791/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 194/2017[1]

Processo n.º 791/16

2ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu, em conformidade com o disposto no artigo 82.º da Lei de Or­gani­za­ção, Funcio­na­mento e Pro­cesso do Tri­bunal Constitu­cional, apro­vada pela Lei n.º 28/82, de 15 de novem­bro (“LTC”), a organização de um processo, a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade, com vista à apreciação da inconstitucionalidade da norma do artigo 38.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (“RDPSP”), aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro, «na parte em que determina a suspensão de funções por efeito do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos».

Para o efeito, o requerente alega que o Acórdão n.º 62/2016 (acessível, assim como os demais adiante referidos, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/) julgou inconstitucional a citada norma, juízo esse posteriormente confirmado pelo Acórdão n.º 273/2016 e pela Decisão Sumária n.º 474/2016. A mesma norma do citado artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP, refere ainda o requerente, foi também julgada inconstitucional no Acórdão n.º 107/2016 e na Decisão Sumária n.º 338/2016, embora nestes dois últimos casos «numa dimensão não absolutamente coincidente com a anteriormente referida» e que foi objeto das três primeiras decisões citadas. Todas estas decisões transitaram em julgado.

2. Notificado para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, o Presidente da Assembleia da República nada disse até ao termo do prazo legal de resposta.

3. Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu.

II. Fundamentação

A) Verificação dos pressupostos e delimitação do objeto do processo

4. De acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada inconstitucional em três casos concretos. Este preceito é reproduzido, no essencial, pelo artigo 82.º da LTC, o qual, em todo o caso, tem um conteúdo mais denso, dispondo que a iniciativa pertence a qualquer dos juízes do Tribunal Constitucional ou ao Ministério Público, devendo promover-se a organização de um processo com as cópias das correspondentes decisões, o qual é concluso ao presidente, seguindo-se os termos do processo de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade, previsto nesta mesma Lei.

Cumpre, em primeiro lugar, verificar o preenchimento dos pressupostos previstos nas normas citadas.

Não havendo dúvidas quanto à legitimidade ativa do representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional para formular o pedido sob apreciação, importa apreciar os termos em que as diferentes decisões mencionadas pelo requerente julgaram inconstitucional a norma contida no artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP.

5. É o seguinte o teor desse preceito:

«O despacho de pronúncia ou equivalente com trânsito em julgado em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos determina a suspensão de funções e a perda de um sexto do vencimento base até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou até à decisão final condenatória.»

O juízo positivo de inconstitucionalidade emitido pelo Acórdão n.º 62/2016 respeitou apenas à parte da norma do citado artigo 38.º, n.º 1, que «determina a suspensão de funções por efeito do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos», sendo o parâmetro considerado o princípio da presunção de inocência do arguido, conjugado com o princípio da proporcionalidade (v., respetivamente, os artigos 32.º, n.º 2, e 18.º, n.º 2, ambos da Constituição). Este mesmo juízo foi reiterado pela Decisão Sumária n.º 474/2016.

No Acórdão n.º 273/2016, o mesmo juízo, baseando-se igualmente na violação do princípio da presunção de inocência do arguido em conjugação com o princípio da proporcionalidade, incidiu sobre a norma daquele preceito, na parte em que «determina a suspensão de funções e a perda de um sexto do vencimento base por efeito do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos».

Já no Acórdão n.º 107/2016, o Tribunal decidiu julgar inconstitucional a norma do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP – toda ela, e não apenas um ou mais segmentos autónomos de tal norma –, segundo a qual «o despacho de pronúncia ou equivalente com trânsito em julgado em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos determina a suspensão de funções e a perda de um sexto do vencimento base até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou até à decisão final condenatória». O parâmetro considerado continuou a ser o do princípio da presunção de inocência do arguido, conjugado com o princípio da proporcionalidade.

Finalmente, o objeto do juízo de inconstitucionalidade da Decisão Sumária n.º 338/2016 foi a norma retirada do preceito em análise, interpretado no sentido de «admitir a suspensão de funções por efeito do despacho de acusação em processo penal, por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos.» Como é assinalado nesta mesma Decisão, as duas principais diferenças face ao caso decidido pelo Acórdão n.º 62/2016 não foram suficientes para entender como não aplicável a mesma jurisprudência:

«O recurso decidido, nesse sentido, pelo Acórdão n.º 62/2016, foi interposto numa ação (principal) de impugnação judicial do despacho que, com base na norma do artigo 38.º, n.º 1, do RDPS[P], ordenou a suspensão de funções de agente da PSP pronunciado em processo-crime, o que não sucede no caso vertente em que está em causa recurso interposto de decisão proferida em procedimento cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo. [… I]ndependentemente da precariedade inerente ao juízo decisório formulado em sede cautelar, em relação a questão de inconstitucionalidade que tenha por objeto, como é o caso, norma aplicável na composição definitiva do litígio, a verdade é que o juízo de inconstitucionalidade aí formulado produz efeitos imediatos na esfera jurídica do requerente da tutela cautelar, condicionando decisivamente o juízo formulado nesta fase prévia. Por esta razão, mais desenvolvidamente explicitada nos Acórdãos nºs. 624/2009 e 454/2013, para cuja jurisprudência se remete, se justifica e impõe o conhecimento do recurso.

Por outro lado, também a circunstância de estar em causa, no caso sub judicio, hipótese de facto não exatamente coincidente com aquela que foi apreciada no processo que deu origem ao referido Acórdão n.º 62/2016, não impede, antes pelo contrário, a aplicação desta jurisprudência. Com efeito, considerando os fundamentos do juízo de inconstitucionalidade aí formulado, em relação à determinação legal da suspensão de funções por efeito do despacho de pronúncia em processo penal, impõe-se, por um argumento de maioria de razão, que se considere inconstitucional a norma do artigo 38.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, interpretada no sentido de admitir a suspensão de funções por efeito do despacho de acusação em processo penal, por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos, que é a hipótese que se discute nos presente autos.»

A comparação dos dispositivos destas cinco pronúncias evidencia diferenças quanto aos respetivos âmbitos, sem prejuízo de todos os juízos de inconstitucionalidade se fundarem na violação do mesmo parâmetro constitucional: o princípio da presunção de inocência do arguido, conjugado com o princípio da proporcionalidade.

6. O artigo 82.º da LTC é muito claro: só pode ser iniciado o processo tendente à generalização do juízo de inconstitucionalidade desde que «a mesma norma [tenha] sido julgada inconstitucional […] em 3 casos concretos» (itálico adicionado). E, em rigor, a norma objeto do requerimento corresponde apenas a um segmento da norma extraída do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP – aquela parte que «determina a suspensão de funções por efeito do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos». Tal segmento corresponde, ponto por ponto, apenas à norma julgada inconstitucional pelo Acórdão n.º 62/2016 e pela Decisão Sumária n.º 474/2016.

Com efeito, a norma apreciada na Decisão Sumária n.º 338/2016 – como de resto é expressamente reconhecido nessa mesma Decisão – não contempla uma determinação legal da suspensão de funções em determinadas circunstâncias, mas tão somente a admissibilidade legal da suspensão de funções em circunstâncias tidas como similares – a dedução de acusação em processo penal, por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos (e não já o despacho de pronúncia por crime punível com o mesmo grau de severidade). Ora uma suspensão ex lege ou, porventura, vinculada, não é idêntica a uma suspensão discricionária, a decidir caso a caso. Consequentemente, e sem que seja necessário apreciar o mérito do argumento de maioria de razão esgrimido na decisão sumária em apreço, certo é que a mesma julgou inconstitucional uma norma diferente (a norma do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP, interpretada no sentido de admitir a suspensão de funções «por efeito» do despacho de acusação em processo penal, por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos).

O mesmo não sucede no caso dos Acórdãos n.ºs 107/2016 e 273/2016. Com efeito, em cada um desses arestos o Tribunal julgou inconstitucional uma norma mais ampla do que aquela a que se reporta o pedido e que, prima facie, a inclui: no que ora releva, a norma extraída do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP, segundo a qual a prolação do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos determina a suspensão de funções e a perda de um sexto do vencimento base.

Existindo embora uma conexão entre estes dois segmentos – suspensão de funções e perda de um sexto do vencimento base –, de resto comprovada ao longo da história da solução legal consagrada no mencionado preceito (sobre a mesma, v. os Acórdãos n.ºs 62/2016, n.º 2, e 273/2016, n.º 9), já que, como referido no Acórdão n.º 439/87, a suspensão em causa é consequência do «despacho de pronúncia em processo de querela com trânsito em julgado» e a mesma determina tão-só a suspensão do «vencimento de exercício», que é constituído por um sexto do vencimento total (Decreto n.º 19478, de 18 de março de 1931, artigo 16.º, e Decreto-Lei n.º 26115, de 23 de novembro de 1935, artigo 12.º, § 1.º), a verdade é que os mesmos segmentos também podem ser autonomizados e suscitar ponderações diferentes.

É assim, desde logo, porque a perda de um sexto do vencimento base releva de um direito fundamental próprio, como o direito à retribuição do trabalho (artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição). O próprio artigo 38.º do RDPSP contém uma regra autónoma e específica sobre aquela perda, designadamente o respetivo n.º 5, prevendo a reparação da mesma perda «no caso de absolvição ou amnistia concedida antes da condenação». Mas, decisiva para assegurar a verificação do pressuposto da generalização do juízo de inconstitucionalidade da parte da norma do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP referente à suspensão do exercício de funções em consequência da prolação do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos, é a certeza de que no Acórdão 107/2016, tal como antes no Acórdão n.º 62/2016 e, depois, na Decisão Sumária n.º 474/2016, tal norma foi objeto de um autónomo juízo de inconstitucionalidade. A única diferença face às duas referidas decisões, é que idêntico juízo foi também emitido em relação ao segmento referente à perda de um sexto do vencimento.

Com efeito, pode ler-se no n.º 6 do Acórdão n.º 107/2016:

«[A] falta de coincidência exata entre a norma sindicada nos presentes (a própria norma do n.º 1 do artigo 38.º do Regulamento Disciplinar da PSP) e no Acórdão n.º 62/2016 (a norma do n.º 1 do artigo 38.º do Regulamento Disciplinar da PSP apenas na parte em que determina a suspensão de funções por efeito do despacho de pronuncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos) não prejudica a transposição da fundamentação expendida naquele Acórdão n.º 62/2016 para o caso dos autos. Com efeito, determinante para o juízo de inconstitucionalidade nele formulado foi o caráter automático da medida de suspensão de funções, em consequência da emissão do despacho de pronúncia em processo-crime e a falta de justificação, mesmo à luz do princípio da proporcionalidade (numa dimensão da necessidade), que, em benefício dos interesses funcionais dos serviços, se verifique a suspensão do exercício de funções por efeito de um ato processual penal, quando está na disponibilidade da Administração, independentemente da prossecução do processo penal e da decisão final que nele venha a ser proferida, decretar uma medida cautelar instrumental de idêntico alcance e pela qual é possível atingir as mesmas finalidades de prevenção geral.

Ora sendo igualmente a perda de um sexto do vencimento base (até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou até à decisão final condenatória) uma medida automática em consequência da emissão do despacho de pronúncia em processo-crime e com estreita conexão com a suspensão de funções e estando também na disponibilidade da Administração, independentemente da prossecução do processo penal e decisão final nele proferida, decretar uma medida cautelar instrumental de idêntico alcance (ainda que temporalmente limitada), e pela qual será possível atingir as mesmas finalidades de prevenção geral (cfr. em especial os artigo 180.º, n.º 1, alínea c), 181.º, n.ºs 3 e 4 e, quanto aos efeitos da sanção de suspensão que determina, por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes (e também da contagem do tempo de serviço para antiguidade), da LGTFP), é de formular idêntico juízo de inconstitucionalidade quanto à norma, com maior amplitude, ora sindicada.»

A análise do Acórdão n.º 273/2016 permite chegar a idêntica conclusão, ainda que em termos menos nítidos. A propósito da apreciação da necessidade da medida legal, o Tribunal afirma o seguinte (v. o respetivo n.º 12.2), remetendo depois para a jurisprudência dos Acórdãos n.ºs 62/2016 e 107/2016:

«[A] automaticidade estabelecida entre o trânsito em julgado da decisão judicial de pronúncia e a suspensão de funções, bem como a perda de 1/6 do vencimento base, não consente qualquer ponderação circunstanciada quanto à exigibilidade da medida cautelar para a preservação do bem jurídico (não penal) que se procura tutelar, podendo encontrar-se na suspensão prevista no artigo 74.º do RDPSP mecanismo alternativo, capaz de atingir satisfatoriamente o fim visado pelo legislador com menor restrição dos direitos do polícia arguido.» (itálico adicionado)

Tanto basta para dar como verificado que a norma objeto do pedido de generalização apresentado – ou seja, a norma do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP, «na parte em que determina a suspensão de funções por efeito do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos – foi julgada inconstitucional por este Tribunal em, pelo menos, três casos concretos (cfr. o artigo 82.º da LTC).

B) Quanto ao mérito

7. O ponto de partida das decisões que julgaram inconstitucional a norma objeto do presente processo é o de que a suspensão de funções nela prevista reveste um caráter essencialmente disciplinar. Daí a invocação do princípio da presunção de inocência. Acresce que a existência de uma medida (disciplinar) alternativa que permite a consideração das circunstâncias do caso concreto – a suspensão preventiva – torna a suspensão automática desnecessária. Daí que o parâmetro constitucional cotejado tenha sido o princípio da presunção da inocência conjugado com o princípio da proporcionalidade.

Com efeito, afirma-se no Acórdão n.º 60/2016 – a referência de todas aquelas decisões:

– «A suspensão do exercício de funções decorrente da prolação do despacho de pronúncia constitui antes um efeito de direito que, sendo desencadeado por um mero ato processual penal, se repercute na relação de emprego público e representa, por isso, uma consequência jurídica de natureza estritamente disciplinar» (n.º 2);

– «A medida de suspensão automática de funções, em consequência da emissão do despacho de pronúncia em processo-crime instaurado contra um agente da PSP, pode ser encarada, por isso [– a especificidade estatutária do pessoal da PSP face aos demais trabalhadores da Administração Pública –], como uma medida cautelar destinada a preservar, independentemente de qualquer outra ponderação, a integridade e o prestígio da função policial na sua relação com os cidadãos e o público em geral. […] A questão que no caso vertente se coloca é que uma tal medida surja como efeito automático da prolação do despacho de pronúncia, sem qualquer ponderação de um juízo de necessidade no contexto do caso concreto. A sujeição do arguido a uma medida, ainda que de natureza cautelar, que se baseie num juízo de probabilidade de futura condenação viola prima facie o princípio da presunção de inocência que se encontra constitucionalmente garantido até à sentença definitiva, pois que é aplicada com o exclusivo fundamento numa presunção de culpabilidade» (n.º 3);

– «[A] própria norma do artigo 38.º, n.º 1, do [RDPSP] prevê o dever de comunicação do despacho de pronúncia à entidade com competência disciplinar, que poderá com base nos mesmos factos instaurar procedimento disciplinar, e, nesse âmbito, instituir a medida cautelar de suspensão preventiva do arguido sempre que a sua manutenção em funções seja inconveniente para o serviço ou para o apuramento da verdade (artigo 74.º, n.º 1) […] Nada justifica, por conseguinte, mesmo à luz do princípio da proporcionalidade (numa dimensão da necessidade), que, em benefício dos interesses funcionais dos serviços, se verifique a suspensão do exercício de funções por efeito de um ato processual penal, quando está na disponibilidade da Administração, independentemente da prossecução do processo penal e da decisão final que nele venha a ser proferida, decretar uma medida cautelar instrumental de idêntico alcance e pela qual é possível atingir as mesmas finalidades de prevenção geral» (n.º 3).

8. Na verdade, a suspensão de funções em análise, caso revestisse um caráter essencialmente disciplinar, seria redundante e, como tal, dispensável face à possibilidade legalmente prevista da suspensão preventiva no quadro do procedimento disciplinar (cfr. o artigo 74.º, n.º 1, alínea c), do RDPSP).

Contudo, não é esse o sentido fundamental da medida em causa.

A disciplina releva da boa ordenação interna de um serviço ou organização, garantindo a respetiva funcionalidade, em ordem ao cumprimento das tarefas que lhe são cometidas. Para o efeito, são impostos aos seus agentes os deveres funcionais, de caráter geral e especial, considerados essenciais para que tal cumprimento seja possível (cfr., por todos, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., 3.ª reimpr., Almedina, Coimbra, 1990, pp. 799 e 800; e Paulo Veiga Moura, Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública Anotado, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, art. 3.º, nota 1, pp. 28 e 29). «A disciplina é o rigor, são as exigências comportamentais que uma organização impõe aos que a integram ou que nela prestam trabalho, encontrando o seu fundamento no próprio desempenho dos serviços públicos, isto é, na necessidade de assegurar o seu bom funcionamento e a sua continuidade» (assim, Luíz Lopez Navarro cit. apud Paulo Veiga Moura, ob. cit., ibidem). Por isso, e como bem se refere no Acórdão n.º 273/2016 – ainda que tal consideração seja válida para qualquer medida disciplinar –, o objetivo prosseguido é a «preservação da capacidade e eficácia do serviço» (n.º 12.2) ou a «preservação da capacidade funcional do serviço» (n.º 12.3): perturbada a funcionalidade do serviço em consequência de uma infração disciplinar, há que restabelecê-la, adotando para o efeito as medidas disciplinares convenientes dentro do quadro legal aplicável.

De resto, tal finalidade – relevante para aferir de uma eventual violação do princípio da proporcionalidade – torna inteligível a redução drástica (e típica) do prazo normal de prescrição do procedimento disciplinar nos casos em que, sendo conhecida a falta disciplinar pela entidade com competência disciplinar, esta não instaure o devido procedimento no prazo de três meses (cfr. o artigo 55.º, n.º 3, do RDPSP, por confronto com os três ou mais anos previstos nos n.ºs 1 e 2 do mesmo preceito).

Acresce que, como já fora afirmado no Acórdão 439/87 e no Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 126/90 e resulta das diferentes opiniões doutrinais recenseadas no n.º 9.2 do Acórdão n.º 273/2016, esse nunca foi o fim atribuído à suspensão de funções correspondente à previsão do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP; pelo contrário, desde sempre se entendeu estar em causa algo de diferente e conexionado com a defesa do prestígio dos serviços públicos, ou seja, uma realidade situada num plano diverso e voltada para o exterior, nomeadamente para o público destinatário da atuação desses mesmos serviços.

9. Com efeito, e procedendo desde já a uma interpretação atualista e focada na PSP da citada ideia de “prestígio” – abstraindo, portanto, da discussão sobre a evolução do próprio conceito de função pública e da tendencial laboralização dos vínculos jurídicos correspondentes à relação de serviço ou fundamental (por contraposição à relação orgânica ou de funcionamento) –, cumpre recordar as missões específicas daquela força policial seja no tocante à segurança pública, seja enquanto força auxiliar no domínio da justiça criminal, justificativas de que a mesma se encontre investida de competências relacionadas com o uso da força. Daí a preocupação legal em frisar bases de disciplina que criem na comunidade confiança quanto à sua atuação: o pessoal da PSP deve constituir exemplo de respeito pela legalidade democrática, pelo que tem como dever geral reforçar na comunidade a confiança na ação desenvolvida pela corporação, em especial no que concerne à sua imparcialidade (v., respetivamente artigos 5.º, n.º 2, e 7.º, n.º 1, ambos do RDPSP).

É a esta luz que se compreende a gravidade objetiva da acusação formal da prática de crimes graves dirigida a um membro da corporação (policial), isto é, a afirmação pelo órgão que, em nome da citada comunidade, tem por missão defender a legalidade – o Ministério Público – de que existem indícios suficientes de que tal membro perpetrou um crime, resultando de tais indícios “uma possibilidade razoável de [lhe] vir a ser aplicada, por força deles, em julgamento, uma pena ou uma medida de segurança” (cfr. o artigo 283.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Penal). «Tal gravidade é naturalmente acrescida se, uma vez requerida a abertura de instrução, um juiz vier a pronunciar o membro em causa pelos factos que lhe são imputados (artigo 308.º, n.º 1, do mesmo Código); ou, confrontado com a possibilidade de se defender da acusação perante o juiz de instrução, o arguido agente da PSP opta por não o fazer, deixando que o presidente do tribunal de julgamento, por não considerar manifestamente infundada a acusação, marque o julgamento, designando dia, hora e local para a audiência (cfr. os artigos 311.º, 312.º, n.º 1, e 313.º, n.º 1, todos do Código de Processo Penal; tal despacho corresponde ao «despacho equivalente» mencionado no artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP)».

Na verdade, o trânsito em julgado do despacho de pronúncia ou equivalente referente à prática de crimes graves por parte de um agente da PSP é uma situação que, em si mesma e objetivamente, pode razoavelmente comprometer a confiança da comunidade na ação desenvolvida por aquela força policial, designadamente quanto ao desempenho das suas funções pautado por critérios de imparcialidade, isenção e objetividade. Trata-se de condição suficiente para pôr em causa a imparcialidade da corporação ao lidar com os seus próprios membros. Na comunidade pode – e na ótica do legislador é isso mesmo que sucede – suscitar-se uma dúvida pertinente sobre o exercício da autoridade no seu seio: fará sentido entregar armas para defender a segurança da comunidade, em especial contra crimes graves, a quem a comunidade acusa de praticar esses mesmos crimes?

Segundo a perspetiva do legislador do RDPSP, é neste quadro que se deve interpretar a solução consagrada no seu artigo 38.º, n.º 1: a suspensão de funções até à decisão penal absolutória, ainda que não transitada, ou até à decisão final condenatória visa preservar a «defesa do prestígio do serviço», na medida em que este é considerado essencial para que a comunidade não perca a confiança na imparcialidade e isenção da atuação do mesmo serviço, podendo continuar a considerar todos e cada um dos seus membros como um exemplo de respeito pela legalidade democrática (cfr. o artigo 5.º, n.º 2, do RDPSP). Nessa mesma perspetiva, só assim será possível “reforçar na comunidade a confiança na ação desenvolvida pela corporação, em especial no que concerne à sua imparcialidade” (cfr. o artigo 7.º, n.º 1, do RDPSP).

Este é um fim constitucionalmente legítimo, porque diretamente conexionado com as funções específicas da polícia (em sentido material e institucional) de defender a legalidade democrática e de garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos (artigo 272.º, n.º 1, da Constituição).

Trata-se, por outro lado, de um fim significativamente diferente daquele que é prosseguido pela suspensão disciplinar prevista no artigo 74.º, n.º 1, alínea c), do RDPSP, a saber: a preservação da capacidade e eficácia do serviço de polícia numa perspetiva essencialmente operacional e funcional da própria corporação. E é apenas à luz daquele fim constitucionalmente legítimo – estranho, como referido, às preocupações de ordem estritamente interna e disciplinar da PSP – que a proporcionalidade da suspensão de funções prevista no artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP pode e deve ser avaliada.

Neste contexto, não se justifica falar nem de «medida cautelar disciplinar» nem, tão-pouco, de uma sua alegada «conversão em sanção autónoma» (Acórdão n.º 273/2016). O cotejo com o parâmetro da presunção de inocência afigura-se, por isso, deslocado

10. No controlo da proibição do excesso, tem o Tribunal Constitucional seguido na análise da relação entre um meio e o respetivo fim (princípio da proporcionalidade em sentido amplo) uma metódica de aplicação assente num triplo teste, tal como sintetizado no Acórdão n.º 634/93. Existe violação do princípio da proporcionalidade se a medida em análise for considerada inadequada (convicção clara de que a medida é, em si mesma, inócua, indiferente ou até negativa, relativamente ao fim visado); ou desnecessária (convicção clara da existência de meios adequados alternativos, mas menos onerosos para alcançar o dito fim); ou desproporcionada (convicção de que o ganho de interesse público inerente ao fim visado não justifica nem compensa a carga coativa imposta; relação desequilibrada entre os custos e os benefícios da medida).

10.1. No tocante ao teste de adequação, o que se diz no ponto 12.1 do Acórdão n.º 273/2016 é inteiramente transponível, porventura até com mais propriedade, relativamente a uma medida como a que se encontra prevista no artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP, perspetivada como um meio ordenado à defesa do prestígio da PSP e da restauração da confiança da comunidade na sua atuação: a «suspensão de funções constitui instrumento idóneo a impedir que a suspeita gerada quanto ao respeito pelos bens jurídico-penais por parte de quem é nomeado como protetor armado desses mesmos valores sociais possa atingir gravemente o prestígio e, inerentemente, a confiança que a comunidade deposita na atuação policial, sem a qual não existe verdadeira segurança interna».

10.2. Nos Acórdãos n.ºs 62/2016, 107/2016 e 273/2016, entendeu-se que a suspensão preventiva do artigo 74.º, n.º 1, alínea c), do RDPSP substitui, com vantagem por causa da possibilidade de “ponderação circunstanciada”, a suspensão de funções do artigo 38.º, n.º 1, do mesmo normativo. Contudo, tal asserção desconsidera a finalidade específica desta última suspensão, que não se reconduz – ou não se pode reconduzir apenas – ao “benefício dos interesses funcionais dos serviços”.

Como anteriormente referido, o sentido e alcance das duas medidas não é de todo em todo idêntico nem as finalidades prosseguidas por cada uma delas são as mesmas. Aliás, a garantia de imparcialidade da corporação, que é um pressuposto da confiança da comunidade na atuação daquela, só é efetivada, na ótica do legislador, desde que, após a pronúncia ou o recebimento da acusação de crime grave praticado por um agente, a suspensão deste não fique na disponibilidade da própria corporação. Ou seja, a invocada vantagem – a «ponderação de um juízo de necessidade no contexto do caso concreto» (Acórdão n.º 62/2016) – resulta de uma possibilidade que é inadequada ao fim específico prosseguido pela medida prevista no artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP. Como se restaura a confiança da comunidade prosseguida pelo legislador se a corporação ponderar que afinal, dadas as circunstâncias, a manutenção em funções do arguido não é inconveniente para o serviço? Justamente, a suspensão preventiva disciplinar, por estar na disponibilidade da própria corporação interessada, não constitui um mecanismo alternativo em vista dos fins visados pelo legislador com a suspensão de funções do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP: garantir a imparcialidade da PSP, indispensável à confiança da comunidade na sua ação.

Acresce que a mesma suspensão preventiva tem uma duração limitada: 90 dias, prorrogáveis por igual período (artigo 74.º, n.º 6, do RDPSP). Por mais grave que seja a acusação criminal, e por mais fortes que sejam os indícios da prática de um crime, o arguido, no fim de tal período, é obrigatoriamente reintegrado no serviço.

Por outro lado, a suspensão de funções determinada em consequência do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP convive perfeitamente com a autonomia do procedimento disciplinar, que, consoante a decisão da entidade competente, pode suspendê-lo, até que se conclua o processo penal pendente (artigo 37.º, n.º 3, do RDPSP) ou decidi-lo sem aguardar o desfecho do processo penal (cfr. os artigos 37.º, n.º 2, e 39.º, n.º 3, do mesmo normativo). Mais: a própria absolvição no processo penal, ainda que não transitada, faz cessar a situação de desconfiança constituída por via da acusação formal, com a consequente cessação da suspensão de funções (v. o citado artigo 38.º, n.º 1).

Poderá haver meios adequados alternativos à preservação da confiança da comunidade na imparcialidade da atuação da polícia-instituição quando um dos seus agentes seja formalmente acusado da prática de crimes graves. «Porém, não se comprova que a suspensão preventiva prevista no artigo 74.º, n.º 1, alínea c), do RDPSP seja um desses meios nem se mostra apontado qualquer outro».

Tal é suficiente para que não se forme uma convicção clara quanto à existência de meios adequados alternativos, mas menos onerosos, para alcançar o fim visado pela suspensão de funções do artigo 38.º, n.º 1, do mesmo normativo e, desse modo, para que tal medida passe o teste da necessidade.

10.3. Finalmente, quanto à proporcionalidade em sentido estrito, importa contrapor às desvantagens sofridas pelo arguido, nomeadamente o não exercício das suas funções próprias enquanto funcionário ou agente da PSP sujeito a um estatuto pessoal e funcional específico, para mais, durante um período de tempo incerto – isto é, enquanto subsistir a suspeita inerente à acusação, porventura até reforçada por condenações nas instâncias –, a gravidade da lesão da confiança da comunidade que tal acusação formal representa e, bem assim, as medidas destinadas a mitigar os efeitos mais lesivos, nomeadamente, a ausência de prejuízos para o arguido em termos de progressão de carreira e de antiguidade decorrente da suspensão de funções durante o processo criminal (artigo 74.º, n.º 11, do RDPSP). Acresce que a suspensão de funções só subsiste enquanto permanecer de pé a acusação formal da prática de um crime, o mesmo é dizer, enquanto a presença do arguido na corporação puder objetivamente pôr em causa a confiança da comunidade na imparcialidade da sua atuação. Como referido, a absolvição, ainda que não transitada, faz cessar tal situação.

Considerando todos estes dados, em particular a importância e a certeza do ganho de interesse público inerente ao fim visado pela suspensão prevista no artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP, não se mostra comprovadamente desequilibrada a relação entre a carga coativa inerente a tal suspensão e os benefícios que da mesma suspensão resultam do ponto de vista daquele interesse. E, em tais circunstâncias, deve prevalecer a avaliação feita pelo legislador democrático.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 38.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro, na parte em que determina a suspensão de funções por efeito do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos.

Sem custas.

Lisboa, 26 de abril de 2017 - Pedro Machete - João Pedro Caupers - Gonçalo Almeida Ribeiro - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Joana Fernandes Costa (com declaração anexa) - Lino Rodrigues Ribeiro (Vencido em conformidade com a posição tomada nos Acórdãos nº. 62/2016 e 107/2016) - Fernando Vaz Ventura (vencido, pelas razões constantes do Acórdão nº 273/2016, para as quais remeto) - Maria Clara Sottomayor (vencida de acordo com declaração anexa) - Maria José Rangel de Mesquita (Vencida, nos termos da fundamentação dos Acórdãos nº 62/2016 e 107/2016, ambos da 3ª Secção, e que subscrevi) - Claudio Monteiro (vencido, em conformidade com os fundamentos do Acórdão nº 273/2016, para os quais remeto) - Catarina Sarmento e Castro (vencida. Subscrevi o Acórdão nº 62/2016 e o Acórdão nº 107/2016 que decidem em sentido contrário à decisão agora tomada em plenário. Continuo a pensar que a linha então seguida deveria ter sido seguida aqui, procedendo-se à generalização.) - Manuel da Costa Andrade

DECLARAÇÃO DE VOTO

Tendo subscrito o sentido da decisão, não acompanho, porém, os termos em que, no âmbito da verificação da conformidade constitucional da norma constante do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP, “na parte em que determina a suspensão de funções por efeito do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos”, o acórdão convoca — e, sobretudo, em que afasta — o princípio da presunção de inocência, consagrado no n.º 2 do artigo 32.º da Constituição.

Ao contrário da maioria, entendo que a invocação do princípio da presunção de inocência não depende, nem supõe a caracterização como “essencialmente disciplinar” da suspensão de funções prevista na norma fiscalizada, não podendo o seu afastamento basear-se, por isso, na mera negação daquela premissa.

No Acórdão n.º 273/2016, que julgou “inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 38.º do RDPSP, na parte em que determina a suspensão de funções e a perda de um sexto do vencimento base por efeito do despacho de pronúncia em processo penal por infração a que corresponda pena de prisão superior a três anos”, considerou-se que a aplicabilidade do “princípio da presunção de inocência” não sofria quaisquer dúvidas no caso por tal suspensão revestir caráter essencialmente disciplinar e, “enquanto direito sancionatório, o direito disciplinar recebe[r] o essencial da garantia individual de respeito pelos direitos de defesa e de audiência, entre os quais se encontra o princípio da presunção de inocência, verdadeiro requisito constitutivo do Estado de direito democrático, como decorre dos n.ºs 2 e 10 do Constituição (...)”.

Tal como a maioria, considero que a suspensão de funções prevista no artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP, não reveste caráter disciplinar, razão pela qual não pode ser contestada, no plano da sua validade constitucional, por apelo ao princípio da presunção da inocência, na dimensão interna ou intraprocessual a que, caso se tratasse de uma verdadeira medida sancionatória, se encontraria forçosamente sujeita.

Todavia, entendo também que, para além dessa dimensão interna ou intraprocessual — a única cujo afastamento pode bastar-se com a negação do caráter disciplinar da suspensão de funções prevista no artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP —, o princípio da presunção de inocência de que beneficia todo o arguido em processo penal tem uma dimensão externa ou extraprocessual, impeditiva prima facie de que à pendência de um procedimento criminal − ou à circunstância de nele se ter atingido determinada fase ou estádio de progressão −, possam ser automaticamente associados certos efeitos ou consequências que não teriam de outro modo lugar (neste sentido, incluindo nas decorrências do princípio da presunção de inocência a “proibição de efeitos automáticos da instauração do procedimento criminal”, Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra, 2007, p. 518).

Ora, é essa dimensão externa ou extraprocessual do princípio da presunção de inocência que, a meu ver, o acórdão desconsidera, fazendo-o em termos que não apenas obscurecem a verdadeira incidência problemática da solução fiscalizada, como impedem a correta caracterização do tipo de restrição produzido pela norma que a estabelece.

Conforme notado na doutrina, o princípio da presunção de inocência constitui, essencialmente, uma regra ou um critério de tratamento a dispensar ao arguido ao longo do processo (cfr. Alexandra Vilela, Considerações acerca da Presunção de Inocência em Direito Processual Penal, Coimbra Editora, 2000, p. 91 e ss.) — dentro e fora dele (cfr. Rui Patrício, O Principio da Presunção de Inocência do Arguido na Fase do Julgamento no atual Processo Penal Português, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2000, p. 38) −, cujo efeito é o de impor que o mesmo seja titular de um estatuto e destinatário de uma consideração próprios de alguém que é considerado inocente (cfr. Maria João Antunes e Joana Fernandes Costa, “Comentário à Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao reforço de certos aspetos da presunção de inocência e do direito de comparecer em Tribunal em processo penal”, in A Agenda da União Europeia sobre os Direitos e Garantias da Defesa em Processo Penal: a “segunda vaga” e o seu previsível impacto sobre o direito português, editada on-line pelo Instituto Jurídico Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra

(http://ij.fd.uc.pt/publicacoes/comentarios/ebook_1_comentarios.pdf).

Nesta sua dimensão extraprocessual, o princípio da presunção de inocência manifesta-se, assim, antes do mais, como o direito a beneficiar, fora do processo, de um “tratamento não discriminatório não só por parte das autoridades judiciais, como por parte de quaisquer outras entidades, públicas ou privadas” (cfr. Eduardo Maia Costa, “A presunção de inocência do arguido na fase de inquérito”, Revista do Ministério Público 23 (2002), n.º 92, p. 77).

É com base, pois, em tal ordem de considerações que, diversamente do que se depreende ser a orientação sufragada pela maioria, entendo que o princípio da presunção de inocência, tomado nesta sua dimensão externa ou extraprocessual, é, não só plenamente invocável no caso, como efetivamente afetado pela norma que determina a suspensão automática de funções do agente da Polícia de Segurança Pública pelo facto de ter sido pronunciado pela prática de crime punível com pena de prisão superior a 3 anos.

Todavia, é por considerar também que, na sua projeção externa, o princípio da presunção de inocência, não obstante continuar a apontar para a ideia de que a contenção ou restrição dos direitos do arguido deverá ter, em cada momento, “o alcance mais restrito possível (qualitativa e quantitativamente)” (cfr. Rui Patrício, ob. cit., p. 38), é sujeitável a ponderações diversas daquelas que são consentidas pela sua dimensão interna e nuclear, que não concluí pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP, já que, no âmbito do balanceamento para que somos assim remetidos, acompanho integralmente o juízo formulado no acórdão à luz do princípio da proporcionalidade, tendo para esse efeito por decisivo, a par dos demais fundamentos aí invocados, o facto de se tratar de uma consequência que, embora automática, é privativa da pronúncia por crimes puníveis com pena de prisão superior a 3 anos.

Joana Fernandes Costa

DECLARAÇÃO DE VOTO

Voto vencida por entender que a norma do artigo 38.º, n.º 1, do RDPSP padece de inconstitucionalidade, por violação do princípio da presunção de inocência do arguido, consagrado no artigo 32.º, n.º 2, da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 18.º, n.º 2, também da Constituição, aderindo à fundamentação do Acórdão n.º 273/2016, para a qual remeto.

Maria Clara Sottomayor

[1] Retificado conforme decidido no Acórdão nº 245/2017