizar era ambígua quanto às decisões sumárias passíveis de reclamação para a conferência. A expressão «proferida sob invocação dos poderes conferidos no art. 27.º, n.º 1, al. i) do CPTA», colocada entre vírgulas, parecia excluir da obrigatoriedade da reclamação para a conferência as decisões proferidas sem invocação expressa daquele preceito.

A indeterminação desse enunciado foi expressamente reconhecida pelo STA no Acórdão n.º 01604/13, de 25 de junho de 2013, ao considerar que o acórdão uniformizador parece assentar em dois pressupostos: «1- que o juiz da 1.ª instância ao proferir a decisão tinha invocado expressamente os poderes conferidos pelo artigo 27.º, n.º 1, al. 1) do CPTA; 2 - «que tinha sido reclamada em tempo a nulidade processual da prolação da sentença por juiz singular quando deveria tê-lo sido pela formação do coletivo». Ou seja, admitiu-se um recurso de revista por se entender que a reclamação para a conferência parece não ter lugar quando a sentença não invoca o artigo 27.º do CPTA nem é suscitada em primeira instância a eventual violação da formação coletiva imposta pelo artigo 40.º, n.º 3 do ETAF. Foi na sequência desse recurso que o STA, por acórdão da secção e sem unanimidade, decidiu que cabe reclamação para a conferência, quer tenha sido ou não expressamente invocado o disposto no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do CPTA (proc. n.º 01064/13, de 10 de outubro, e proc. n.º 01360/13, de 5 de dezembro de 2013).

Com se vê, há discordância relativamente à interpretação fixada em acórdão uniformador, ainda não existindo sequer um acórdão de uniformização a explicar a significado daquela expressão. A plurivocidade da expressão coloca os recorrentes numa situação onde não se mostram claramente pré-determinadas as normas relativas aos meios impugnatórios, e, portanto, fora do espaço de previsibilidade. Assim aconteceu no caso vertente, em que o juiz que proferiu a sentença de primeira instância não chegou a invocar expressamente o artigo 27.º, o que excluía a reclamação para a conferência numa das possíveis significações da interpretação da norma fixada no acórdão uniformizador.

A interpretação normativa impugnada impõe a obrigatoriedade da prévia reclamação para a conferência, mesmo que a sentença não contenha a fundamentação da opção de se julgar em juiz singular, e mesmo que os respetivos pressupostos não se encontrem verificados. A imposição de se mobilizar a reclamação para a conferência, cuja não utilização preclude o recurso aos demais meios de reação, depende apenas da invocação expressa ou implícita do poder conferido pela alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º do CPTA. É esse o sentido da dimensão normativa impugnada quando refere «com base na mera invocação dos poderes conferidos por aquela disposição legal». Assim, a reclamação é obrigatória mesmo que não se demonstre que estão preenchidos os pressupostos que, no caso em concreto, permitam tomar a decisão final através de juiz singular (“simplicidade” e “manifestamente infundada”), e ainda que não haja qualquer correspondência entre a invocação desses pressupostos e o conteúdo da decisão proferida.

Ora, uma das componentes do processo equitativo é a fundamentação das decisões dos tribunais (artigo 205.º n.º 1 da CRP), o que se torna particularmente relevante quando essa exigência é necessária para permitir às partes discernir os ónus processuais de reação que lhe são impostos e as consequências da sua inobservância. Neste caso, o dever de fundamentação justifica-se pela necessidade de avaliação da opção tomada, incluindo a sua controlabilidade, previsibilidade e confiabilidade, quanto ao julgamento da causa em juiz singular. Como acima se referiu, a ausência dessa fundamentação sobrecarrega as partes com o ónus de perceber se a causa é complexa ou simples, se a invocação nominal do artigo 27.º está ou não em correspondência com o conteúdo da decisão, solução que, além de iníqua, é geradora de insegurança jurídica quando ao meio de reação processualmente adequado.

Perante a prática reiterada e bastante enraizada de interposição do recurso jurisdicional das decisões proferidas em primeira instância em juiz singular, a reclamação para a conferência surgiu como um “ónus imprevisível” que, em vez de reforçar a garantia dos meios impugnatórios, representa um obstáculo processual que apenas adia a subida do processo ao tribunal superior. Porém, a imprevisibilidade do ónus processual não resulta apenas da modificação inesperada da orientação então dominante, mas sobretudo da inexistência de consenso na jurisprudência quanto ao enunciado no acórdão uniformador: uns restringem a sua aplicação aos casos em que o juiz invoca expressamente a alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, do CPTA; outros não a aplicam às decisões dos tribunais de primeira instância. Se é certo que não há acordo sobre o âmbito de aplicação do n.º 2 do artigo 27.º, também é incontestável que não há como prever as consequências do seu incumprimento. Em situação similar à agora analisada, o Tribunal já considerou que a «expressão constitucional de um processo equitativo é premeditadamente aberta, estando dotada de uma força expansiva que lhe permite alcançar aqueles casos, como o presente, em que o incumprimento de um ónus imprevisível é sancionado com a perda definitiva de um importante direito processual, como é o direito ao recurso», justificando-se nessas circunstâncias que a garantia do processo equitativo se entrecruze com outros parâmetros constitucionais como os que emanam do artigo 2.º da Constituição (acórdão n.º 620/2013).

A inobservância do ónus de reclamação para a conferência tem consequências excessivamente gravosas perante uma omissão objetivamente desculpável. Não é por razões de eficácia e celeridade que o ónus se justifica, pois a imposição em primeira instância dificilmente evitará o recurso jurisdicional. De facto, num processo com garantias de um duplo grau de jurisdição, a reclamação para a conferência é uma via de natureza intermediária que não obsta a que o tribunal de recurso se pronuncie sobre mérito da sentença, pois, ainda que a reclamação tenha provimento, a parte contrária, que não reclamou, pode sempre interpor recurso direto da decisão da conferência. Por outro lado, uma decisão que não apresenta qualquer fundamentação para se configurar como decisão singular, nem demonstra o preenchimento dos pressupostos que a legitimam, torna o erro do recorrente objetivamente desculpável. Como se refere no Acórdão n.º 124/2015, «um regime legal ou a interpretação que os tribunais fazem desse regime não pode dificultar de modo excessivamente oneroso a atividade das partes, nem implicar consequências processuais que sejam desproporcionadas à gravidade e relevância da falta ou deficiência que lhes seja imputada». A existência dessa dificuldade torna impossível estabelecer uma relação de equilíbrio ou de proporção entre a justificação da exigência da reclamação para a conferência e a gravidade das consequências ligadas ao incumprimento de tal exigência.

Todas estas considerações, designadamente, a dúvida pertinente quanto à interpretação dos textos legais, a ausência de suficiente explicitação quanto ao uso de competência decisória como juiz relator, a imprevisibilidade do ónus processual imposto à parte face à prática jurisprudencial inicialmente adotada, o caráter excessivamente gravoso da consequência cominatória resultante da inobservância do ónus, e a desculpabilidade da conduta processual da parte, apontam para considerar que a interpretação normativa adotada pela decisão recorrida viola o princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança.

E note-se que não são meros dados do caso concreto que devam ser tidas como extravasando o conteúdo normativo que constitui objeto do recurso de constitucionalidade. São antes fatores de incerteza intraprocessual que são potenciados pelas normas do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do CPTA, tal como se elas encontram previstas e poderão ser genericamente aplicáveis a outros casos concretos.

Por todo o exposto, é possível concluir pela inconstitucionalidade das normas do artigo 27°, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na interpretação segundo a qual «uma decisão proferida por um tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por aquela disposição legal, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência», por violação dos princípios do processo equitativo, da segurança jurídica e da proteção da confiança.

Lino José Rodrigues Ribeiro