305/2017 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 178/2017

Processo n.º 305/2017

1.ª Secção

Relator: Conselheiro Teles Pereira

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. José Manuel Martins Ribeiro (o aqui Impugnante), militante do Partido Socialista (o aqui Impugnado), fundando-se no artigo 103.º-D da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), deduziu impugnação da deliberação da Comissão Nacional de Jurisdição daquele partido, adotada em 24/03/2017, que julgou improcedentes os pedidos de: (a) anulação da deliberação da Comissão Politica Nacional de avocação do processo autárquico de Fafe, tomada em 16 de janeiro de 2017; e (b) anulação da Deliberação da Comissão Permanente, de 8 de fevereiro de 2017, que constituiu uma Comissão Técnica Eleitoral.

Invocou o Autor, quanto à primeira deliberação impugnada, em síntese, o seguinte: o candidato designado, em 16/01/2017, pela Comissão Política Nacional do Partido Socialista à Câmara Municipal de Fafe, Raul Cunha, tinha manifestado previamente a sua indisponibilidade para o efeito, declaração essa que entende o Impugnante ser vinculativa; a deliberação de 16/12/2016 da Comissão Política Concelhia de Fafe, designando Antero Barbosa como candidato do Partido Socialista à Câmara Municipal é, por isso, válida e eficaz, sendo anterior à deliberação da Comissão Política Nacional e adotada na sequência da declarada indisponibilidade do atual Presidente da Câmara (Raul Cunha); em todo o caso, a deliberação do Congresso Nacional do Partido Socialista de aprovar o princípio político geral da recandidatura dos atuais presidentes de Câmara e de Juntas de Freguesia não pode sobrepor-se à lei que obriga a garantir igualdade de oportunidades e imparcialidade no tratamento de candidaturas; a interpretação realizada pela Comissão Política Nacional de que a deliberação do Congresso Nacional do Partido Socialista quanto ao princípio geral da recandidatura com caráter imperativo e normativo (ao invés de caráter meramente político e programático) é inconstitucional, por afronta aos direitos emanados dos referidos artigos 48.º e 51.º, n.º 1, da Constituição.

Mais alegou o Impugnante, desta feita quanto à segunda deliberação visada (constituição de uma Comissão Técnica Eleitoral), em suma, que: as competências da Comissão Técnica Eleitoral são, praticamente todas, de natureza deliberativa; estabelece o artigo 18.º, n.º 1, dos Estatutos do Partido Socialista que “[o]s órgãos deliberativos do Partido podem convidar cidadãos independentes a participar na atividade das estruturas e nas reuniões dos órgãos do Partido, exceto no período destinado à tomada de deliberações”; integram a dita Comissão Técnica Eleitoral os cidadãos independentes Raúl Cunha, Parcídio Summavielle, José Manuel Domingues e Ana Luísa Damasceno; consequentemente, é a dita Comissão irregular e ilícita porque a sua constituição viola os estatutos do Partido porquanto ficam pessoas alheias ao Partido Socialista a deliberar sobre matérias que são de competência exclusiva dos seus membros, na justa medida em que a deliberação da sua criação atribui poderes e competências deliberativas à CTE mas não ressalva a qualquer título a posição dos independentes; os ditos independentes não foram, nos termos do disposto no artigo 18.º, n.º 1, dos Estatutos do Partido Socialista, convidados a participar na atividade das estruturas mas integram, eles mesmos, a constituída Comissão; logo, pessoas estranhas ao partido foram nomeadas, não para assistirem mas antes para constituírem um órgão para o qual carecem totalmente de legitimidade; o Acórdão agora recorrido ressalva que os ditos independentes não integram a dita Comissão mas que foram apenas convidados a participar nas suas reuniões, sendo que este entendimento não tem o mínimo de assento no teor literal da deliberação de constituição daquele órgão; consequentemente, a deliberação de validação da constituição da Comissão Técnica Eleitoral sub judice enferma de nulidade prevista nas alíneas a) e b), do n.º 2, do artigo 161.º, do CPA que expressamente se argui na medida em que a sua composição viola o estatuído no artigo 18.º, n.º 1, do Estatutos do Partido Socialista e no artigo 13.º, da Lei dos Partidos Políticos, na medida em que permitiu o estabelecimento, no interior do partido, de relações de associação com os Independentes de Fafe, contrariando os critérios definidos nos estatutos e em desrespeito dos princípios e limites estabelecidos na Constituição e na lei.

1.1. Regularmente citado, o Partido Socialista apresentou resposta (artigo 103.º-C, n.º 5, ex vi do artigo 103.º-D, n.º 3, da LTC), na qual alega, em síntese, o seguinte: o artigo 52.º do Regulamento Processual e Disciplinar do PS (doravante RPDPS) prevê que as deliberações e decisões tomadas pelos órgãos do Partido podem ser impugnadas com fundamento em ilegalidade ou violação das normas estatutárias ou regulamentares; a Comissão Politica Nacional tem poderes para avocar o processo, fundamentando essa decisão com a importância politica para o Partido da designação do candidato à eleição em causa, nos termos do n.º 3 do artigo 79.º do Estatutos do PS; a manutenção da presidência da Câmara de Fafe, enquanto objetivo politico do Partido Socialista, a disponibilidade do atual Presidente da Câmara e o facto de a Comissão Politica Concelhia, em desrespeito de orientação politica aprovada no Congresso Nacional de recandidatar os Presidentes da Câmara eleitos, ter deliberado propor um outro candidato que não o atual Presidente da Câmara, justifica e fundamenta a deliberação de avocar o respetivo processo, que é uma decisão politica; e o controlo realizado pelo Tribunal Constitucional rege-se pelo princípio da intervenção mínima, devendo respeitar a ordenação da vida interna e autonomia própria dos partidos.

II – Fundamentação (de facto e de direito)

2. Encontram-se provados no processo os seguintes factos (que aqui se dão por verificados em função do consenso existente entre as partes e por estarem devidamente documentados no processo):

2.1. O Autor é o militante do Partido Socialista n.º 15488, exercendo o cargo dirigente de Presidente da Comissão Política Concelhia e do Secretariado de Fafe, não tendo quotas em atraso [cfr. documentos n.ºs 1 e 2, juntos com o requerimento inicial].

2.2. O Congresso Nacional do Partido Socialista, reunido nos dias 3 a 5 de junho de 2016, aprovou uma orientação política no sentido de recandidatar os presidentes de câmara em exercício de funções.

2.3. O Presidente em exercício da Câmara Municipal de Fafe, Raul Cunha, afirmou, em mais do que uma ocasião, perante militantes do Partido Socialista, em datas anteriores a 16/12/2016, que não se recandidataria ao referido cargo.

2.4. Em 16/12/2017, realizou-se uma reunião da Comissão Política Concelhia de Fafe destinada a deliberar sobre a designação do candidato à Câmara Municipal de Fafe.

2.5. Nessa reunião, Raul Cunha manifestou-se disponível para uma candidatura a Presidente da Câmara Municipal de Fafe, para novo mandato.

2.6. A Comissão Política Concelhia de Fafe, na referida reunião realizada em 16/12/2017, deliberou designar Antero Barbosa como candidato do Partido Socialista à Câmara Municipal de Fafe nas próximas eleições autárquicas.

2.7. Em reunião realizada em 16/01/2017, a Comissão Política Nacional do Partido Socialista deliberou:

“[…] nos termos do artigo 79.º, n.º 3, dos Estatutos do Partido Socialista, avocar a competência de designação para os cargos políticos cometidos, nos termos das alíneas a) e b) n.º 1 do mesmo artigo, aos órgãos políticos concelhios de Fafe.

Delibera ainda a Comissão Política Nacional designar como candidato do Partido Socialista às próximas eleições autárquicas do Concelho de Fafe, o Dr. Raul Cunha.

Mais delibera a Comissão Política Nacional mandatar a Comissão Permanente para o exercício das competências agora avocadas, nomeadamente as de aprovação das linhas programáticas da recandidatura; das listas de candidatos; da composição da Comissão Técnica Eleitoral e de acompanhamento do processo eleitoral.”

2.8. Em 13/02/2017, o ora Impugnante impugnou, perante a Comissão Nacional de Jurisdição do Partido Socialista, a citada deliberação de 16/01/2017, da Comissão Política Nacional do mesmo partido [cfr. documento n.º 3, junto com o requerimento inicial].

2.9. Em 08/02/2017, a Comissão Permanente do Partido Socialista deliberou o seguinte:

“[…] no uso das competências que lhe foram cometidas pela Camisão Política Nacional no processo de avocação do processo eleitoral autárquico de Fafe […]:

a) Constituir uma Comissão Técnica Eleitoral a quem competirá:

1) Acompanhamento, coordenação e gestão do processo eleitoral, nomeadamente os seus procedimentos administrativos;

2) A gestão do processo de definição dos candidatos e elaboração das listas de candidatos ao Executivo; à AM e às Juntas de Freguesia, propondo à Comissão Permanente a sua aprovação definitiva;

3) A supervisão e coordenação da campanha eleitoral, nomeadamente:

i. Na aprovação das suas linhas estratégicas programáticas e comunicacionais;

ii. Na definição da sua estrutura de Direção (nomeadamente na designação de diretores ou coordenadores);

iii. Na aprovação do conteúdo, materiais e calendário das suas ações.

4) Caberá à CTE propor ainda os termos do acordo político a estabelecer com o movimento “Independentes por Fafe”.

5) Caberá à CTE (Comissão Técnica Eleitoral) a proposta de designação do mandatário financeiro da candidatura.

b) A CTE terá a seguinte composição:

José Manuel Mesquita – Presidente

Raúl Cunha

Parcídio Summavielle

Carlos Cunha

Pompeu Martins

Sílvia Soares

José Manuel Domingues

Ana Luísa Damasceno

Manuel Nobre

Artur Neves Castro

c) O Presidente da Comissão Política Concelhia é, por inerência, membro da Comissão Técnica Eleitoral.

d) O presidente da CTE terá voto de qualidade e poderá propor à CP o alargamento, a redução ou a substituição dos seus elementos.”

2.10. Raul Cunha, Parcídio Summavielle, José Manuel Domingues e Ana Luísa Damasceno são independentes (não são militantes do Partido Socialista).

2.11. Em 27/02/2017, o ora Impugnante impugnou, perante a Comissão Nacional de Jurisdição do Partido Socialista, a citada deliberação de 08/02/2017, da Comissão Permanente do mesmo partido [cfr. documento n.º 4, junto com o requerimento inicial].

2.12. Em 24/03/2017, a Comissão Nacional de Jurisdição do Partido Socialista declarou improcedentes as impugnações indicadas em 2.8. e 2.12. supra [cfr. documento n.º 5, junto com o requerimento inicial].

3. Perante o acervo factual acabado de expor, apreciar-se-á, separadamente, a impugnação de cada uma das deliberações, sendo certo que (ao contrário do que vai afirmado na conclusão da petição inicial) não se trata, nesta sede (ou seja, em sede de impugnação perante o Tribunal Constitucional), em bom rigor, de qualquer apensação de processos, uma vez que as deliberações em causa foram adotadas num único acórdão da Comissão Nacional de Jurisdição, cuja impugnação gerou um só processo neste Tribunal.

3.1. Como quadro geral de referência da atuação/intervenção do Tribunal Constitucional no contencioso referente aos partidos políticos, em sede de processos impugnatórios visando deliberações e decisões dos órgãos partidários, vale o chamado princípio de “intervenção mínima”, entendido este como critério geral indutor de uma apreciação pelo Tribunal dos atos partidários que não se prefigure como cerceadora da autonomia e idiossincrasia identitária de um partido – da sua liberdade organizacional –, e que não se traduza no exercício de um contencioso intrusivo em que o Tribunal Constitucional funcione, em termos práticos, como “segunda” ou “terceira instância” de recurso das questões internas de um partido. É com este sentido que o artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC emprega expressões que envolvem um grau qualificado de desvalor (“grave violação”, “regras essenciais”), para expressar o tipo de controlo pretendido. E foi isto mesmo que o Tribunal expressou, entre tantos outros, no Acórdão n.º 497/2010:

“[…]

Não obstante concorrerem para a organização e para a expressão da vontade popular (artigo 10.º, n.º 12, da CRP), e deterem por isso funções e competências relevantes no domínio da organização do poder político (artigos 114.º; 151.º, n.º 1; 180.º da CRP), os partidos políticos são, na sua raiz, expressão do exercício da liberdade de associação. Nesses termos, e conforme o reconhece a Constituição nos artigos 51.º e 46.º, gozam, na ordenação da sua vida interna, da autonomia própria que é conferida às associações. É certo que tal autonomia conhece sempre limites, impostos pela ordem constitucional no seu conjunto. Para além daqueles que valem, em geral, para todas as associações, são aplicáveis à ordenação da vida interna dos partidos, pelas funções políticas que constitucionalmente são conferidos a estes últimos, não apenas os limites decorrentes do necessário respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política (n.º 2 do artigo 10.º), mas ainda os decorrentes dos princípios da transparência, da organização e da gestão democrática e da participação de todos os seus membros (n.º 5 do artigo 51.º). É em razão destes limites, que conformam, por força da Constituição, o ordenamento interno dos partidos, que se atribui ao Tribunal Constitucional competência para, nos termos da lei, julgar ações de impugnação de eleições e deliberações dos órgãos partidários artigo (223.º, n.º 2, alínea h), da CRP).

Os termos em que são recorríveis tais eleições e deliberações são fixados pela LTC. E são-no de modo a que se obtenha a necessária concordância prática entre os dois princípios constitucionais atrás mencionados: por um lado, o princípio da autonomia na ordenação da vida interna de cada instituição partidária; por outro, o princípio da necessária submissão dessa organização interna aos limites que lhe são constitucionalmente impostos.

[…]”.

Nesta linha, não cabe ao Tribunal Constitucional sindicar atos de direção política da vida interna dos partidos (ponto 11. do Acórdão n.º 576/2014), até porque, nas palavras do Acórdão n.º 2/2011:

“[…]

[O] legislador constitucional, tal como o legislador ordinário, rodeou de especiais cautelas a intervenção jurisdicional destinada a garantir a observância dos princípios organizatórios e procedimentais da democracia política, pretendendo evitar que, por essa forma, se pudesse vir a exercer um controlo sobre a atividade política dos partidos e, de algum modo, limitar a liberdade de organização da vontade popular, e por isso se circunscreveu os meios processuais de impugnação das deliberações dos órgãos de partidários àquelas que fossem consideradas «mais importantes para assegurar os princípios da organização e gestão democráticas dos partidos políticos, sem, por outro lado, judicializar a respetiva vida interna, correndo o risco de tolher a sua liberdade de ação política e o seu espaço de afirmação, interna e externamente».

[…]”.

4. Marcado o sentido do controlo a realizar pelo Tribunal Constitucional, consideremos agora a primeira deliberação impugnada, que julgou improcedente o pedido de anulação da deliberação da Comissão Politica Nacional que avocou o processo autárquico de Fafe, tomada em 16 de janeiro de 2017.

4.1. O artigo 79.º, n.º 1, alínea b), e n.º 3, dos Estatutos do Partido Socialista prevê o seguinte:

Artigo 79.º

(Da designação para cargos políticos)

1. A designação para cargos políticos compete:

b) À Comissão Política Concelhia, quando se trate de cargos de âmbito concelhio ou relativamente às freguesias, às quais não corresponde secção de residência;

3. Quando a Comissão Política da estrutura territorialmente mais ampla ou a Comissão Política Nacional declarar, em resolução fundamentada, aprovada por maioria dos membros em efetividade de funções, a importância política para esse âmbito territorial da designação para os cargos a que se refere o número 1, podem tais designações, no todo ou em parte, ser por ela avocadas para deliberação ou ratificação.

Das normas citadas – designadamente do referido n.º 3 – resulta evidente que a deliberação de avocação adotada pela Comissão Politica Nacional em 16/01/2017 encontra fundamento nos Estatutos do Partido Socialista. Ademais, é irrelevante que, à data da avocação, já a Comissão Política Concelhia de Fafe tivesse deliberado no sentido de designar Antero Barbosa como candidato do partido à Câmara Municipal de Fafe, uma vez que a avocação pode operar “[…] para deliberação ou ratificação”, tornando claro que a escolha da Comissão Política Concelhia não é definitiva, no caso de a Comissão Política Nacional pretender ter a última palavra e avocar as designações.

Aqui chegados, cumpre referir que o âmbito do controlo a realizar pelo Tribunal Constitucional quanto a esta deliberação – no quadro de referência já assinalado como princípio da intervenção mínima – praticamente se esgota neste plano de validade estatutária da avocação, porquanto outras dimensões da mesma deliberação encerram caráter decisivamente político.

Assim, não pode a presente impugnação servir como meio para direta ou indiretamente sindicar o ato político de escolha dos candidatos à presidência de câmaras municipais, que pertence claramente à vida interna do partido, com plena autonomia deste.

O respeito por tal autonomia leva a que não se considere relevante a argumentação do Impugnante, no sentido de ver nas palavras do atual presidente da Câmara Municipal de Fafe, uma declaração vinculativa. Com efeito, para além de ser descabido o enquadramento de tais palavras como declarações negociais – quando não existe, nem o contexto em causa impõe ou sequer sugere, um específico e claro negócio jurídico, que só existiria, por exemplo, perante um regime legal de renúncia abdicativa prévia à candidatura ao cargo –, todo o sentido dos acontecimentos anteriores à reunião da Comissão Política Concelhia e no decurso desta, quanto à “disponibilidade” dos candidatos, têm natureza marcadamente, e inapagavelmente, política, só podendo ser valorados nesse plano, que não cabe ao Tribunal Constitucional sindicar.

Por outro lado, o Congresso Nacional do Partido Socialista “[…] é o órgão de apreciação e definição das linhas gerais da política nacional do Partido” (artigo 55.º, n.º 1, dos Estatutos do Partido Socialista). Nesta previsão cabe, claro está, a fixação de orientações políticas para candidaturas, designadamente a da recandidatura de atuais presidentes de câmara, enquanto elemento de uma certa estratégia política.

Ao contrário do afirmado pelo Impugnante, não resulta da deliberação da Comissão Política Nacional nem da deliberação impugnada da Comissão Nacional de Jurisdição que aquela orientação assuma “caráter imperativo e normativo” – no sentido de insensível à modelação por circunstâncias concretas –, mas apenas que foi a necessidade de garantir, no caso concreto, a referida orientação que fundamentou a avocação, o que – para além de coerente com o que foi deliberado no Congresso Nacional – não representa mais do que o meio, estatutariamente legítimo, que o partido encontrou para assegurar a execução regular das orientações políticas gerais fixadas. Já a escolha do candidato Raul Cunha, subsequente à avocação, é, em si mesma, insindicável pelo Tribunal Constitucional, pelas razões já amplamente referidas.

A este propósito, não tem cabimento a invocada violação da igualdade de oportunidades e imparcialidade no tratamento de candidaturas, do direito à participação na vida pública ou da liberdade de associação. Manifestamente, nenhuma das normas convocáveis a este respeito resulta violada, no contexto de facto dado como provado, uma vez que os mencionados princípios não se opõem a que a participação dos cidadãos se desenvolva no quadro de um regime estatutário próprio dos partidos, que sempre terá como dimensão irredutível a autonomia de escolha dos candidatos a cargos políticos. Fora de um quadro excecional de evidente ou ostensiva discriminação ou de violação de direitos constitucionalmente consagrados de participação na vida política – que não se antevê, porque não resultou provado, nem sequer suficientemente alegado –, a escolha de um candidato segundo certos critérios políticos, envolvendo necessariamente a “não escolha” de outros potenciais interessados nesses mesmos cargos, não pode reconduzir-se, sem mais, a ilegítima violação da igualdade de oportunidades e imparcialidade no tratamento de candidaturas, do direito à participação na vida pública ou da liberdade de associação, tanto mais quando, como é o caso, as opções são tomadas no âmbito do regular funcionamento dos órgãos do partido político.

4.2. Tudo para concluir que improcede a impugnação da deliberação que julgou improcedente o pedido de anulação da deliberação da Comissão Politica Nacional de avocação do processo autárquico de Fafe, tomada em 16/01/2017.

5. Pretende, ainda, o Impugnante a impugnação da deliberação da Comissão Nacional de Jurisdição daquele partido, adotada em 24/03/2017, que julgou improcedente o pedido de anulação da Deliberação da Comissão Permanente, de 8 de fevereiro de 2017, que constituiu uma Comissão Técnica Eleitoral.

5.1. Prevê-se no artigo 18.º dos Estatutos do Partido Socialista:

Artigo 18.º

(Da participação de cidadãos independentes)

1. Os órgãos deliberativos do Partido podem convidar cidadãos independentes a participar na atividade das estruturas e nas reuniões dos órgãos do Partido, exceto no período destinado à tomada de deliberações.

2. Os órgãos do Partido, de âmbito concelhio, federativo e nacional, devem promover um encontro anual, ao seu nível, envolvendo os cidadãos independentes identificados com as opções programáticas do Partido, destinado a debater a situação política e a reforçar a interligação entre o Partido, os simpatizantes e a população em geral.

3. O Secretariado Nacional pode promover a criação de uma estrutura permanente de coordenação da participação de independentes a nível nacional presidida pelo Secretário-Geral.

Entende o Impugnante, em suma, que, integrando a designada Comissão Técnica Eleitoral cidadãos independentes, “[…] ficam pessoas alheias ao Partido Socialista a deliberar sobre matérias que são de competência exclusiva dos seus membros na justa medida em que a deliberação da sua criação atribui poderes e competências deliberativas à CTE mas não ressalva a qualquer título a posição dos independentes”.

As competências da designada Comissão Técnica Eleitoral (cfr. item 2.9., supra) correspondem a uma estrutura de apoio da Comissão Permanente do Partido Socialista, que foi regularmente mandatada pela Comissão Política Nacional para aprovar as linhas programáticas da recandidatura, as listas de candidatos e, ainda, para acompanhar o processo eleitoral. As competências indicadas em “1)”, “2)”, “4)” e “5)” da deliberação (item 2.9., supra) esgotam-se em meros atos auxiliares e propostas que, a concretizar-se, não poderão ser imputadas à referida Comissão Técnica, carecendo de deliberação da Comissão Permanente – ou seja, de uma manifestação de vontade própria deste órgão –, pelo que, em relação a elas, não se coloca sequer a questão de “exportar” para “terceiros” competências próprias dos órgãos do partido.

A competência indicada em 3) da deliberação (item 2.9., supra) diz respeito apenas à organização da campanha eleitoral, com um sentido essencialmente executivo, necessariamente sujeito aos condicionalismos e orientações políticas dos órgãos do partido. Para além de, também aqui, não estar em causa a atribuição de competências dos órgãos dos partidos a “terceiros” (no pressuposto de se poder qualificar como “terceiro” uma estrutura composta maioritariamente por militantes), o princípio da intervenção mínima, já assinalado, sempre se oporia a uma interferência do Tribunal Constitucional no modo como os partidos se organizam para delinear e executar a sua campanha eleitoral, interferência essa que seria o resultado inevitável da procedência da pretendida impugnação.

5.2. Pelas razões que antecedem, improcede a impugnação da deliberação da Comissão Nacional de Jurisdição do Partido Socialista, adotada em 24/03/2017, que julgou improcedente o pedido de anulação da Deliberação da Comissão Permanente, de 8 de fevereiro de 2017, que constituiu uma Comissão Técnica Eleitoral.

III – Decisão

6. Em face do exposto, decide-se, na improcedência da ação de impugnação intentada por José Manuel Martins Ribeiro, confirmar a deliberação da Comissão Nacional de Jurisdição do Partido Socialista, adotada em 24/03/2017, que julgou improcedentes os pedidos de anulação da deliberação da Comissão Politica Nacional de avocação do processo autárquico de Fafe, tomada em 16 de janeiro de 2017, e de anulação da Deliberação da Comissão Permanente, de 8 de fevereiro de 2017, que constituiu uma Comissão Técnica Eleitoral.

Sem custas.

Lisboa, 19 de abril de 2017 - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Claudio Monteiro - Manuel da Costa Andrade