943/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 141/2017

Processo n.º 943/16

2ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Notificados da Decisão Sumária n.º 19/2017 que com fundamento em inutilidade e ilegitimidade não conheceu do recurso de constitucionalidade por si interposto, vêm os recorrentes, A., B. e C., reclamar para a conferência ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC). Reconhecendo embora a existência dos dois aludidos fundamentos – v., respetivamente, os n.ºs 11.º e 12.º da reclamação, a fls. 232 –, os reclamantes apenas impugnam o segundo. Para tanto, reiteram que a questão da inconstitucionalidade foi suscitada «nos termos adequados», tendo, contudo, sido ignorada pela 3.ª Secção do Tribunal de Contas em sede de recurso, «para contornar a dificuldade que a questão da inconstitucionalidade lhe suscitava» (n.º 13.º, fls. 232); e aludem ainda a uma necessária «leitura menos restritiva das condicionantes formais da questão da inconstitucionalidade do recurso por inconstitucionalidade» (n.º 15.º, fls. 233), acrescentando a este propósito:

«16º

Insiste-se, na Decisão Sumária, que os recorrentes discordam da decisão da 1ª Instância e que “nenhuma das instâncias aceitou que a citada deliberação pudesse fundar uma exclusão de culpa dos recorrentes”, criando a ideia de que os recorrentes vêm interpondo recursos, não porque existe uma inconstitucionalidade na interpretação que o Tribunal de Contas vem fazendo das normas citadas, mas por não estarem satisfeitos com a decisão de fundo.

17º

Ora, não é essa a questão, porquanto uma coisa e outra são indissociáveis, pois, as decisões em causa só podem ter decidido no sentido adotado, interpretando e aplicando as citadas disposições da Lei de Organização e de Processo do Tribunal de Contas, em termos de elas permitirem a condenação, sem culpa, inconstitucionalizando-as.

18º

Com todo o respeito, pela doutrina adotada na Decisão Sumária, por via dela está descoberta a técnica dos tribunais se subtraírem ao crivo de apreciação da interpretação inconstitucionalizante de quaisquer normas, pelo Tribunal Constitucional, pois, quando tal é suscitado pelas partes, basta-lhes referir que não se pronunciaram sobre a matéria, por não terem entendido as razões de tal inconstitucionalidade!

19º

Ora, no caso, elas são tão evidentes, como se reconhece na Decisão Sumária ao afirmar-se que as instâncias não consideraram que a deliberação do Senado ao determinar ordem que os recorrentes acataram, constituía causa de exclusão de culpa, negando a evidência.

20º

Efetivamente, a deliberação do Senado existiu e constitui causa de exclusão de culpa, e, apesar disso, o Tribunal condenou-os, o que só pode acontecer, por ter interpretado e aplicado as citadas disposições da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, como permitindo tal condenação sem culpa, ou seja, inconstitucionalizando-as.

21º

Com este expediente e subterfúgio está encontrado o caminho para os tribunais incumprirem, impunemente, a Constituição e subtraírem-se à fiscalização do Tribunal Constitucional.

22º

Ora, o princípio a seguir em matéria de Justiça constitucional é o do aprofundamento e não o da restrição.» (fls. 233-234)

Seguidamente, os reclamantes cotejam reiterada jurisprudência constitucional no sentido de que o ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, deve ser entendido numa perspetiva funcional, dispensando-se o mesmo naquelas situações-limite em que, por diversos motivos, o recorrente constitucional não teve oportunidade processual para suscitar a inconstitucionalidade durante o processo (pontos 23.º a 28.º da reclamação).

2. Notificado da reclamação, o recorrido Ministério Público pronunciou-se no sentido do seu indeferimento (fls. 253-256). Por um lado, refere que, não tendo sido impugnado o primeiro fundamento em que assentou a decisão reclamada (a inutilidade do recurso decorrente da falta de coincidência entre o objeto do recurso e a ratio decidendi da pronúncia recorrida), tanto basta para que a reclamação esteja votada ao inêxito. Com efeito, mesmo que os «recorrentes entendam que não age com culpa quem age com negligência», aí a questão seria outra, e teriam de ter suscitado a inconstitucionalidade de tal entendimento, o que não ocorreu (pontos 5.º a 7.º da resposta do Ministério Público).

Quanto ao segundo fundamento, entende na mesma resposta que «o que os recorrentes afirmam traduz, no essencial, a sua discordância com a condenação que ocorreu após a apreciação das concretas circunstância e valoração dos elementos relevantes» (ponto 8.º), tendo os recorrentes tido «plena oportunidade de suscitar a questão de inconstitucionalidade» (ponto 10.º) aquando «das alegações de recurso para o Tribunal de Contas, não tendo, pois, sentido, no presente caso, invocar jurisprudência do Tribunal Constitucional relativa a decisões-surpresa e à não exigibilidade do cumprimento do ónus de suscitação prévia» (ponto 11.º). Assim, não tendo os recorrentes, na mencionada peça, suscitado a inconstitucionalidade de forma adequada, o Tribunal de Contas não estava «obrigado a dela conhecer, como, expressamente, não conheceu» (ponto 12.º).

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

3. Pode desde já adiantar-se que a reclamação apresentada se apresenta como manifestamente infundada.

Como referido, a decisão reclamada assenta em dois fundamentos distintos: (i) em primeiro lugar, considerou-se que o recurso não teria utilidade uma vez que o respetivo objeto, assente na interpretação normativa extraída dos artigos 58.º, 61.º, 65.º, n.ºs 1, alínea b) e 5, e 67.º, n.º 2, da LOPTC, segundo a qual é permitida a condenação por responsabilidade reintegratória e sancionatória sem que esteja provada a culpa, não coincide com a ratio decidendi constante da pronúncia recorrida; (ii) em segundo lugar, concluiu-se pela ilegitimidade dos recorrentes, uma vez que não suscitaram perante o tribunal a quo a inconstitucionalidade normativa de modo adequado. Com efeito, perante aquela instância, os recorrentes não formularam as razões da inconstitucionalidade alegada no plano normativo, limitando-se a formular discordância com a decisão então recorrida, isto é, com a própria decisão concreta.

4. Os reclamantes impugnam apenas o segundo fundamento, nada dizendo quanto ao primeiro.

Como é jurisprudência pacífica deste Tribunal (vejam-se, por exemplo, os Acórdãos n.ºs 293/2001, 427/2014, 275/2015, 352/2015, 285/2016, 292/2016, 534/2016 (Plenário) e 603/2016 (todos disponíveis em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), a reclamação prevista no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC carece de ser fundamentada, sendo necessário que o reclamante exponha as razões concretas pelas quais discorda da decisão sumária reclamada.

Não sendo in casu impugnada a falta de utilidade do recurso de constitucionalidade em apreço, resta indeferir a presente reclamação e confirmar, nesta parte a Decisão Sumária n.º 19/2017, ora reclamada:

«4.1. Em fiscalização concreta, a pronúncia de mérito do Tribunal Constitucional pressupõe que a mesma se revista de alguma utilidade, entendida esta no sentido de poder influenciar o desfecho do processo-base em que foi proferida a decisão objeto do recurso de constitucionalidade. Com efeito, o recurso de constitucionalidade tem um carácter instrumental em relação à decisão recorrida, pelo que a sua admissibilidade depende da existência do interesse processual em ver revogada a decisão proferida, ou seja, “é (…) indispensável que a eventual procedência do recurso seja útil” (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, “Legitimidade e Interesse no recurso de fiscalização Concreta da Constitucionalidade” in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 947 e ss., p. 958). Assim, “o recurso de constitucionalidade apresenta-se como um recurso instrumental em relação à decisão da causa, pelo que o seu conhecimento e apreciação só se reveste de interesse quando a respetiva apreciação se possa repercutir no julgamento daquela decisão (cfr. TC 768/93, TC 769/93, TC 162/98; TC 556/98; TC 692/99). Expressando a mesma orientação noutras formulações, o Tribunal Constitucional afirmou que o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumental, pelo que só devem ser conhecidas questões de constitucionalidade suscitadas durante o processo quando a decisão a proferir possa influir utilmente na decisão da questão de mérito em termos de o tribunal recorrido poder ser confrontado com a obrigatoriedade de reformar o sentido do seu julgamento (TC 60/97), e concluiu que o recurso de constitucionalidade possui uma natureza instrumental, traduzida no facto de ele visar sempre a satisfação de um interesse concreto, pelo que ele não pode traduzir-se na resolução de simples questões académicas (TC 234/91, […]; TC 167/92)” (v. idem, ibidem, pp. 958-959).

Por isso, o objeto (material) do recurso de constitucionalidade deve coincidir com a ratio decidendi da decisão recorrida que constitui o seu objeto (formal). A utilidade do recurso de constitucionalidade encontra-se liminarmente afastada quando, designadamente, o critério normativo sindicado não coincide com o que foi aplicado pelo tribunal a quo. Em consonância, o Tribunal Constitucional tem os seus poderes de cognição em fiscalização concreta da constitucionalidade limitados à norma que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação (cfr. o artigo 79.º-C da LTC). É necessário, pois, que esse critério normativo tenha constituído ratio decidendi do acórdão recorrido, pois, só assim, um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar uma reforma dessa deci­são.

[…]

5. Nos presentes autos, os recorrentes pretendem ver apreciada, à luz do disposto nos artigos 11.º, 13.º, n.º 1, 20.º e 25.º da Constituição, a interpretação normativa extraída dos artigos 58.º, 61.º, 65.º, n.ºs 1, alínea b) e 5, e 67.º, n.º 2, da LOPTC, segundo a qual é permitida a condenação por responsabilidade reintegratória e sancionatória sem que esteja provada a culpa.

Assim considerada a questão de inconstitucionalidade, facilmente se conclui pela total ausência de identidade com a ratio decidendi do acórdão recorrido. Com efeito, em lado nenhum se alcança, no mesmo, a aplicação daquele bloco normativo no sentido de que a responsabilização pode ser feita mesmo sem que se considere provada a culpa. Como, aliás, clarificou o tribunal a quo no acórdão de 21 de setembro de 2016, que apreciou as nulidades arguidas pelos recorrentes relativamente ao acórdão ora recorrido – de 11 de maio de 2016 –, demonstrou-se que os recorrentes agiram com negligência, não sendo, portanto, pertinente, qualquer invocação a propósito de alegada ausência de culpa.

Tanto basta para concluir pela impossibilidade de conhecimento do mérito do recurso de constitucionalidade, atenta a sua inutilidade.» (fls. 219-220 e 222)

5. Ainda assim, adiante-se, a título meramente subsidiário, que a impugnação pelos recorrentes do segundo fundamento em que assenta a decisão sumária ora reclamada é manifestamente improcedente.

Como se afirmou na mencionada decisão, no recurso que interpuseram perante a 3.ª Secção do Tribunal de Contas, os reclamantes limitaram-se a expressar o seu dissídio com a decisão concreta, ao não ter dado como provada uma alegada causa de exclusão da culpa. Nada adiantaram para além deste dissídio com a decisão concreta, no que se refere à interpretação e aplicação do direito feitas pela 1.ª instância, não tendo formulado as razões que conduziriam à eventual procedência da inconstitucionalidade alegada no plano normativo. Por isso mesmo o tribunal a quo afirmou expressamente que «não demonstraram [os recorrentes], minimamente, quais os fundamentos para terem alegado tal inconstitucionalidade» (fls. 149).

Sustentam agora os reclamantes que, por esta via, «está descoberta a técnica dos tribunais se subtraírem ao crivo de apreciação da interpretação inconstitucionalizante de quaisquer normas, pelo Tribunal Constitucional, pois quando tal é suscitado pelas partes, basta-lhes referir que não se pronunciaram sobre a matéria, por não terem entendido as razões de tal inconstitucionalidade!» (n.º 18.º da reclamação). Tal não corresponde à verdade.

Como os reclamantes demonstram conhecer, o ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC tem sido entendido pelo Tribunal Constitucional numa perspetiva funcional (cfr. o n.º 31.º da reclamação), sendo de atender, por um lado, à efetiva oportunidade processual que o recorrente teve para suscitar, perante o tribunal recorrido, a inconstitucionalidade normativa, e, por outro, que tal suscitação tenha sido feita em termos tais que constitua aquela instância num dever de pronúncia sobre a mesma (cfr. os Acórdãos deste Tribunal n.ºs 269/94, 421/2001 e 710/2005, todos citados na decisão reclamada), e a síntese de Lopes do Rego:

«[O] Tribunal Constitucional [tem] entendido que incumbe ao recorrente fornecer ao tribunal uma justificação ou fundamentação mínima para a inconstitucionalidade que invoca: para além de ter necessariamente de confrontar o tribunal que irá proferir a decisão, impugnada perante o Tribunal Constitucional, com a indicação de quais são, na sua perspetiva, as normas ou princípios constitucionais violados, carece a parte de justificar, em termos inteligíveis e concludentes, a imputação de inconstitucionalidade que faz, articulando-a com um suporte argumentativo mínimo, problematizando a validade constitucional das normas questionadas com um mínimo de substanciação que permita ao tribunal saber que, antes de esgotado o seu poder jurisdicional, tem uma questão jurídico-constitucional para decidir (cfr., v.g. os Acórdãos n.ºs 269/94, 273/94, 16/06, 645/06, 708/06 e 630/08)» (v. Autor cit., Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, p. 105)

Existindo esse dever de decisão, uma eventual omissão de pronúncia não relevará para efeitos de impossibilitar uma pronúncia sobre o mérito do recurso de constitucionalidade. Por outro lado, e caso o recorrente não tenha tido tal oportunidade processual – diferentemente do que, conforme referido já, sucedeu in casu – este ónus é dispensável, não constituindo, por isso, um obstáculo intransponível no acesso à justiça constitucional.

O que sucedeu no caso dos presentes autos é que, por um lado, os recorrentes tiveram oportunidade processual para suscitar a inconstitucionalidade normativa perante o tribunal a quo (aquando do recurso interposto da decisão proferida pela 1.ª instância), e, por outro, não suscitaram, perante o mesmo tribunal, a questão normativa em apreço. Como se esclareceu na decisão ora reclamada, «[n]o trecho das alegações do recurso interposto da decisão da 1.ª instância transcrito na resposta ao despacho-convite do relator (…): a ênfase é colocada na “sentença [então] recorrida» e na «posição decisória adotada [pela 1.ª instância]». Não suscitaram, com efeito, perante o então tribunal ad quem, uma questão de inconstitucionalidade que vinculasse aquela instância a um dever de decisão sobre a mesma. É por isso, evidente, que lhes falece legitimidade para a interposição do recurso de constitucionalidade, sendo de concluir, portanto, pela improcedência da presente reclamação.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada e condenar os reclamantes nas custas, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 7.º do mesmo diploma), fixando-se as taxas de justiça em 20 (vinte) UC, sem prejuízo de eventual benefício de apoio judiciário.

Lisboa, 16 de março de 2017 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Manuel da Costa Andrade