145/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 239/2017

Processo n.º 145/2017

3ª Secção

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. No âmbito dos presentes autos, em que é recorrente o Município de Miranda do Corvo e recorrida a sociedade A., Lda., foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (“LTC”), do Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, de 14 de dezembro de 2016, que concedeu provimento ao recurso de revista excecional interposto, em 14 de janeiro de 2016, do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, em 5 de fevereiro de 2016, que, ainda que com base em diferente fundamentação, havia negado provimento ao recurso interposto pela ora recorrida, em 11 de fevereiro de 2015, da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 30 de dezembro de 2014, mais concretamente do segmento decisório respeitante ao pedido reconvencional apresentado em sede de contestação pelo ora recorrente.

2. Pela Decisão Sumária n.º 143/2017, decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não tomar conhecimento do objeto do recurso interposto, pelos fundamentos seguintes:

“II – Fundamentação

4. O recurso de constitucionalidade interposto nos presentes autos funda-se na previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, norma segundo a qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional “das decisões dos tribunais (…) que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo”.

Com o mesmo, pretende-se ver apreciada, por este Tribunal: (i) «a constitucionalidade da norma plasmada no artigo 141.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), quando interpretada no sentido de que, apenas pode interpor recurso ordinário de uma decisão jurisdicional proferida por um tribunal administrativo quem nela tenha ficado vencido»; e (ii) «a constitucionalidade dos artigos 201.º n.º 5 e 233.º n.º 3 do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de março, doravante RJEOP) na interpretação assumida pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA), no sentido de que, no âmbito do incumprimento do prazo contratual de execução da empreitada, a aplicação de multa tem que observar determinadas formalidades, nomeadamente, ser precedida de auto lavrado pela fiscalização e o empreiteiro notificado para, no prazo de oito dias, deduzir a sua defesa ou impugnação».

É relativamente, pois, a ambas as enunciadas questões que importará aferir do preenchimento dos pressupostos processuais de que depende a possibilidade de conhecimento do objeto do recurso, sabido, como é, que o despacho de admissão proferido pelo tribunal recorrido não vincula o Tribunal Constitucional (cf. artigo 76.º, n.º 3, da LTC).

5. Conforme reiteradamente afirmado na jurisprudência deste Tribunal, constitui pressuposto de admissibilidade dos recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC que a decisão recorrida haja feito aplicação, como sua ratio decidendi, da norma ou conjunto de normas cuja constitucionalidade é posta em causa pelo recorrente.

Tal pressuposto decorre do caráter instrumental dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade: não visando tais recursos dirimir questões meramente teóricas ou académicas, um eventual juízo de inconstitucionalidade, formulado nos termos reivindicados pelo recorrente, deverá poder “influir utilmente na decisão da questão de fundo” (cf. Acórdão n.º 169/92), o que apenas sucederá se o critério normativo cuja validade constitucional se questiona tiver sido efetivamente aplicado na composição do litígio.

Por outro lado, tratando-se de recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, é necessário ainda que a questão de constitucionalidade enunciada no requerimento de interposição haja sido susci­tada “durante o pro­cesso” e “de modo processualmente adequado pe­rante o tribunal que pro­feriu a deci­são recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer” (artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 72.º, n.º 2, ambos da LTC).

A razão de ser da imposição do referido ónus – decorrente, aliás, na própria alínea b) do artigo 281.º da Constituição − é facilmente compreensível: dirigindo-se o recurso de constitucionalidade à reavaliação do pronunciamento contido numa anterior decisão − e não à apreciação ex novo do vício pretendido controverter no âmbito da fiscalização concreta −, a exigência de que a questão seja suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida visa garantir a obtenção de uma decisão suscetível de ser impugnada perante o Tribunal Constitucional, assegurando que este somente seja chamado a reapreciar as questões de constitucionalidade ponderadas − ou suscetíveis de o terem sido − pelo tribunal a quo (neste sentido, vide Acórdão n.º 130/2014).

A não verificação dos pressupostos acabados de referir impede, nos termos que seguidamente se exporão, o conhecimento do objeto do recurso interposto quanto a ambas das questões de constitucionalidade suscitadas pelo recorrente.

6. De acordo com o teor do requerimento de interposição do recurso, a primeira questão de constitucionalidade que o recorrente pretende ver apreciada tem como objeto a norma constante do artigo 141.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), com o sentido de que “apenas pode interpor recurso ordinário de uma decisão jurisdicional proferida por um tribunal administrativo quem nela tenha ficado vencido”.

Contudo, conforme dos autos concludentemente resulta, tal norma – que define um citério geral de legitimidade para a interposição de recursos − nunca foi sequer invocada perante o tribunal a quo, não tendo sido pelo mesmo aplicada no acórdão de 14 de dezembro de 2016, aqui recorrido.

Neste, o Supremo Tribunal Administrativo limitou-se a conhecer do objeto do recurso excecional de revista interposto pela ora recorrida, nunca se tendo pronunciado sobre a verificação de qualquer um dos pressupostos de admissibilidade do recurso, tanto mais que a revista havia sido já admitida pelo acórdão de 30 de junho de 2016, que precedeu o aqui recorrido, tendo sido considerada aí processualmente cabida à luz do regime fixado no artigo 150.º do CPTA.

Não tendo a norma impugnada sido sequer convocada na decisão recorrida, o recurso não pode ser nessa parte admitido por falta de verificação do primeiro dos pressupostos a que começou por se fazer referência.

7. A segunda questão de constitucionalidade suscitada pelo recorrente tem por objeto a norma extraída dos artigos 201.º, n.º 5, e 233.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de março, que aprovou o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (doravante, “RJEOP”), quando interpretados no sentido de que, “no âmbito do incumprimento do prazo contratual de execução da empreitada, a aplicação de multa tem que observar determinadas formalidades, nomeadamente, ser precedida de auto lavrado pela fiscalização e o empreiteiro notificado para, no prazo de oito dias, deduzir a sua defesa ou impugnação”.

Tal questão não foi, todavia, suscitada pelo recorrente perante o Supremo Tribunal Administrativo nos termos prescritos nos artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 72.º, n.º 2, ambos da LTC, podendo e devendo tê-lo sido.

Para justificar a assumida não suscitação prévia da referida questão de constitucionalidade — que constitui, como acima salientado, um dos requisitos de admissibilidade dos recursos interpostos nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC −, o recorrente alega ter sido “confrontado com uma interpretação normativa de todo imprevista e inesperada” e, por isso, insuscetível de ser antecipada nos termos pressupostos pelo asseguramento de um ulterior eventual recurso à jurisdição constitucional.

Sem razão, todavia.

Segundo o entendimento reiteradamente expresso na jurisprudência deste Tribunal, o afastamento do ónus da suscitação atempada da questão de constitucionalidade por via do caráter surpresa da decisão recorrida encontra-se confinado às situações em que “o recorrente é efetivamente confrontado com uma concreta aplicação ou interpretação normativa de todo imprevisível e inesperada – não se lhe podendo impor, segundo critérios de exigibilidade e razoabilidade, a antecipação de que o tribunal iria optar pela – objetivamente surpreendente – convocação ou interpretação da norma”.

Com efeito, encontrando-se as partes obrigadas a analisar e ponderar antecipadamente as várias hipóteses de enquadramento normativo do processo e, bem assim, as interpretações normativas que possam ser chamadas para a sua solução, de forma a permitirem ao tribunal apreciar as questões de constitucionalidade que possam colocar-se, não basta «obviamente a invocação de mera “surpresa subjetiva” da parte com a aplicação normativa realizada nos autos» para desonerá-la da suscitação perante o tribunal recorrido do vício ulteriormente invocado perante o Tribunal Constitucional (cf. CARLOS LOPES DO REGO, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra: Almedina, 2010, pp. 81 e 82, e, na jurisprudência mais recente, Acórdãos n.º 627/13 e 385/14).

No caso em presença, é manifesta a impossibilidade de, no segmento em que convocou a aplicação dos artigos 201.º, n.º 5, e 233.º, n.º 3, do RJEOP, qualificar o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo como uma decisão surpresa, desde logo porque a aplicação da norma que daqueles preceitos foi extraída não é, contrariamente ao afirmado pelo recorrente, “imprevista” ou “inesperada”.

Muito pelo contrário: conforme dos autos concludentemente resulta, o argumento de que a multa contratual aplicada no âmbito da execução da empreitada adjudicada pelo ora recorrente à aqui recorrida violaria o disposto nos artigos 201.º, n.º 5, e 233.º, n.º 3, do RJEOP – que, no âmbito do procedimento para a aplicação de uma multa contratual e tal como acabou por decidir o Tribunal a quo, impõe o lavramento de um auto pela fiscalização, bem como a sua notificação, pelo dono da obra ao empreiteiro, para que este possa apresentar defesa ou impugnação, no prazo de oito dias −, influenciou toda a discussão ocorrida nas instâncias, tendo sido invocado logo na petição inicial apresentada pela ora recorrida, subsequentemente ponderado e afastado tanto pelo Tribunal de primeira instância, como pelo Tribunal Central Administrativo Norte, e, por fim, expressamente articulado pela ora recorrida para fundamentar o recurso excecional de revista interposto para o Supremo Tribunal Administrativo.

Sintomático de que a questão de constitucionalidade pretendida controverter era antecipável perante tribunal a quo é ainda o facto de o próprio recorrente, nas contra-alegações apresentadas no âmbito do recurso excecional de revista, se ter inclusivamente referido à invocada violação das garantias do empreiteiro vertidas nos artigos 201.º, n.º 5, e 233.º, n.º 3, do RJEOP, embora apenas considerá-las imprestáveis para justificar a reversão do sentido em que se haviam pronunciado as precedentes instâncias.

Neste contexto, é totalmente irrelevante o facto de a norma impugnada ter sido aplicada em acórdão proferido no seguimento da interposição de um recurso excecional de revista, bem como a circunstância de tal decisão alegadamente contrariar a matéria de facto fixada pelas instâncias – o que não encontra, de resto, qualquer tradução no pronunciamento recorrido.

Uma vez que a solução pretendida fiscalizar foi sucessivamente reivindicada pela contraparte junto das instâncias, é manifesto que o ora recorrente se encontrava obrigado a analisar o enquadramento normativo alternativamente configurado ao longo do processo e, nessa medida, a antecipar a sua eventual aplicação perante o Supremo Tribunal Administrativo, invocando as inconstitucionalidades que entendesse deverem ser-lhe associadas de forma a permitir àquele Tribunal incluí-las no âmbito do respetivo pronunciamento. Para efeitos de afastamento do ónus de suscitação prévia, a surpresa (meramente subjetiva) da parte com a inversão do modo de composição do litígio é, em tal contexto, totalmente irrelevante.

A não verificação do pressuposto relativo à suscitação atempada obsta ao conhecimento do objeto do recurso quanto à segunda das questões de constitucionalidade suscitadas, justificando-se, assim, também quanto à mesma, a prolação da presente decisão (cf. artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC).”

3. Inconformado com a decisão proferida, o recorrente veio reclamar dela para a conferência, tendo-o feito sob invocação dos fundamentos seguintes:

“5. Relativamente à interpretação do artigo 141° do CPTA, entendeu a decisão reclamada que não se encontrava preenchido o primeiro pressuposto, por não ter sido convocada na decisão recorrida a norma impugnada.

6. Parece-nos que, salvo melhor opinião, a norma impugnada foi implicitamente convocada na decisão recorrida uma vez que, sendo o recurso de revista um recurso ordinário, o ora recorrido apenas pôde interpor recurso jurisdicional por ter ficado vencido no Acórdão proferido pelo TCAN — faculdade que não assistia ao ora reclamante.

7. Deste modo, a norma impugnada (artigo 141° do CPTA) foi aplicada implicitamente, devendo este Tribunal considerar preenchido o primeiro dos pressupostos.

8. Além de que, não obstante o Acórdão do TCAN ter julgado improcedente o recurso, conheceu os vícios imputados ao ato impugnado, concluindo pela sua não verificação, tendo-os conhecido por entender que o meio processual utilizado pelo Autor era idóneo.

9. Na verdade, se o TCAN tivesse concluído como o Tribunal de 1.ª instância, da inadequação do meio processual utilizado, nem sequer teriam sido apreciados os vícios imputados ao ato.

10. Pelo que, a decisão recorrida consubstancia uma verdadeira decisão- surpresa, razão pela qual apenas agora foi suscitada a questão da inconstitucionalidade por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, ínsito no artigo 20° da Constituição da República Portugal.

Acresce que,

11. Quanto à interpretação normativa dos artigos 201º, n.º 5 e 233º, n.º 3 do RJEOP, entendeu a decisão reclamada que a questão podia e devia ter sido suscitada junto do STA, considerando irrelevante a decisão-surpresa invocada pela recorrente.

Ora,

12. O pressuposto da questão da inconstitucionalidade ter sido suscitada perante o tribunal recorrido, antes de proferida a decisão impugnada, considera-se dispensável nas situações especiais em que, por força de uma norma legal específica, o poder jurisdicional se não esgota com a prolação da decisão recorrida, ou naquelas situações, de todo excecionais ou anómalas, em que o recorrente não dispôs de oportunidade processual para suscitar a questão de constitucionalidade antes de proferida a decisão recorrida ou em que, tendo essa oportunidade, não lhe era exigível que suscitasse então a questão de constitucionalidade (v. Acórdão n° 620/2013, de 26 de setembro de 2013).

13. Salvo o devido respeito, a interpretação normativa do STA foi claramente imprevista para a recorrente atenta a matéria de facto dada como provada.

Com efeito,

1.4. Conforme referido no requerimento de interposição de recurso, a matéria de facto dada como provada não fazia prever o sentido da decisão do STA.

15. Foram dados como provados os seguintes factos:

- o prazo de execução da obra foi de 60 dias a partir da data da consignação (26/02/2005) (v. ponto A da matéria de facto dada como provada);

- as obras foram provisoriamente recebidas em 23/11/2007 (v. ponto D da matéria de facto dada como provada);

- em 29 de agosto de 2005, a Autora requereu ao Réu (dono da obra) a prorrogação do prazo para concluir os trabalhos (v. ponto G da matéria de facto dada como provada);

- em 20 de março de 2006, o Réu comunicou à Autora que as multas por violação de prazo contratual ascende a € 96.454,70 (v. ponto H da matéria de facto dada como provada);

- a Autora respondeu ao Réu na mesma data (v. ponto I da matéria de facto dada como provada).

16. Entendeu a decisão reclamada que uma vez que a solução pretendida fiscalizar foi sucessivamente reivindicada pela contraparte junto das instâncias, é manifesto que o ora recorrente se encontrava obrigado a analisar o enquadramento normativo alternativamente configurado ao longo do processo e, nessa medida, a antecipar a sua eventual aplicação perante o Supremo Tribunal Administrativo, referindo que é totalmente irrelevante o facto de a norma impugnada ter sido aplicada em acórdão proferido no seguimento da interposição de um recurso excecional de revista, bem como a circunstância de tal decisão alegadamente contrariar a matéria de facto fixada pelas instâncias - o que não encontra, de resto, qualquer tradução no pronunciamento recorrido.

17. Salvo o devido respeito, o recorrente não suscitou antes a inconstitucionalidade da interpretação normativa do STA por não ser previsível aquele entendimento.

18. Na verdade, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte entendeu que No entanto, o que aqui está em causa é a aplicação de multa em resultado do incumprimento contratual da execução da empreitada, o que naturalmente não carece necessariamente de intervenção da Fiscalização. Só estando em causa irregularidades ou quaisquer erros na execução da obra/empreitada é que se justificará a participação da Fiscalização, enquanto garante do cumprimento do projeto concurso, em função do contrato, do caderno de encargos e do plano de trabalhos em vigor.

19. Ora, tal entendimento encontra-se em conformidade com a matéria de facto dada como provada um vez que a Autora requereu prorrogação do prazo para concluir os trabalhos, prazo contratual que não cumpriu e, face ao incumprimento contratual, é que foi aplicada a multa.

20. Pelo que, da matéria de facto dada como provada conclui-se que a multa foi aplicada por incumprimento contratual imputado à recorrida, multa comunicada nesses termos ao ora recorrido, dando assim cumprimento ao disposto no n° 3 do artigo 233° do RJEOP.

21. Aliás, no Acórdão do STA é referido que no entanto, e apesar do que fica dito, permanece uma certeza: a de que a Recorrente incumpriu de modo claro o prazo estabelecido para a conclusão da empreitada (...).

22. Ora, não podia o recorrente prever que, atenta a factualidade provada, o STA fosse concluir que a aplicação de multas contratuais tem de se precedida de auto lavrado pela fiscalização e o empreiteiro notificado de cópia do auto, para que possa deduzir a sua defesa ou impugnação, quando o ora reclamante cumpriu as exigências previstas na lei, tendo o STA exigido um "plus" ao disposto na lei.

23. Posto isto, a interpretação dos artigos do RJEOP viola o princípio da prossecução do interesse público, ínsito no artigo 266°, n° 1 da Constituição da República Portuguesa.”

4. Notificada para o efeito, a recorrida veio responder, em 7 de dezembro de 2016, nos seguintes termos:

“II — Do não conhecimento do objeto do recurso

1. Se bem percebemos, o Município interpõe recurso para o Tribunal Constitucional pretendendo ver apreciadas duas questões:

a) a primeira relacionada com a norma prevista no art. 141.° do CPTA, quando interpretada rio sentido de que apenas pode interpor recurso ordinário quem ne1a tenha ficado vencido;

b) e a segunda relacionada com os artigos 201.°, n.° 5 e 233.°, n.º 3 do RJEOP, no sentido de que, no âmbito do incumprimento do prazo contratual, a aplicação de multa tem que observar determinadas formalidades.

2. Ressalvado o devido respeito, não lhe assiste o minino de razão, sendo certo que o presente recurso não deve sequer ser admitido, por inverificação dos seus requisitos cumulativos.

3. Desde logo, importa atentar que o Recorrente interpõe recurso ao abrigo do disposto no art. 70.º,n.º 1, al. b) da LTC (que dispõe que cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais “que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo”).

4. Como é sabido. e nos termos do art. 72.° da LTC (“Legitimidade para recorrer”), “2. Os recursos previstos nas alíneas b) e f) do n.º1 do artigo 70° só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado dela conhecer.” — sendo nosso o realce.

5. Assim e salvo o merecido respeito, o Recorrente incumpriu o ónus que sobre si impende de, caso pretenda vir a recorrer para o Tribunal Constitucional, suscitar previamente, perante o Tribunal recorrido, de modo processualmente adequado, questões de constitucionalidade que por este possam vir a ser apreciadas (ónus de suscitação prévia), porquanto é manifesto que em lugar algum das suas peças processuais, perante o Tribunal a quo, o recorrente suscitou qualquer uma das questões que ora pretende ver apreciada — cfr. a título de exemplo, Ac. TC n.° 619/2009.

6. Razões pelas quais, nos termos do art. 70.°. n.° 1, al. b) e 72.°, n.° 2 da LTC, o Recorrente carece de legitimidade, pelo que, não se verificando um dos pressupostos (cumulativos) de admissibilidade do recurso, não deve o mesmo ser admitido.

Acresce que, no mesmo sentido, o Recorrente iua1mente não cumpriu o seu ónus de alegação, nomeadamente, das respetivas peças processuais em que teria alegado essas duas supostas questões de constitucionalidade colocadas perante o Tribunal a quo,. como exige o art. 75.- A, n.° 2 da LTC.

Por outro lado ainda e sem prescindir, temos que um dos pressupostos cumulativos do recurso previsto no art. 70.°, n.° 1. al. b) da LTC é que a norma, cuja inconstitucionalidade se suscitou, tenha sido aplicada, como ratio decidendi, na decisão recorrida, não obstante a acusação de inconstitucionalidade.

Como se referiu no Acórdão n.° 105/2013 do TC, “Constitui jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional que o recurso de constitucionalidade, reportado a determinada interpretação normativa, tem de incid.ir sobre o critério normativo da decisão, sobre uma regra abstratamente enunciada e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica, não podendo destinar-se a pretender sindicar o puro ato de julgamento, enquanto ponderação casuística da singularidade própria e epetive1 do co concreto, daquilo que representa já uma autónoma valoração ou subsunção do julgador — não existindo no nosso ordenamento jurídico-constitucional a figura do recurso de amparo de queixa constitucional para defesa de direitos fundamentais.

10. Também este pressuposto não está verificado no caso dos autos, desde logo, porque a norma vertida no art. 141.° do CPTA não foi aplicada, como ratio decidendi, na decisão recorrida, que não se pronunciou sequer sobre a mesma, sendo que, quanto à questão de suposta inconstitucionalidade relacionada com os artigos 201.°, n.° 5 e 233.º, n.° 3 do RJEOP, que o Recorrente pretende que fosse apurada, este Supremo Tribunal também não se pronunciou sobre a mesma.

11. Por conseguinte, inexiste questão de inconstitucionalidade, por não ter sido abordada nessa decisão.

12. Deste modo e ressalvado o devido respeito, não se verificando os respetivos requisitos, não deve o recurso ser admitido nem conhecido.

13. Ainda que à tort assim não se entendesse, o que não se concede e apenas por mera hipótese de raciocínio se adianta, refira-se, brevitatis causae, o seguinte:

14. No que concerne à suposta questão do art. 141.° do CPTA, não se alcança o que pretende alegar o Recorrente, nem se vislumbra qualquer questão de inconstitucionalidade normativa.

15. Sendo certo, porém, que, estando prejudicado pe1a decisão recorrida, o Município podia ter recorrido do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (quer de forma independente, quer até de modo subordinado — cfr. art. 633.º do CPC aplicável ex vi art. 1.° do CPTA), ou podia, inclusivamente, ter requerido a ampliação do âmbito do recurso às matérias que considerasse necessárias (cfr. art. 636.° do CPC), o que jamais fez.

16. Pelo que, salvo o merecido respeito, não foi de forma alguma coartactado da faculdade de interpor recurso urisdiciona1.

17. No que concerne ao disposto nos arts. 201.°, n.° 5 e 233.°, n.°3 do RJEOP, e contrariamente ao que pretende advogar o Recorrente Município, a decisão recorrida é absolutamente correspondente àquela que é a interpretação pacífica e reiterada do Supremo Tribunal Administrativo, não apenas no domín.io do Decreto-Lei n.° 59/99, como também da diversa leis1acão que o antecedeu, como aliás se demonstrou nas alegações de recurso para o STA, que aqui se considera integralmente reproduzidas — nomeadamente e apenas a título de exemplo:

“VII. Como vimos e de harmonia com o previsto no n.° 5, do art. 201.° do RJEOP/99 a aplicação de multas contratuais por violação dos prazos contratuais terá de ser precedida de auto lavrado pela fiscalização, auto esse de que o dono da obra enviará cópia ao empreiteiro conjuntamente com a notificação para que este, no prazo de oito dias, deduza a sua defesa ou impugnação {cfr. quanto às regras que se devem observar nessa notificação o art 140.° do mesmo diploma}, pelo que o respetivo procedimento administrativo inicia-se com um auto de notícia, continua com a audição do empreiteiro e só depois, é que termina com o ato sancionador de imposição de uma multa [cfr., nomeadamente, Acs. do STA de 01.06.2006 - Proc. n.° 0428/05 atrás citados” — cfr. Ac. STA de 25/11/2015. no proc. 01309/13.

18. Por conseguinte, não estamos perante qualquer suposta interpretação imprevista e inesperada, antes pelo contrário.)

19. E ainda que assim não fosse, que é, a verdade é que a formulação utilizada, quer no caso do art. 141.°, quer no caso dos artigos 201.°, n.° 5 e 233.°, n.° 3 do RJEOP, evidencia que aquilo que o Recorrente verdadeiramente pretende é a apreciação da decisão recorrida (nomeadamente quanto à matéria de facto) e não de uma norma aplicada pelo Tribunal recorrido (não estamos, pois e assim, perante uma questão de inconstitucionalidade normativa que possa constituir o objeto idóneo deste recurso) — é por isso aliás que o enunciado pe1o Recorrente se reporta claramente às especificidades do caso, enunciando, a vários passos, matéria de facto.

20. Como se referiu no Acórdão n.° 183/2008 do TC, não vigora entre nós um sistema de recurso de amparo ou de queixa constitucional existindo, sim, um sistema de fiscalização normativa da constitucionalidade que não permite que o Tribunal conheça do mérito constitucional do ato casu1stico de subsunção de um pormenorizado conjunto de factos concretos na previsão abstrata de uma certa norma legal.

21. Pelo que, ressalvado o merecido respeito, as supostas questões não podem ser conhecida. não podendo o recurso ser admitido.

III — Apreciação conclusiva

Salvo o merecido respeito, o que mais choca negativamente nesta reclamação, a propósito do art. 141.° do CPTA, é que o reclamante vem, sem qua1quer ponta ou esgar de razão, brandir o argumento da decisão implícita e da decisão surpresa.

Ora, é patente e manifesto, que assim não é.

Com efeito, o Município podia ter recorrido do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (quer de forma independente, quer até de modo subordinado — cfr. art. 633.° do CPC aplicável ex vi art. 1.° do CPTA), ou podia, inclusivamente, ter requerido a ampliação do âmbito do recurso às matérias que considerasse necessárias (cfr. art. 636.° do CPC), o que jamais fez.

Pelo que é patente, ostensivo e evidente — e estivemos a um passo de requerer a condenação do reclamante como litigante de má-fé — que não foi de forma alguma coartado da faculdade de interpor recurso jurisdicional, sendo que disso se queixava à época, está agora, pura e simplesmente, a sofrer as consequências da sua falta de diligência processual.

No que diz respeito ao RJEOP, indo diretamente ao que mais nos impressionou negativamente (assim também no limite da boa fé), queixa-se o reclamante, apenas dando nota dos trechos do Ac. do STA que servem a sua tese, que a imprevisibilidade da decisão vai ao limite do STA ter, como diz, arvorado um plus ao disposto na lei.

Um "plus" ?!

Está preto no branco na lei (art. 233.° n.° 2 do RJEOP) que o auto de fiscalização serve para exercer um dos mais discutidos e assentes princípios de direito — o princípio do contraditório (utilizado comummente em Inglaterra no procedimento administrativo) que depois, por influência da lei processual alemã, foi consagrado na nossa legislação... até constitucional.

Todos nós sabemos que, antes de aplicar uma sanção, é preciso dar uma espécie defesa a quem a vai sofrer (ou pode sofrer)!

Enfim...

Imprevisível é que a interpretação seguida pelo STA não era!

a) Veja-se até a mais de meia dúzia de Acs. que o STA citou em sentido contrário à decisão do TCA-N, quando admitiu a revista;

b) Veja-se ainda o que a requerente a1egou no recurso para o STA (assim com ampla possibilidade de discussão da questão que o reclamante detinha de, nas suas contra- alegações, tudo discutir a este respeito) nas folhas 8 a 20 sob a epígrafe As violações das garantias fundamentais do empreiteiro (Sec. 11) e as suas epígrafes: O auto de fiscalização, A Falta de notificação para a defesa e de concessão do respetivo prazo.

Sibi imputet!

Além do mais, decisão surpresa e violação da garantia constitucional supra mencionada, isso sim, sofreu a reclamada, ao ver-se absolutamente surpreendida (uma das razões que explicam o direito de audiência prévia no seu radical inglês) com a aplicação materialmente injusta de uma brutalmente agressiva e imerecida multa, cujos efeitos foram à época interpretados como uma tentativa de operar uma indevida compensação com o que o Município ainda devia ao Empreiteiro — cfr. Ac. STA a p. 21., antes da decisão.”

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. Na Decisão Sumária n.º 143/2017, ora reclamada, concluiu-se pela impossibilidade de conhecimento do objeto do recurso de constitucionalidade interposto do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, que concedendo provimento ao recurso de revista excecional interposto pela ora reclamada, revogando o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, no segmento em que julgara procedente o pedido reconvencional formulado pelo ora reclamante, tendo em vista a condenação da primeira no pagamento de uma multa por alegada violação dos prazos contratuais no âmbito da execução do contrato de empreitada que lhe havia sido adjudicado, seguida da realização da correspondente compensação de créditos.

Conforme se fez notar na decisão reclamada, o objeto do recurso de constitucionalidade interposto por aquele Município, tal como definido no respetivo requerimento de interposição, compreende duas interpretações normativas: i) a primeira, correspondente à disposição contida no artigo 141.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), “quando interpretada no sentido de que, apenas pode interpor recurso ordinário de uma decisão jurisdicional proferida por um tribunal administrativo quem nela tenha ficado vencido”; ii) a segunda, extraída dos artigos 201.º, n.º 5, e 233.º, n.º 3, do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (“RJEOP”), quando interpretados no sentido em que, “no âmbito do incumprimento do prazo contratual de execução da empreitada, a aplicação de multa tem que observar determinadas formalidades, nomeadamente, ser precedida de auto lavrado pela fiscalização e o empreiteiro notificado para, no prazo de oito dias, deduzir a sua defesa ou impugnação”.

Quanto à primeira das enunciadas dimensões normativas, considerou-se na decisão reclamada que a norma impugnada − que define um citério geral de legitimidade para a interposição de recursos −, não só não havia sido invocada perante o tribunal a quo, como não fora pelo mesmo convocada no âmbito do juízo decisório subjacente ao pronunciamento recorrido. Já quanto à segunda dimensão, entendeu-se ali que a questão de constitucionalidade pretendida controverter não havia sido previamente suscitada perante o tribunal a quo, ónus cuja observância não poderia considerar-se dispensada na medida em que, no segmento em que aplicara o critério normativo impugnado, o acórdão recorrido não reunia as características necessárias a poder ser qualificado como “decisão surpresa”.

Ambos os fundamentos são contestados pelo reclamante.

De acordo com a argumentação seguida na reclamação, não só a dimensão normativa extraída do artigo 141.° do CPTA foi efetivamente aplicada no acórdão recorrido, como, ao convocar os artigos 201.º, n.º 5, e 233.º, n.º 3, do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (“RJEOP”), interpretando-os no sentido pretendido sindicar, o Supremo Tribunal de Justiça fez derivar a solução jurídica do caso de um enquadramento surpreendente e inesperado em face do quadro factual traçado em juízo, razão suficiente para ter por justificada a inobservância do ónus de suscitação prévia da correspondente questão de constitucionalidade.

Conforme se verá de seguida, ambas as objeções colocadas pelo reclamante são improcedentes.

6. Para contestar a fundamentação seguida na decisão reclamada, o reclamante começa por invocar o argumento segundo o qual, “sendo o recurso de revista um recurso ordinário, o ora recorrido apenas pôde interpor recurso jurisdicional por ter ficado vencido no Acórdão proferido pelo TCAN — faculdade que não assistia ao ora reclamante”. A tal circunstância − considerada pelo reclamante suficientemente reveladora de que a regra contida no artigo 141.º do CPTA foi implicitamente aplicada na decisão recorrida – acrescerá, de acordo ainda com a perspetiva seguida, o facto de o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, não obstante “ter julgado improcedente o recurso”, haver conhecido dos “vícios imputados ao ato impugnado” e concluído “pela sua não verificação”, tendo-o feito no necessário e assumido pressuposto de que, ao contrário do que fora decidido pelo tribunal de primeira instância, “o meio processual utilizado” pela autora, aqui recorrida, “era idóneo”. Segundo o recorrente, tanto bastará para impor a conclusão de que, também no segmento em que procedeu à aplicação implícita daquela regra, o acórdão recorrido configura uma “verdadeira decisão-surpresa”.

É manifesta a falta de razão do reclamante.

Tal como enunciada no requerimento de interposição do recurso, a questão de constitucionalidade tem por objeto a norma constante do artigo 141.° do CPTA, interpretada no sentido de que “apenas pode interpor recurso ordinário de uma decisão jurisdicional proferida por um tribunal administrativo quem nela tenha ficado vencido”.

Conforme se assinalou na decisão sumária reclamada, tal norma — que define um citério geral de legitimidade para a interposição de recursos — não só não foi em momento algum invocada perante o tribunal a quo, como não foi por este aplicada no acórdão de 14 de dezembro de 2016, aqui recorrido.

Em tal acórdão, o Supremo Tribunal Administrativo limitou-se a conhecer do objeto do recurso excecional de revista interposto pela recorrida, sem nunca se pronunciar sobre a verificação de qualquer um dos pressupostos de admissibilidade – gerais ou especiais − da revista, de resto já admitida por acórdão de 30 de junho de 2016.

Acresce que, junto do Supremo Tribunal Administrativo, o ora reclamante interveio apenas como recorrido — isto é, como contraparte no âmbito do recurso excecional de revista interposto pela ora recorrida —, nunca tendo suscitado, nessa qualidade ou em qualquer outra, qualquer questão relacionada com o facto de, por ter obtido vencimento junto da instância então recorrida, se encontrar legalmente privado da faculdade de intervir como recorrente perante aquele Supremo Tribunal, designadamente para discutir o acerto da fundamentação com base na qual obtivera ganho de causa.

Na medida em que em momento algum do processo foi praticado qualquer ato expressivo ou indicador dessa (agora) invocada pretensão, sem dificuldade se percebe a ausência, no acórdão recorrido, de qualquer referência, ainda que implícita, ao critério legal de aferição da legitimidade para a interposição de recursos fixado no artigo 141.° do CPTA, em particular ao facto de se tratar de faculdade privativa da parte que tiver ficado vencida junto do tribunal a quo.

A dimensão normativa impugnada não foi, assim, aplicada na decisão recorrida, o que retira, desde logo, qualquer sentido ao segundo dos argumentos invocados na reclamação, construído, conforme se viu, em torno do carácter alegadamente surpreendente daquela confabulada aplicação.

7. Em relação à segunda questão de constitucionalidade, sustenta o reclamante que, contrariamente ao afirmado na Decisão Sumária n.º 143/2017, “a interpretação normativa do STA foi claramente imprevista (...) atenta a matéria de facto dada como provada”, assim se justificando que não tenha sido previamente suscitada a inconstitucionalidade que acabou por lhe ser apontada no requerimento de interposição do recurso.

Na medida em que apenas o entendimento seguido pelo Tribunal Central Administrativo Norte — segundo o qual o litígio emergente dos autos respeitava à “aplicação de multa em resultado do incumprimento contratual da execução da empreitada” e não a “irregularidades ou quaisquer erros na execução da obra/empreitada”, única situação em que se justificaria a “participação da Fiscalização” — se encontraria, de acordo ainda com a recorrente, “em conformidade com a matéria de facto dada como provada” pelas instâncias, o diferente enquadramento a que tal matéria acabou por ser sujeita pelo Supremo Tribunal Administrativo constituiu necessariamente uma “decisão surpresa”, razão pela qual a observância do ónus de suscitação prévia da questão de constitucionalidade deverá considerar-se dispensada.

Uma vez mais, é manifesta a falta de razão do reclamante.

Conforme se assinalou na decisão reclamada, por força do ónus imposto pelos artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 72.º, n.º 2, ambos da LTC, as partes encontram-se obrigadas a considerar antecipadamente as várias hipóteses de enquadramento legal da questão sub judicie e, com base nessa antecipação, a suscitar perante o tribunal recorrido a inconstitucionalidade das normas cuja aplicação, apesar de não ter ocorrido até àquele momento, possa vir a condicionar ainda, de forma ponderável, a resolução do litígio.

Ora, no caso dos presentes autos, sempre estiveram em disputa dois quadros jurídicos alternativos: por um lado, o defendido pelo Município de Miranda do Corvo, que sustentou, junto das várias instâncias, a tese segundo a qual o caso deveria ser resolvido tendo por base o entendimento de que, em face da matéria de facto tida por demonstrada e verificando-se um incumprimento contratual da execução da empreitada, não seria necessária a intervenção da fiscalização, razão pela qual não teria havido qualquer incumprimento das exigências constantes artigo do 233.º, n.º 3, do RJEOP. Por outro, o enquadramento reivindicado pela ora reclamada, de acordo com o qual a correta conformação da lide só poderia obter-se através da convocação do regime constante dos artigos 201.º, n.º 5, e 233.º, n.º 3, do RJEOP, interpretados nos termos decididos a final pelo Supremo Tribunal Administrativo – isto é, no sentido de que a aplicação de uma multa contratual tem que ser precedida do lavramento de um auto pela fiscalização, bem como da sua notificação, pelo dono da obra ao empreiteiro, para que este possa apresentar defesa ou impugnação, no prazo de oito dias.

Em tais condições, o argumento segundo o qual apenas o entendimento adotado no acórdão do Tribunal Central Administrativo seria conforme à matéria de facto provada, revelando-se a orientação sufragada na decisão recorrida, por daquela matéria divergir, de todo imprevisível, não pode obviamente colher: o pressuposto processual da suscitação prévia implica justamente que as partes analisem e ponderem antecipadamente as várias hipóteses de conformação do julgado tendo em conta as diferentes perspetivas em confronto nos autos, o que incluiu, desde logo, a consideração do enquadramento alternativo defendido pela contraparte.

Na medida em que, conforme se assinalou na decisão reclamada, a tese segundo a qual a multa contratual aplicada no âmbito da execução da empreitada adjudicada pelo ora reclamante à aqui recorrida violaria o disposto nos artigos 201.º, n.º 5, e 233.º, n.º 3, do RJEOP, influenciou toda a discussão ocorrida nas instâncias, não há qualquer razão para afastar a obrigação processual do recorrente de a considerar, antecipando a possibilidade do seu eventual acolhimento por algum dos tribunais que sucessivamente intervieram nos autos, em especial o Supremo Tribunal Administrativo, ao qual coube a última decisão admissível naquela ordem de tribunais.

Em suma: conforme dos autos concludentemente resulta, não apenas a aplicação do regime contido nos artigos 201.º, n.º 5, e 233.º, n.º 3, do RJEOP, nos termos decididos pelo Supremo Tribunal Administrativo, foi sendo equacionada, de forma sistemática e expressa, ao longo de todo o processo — improcedendo, assim, o argumento de que a sua convocação pelo Tribunal a quo se traduziu numa “decisão surpresa” —, como o reclamante teve plena oportunidade processual para, designadamente nas contra-alegações apresentadas no âmbito do recurso de revista excecional, suscitar a respetiva inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Administrativo nos termos em que acabou por fazê-lo no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade.

Da argumentação expendida pelo reclamante nada resulta, portanto, suscetível de afetar o entendimento expresso na decisão sumária contestada. A reclamação deverá ser, por isso, integralmente desatendida.

III – Decisão

Em face do exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas devidas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC´s, nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de Outubro.

Lisboa, 10 de maio de 2017 - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers