879/16 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 99/2017

Processo n.º 879/16

Plenário

Relator: Conselheiro Claudio Monteiro

Acórdão, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Sara Martins Marques dos Santos Madruga da Costa, Rubina Everlin Berardo e Paulo Alexandre da Sousa Neves, vieram recorrer para o Plenário do Tribunal Constitucional do Acórdão n.º 678/2016 (cfr. fls. 139 a 147), proferido na 3.ª Secção, que julgou improcedente, por extemporânea, a ação de impugnação das deliberações do Conselho de Jurisdição Nacional do Partido Social Democrata (PSD), nas quais se decidiu aplicar, por maioria com um voto contra, aos deputados agora Recorrentes, a sanção disciplinar de "suspensão do direito de eleger e ser eleito" durante três meses (artigo 9º, n.º 1, al. d) dos Estatutos do PSD e artigo 5º, al. d) do Regulamento de Disciplina), em virtude de alegada violação da disciplina de voto quanto à Proposta de Lei n.º 8/XIII/1.ª (Orçamento Retificativo).

2. No requerimento de interposição de recurso apresentam, em síntese, os seguintes fundamentos:

«CONCLUSÕES:

1. Vêm suscitadas e arguidas nulidades que ocorreram nos autos, previamente ao Acórdão de fls.

2. Caberá ao Tribunal decidir se tais nulidades devem ser conhecidas pela 3.ª Secção e se prejudicarão o conhecimento das nulidades suscitadas relativamente ao Acórdão, e do recurso interposto para o Plenário.

3. Como caberá ao Tribunal decidir se só conhecerá em Secção das nulidades por omissão prévias ao Acórdão e se da sua procedência resultará ficarem prejudicadas as demais questões, incluindo o recurso para o Plenário.

4. Como caberá também ao Tribunal decidir, sem prejuízo dos direitos que assistem aos AA., em sede das diferentes instâncias que a Lei lhes confere, se todas as questões suscitadas devem ser apreciadas e decididas, por via do recurso, pelo Plenário.

5. Em qualquer caso cumpre, no âmbito destas conclusões, recapitular:

a) Os autos enfermam de nulidade por omissão, por falta de notificação aos AA. da resposta do R., bem como da junção do processo disciplinar instrutor.

b) Os autos enfermam, igualmente, de nulidade, por omissão, por inobservância do n.º 3., do artº 3° do CPCivil, ao ser proferida decisão sobre a tempestividade do recurso sem a audição prévia dos AA..

c) O Acórdão sob recurso enferma de nulidade, uma vez que conheceu de matéria que não podia conhecer - tempestividade da acção - sem que os AA. tivessem sido previamente ouvidos sobre essa matéria.

d) O Tribunal tinha ao seu alcance a possibilidade de confirmar a data da efectiva notificação dos AA., por consulta do site/sítio dos CTT, e, sempre por audiência prévia dos AA., não tendo lançado mão, nem de uma coisa nem de outra.

e) O Acórdão recorrido enferma de manifesto erro ao decidir no sentido da intempestividade da acção, quando esta deu entrada no Tribunal nos cinco dias subsequentes à notificação da A. Sara Madruga da Costa que, em circunstância alguma, pode ser prejudicada pelas notificações dos demais AA..

f) Pelo contrário, impõem os princípios do acesso ao Direito e à Justiça consagrados no artº 20° da CRP, e a interpretação mais conforme à Constituição, que os M. Rubina Berardo e Paulo Neves beneficiem do prazo da A. Sara Madruga da Costa.

g) O Tribunal adoptará o percurso decisório que tenha por mais adequado para conhecer e decidir, de forma a Resulta dos documentos juntos aos autos que o PSD, em 28 de outubro de 2016, enviou o despacho de 26 de outubro de 2016, por correio registado para a morada de cada um dos deputados no Funchal e por correio protocolar para a Assembleia da República.

h) O douto Acórdão violou, entre outras disposições legais, o n.º 3., do art.º 3°, artº 427°, alínea d) do n.º 1., do artº 615°, todos do CPCivil e artº 20° da CRP. »

3. O relator neste Tribunal mandou notificar o Recorrido para, querendo, contra-alegar, o que este não fez.

4. Considerado o disposto no n.º 8 do artigo 103.ª-C, aplicável por força do n.º 3 do artigo 103.º-D, ambos da LTC, o processo foi então redistribuído a novo relator, cabendo-lhe relatá-lo no Plenário, para que este o aprecie e decida.

É o que cumpre fazer.

II – Fundamentação

5. No seu requerimento de interposição de recurso os Recorrentes, além de questionarem o juízo formulado no acórdão recorrido sobre a extemporaneidade da sua impugnação, procedem à arguição de três nulidades processuais que se teriam verificado em momento anterior àquele acórdão, e uma nulidade imputável ao próprio.

Vejamos.

i) Das nulidades arguidas

6. Os Recorrentes alegam ter ocorrido nulidade processual por não lhes ter sido notificada a resposta apresentada pelo Recorrido, na medida em que essa ausência de notificação teve influência no exame e decisão da causa, impedindo os Recorrentes de alertar este Tribunal para aspetos atinentes à notificação do despacho proferido pelo Recorrido e, por essa via, demonstrar a tempestividade de ação (cfr. fls. 153 a 154).

Não é de reconhecer razão aos Recorrentes.

Para além de a lei não atribuir, ao recorrente, em sede de ação de impugnação de deliberação tomada por órgão de partido político, direito de resposta às alegações do recorrido (artigo 103.º-C da LTC), nem qualquer outro meio processual para a realização de precisões, jurídicas ou factuais, a demonstração da tempestividade da ação, nomeadamente pela alegação e produção de prova relativa à data do conhecimento do ato impugnado, sempre deveria ter sido feita pelos Recorrentes aquando da propositura da ação, por lhes caber, em exclusivo, o ónus de convencer o Tribunal de que se encontravam verificados os respetivos requisitos de admissibilidade.

Pelo que deve ser tida como improcedente a nulidade processual invocada pelos Recorrentes a fls. 153 a 154.

7. Os Recorrentes invocam também nulidade processual por não lhes ter sido notificada a junção do processo instrutor por parte do Recorrido (cfr. fls. 154 a 155). Consideram que tal teria permitido aos Recorrentes confirmar a sua autenticidade ou denunciar a eventual falta de documentos relativos ao modo como foi a decisão notificada à Recorrente Sara Madruga da Costa.

Não lhes assiste razão.

Para além de inexistir previsão normativa que sustente a obrigação de notificação aos Recorrentes do processo instrutor junto pelo Recorrido, decorre do próprio processo instrutor que a Recorrente Sara Madruga da Costa solicitou a sua consulta em 7 de novembro de 2016, tendo-lhe sido disponibilizado o acesso em 11 de novembro de 2016, o qual foi confirmado em 14 de novembro de 2016 por carta do Secretariado do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD (cfr. fls. 375 e ss. do processo instrutor).

Nestes termos, a Recorrente teve acesso ao processo instrutor ainda antes da propositura da ação de impugnação, e qualquer confirmação ou denúncia relativa ao mesmo deveria ter sido realizada aquando da propositura da ação, e não em momento ulterior.

Pelo que, de igual modo, deve ser tida como improcedente a nulidade processual invocada pelos Recorrentes a fls. 154 a 155.

8. Os Recorrentes invocam ainda nulidade processual por omissão do exercício de contraditório prévio à apreciação da tempestividade da ação no acórdão recorrido (cfr. fls. 155 a 158), bem como a própria nulidade do acórdão recorrido por, precisamente, ter conhecido da tempestividade da ação sem a prévia audição dos Recorrentes (cfr. fls. 158).

Diga-se, em boa verdade, que as mencionadas arguições correspondem a uma única arguição de nulidade, na medida em que ambas se fundamentam numa eventual preterição do exercício do contraditório. Trata-se, pois, de uma nulidade processual, e não de uma nulidade diretamente imputável ao acórdão recorrido, dado que este não podia conhecer ou deixar de conhecer questões que só numa eventual pronúncia poderiam ter sido suscitadas. Será, por isso, assim apreciada.

Em primeiro lugar, importa considerar que estamos perante uma ação sujeita a um regime processual especial (artigo 103.º-C da LTC), que embora não revestindo natureza urgente obedece, ainda assim, a uma tramitação simplificada, com prazos de propositura e de decisão relativamente apertados, que não se compadecem com maiores delongas do processo.

A esse regime processual não é alheio, seguramente, o facto de nesta ação estarem em causa deliberações dos órgãos de partidos políticos, de cuja certeza e segurança jurídicas dependem, em grande medida, a própria estabilidade e o bom funcionamento do sistema de governo consagrado na Constituição.

Não se questiona que o contraditório constitua um princípio geral de direito processual, que está muito para lá do âmbito de aplicação estrita do Código de Processo Civil, mas ainda que se admitisse o alegado pelos Recorrentes nesta matéria, o contraditório que se exigiria foi agora, em sede de recurso para o Plenário deste Tribunal, materialmente garantido pela consideração do alegado pelos Recorrentes.

Por outras palavras, a finalidade prosseguida pela alegada necessidade de garantir o contraditório prévio a uma decisão relativa à tempestividade da ação encontra-se alcançada no presente recurso, no qual se julgará, em definitivo, a eventual extemporaneidade da ação.

É certo que, sendo o julgamento do presente recurso restrito à apreciação da matéria de direito (artigo 103º-C, n.º 8 da LTC), o Tribunal não poderá considerar, nesta sede, o documento junto com o respetivo requerimento de interposição para prova da alegação de que a notificação expedida por via postal para a residência da Recorrente Sara Madruga da Costa apenas foi efetivamente recebida no dia 10 de novembro de 2016.

Mas é certo também, como melhor veremos adiante, que um eventual contraditório sobre a matéria da notificação postal da Recorrente Sara Madruga da Costa e da contagem do respetivo prazo de impugnação não teria qualquer utilidade para os Recorrentes, na medida que esta já não poderia alegar, posteriormente à propositura da ação, quaisquer vícios imputáveis a essa notificação, ou elidir a presunção de que a mesma efetivamente se verificou no dia 31 de outubro de 2016.

Pelo que deve ser tida como improcedente a nulidade processual invocada pelos Recorrentes a fls. 155 a 158.

ii) Do objeto do recurso

9. A decisão tomada no acórdão recorrido retira-se, fundamentalmente, da seguinte passagem decisória (cfr. fls. 146 a 147):

«Resulta dos documentos juntos aos autos que o PSD, em 28 de outubro de 2016, enviou o despacho de 26 de outubro de 2016, por correio registado para a morada de cada um dos deputados no Funchal e por correio protocolar para a Assembleia da República.

O prazo para propor a ação para o Tribunal Constitucional tem início no dia seguinte ao da notificação, presumindo-se esta feita no 3.º dia posterior ao do registo ou no 1.º dia útil seguinte a esse, quando o não seja (artigo 249.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, por não conter a norma do artigo 103.º- C, da LTC, aplicável por remissão do artigo 103.º- D, n.º 3, regra sobre o momento em que se deve considerar efetuada a notificação). A notificação presume-se feita no dia 31 de outubro e o prazo de cinco dias começa a contar-se em 1 de novembro de 2016, terminando no dia cinco do mesmo mês, sábado. Contudo, estando os tribunais encerrados, transfere-se o termo do prazo para o 1.º dia útil seguinte, 7 de novembro (artigo 138.º, n.º 2 do Código de Processo Civil e artigo 56.º, n.º 2, da LTC).

(…)

A presente ação de impugnação foi proposta a 15 de novembro de 2016, data em que deu entrada no Tribunal Constitucional.

Conforme se deduz do exposto, os impugnantes instauraram a presente ação em data em que já se encontrava ultrapassado o prazo de 5 dias, previsto no n.º 4 do artigo 103.º - C, da LTC, o qual terminou no dia 7 de novembro.

Assim, considera-se verificada a extemporaneidade da ação e não se conhece do objeto da mesma.»

Em suma, no pressuposto de que a Recorrente Sara Madruga da Costa, por aplicação da presunção legal constante do artigo 249.º, n.º 1 do CPC, foi notificada em 31 de outubro de 2016, decidiu-se pela extemporaneidade da propositura da ação de impugnação, por ter sido proposta a 15 de novembro de 2016.

10. Os Recorrentes, juntando em sede de recurso documento comprovativo de que a notificação por carta registada foi entregue à Recorrente em 10 de novembro de 2016, alegam que apenas nesse momento se poderia dar a Recorrente como notificada, pelo que o prazo para a interposição da ação junto deste Tribunal terminaria em 16 de novembro de 2016.

Alegam ainda os Recorrentes que a previsão legal aqui aplicável quanto ao modo de notificação exigido é a do número 1 do artigo 214.º, ex vi do número 1 do artigo 222.º, ambos da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas), por força da regra de subsidiariedade estabelecida no artigo 11.º do Regulamento de Disciplina do Partido Social Democrata, previsão normativa que estabelece obrigação de comunicação “mediante notificação pessoal ou, não sendo esta possível, por carta registada com aviso de recepção (…) ”.

Pelo que, segundo os Recorrentes, nem a notificação por protocolo, nem a notificação por carta registada sem aviso de receção, enquanto meios de comunicação do ato que reconhecem ter ocorrido, constituíram meios legalmente idóneos de transmissão do despacho à Recorrente Sara Madruga da Costa.

11. Nestes termos, considerando o acórdão recorrido e as alegações de recurso apresentadas pelos Recorrentes, importa, em definitivo, (i) apurar qual a previsão normativa aqui aplicável quanto ao modo de comunicação ao destinatário do ato jurídico praticado pelo Recorrido; (ii) determinar se o mencionado preceito foi cumprido pelo Recorrido; e, consequentemente (iii) decidir da tempestividade da ação de impugnação proposta pelos Recorrentes.

12. Ao contrário do alegado pelos Recorrentes, da aplicação conjugada do Regulamento do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD e Regulamento de Disciplina do PSD, resulta desnecessário o recurso à regra de subsidiariedade estabelecida no artigo 11.º do Regulamento de Disciplina, na medida em que do Regulamento do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD consta uma previsão normativa específica - artigo 21.º, n.º 2.

Trata-se, é certo, de uma disposição materialmente idêntica à da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, que do mesmo modo determina que “a notificação aos interessados deve ser feita pessoalmente ou por carta registada com aviso de receção” (cfr. fls. 384. do processo instrutor), mas a circunstância de ser diretamente aplicável o artigo 21.º, n.º 2 do mencionado Regulamento não é, de todo, irrelevante.

Tal aplicação direta não só obriga a que a determinação do modo de comunicação exigido decorra da interpretação desse preceito, como também determina a aplicação subsidiária do Código de Processo Civil nesta matéria, nos termos do artigo 24.º, n.º 2, alínea a) do referido Regulamento.

Do que se trata, portanto, é de saber se as notificações feitas à Recorrente Sara Madruga da Costa, em especial aquela que lhe foi feita por via postal, cuja validade e eficácia vêm questionadas no presente recurso, preenche a previsão normativa daquela disposição regulamentar, recorrendo-se, a título subsidiário, para a sua interpretação e integração de eventuais lacunas normativas, ao Código de Processo Civil.

13. Resulta dos autos evidente, sem necessidade de alterar a matéria de facto assente pelo acórdão da Secção, que a notificação postal da Recorrente Sara Madruga da Costa, tendo sido realizada por correio registado, sem aviso de receção, não foi feita com a perfeição exigida pelo artigo 21º, n.º 2 do Regulamento do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD.

Importa, nesta medida, apurar quais as consequências da irregularidade subjacente à notificação realizada pelo Recorrido.

Verifica-se, no entanto, que aquele regulamento não contém quaisquer normas relativas aos efeitos da irregularidade dos atos de notificação, existindo portanto uma lacuna que tem de ser preenchida no quadro do ambiente normativo por ele definido.

Justifica-se, assim, o recurso analógico ao regime da citação estabelecido no Código de Processo Civil, quer porque é para aquele código que o Regulamento do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD remete na falta de soluções próprias nesta matéria, quer porque nele, nomeadamente no seu artigo 250.º, se estabelece uma clara conexão entre o regime da citação pessoal e o da notificação.

A este propósito o legislador distingue, de forma inequívoca, enquanto modalidades de nulidade da citação, a falta de citação propriamente dita, e a nulidade da citação em sentido restrito.

Nos termos do artigo 188.º do CPC, são as seguintes as situações de falta de citação propriamente dita: i) quando o ato tenha sido completamente omitido; ii) quando tenha havido erro de identidade do citado; iii) quando se tenha empregado indevidamente a citação edital; quando se mostre que foi efectuada depois do falecimento do citando ou da extinção deste, tratando-se de pessoa colectiva ou sociedade; iv) e quando se demonstre que o destinatário da citação pessoal não chegou a ter conhecimento do ato, por facto que não lhe seja imputável.

Ora, a Recorrente Sara Madruga da Costa teve efetivamente conhecimento do ato, sem que tenha ocorrido omissão absoluta de comunicação ou erro de identidade do notificado, pelo que no presente caso não é possível reconhecer a ocorrência de uma situação de falta de notificação propriamente dita.

Ocorreu sim a preterição de formalidade prescrita na lei quanto ao modo de realização da notificação, que corresponde a causa de nulidade do ato de comunicação em sentido restrito, cujo regime encontra-se regulado no artigo 191.º do CPC.

Estabelece o n.º 2 do artigo 191.º do CPC, quanto ao momento de arguição da referida nulidade, o seguinte: “2- O prazo para a arguição da nulidade é o que tiver sido indicado para a contestação; sendo, porém, a citação edital, ou não tendo sido indicado prazo para a defesa, a nulidade pode ser arguida quando da primeira intervenção do citado no processo”.

Pelo que, no presente caso, aplicando analogicamente o regime relativo à citação, é de concluir que sempre teria a Recorrente de arguir a nulidade da notificação, por incumprimento de formalidade prescrita na lei (utilização de aviso de receção) aquando da propositura da ação de impugnação junto deste Tribunal.

E tal conclui-se, quer em consideração da primeira parte do n.º 2 do artigo 191.º do CPC, por equiparação do prazo da contestação ao prazo para propor a ação de impugnação de deliberação tomada por órgãos de partidos políticos junto do Tribunal Constitucional, quer por aplicação da segunda parte do n.º 2 do artigo 191.º do CPC, na medida em que a apresentação de requerimento de propositura de ação de impugnação corresponde à primeira intervenção da notificanda no processo, enquanto Impugnante da decisão que lhe foi notificada.

Ora, escalpelizando o requerimento de propositura de ação apresentado pelos Recorrentes, tal arguição não foi realizada.

Em suma, a Recorrente, sabendo que a notificação foi realizada por correio registado sem aviso de receção, prescindiu de arguir, aquando da propositura da ação, a preterição da referida formalidade prescrita na lei.

Por outras palavras, a Recorrente demonstrou não estar interessada em prevalecer-se dessa omissão, devendo a mesma considerar-se sanada (cfr. Lebre de Freitas, Código de Processo Civil Anotado, Volume I, 2.ª Edição, p.357).

Acresce que caberia ainda à Recorrente demonstrar, aquando da arguição da nulidade da notificação - ou seja, no momento da propositura da ação de impugnação -, que a preterição da formalidade em causa prejudicou a sua defesa (artigo 191.º, n.º 4, do CPC), algo que a Recorrente não fez.

Em suma, não tendo a Recorrente procedido à arguição da nulidade da notificação por via postal sem aviso de receção em momento processualmente oportuno, nem tendo a Recorrente demonstrado, nesse momento, que a preterição da formalidade prejudicou a sua defesa, a notificação realizada pelo Recorrido deve ser tida como conforme ao ordenamento jurídico, tendo-se sanado o vício respeitante à ausência de aviso de receção na notificação produzida.

14. Por força da mencionada sanação do vício decorrente da preterição da formalidade em falta, a Recorrente deve ser tida como regularmente notificada via carta registada sem aviso de receção, e, por isso, tal como decidido no Acórdão recorrido, cabe no presente caso a aplicação da previsão normativa específica relativa à notificação mediante carta registada, constante do direito processual civil (artigo 249.º, n.º 1, do CPC).

Deste modo, e apesar do diferente percurso nele percorrido, o Acórdão recorrido não merece censura quando conclui que do mencionado artigo 249.º, n.º 1, do CPC resulta que a notificação presume-se feita no 3.º dia posterior ao do registo ou no 1.º dia útil seguinte a esse, quando não o seja, pelo que a Requerente, ora Recorrente, presume-se legalmente notificada no dia 31 de outubro, terminando o prazo de cinco dias para a propositura da ação no dia 5 de novembro.

Ora, como já tivemos oportunidade de antecipar, cabia à Recorrente, no momento da propositura da presente ação de impugnação, e não em ulterior momento processual, o ónus de elidir aquela presunção, fazendo prova de que apenas teve conhecimento dos documentos representativos do ato jurídico notificado em data posterior a 31 de outubro de 2016.

Com efeito, é pacífico na jurisprudência que a elisão da presunção de que uma notificação expedida por via postal considera-se recebida no terceiro dia útil seguinte apenas pode ser feita no momento em que for praticado o ato fora do prazo fixado pela notificação presumida, ou seja, neste caso, no momento da apresentação da ação de impugnação (v., por exemplo, o que para a jurisdição cível se afirmou no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 21 de fevereiro de 2006, proc. n.º 5B4290).

E tal demonstração não foi feita nos presentes autos pela Recorrente no momento processualmente adequado.

15. Assim, fica igualmente prejudicada a pretensão dos Recorrentes Rubina Everlin Berardo e Paulo Alexandre da Sousa Neves, de aproveitarem o prazo da Recorrente Sara Madruga da Costa para proporem a presente ação, na medida em que não se reconheceu que esta ainda estivesse em tempo de o fazer.

16. Pelo exposto, conclui-se pela improcedência do recurso, devendo a Recorrente Sara Madruga da Costa ser tida como validamente notificada em 31 de outubro de 2016, o que determina a intempestividade da ação, por ter sido proposta em 15 de novembro de 2016 (n.º 4 do artigo 103.º-C da LTC).

III – Decisão

Nestes termos e com os fundamentos apontados, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao recurso.

Lisboa, 21 de fevereiro de 2017 - Claudio Monteiro - Catarina Sarmento e Castro - João Pedro Caupers - Fernando Vaz Ventura - Maria Clara Sottomayor - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Teles Pereira (vencido conforme declaração junta) - Maria de Fátima Mata-Mouros (vencida no essencial pelos fundamentos invocados no n.º 4 da declaração de voto do C. Teles Pereira) - Joana Fernandes Costa (vencida, conforme declaração junta) - Pedro Machete (vencido, conforme declaração junta) - Lino Rodrigues Ribeiro (vencido conforme declaração de voto) - Manuel da Costa Andrade

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Votei vencido, pelos motivos que, resumidamente, passo a enunciar.

2. A exigência normativa de que a notificação seja feita pessoalmente parece remeter para especiais garantias que se ligam à citação. É verdade que a norma regulamentar refere a notificação e não a citação – eventualmente, por se tratar de um procedimento pendente –, mas a falta de um momento procedimental anterior suficientemente seguro para estabelecer presunções futuras impõe que a comunicação do ato final que afeta direitos do visado, do qual depende uma reação processual sujeita a prazo muito curto, seja rodeada de especiais cautelas cuja razão de ser e solução jurídica tem evidente (e única) afinidade com a figura da citação. As normas em causa visam, claro está, garantir o conhecimento do ato.

Daí resulta que – tal como se afirma no Acórdão – o ato de notificação pessoal devia ter sido realizado com as formalidades da citação.

A divergência centra-se, porém, no regime a que fica sujeito este desvio ao formalismo imposto pelo Regulamento do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD (estou a pressupor, com base no próprio pressuposto do Acórdão, ser este Regulamento o quadro de referência adequado).

3. O sentido afirmado na decisão maioritária assentou num paralelismo de “[…] equiparação do prazo da contestação ao prazo para propor a ação de impugnação de deliberação tomada por órgãos de partidos políticos junto do Tribunal Constitucional, quer por aplicação da segunda parte do n.º 2 do artigo 191.º do CPC, na medida em que a apresentação de requerimento de propositura de ação de impugnação corresponde à primeira intervenção da notificanda no processo, enquanto Impugnante da decisão que lhe foi notificada”.

Crê-se, todavia, que não é esta a interpretação mais adequada.

O prazo de reação a que ficam sujeitos os visados pela decisão do procedimento disciplinar é um prazo para propositura de uma ação (de impugnação), ação essa que, como é evidente, não existe até que seja proposta.

O prazo para a propositura de uma ação é de natureza substantiva e o efeito preclusivo decorre da caducidade de um direito (tratando-se de prescrição apenas quando a lei expressamente o previr como tal – artigo 298.º, n.º 2, do Código Civil), neste caso o direito de impugnar a decisão.

Não se afigura admissível um exercício de analogia entre os regimes de prazos substantivos de caducidade e os de prazos processuais de invocação de nulidades dos atos do processo. A tal analogia se opõe a diferente natureza dos prazos e a circunstância de, no segundo caso, os atos nulos ou anuláveis serem processuais, sendo então a invalidade intraprocessual e não, como no caso analisado nos presentes autos, invalidade de um ato anterior e exterior ao processo.

Mas não é este o único motivo de divergência.

4. A interpretação maioritária, movendo-se para lá da analogia permitida, acaba por construir uma resposta normativa onde não existe norma expressa, para assim negar à Recorrente o direito a impugnar a decisão disciplinar. Associa-se, desta forma, a uma regra pouco clara (ou mesmo a uma ausência de regra escrita) um efeito preclusivo forte. Afasta-se o direito à impugnação com base em norma que não encontra correspondência segura com o sentido dos textos, nem tem por trás de si uma aplicação consolidada. Neste contexto, não deve afirmar-se – porque não assenta em qualquer comportamento concludente, à luz de qualquer norma – que a Recorrente “[…] demonstrou não estar interessada em prevalecer-se dessa omissão”.

O reconhecimento de efeitos preclusivos intensos com base em normas pouco claras – designadamente quando esteja em causa a impugnação judicial de um ato; mais ainda de um ato sancionatório – contraria razões de segurança e certeza decorrentes do princípio do Estado de direito democrático, devendo, na dúvida, afastar-se o efeito preclusivo – que, neste quadro, sempre será excessivo –, colocando justamente no legislador o ónus de ser claro na imposição dos respetivos ónus.

Considerando tudo isto, entendo não ser aplicável ao caso o regime da nulidade da citação, devendo considerar-se atempada a suscitação das questões atinentes à notificação, tanto mais que não foi dada à Recorrente a oportunidade de se pronunciar previamente sobre a questão de intempestividade da impugnação.

5. Como nota final, apenas acrescentarei que, sem prejuízo do que se referiu supra, manifestei abertura à adoção de uma alternativa decisória – que passaria, obviamente, pela anulação do Acórdão da Secção – que induzisse um (outro) procedimento (na Secção) tendente à cabal averiguação das concretas incidências (de modo e tempo) que presidiram à comunicação da decisão sancionatória à impugnante. Assim poderia ter sido acautelada alguma questão relativa à materialidade subjacente dessa comunicação. Na falta disto o que fica é, tão-somente, uma construção pouco consistente e, mais que isso, perigosa nos seus efeitos projetivos na jurisprudência deste Tribunal.

José Teles Pereira

DECLARAÇÃO DE VOTO

Tendo subscrito o Acórdão n.º 678/2016 − que julgou improcedente, por extemporânea, a ação de impugnação das deliberações sociais do Conselho de Jurisdição Nacional do Partido Social Democrata −, é sem dificuldade que, perante o alegado no requerimento de interposição do recurso para o Plenário, concluiria pela tempestividade da ação proposta.

Com efeito, mesmo assumindo, com faz o acórdão, ser o n.º 2 do artigo 21.º do Regulamento do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD a disposição aqui aplicável, considero que, perante a confirmação de que a notificação postal da última das deliberações pretendidas impugnar ocorreu apenas por via registada, desacompanhada do aviso de receção ali imposto, e a suplementar demonstração de que a carta registada para aquele efeito expedida foi entregue à recorrente Sara Madruga Costa da Costa no dia 10 de novembro de 2016, a ação de impugnação, tendo sido interposta no dia 15 de Novembro de 2016, o foi dentro do prazo previsto no n.º 4 do artigo 103.º-C da LTC, não sendo tal conclusão obviável nos termos sufragados pela maioria.

Partindo do princípio, já afirmado na jurisprudência constitucional, de acordo com o qual a “disciplina partidária − ainda que não possa considerar-se direito sancionatório público (…) − não pode oferecer garantias substancialmente menores do que aquelas que constitucionalmente se exigem ao direito sancionatório público” (Acórdão n.º 369/09), deve entender-se que, também no específico âmbito dos processos tendentes ao exercício de um poder suscetível de afetar o direito de participação em partidos políticos, consagrado no n.º 1 do artigo 51.º da Constituição, constitui inarredável decorrência do direito ao processo equitativo e do princípio da proibição da indefesa, não apenas o reconhecimento da possibilidade de impugnação das decisões através das quais aquele poder é exercido, mas o reconhecimento dessa possibilidade em termos que se traduzam na atribuição de uma faculdade de reação real e não meramente fictícia.

As modalidades de transmissão do conteúdo de uma deliberação sancionatória, previstas no n.º 1 do artigo 21.º do Regulamento do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD, não são, por isso, nem contingentes nem acidentais: elas têm o sentido de assegurar, de modo suficientemente inequívoco, que o visado teve conhecimento da deliberação sancionatória, conforme pressuposto pela possibilidade de exercício da faculdade de a impugnar.

Por isso, independentemente da questão de saber se, para além das formas concretamente previstas – notificação pessoal ou por carta registada com aviso de receção −, outras poderiam assegurar ainda, com o mínimo de certeza, a cognoscibilidade da decisão impugnanda, a observância do formalismo prescrito naquela disposição regulamentar constitui para o titular do poder disciplinar um ónus de cumprimento não dispensável, no sentido em que lhe veda a possibilidade de optar por formas de comunicação alternativas sempre que estas não assegurem à transmissão pretendida realizar um grau de pessoalidade idêntico ou superior.

A inobservância da forma prescrita na disposição regulamentar tida por aplicável, acompanhada da demonstração de que a modalidade de transmissão seguida em alternativa coloca a impugnante em tempo de exercer o seu direito, não pode conduzir, por isso, a outra consequência senão a de considerar que a impugnação foi deduzida dentro do prazo legalmente previsto, sendo para tal efeito irrelevante que ambas as referidas circunstâncias tenham sido invocadas, não no momento da propositura da ação, mas em momento ulterior.

Ao associar à preterição da forma de notificação prescrita na referida disposição apenas a consequência de impor à impugnante o ónus de invocar a “irregularidade” daí resultante no momento da propositura da ação, sem qualquer efeito ou projeção sobre a própria verificação do termo inicial do prazo estabelecido no n.º 4 do artigo 103.º-C da LTC, o entendimento maioritário não só acolhe o recurso à analogia in malam partem em aspetos tão nucleares do due process como os relativos à omissão das formalidades exigidas para a transmissão do conteúdo de decisões sancionatórias, como, através da seletiva importação que faz de certos dos elementos que integram o regime da citação em processo civil, acaba por consentir na inversão da própria razão de ser das estipulações relativas à comunicação dos atos no âmbito daquele tipo de procedimentos: no acórdão, o princípio segundo o qual, para poder ser considerado válido e eficaz, o ato praticado pelo titular do poder sancionatório deve observar as formalidades estabelecidas nas disposições aplicáveis é substituído pela regra de acordo com a qual, sempre que essas formalidades forem desconsideradas, o efeito que daí advém é apenas o de impor ao notificado o ónus de invocar essa omissão no momento em que exerce o direito de impugnação, com total preclusão da possibilidade de invocação ulterior mesmo nos casos em que, como no presente sucede, tal invocação seja acompanhada da demonstração de que a modalidade de transmissão efetivamente seguida assegurava, afinal, a tempestividade da ação.

Para além de excessiva – e por isso desproporcionada −, tal orientação desconsidera, em suma, através da infundada transposição do regime da nulidade da citação a que procede, a garantia associada à observância das formas prescritas para a comunicação dos atos no âmbito dos processos de natureza sancionatória, sendo essa, no essencial, a razão pela qual dela me afasto.

Joana Fernandes Costa

DECLARAÇÃO DE VOTO

Não acompanho a decisão, por considerar que a sua fundamentação é insatisfatória no plano metódico, juridicamente inconsistente e desconforme com as exigências constitucionais em matéria de direito de acesso aos tribunais, de processo equitativo e de garantias de defesa do arguido (artigos 20.º, n.ºs 1 e 4, e 32.º, n.º 10, ambos da Constituição). A relevância de tais deficiências é, com efeito, agravada por estar concretamente em causa uma ação de impugnação de decisão punitiva tomada em processo disciplinar por um órgão de partido político (artigo 103.º-D, n.º 1, da LTC), já que, conforme o Tribunal Constitucional sempre tem entendido, «a disciplina partidária − ainda que não possa considerar-se direito sancionatório público, atenta a natureza especial que assumem os partidos, enquanto associações de Direito Constitucional − não pode oferecer garantias substancialmente menores do que aquelas que constitucionalmente se exigem ao direito sancionatório público. Desde logo porque envolve, ou pode envolver, direitos, liberdades e garantias de participação política» (Acórdão n.º 369/2009, ponto 10.2).

1. Segundo a maioria que fez vencimento, não só a tramitação deste tipo de processos deve obedecer estritamente à letra da lei, desconsiderando as exigências destinadas a assegurar um processo equitativo e justo – nomeadamente dando oportunidade às partes de se pronunciarem sobre questões novas suscitadas pelo próprio Tribunal (em especial, a junção do processo instrutor por ele determinada ou a questão da intempestividade da ação por ele próprio suscitada – cfr. os pontos 7 e 8, 1.ª parte) –, como o recurso interposto para o Plenário deste Tribunal do acórdão da 3.ª Secção supre a violação do contraditório na 1.ª instância alegada pelos recorrentes (cfr. o ponto 8, 2.ª parte).

Depois, a mesma maioria, referindo-se ao que considera ser o «objeto do recurso», e procurando responder às três questões que reputa fundamentais (cfr. o ponto 11), começa por mobilizar, em alternativa à fonte especial invocada pelos recorrentes – o Regulamento de Disciplina do PSD –, uma fonte geral não invocada por qualquer uma das partes – o Regulamento do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD – e concentra-se exclusivamente na «notificação» prevista no respetivo artigo 21.º, n.º 2, analisando-a à luz do regime das notificações processuais consagrado no Código de Processo Civil (cfr. o ponto 12). Nesse quadro, qualifica como simples «irregularidade» o desvio entre a notificação tal como realizada e a notificação por carta registada com aviso de receção regulamentarmente exigida, aplicando à «irregularidade» assim descoberta – para mais, por analogia – o regime processual da nulidade da citação (cfr. o ponto 13).

2. Em primeiro lugar, o direito ao recurso não consome o direito ao contraditório, particularmente naqueles casos em que a instância de recurso tem poderes de cognição mais limitados do que a instância recorrida, como sucede no caso presente (cfr. o artigo 103.º-C, n.º 8, da LTC). A solução adotada pela maioria nos pontos 7 e 8 tem como consequência a eliminação da instância de recurso. Acresce que a mesma solução, ao impedir que os autores se pronunciem sobre as questões que o Tribunal ex officio determinou como relevantes para a sua decisão, é tributária de uma visão demasiado limitada – e hoje ultrapassada – do princípio do contraditório. Como se referiu no Acórdão n.º 510/2015:

«É assente, na jurisprudência constitucional, que do conteúdo do direito de defesa e do princípio do contraditório resulta prima facie que cada uma das partes deve poder exercer uma influência efetiva no desenvolvimento do processo, devendo ter a possibilidade, não só de apresentar as razões de facto e de direito que sustentam a sua posição antes de o tribunal decidir questões que lhes digam respeito, mas também de deduzir as suas razões, oferecer as suas provas, controlar as provas do adversário e tomar posição sobre o resultado de umas e outras (cfr. designadamente, os Acórdãos. n.ºs 1185/96 e 1193/96).

A jurisprudência adota, assim, um entendimento amplo do contraditório, entendido “como garantia da participação efetiva das partes no desenvolvimento de todo o litígio, mediante a possibilidade de, em plena igualdade, influírem em todos os elementos (factos, provas, questões de direito) que se encontrem em ligação com o objeto da causa e que em qualquer fase do processo apareçam como potencialmente relevantes para a decisão” (Lebre de Freitas, Introdução ao processo civil: conceito e princípios gerais. Coimbra: Coimbra Editora, 1996, p. 96.). Adianta ainda este autor que “o escopo principal do princípio do contraditório deixou assim de ser a defesa, no sentido negativo de oposição ou resistência à atuação alheia, para passar a ser a influência, no sentido positivo de direito de incidir ativamente no desenvolvimento do processo.”»

3. Quanto às três questões tidas no ponto 11 do acórdão como fundamentais para decidir o presente recurso, cumpre dizer:

3.1. A aludida insatisfação no plano metódico resulta de, por um lado, a maioria não esclarecer – e, por conseguinte, também não fundamentar – a pertinência da aplicação do normativo mais desfavorável e menos adequado à matéria disciplinar – ou seja, o Regulamento do Conselho de Jurisdição Nacional do PSD: o respetivo maior afastamento relativamente à matéria em causa no presente prende-se com a circunstância de tal órgão decidir sobre muitas outras matérias para além da disciplinar (cfr. o artigo 28.º, n.º 2, dos Estatutos do PSD – nem, tão-pouco, os termos do que considera ser uma «aplicação conjugada» de tal normativo com o Regulamento de Disciplina. Por outro lado, e independentemente da fonte concretamente mobilizada, a decisão também não justifica minimamente a existência de uma lacuna, a integrar com recurso a fontes subsidiárias: com efeito, se a «notificação» da sanção disciplinar não foi realizada nos termos normativamente previstos, porquê considerá-la realizada de todo em todo? Qual o interesse normativo que justifica o respetivo aproveitamento?

3.2. A inconsistência jurídica da decisão traduz-se, desde logo, na utilização para determinação do início de contagem de um prazo substantivo – como é o caso daquele que a lei confere para intentar uma dada ação judicial – de normas processuais civis atinentes à notificação e à citação, que pressupõem a existência de um processo já pendente e que, por isso mesmo, são determinantes para o início da contagem de prazos processuais.

Mas, mais grave ainda, é a consequente inversão da posição processual dos autores: estes, em vez de serem tratados como aquilo que são – autores –, veem ser-lhes aplicadas normas predispostas para os réus. E o resultado inelutável é o benefício do infrator: o partido, que não respeitou as regras por si próprio estabelecidas no tocante à comunicação dos seus atos punitivos, em vez de sofrer consequências pelas irregularidades que comete, nomeadamente a ineficácia das suas comunicações, vê a sua situação favorecida na eventualidade de os tribunais serem chamados a apreciar a legalidade da sanção que aplicou; e os arguidos, vítimas de tais irregularidades, sofrem um agravamento da sua situação substantiva por via da imposição de um duplo ónus: mostrar o interesse em prevalecer-se da irregularidade cometida, arguindo a nulidade da notificação e «demonstrar, aquando da arguição da nulidade da notificação – ou seja, no momento da propositura da ação de impugnação –, que a preterição da formalidade em causa prejudicou a sua defesa».

A verdade, porém, é que não existe – nem é identificado no acórdão – qualquer fundamento processual ou substantivo para estabelecer uma analogia entre a notificação do ato punitivo praticado pelo órgão competente de um partido político com a citação do réu para contestar uma ação. Aliás, a aplicação subsidiária do artigo 214.º, n.º 1, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 35/2014, de 20 de junho) ex vi artigo 11.º do Regulamento Disciplinar do PSD, como seria correto e devido, sempre impediria que in casu os recorrentes se pudessem considerar notificados.

3.3. Mas, ainda que se entendesse que o recurso à disciplina do Código do Processo Civil era indispensável, seria sempre inconstitucional – por incompatível com o direito de acesso aos tribunais e com as garantias de defesa do arguido – um agravamento tão desproporcionado da posição substantiva do arguido que pretenda impugnar judicialmente a sanção que lhe foi aplicada, dispondo para o efeito de um prazo, já de si, muito curto.

Pedro Machete

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido quanto às seguintes questões: distribuição do ónus da prova da tempestividade da ação; nulidade processual, por falta de contraditório; mérito do recurso.

1. O Acórdão parte do princípio – decisivo no julgamento do recurso – de que cabe aos recorrentes, «em exclusivo, o ónus de convencer o Tribunal de que se encontram verificados os respetivos requisitos de admissibilidade», designadamente a tempestividade da ação. Todavia, esta proposição é logo contrariada pelo n.º 2 do artigo 343.º do Código Civil ao prescrever que «nas ações que devam ser proposta dentro de certo prazo a contar da data em que o autor teve conhecimento de determinado facto, cabe ao réu a prova de o prazo já ter decorrido».

Assim, a expiração do prazo constitui um facto extintivo do direito de intentar a ação impugnatória. Como refere Vaz Serra, «quando a lei fixa um prazo para o exercício de certo direito, não quer tornar o direito dependente da observância do prazo, mas apenas fazê-lo extinguir, se o prazo não for observado» (cfr. Prescrição extintiva e Caducidade, Lisboa, 1961, pág. 592). Por isso, segundo as regras de distribuição do ónus da prova, cabe ao demandado ou ao tribunal (quando intervém officio) provar que o prazo já decorreu.

Ora, o acórdão negou provimento ao recurso considerando que o ónus de demonstrar a tempestividade da ação pertencia aos autores, como se tal pressuposto processual configurasse um facto constitutivo do direito da ação, juízo com o qual não concordamos.

2. A decisão da exceção de intempestividade – alegada pela parte ou suscitada oficiosamente – pressupõe a prévia manifestação da parte interessada para se pronunciar sobe essa questão, sob pena de inconstitucionalidade por violação do direito a um processo equitativo (artigo 20.º, n.º 4, da CRP). Uma das dimensões do processo equitativo é a regar do contraditório e o princípio da indefesa que lhe vai associada. Perante a alegação da caducidade do direito de ação, o interessado contra quem é invocada não pode ser privado de apresentar perante o tribunal a sua defesa, ou seja, não pode ser confrontado com uma decisão cujos fundamentos de facto e de direito não teve a oportunidade de contradizer ou, numa formulação mais ampla, não teve a possibilidade de participar efetivamente no desenvolvimento do processo (Acórdãos nºs 440/94, 271/95, 357/98, 289/02, 103/95, 156/03, 362/04 e 186/2010).

A legislação infraconstitucional consagra em termos amplos a garantia do contraditório em várias normas processuais, sobretudo nos nºs 3 e 4 do artigo 3.º do Código do Processo Civil, norma que deveria ser aplicada ao caso dos autos, permitindo assim aos autores demonstrar que apenas tiveram conhecimento efetivo da deliberação sancionatória cinco dias antes do termo do prazo de impugnação.

Daí que, a nosso ver, os autores deveriam ter sido notificados para se pronunciarem sobre a eventualidade absolvição da instância por intempestividade da ação. Tal omissão, porque atinge o próprio contraditório, constitui uma nulidade processual suscetível de influir na decisão da causa, já que os autores não tiveram oportunidade de ilidir a presunção resultante da carta registada, fazendo-o apenas na fase de recurso.

3. Quanto ao mérito do recurso, não acompanho a decisão pelos seguintes motivos:

O artigo 11.º do Regulamento de Disciplina do Partido Social Democrata remete a tramitação dos procedimentos disciplinares contra militantes para a «legislação referente aos funcionários civis do Estado, com as necessárias adaptações»; esta legislação prevê nos artigos 214.º, n.º 1 e 222.º, n.º 1, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que a notificação aos destinatários das sanções disciplinares se faça «mediante notificação pessoal ou, não sendo esta possível, por carta registada com aviso de receção»; a notificação pessoal considera-se perfeita com a entrega em mão ao próprio destinatário, documentada no processo com assinatura do recetor, ou se essa forma não for possível, através da via postal, na forma registada, com aviso de receção (artigos 112.º e 113.º do Código de Procedimento Administrativo ou artgo 113.º do Código de Processo Penal, também aplicável supletivamente à forma dos atos disciplinares – artigo 201.º da LGTFP).

O caráter formal da notificação implica que não pode ser substituída pela simples possibilidade de uma outra forma de conhecimento, designadamente de um conhecimento acidental, ou por termos diversos dos previstos na lei. Apenas o emprego das formalidades adequadas assegura a materialização da certeza legal da produção de cognoscibilidade do ato notificando. Ou seja, para que a comunicação possa ser considerada como notificação em termos de se lhe reconhecer os correspondentes efeitos jurídicos, ela tem que estar em conformidade com as formalidades previstas na lei (cfr. a notificação dos atos administrativos, em que n.º 3 do artigo 268.º da CRP exige que a notificação seja feita na forma prevista na lei).

Uma notificação irregular, como aconteceu no caso presente, em que faltou o aviso de receção, não assegura a cognoscibilidade do ato para efeito de marcar o início da contagem do prazo de impugnação. A consequência da notificação irregular é a ineficácia do ato notificando, pelo menos para efeitos de impugnação judicial. De facto, não sendo notificação efetuada nos termos previstos na lei, contra o destinatário não pode correr algum prazo de impugnação. A função garantística do ato de notificação não pode desempenhar o seu papel procedimental – o de por termo à fase decisória do procedimento disciplinar - e processual – o de fixar o início da contagem do prazo para impugnação do ato notificado – se a notificação não estiver parametrizada pelos ditames normativos aplicáveis. Sem uma notificação regular e suficiente para que o interessado possa beneficiar da garantia de tutela jurisdicional efetiva, não deverão correr contra ele os prazos de caducidade da ação impugnatória.

Por isso, contrariamente ao que se considera no Acórdão, só a interposição da ação de impugnação - e não qualquer outro meio – convalidou a notificação irregular em notificação válida. Com efeito, a formalidade essencial do aviso de receção degradou-se em simples irregularidade com a propositura da ação judicial, uma vez que com ela se demonstra que o fim visado pela formalidade em falta foi obtido de outro modo. Mas uma notificação irregular não pode produzir o efeito de se presumir efetuada no terceiro dia útil posterior ao envio da notificação pelos correios, sob a forma registada. Esta regra, que atualmente existe nas notificações procedimentais – n.º 1 do artigo 113.º do CPA – só funciona em relação às notificações sobre a forma de registo postal simples, não valendo quando a lei estabelece formas de notificação mais exigentes, como é o caso do registo com aviso de receção.

Ora, o acórdão enquadra a notificação da sanção disciplinar no campo do direito processual e não no plano do direito procedimental, o lugar onde se deve incluir, com a natureza de ato instrumental destinado a produzir a certeza do conhecimento ou da cognoscibilidade do ato pelos sus destinatários. Portanto, a notificação irregular não é uma “nulidade de ato processual” que se reduziu a mera irregularidade, sem consequências, por se ter atingido o seu fim, ou que se sanou, por falta de arguição na petição inicial. É sim um ato que não logrou alcançar a externalidade a que necessariamente tende, gerando uma situação de inoponibilidade relativamente aos seus destinatários. As notificações produzidas sem observância dos termos legalmente devidos não produzem efeitos, o que reverte na ineficácia do ato notificando. No que toca à contagem do prazo de caducidade da ação, a eficácia do ato só se gera pela notificação regular. Ora, na medida me que é ao autor do ato que incumbe tomar as medidas necessárias a criar a certeza da cognoscibilidade do ato notificando pelos seus destinatários, cumprindo as formalidades previstas na lei, é sobre ele que incide o ónus de prova do cumprimento desse dever.

Por fim, considero que deveria ter sido observado o disposto no n.º 1 do artigo 641.º do CPC, que obriga a Secção a pronunciar-se sobre as nulidades arguidas antes do processo subir ao plenário, já que o Acórdão, para outros efeitos, também aplicou supletivamente as regras do processo civil.

Lino José Batista Rodrigues